Hessischer VGH, Urteil vom 15.11.2007 - 8 UE 1584/05
Fundstelle
openJur 2012, 29205
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:
Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung des Klägers nach § 64 a Abs. 1 Hessisches Hochschulgesetz - HHG -, einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50,00 € an die Beklagte zu zahlen, den er als Teil des Semesterbeitrages für die Rückmeldung zum Sommersemester 2004 entrichten musste.

Der Kläger war im Sommersemester 2004 Studierender an der Universität Kassel. Nachdem er zunächst erfolglos um Eilrechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht Kassel (Beschluss vom 08. März 2004 - 6 G 447/04) nachgesucht hatte, zahlte er bis zum Ende der Rückmeldefrist für das Sommersemester 2004 am 19. März 2004 den Semesterbeitrag in Höhe von insgesamt 167,00 € bei der Beklagten ein, um nicht zwangsweise exmatrikuliert zu werden. Der Beitrag enthielt neben Teilbeträgen für das Studentenwerk, die studentische Selbstverwaltung (AStA) und das sog. Semesterticket erstmals den streitgegenständlichen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50,00 €. Diesen Betrag zahlte er unter Vorbehalt.

Unter dem 13. und 16. April 2004 legte der Kläger Widerspruch gegen die Verpflichtung zur Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages ein. Seiner Berechnung nach sei der Betrag „kostenüberdeckend“; die Veranlagung sei eine verdeckte Steuer und verstoße gegen die Gebührenfreiheit eines Erststudiums.

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 2004 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, gemäß § 64 a Abs. 1 HHG werde von den Hochschulen des Landes Hessen für die Leistungen bei der Immatrikulation, Beurlaubung, Rückmeldung und Exmatrikulation, bei der allgemeinen Studienberatung sowie für die Leistungen der Auslandsämter und bei der Vermittlung von Praktika ein Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von insgesamt 50,00 € für jedes Semester erhoben. Der Nachweis der Zahlung sei bei jeder Rückmeldung zu führen (§ 64 a Abs. 2 HHG). Es handele sich dabei um eine zweckgebundene nichtsteuerliche Abgabe auf dem Gebiet des Hochschulrechts, für das das Land Hessen die grundgesetzliche Gesetzgebungskompetenz besitze. Mit dem Beitrag, der sich an den tatsächlich entstehenden Kosten orientiere, sollten nicht die Kosten einzelner Amtshandlungen, sondern der typischerweise auftretende studentenbezogene Verwaltungsaufwand erstattet werden; der Beitrag erfasse auch keine fachlichen Leistungen der Lehre.

Der Kläger hat am 21. Juni 2004 beim Verwaltungsgericht Kassel Klage auf Rückzahlung der 50,00 € erhoben und zur Begründung ausgeführt, er habe den Verwaltungskostenbeitrag rechtsgrundlos geleistet. § 64 a HHG als Rechtsgrundlage hierfür sei verfassungswidrig und damit nichtig. Fasse man den Verwaltungskostenbeitrag als nichtsteuerliche Abgabe auf, beurteile sich die dazu erforderliche Gesetzgebungskompetenz nach den Art. 70 ff. GG. Zwar sei grundsätzlich eine Regelungskompetenz der Länder im Bereich des Hochschulrechts gegeben, der Landesgesetzgeber verstoße aber durch die Höhe des Beitragsatzes gegen die bundesstaatliche Finanzverfassung, weil er zumindest teilweise eine verdeckte Steuer erhebe. Für die Zulässigkeit nichtsteuerlicher Abgaben habe das Bundesverfassungsgericht u. a. in seiner Entscheidung zu der baden-württembergischen Vorläufernorm drei begrenzende Voraussetzungen aufgestellt: Sie bedürften im Unterschied zu einer Steuer einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Pflichtigen müsse ein besonderer Grund für deren zusätzliche Belastung neben den allgemeinen Steuern vorliegen und der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans gebiete eine Organisation der erzielten Einnahmen innerhalb des Haushaltsplanes, damit sie der Hoheit und Kontrolle des Parlaments unterlägen.

Vorliegend sei schon kein Grund dafür ersichtlich, für die bisher kostenlos gewährten Leistungen einen Verwaltungskostenbeitrag zu erheben. Insbesondere seien erhebliche Kostensteigerungen nicht zu verzeichnen. Es fehle aber auch für die Höhe des Verwaltungskostenbeitrages an einem rechtfertigenden Grund. Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das bislang vier Arten des mit einem Abgabentatbestand erkennbar verfolgten Zwecks anerkannt habe (Kostendeckung, Vorteilsausgleich, Lenkungszweck, soziale Zwecke), steche hier ein äußerst grobes Missverhältnis ins Auge, weil einheitlich völlig überhöhte Kosten abgerechnet würden. Damit sei das Äquivalenzprinzip verletzt. Dass es letztlich nur um eine Mittelbeschaffung für das Land Hessen gehe, komme in der Vorschrift unter Missachtung des Grundsatzes der Normenklarheit und -wahrheit nicht zum Ausdruck. Die Abgabenbemessung überschreite die Finanzierungsverantwortlichkeit der Studierenden bei weitem und stehe in einem groben Missverhältnis zur Kostendeckung. Die genannten Anknüpfungspunkte für die Abgabenerhebung seien teilweise nur einmalig auftretende Fälle und im Übrigen so unspezifisch und einzelfallabhängig, dass viele Studierende einzelne der genannten Leistungen niemals in Anspruch nähmen. Die Benennung in "Verwaltungskostenbeitrag", während in Baden-Württemberg von "Rückmeldegebühren" die Rede gewesen sei, sei deshalb unbeachtlich. Es bleibe allenfalls der Weg, die tatsächlichen Kosten für sporadisch in Anspruch genommene Leistungen der Universität in jedem Einzelfall als konkrete Gebühr zu erheben. Die über den Verwaltungskostenbeitrag erwirtschafteten Gelder verblieben auch nicht den jeweiligen Universitäten, sondern müssten in voller Höhe an den allgemeinen Landeshaushalt abgeführt werden, um dort andere "Löcher zu stopfen".

Die Erhebung der verfassungswidrigen Beiträge nach § 64 a HHG verletze den Kläger in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 19. Mai 2004 zu verurteilen, an den Kläger 50,00 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit der Klage zu zahlen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ihren Widerspruchsbescheid verteidigt.

Mit Urteil vom 27. April 2005 - 6 E 1543/04 - hat das Verwaltungsgericht Kassel die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, § 64 a HHG, auf dem der angefochtene Bescheid beruhe, sei mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Grundgesetz und der Verfassung des Landes Hessen - HV - vereinbar.

§ 64 a HHG verstoße nicht gegen Art. 59 HV. Danach sei lediglich derUnterrichtan den hessischen Hochschulen unentgeltlich zu erbringen. Dazu seien aber nur die zu Ausbildungszwecken zur Verfügung gestellten sächlichen und personellen Mittel für Forschung und Lehre und somit die eigentliche Ausbildungsleistung zu zählen. Die durch den Verwaltungskostenbeitrag abzugeltenden Verwaltungskosten zählten nicht dazu.

Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 105 GG vor, der als spezielle verfassungsrechtliche Norm die Gesetzgebungskompetenzen für Steuern regele. Bei dem Verwaltungskostenbeitrag handele es sich nicht um eine Steuer, hier sei - wie bei der Gebühr - der Gesichtspunkt der Gegenleistung maßgeblich. Im Unterschied zu einer Gebühr werde durch einen Beitrag nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit dazu, wobei dem Abgabepflichtigen ein Sondervorteil zufließen müsse. Das sei bei § 64 a HHG der Fall.

Die Beitragserhebung nach dieser Vorschrift sei dem Hochschulwesen zuzuordnen und liege damit in der grundsätzlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 GG. Der Bund habe zwar mit dem Hochschulrahmengesetz von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 a GG Gebrauch gemacht, den Bereich der Beitrags- und Gebührenerhebung aber nicht geregelt, so dass die Länder hierfür die Regelungskompetenz hätten.

Das kostenlose Angebot der beitragsrelevanten Leistungen in der Vergangenheit binde den Beitragsberechtigten entgegen der Ansicht des Klägers nicht, da er sich nicht mit Erfolg auf die Grundsätze des Vertrauensschutzes oder der Verwirkung berufen könne. Die Beitragserhebung verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Normenklarheit, denn der Gesetzgeber habe in § 64 a HHG enumerativ aufgeführt, für welche Leistungen der Beitrag erhoben werde. Dass das gesamte Leistungsangebot von den einzelnen Studierenden nicht regelmäßig oder nur selten angenommen werde, beeinträchtige nicht die Zulässigkeit der Beitragserhebung; denn dem Gesetzgeber stehe es grundsätzlich frei, eine einem bestimmten Benutzerkreis zur Verfügung gestellte Leistung über GebührenoderBeiträge zu finanzieren.

Die Beitragserhebung sei dem Grunde nach zulässig und begegne auch in ihrer Höhe keinen rechtlichen Bedenken. Für eine Kostenüberdeckung gäbe es keine Anhaltspunkte. Entsprechend der für die Gebührenkalkulation geltenden Regelung des § 3 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - fordere das Kostendeckungsgebot auch bei der Beitragserhebung, dass der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand abzudecken sei. Zum Verwaltungsaufwand gehörten der Personal- und Sachaufwand sowie kalkulatorische Abschreibungen und Zinsen. Allein aber der für die Zurverfügungstellung der beitragspflichtigen Leistungen erforderliche Personal-, Sach- und Raumkostenaufwand dürfte ein Ausmaß haben, das durch die Beitragserhebung allein nicht abgedeckt werden könne. Die Beitragserhebung verstoße nicht gegen das Äquivalenzprinzip, da ein Missverhältnis zwischen dem zur Verfügung gestellten Leistungsangebot und dessen Wert für die Begünstigten nicht festgestellt werden könne.

Der Bevollmächtigte des Klägers hat am 6. Juni 2005 die vom Verwaltungsgericht in dem am 6. Mai 2005 zugestellten Urteil zugelassene Berufung eingelegt.

Er hat die Berufung am 24. Juni 2005 im Wesentlichen wie folgt begründet:

Das Verwaltungsgericht habe bereits die Verfassungswidrigkeit des § 64 a HHG zu Unrecht verneint. Es habe sich mit seiner, des Klägers, Begründung im Klageverfahren nicht ausreichend auseinander gesetzt. So habe das Verwaltungsgericht, als es einen Verstoß gegen Art. 59 HV verneint habe, die universitären Leistungen willkürlich in "Unterricht" und "Vorfeldhandlungen" aufgespalten. Dieses finde in der Verfassung keine Stütze. So werde überdies zum Missbrauch angeleitet, Kosten in das Vorfeld zu verschieben. Die Kontrollüberlegung, dass ein Unterricht an der Hochschule ohne die vorherige Immatrikulation nicht denkbar sei, verdeutliche dieses.

Die Einordnung des Verwaltungskostenbeitrags durch das Verwaltungsgericht als nichtsteuerliche Abgabe sei zwar zutreffend, aber bei der Beantwortung der Frage, ob es sich um einen Beitrag oder um eine Gebühr handele, bleibe vieles offen. Denn wenn es sich tatsächlich um einen Beitrag handeln sollte, sei die Prüfung mit dieser Feststellung nicht beendet. Das Verwaltungsgericht sei auf die hierzu durch das Bundesverfassungsgericht aufgestellten Voraussetzungen nicht eingegangen. Dieses betreffe auch das Gebot der Normenklarheit. Die Vorschrift des § 64 a HHG genüge diesem Gebot nicht, wenn weitere Kosten (für Personal und Räume der Universitätsverwaltung) einbezogen würden.

Im Rahmen der Prüfung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips fehlten Daten der Beklagten zu ihrem realen Aufwand. Allein die Behauptung des Verwaltungsgerichts, der Verwaltungskostenbeitrag sei keinesfalls unangemessen, genüge nicht.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 27. April 2005 - 6 E 1543/04 - die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 19. Mai 2004 zu verurteilen, an den Kläger 50,00 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit der Klage zu zahlen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Nach ihrer Auffassung umfasse der Verwaltungskostenbeitrag nach § 64 a HHG keine fachliche Leistung, die als Bestandteil der Lehre anzusehen sei. Deshalb handele es sich nicht um eine Studiengebühr. Im Übrigen bezieht sie sich auf die ihrer Ansicht nach zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts.

Dem Senat liegen die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie ein Hefter Behördenakten der Beklagten vor. Sie sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Gründe

Die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist zulässig, sie ist insbesondere form- und fristgerecht begründet worden (§ 124 a Abs. 6 S. 1 VwGO).

Die Berufung ist jedoch unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die als Anfechtungsklage auf Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 19. Mai 2004 als eines zumindest formellen Verwaltungsakts und als allgemeine Leistungsklage auf Rückzahlung der 50,00 € gerichtete Klage ist gemäß § 113 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwGO und entsprechend §§ 812 ff. BGB nicht begründet. Der Kläger war zur Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages gemäß § 64 a Abs. 1 HHG verpflichtet, so dass ihm der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht zusteht.

Die normative Grundlage für den erhobenen Verwaltungskostenbeitrag findet sich in § 64 a Abs. 1 Hessisches Hochschulgesetz - HHG - vom 31. Juli 2000 (GVBl. I, S. 374) in der hier maßgeblichen Fassung des Art. 13 Nr. 2 des Zukunftssicherungsgesetzes - ZSG - vom 18. Dezember 2003 (GVBl. I, S. 513, 518). Nach dessen Inkrafttreten wurde der Verwaltungskostenbeitrag erstmals bei der Erstimmatrikulation und bei der Rückmeldung für das Sommersemester 2004 erhoben.

Nach § 64 a Abs. 1 Satz 1 HHG erheben die Hochschulen des Landes für die Leistungen bei der Erstimmatrikulation, Beurlaubung, Rückmeldung und Exmatrikulation, bei der allgemeinen Studienberatung sowie für die Leistungen der Auslandsämter und bei der Vermittlung von Praktika einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von insgesamt 50,00 € für jedes Semester.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Beitragserhebung lagen bei dem Kläger vor. Er war Studierender an der Beklagten und zahlte den Verwaltungskostenbeitrag von 50,00 € nach Abs. 2 der Vorschrift bei der Rückmeldung für das Sommersemester 2004, um der sonst drohenden zwangsweisen Exmatrikulation zu entgehen (vgl. § 68 Abs. 2 Nr. 4 HHG).

Die abgabenrechtliche Vorschrift des § 64 a HHG ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verstößt weder gegen das Grundgesetz noch gegen die Hessische Verfassung.

Die Gesetzgebungskompetenz des hessischen Landesgesetzgebers für die mit § 64 a HHG getroffene Beitragsregelung im Bereich des Hochschulwesens ergibt sich aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. – BVerfGE 108, S. 1 ff. = DVBl. 2003, S. 993 ff. = NVwZ 2003, S. 715 ff. = juris, Rdnrn. 42 und 45, st. Rspr.). Nach Art. 70 Abs. 1 GG liegt die „Kulturhoheit “ und damit auch die Gesetzgebungskompetenz für das Gebühren- und Beitragsrecht in diesem Bereich bei den Ländern (sog. Annexkompetenz, vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - 6 C 13.03 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 = juris, Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 13. September 2006 - 6 C 10.06 - NVwZ-RR 2007, S. 192 ff. = juris, Rdnr. 37).

Mit dem Verwaltungskostenbeitrag wird entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht im Hinblick auf seine Höhe eine verdeckte Steuer erhoben, die gegen die bundesstaatliche Finanzverfassung gemäß Art. 105 ff. GG mit ihrer Begrenzungs- und Schutzfunktion auch für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen verstoßen würde (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. juris, Rdnrn. 46 ff. zur baden-württembergischen Rückmeldegebühr; BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 a. a. O. juris, Rdnrn. 60 ff., OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 - 8 B 186.96 – juris, Rdnrn. 22 ff. zur Berliner Rückmeldegebühr).

Gebühren und Beiträge als sogenannte Vorzugslasten werden im Gegensatz zu einer Steuer als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung erhoben. Der Unterschied eines Beitrages zu einer Gebühr ist darin zu sehen, dass der Beitrag nicht für die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung oder Einrichtung, sondern für den Vorteil der Möglichkeit zur Inanspruchnahme erhoben wird. Nicht nur die Erhebung von Gebühren und Beiträgen als solche, sondern auch die Bemessung ihrer Höhe bedarf einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, um sie von einer Steuer zu unterscheiden, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen und dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans zu genügen. Die sachliche Rechtfertigung einer solchen gegenleistungsbezogenen Abgabe kann sich aus Zwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und aus sozialen Zwecken ergeben (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. juris, Rdnrn. 49 ff. und 57).

Der Verwaltungskostenbeitrag nach § 64 a Abs. 1 HHG ist seinen Merkmalen nach eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die an von jedem Studierenden tatsächlich in Anspruch genommene Verwaltungsdienstleistungen (Immatrikulation, Rückmeldung, Exmatrikulation) und an solche anknüpft, die lediglich in Anspruch genommen werden können (Beurlaubung, allgemeine Studienberatung, Leistungen der Auslandsämter und bei der Vermittlung von Praktika), und die von den Studierenden als Vorzugslast erhoben wird; sie ist deshalb als Beitrag mit gebührenrechtlichen Elementen einzuordnen.

Dem steht auch der Umstand nicht entgegen, dass die Beitragserlöse von den Hochschulen gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 HHG im Auftrag des Landes eingezogen und an den Landeshaushalt abgeführt werden. Denn das ändert zum einen nichts daran, dass der Verwaltungskostenbeitrag gegenleistungsbezogen und nicht „voraussetzungslos“ wie eine Steuer erhoben wird. Zum anderen sind die Hochschulen gemäß § 1 Abs. 1 HHG neben ihrer Rechtsstellung als Körperschaften öffentlichen Rechts auch staatliche Einrichtungen des Landes, von dem sie gemäß § 89 Abs. 1 HHG finanziert werden. Die Beiträge fließen damit dem Kostenträger der abgegoltenen Verwaltungsleistungen zu, der sie mit der leistungsorientierten Budgetzuweisung (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Zukunftssicherungsgesetz vom 27. Oktober 2003, LT-Drs. 16/861 vom 28. Oktober 2003, S. 18 zu Art. 12 B. § 4) an die Hochschulen zurückgibt, die die abgegoltenen Verwaltungsdienstleistungen tatsächlich erbringen (vgl. VG Gießen, Urteil vom 16. März 2006 – 3 E 5843/04 – juris, Rdnr. 35 m.w.N. zu den hessischen Langzeitstudiengebühren).

Der Verwaltungskostenbeitrag ist auch nicht wegen seiner Höhe als verdeckte Steuer anzusehen; das wäre der Fall, wenn der Betrag von 50,00 € nicht oder überwiegend nicht durch die öffentliche Gegenleistung gerechtfertigt wäre und der Beitrag deshalb in diesem Umfang funktional wie eine Steuer voraussetzungslos erhoben würde (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. juris, Rdnr. 89).

Dabei ist zu beachten, dass die gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher Rechtfertigungsanforderungen zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Bemessung der Abgabe eingeschränkt ist. Eine Beanstandung ist verfassungsrechtlich nur dann angezeigt, wenn die Beitragsbemessung in einem „groben Missverhältnis“ zu den verfolgten legitimen gesetzgeberischen Zwecken steht, wobei nur solche Zwecke berücksichtigungsfähig sind, die entsprechend dem Grundsatz der Normenklarheit und Normenwahrheit nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Abgabenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden (vgl. zur Rückmeldegebühr: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. juris, Rdnrn. 62 ff., BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 a.a.O. juris, Rdnrn. 67 ff.; zum Verwaltungskostenbeitrag: OVG Bremen, Beschluss vom 11. August 2006 – 1 A 49/06 – juris, Rdnrn. 24 f.).

Aus der Aufzählung in § 64 a Abs. 1 HHG sind Art und Umfang der öffentlichen Leistungen, für die der Verwaltungskostenbeitrag von 50,00 € erhoben wird, eindeutig zu entnehmen (vgl. dazu auch LT-Drs. 16/861 S. 20 zu Art. 13 B. Nr. 2).

Im Übrigen ergibt sich auch aus der ergänzend heranzuziehenden Gesetzesbegründung, dass es sich dabei um typischerweise im Laufe eines Studiums in Anspruch genommene studentenbezogene Verwaltungsleistungen der Hochschulen handelt, die keine fachlichen Leistungen betreffen, die als Bestandteil der Lehre anzusehen und den Studiengebühren zuzuordnen wären (vgl. LT-Drs. 16/861 S. 19 zu Art. 13 A.). Diese Abgrenzung des streitigen Verwaltungskostenbeitrags zu Studiengebühren bzw. Studienbeiträgen, also die Differenzierung zwischen allgemein und generell für alle Studierenden fachübergreifend erbrachten Verwaltungsdienstleistungen einerseits und unmittelbar dem Lehrbetrieb zuzurechnenden fachspezifischen Lehrangeboten anderseits, ist weder unklar noch willkürlich oder unpraktikabel, so dass die Gefahr einer doppelten Belastung für ein und dieselbe Leistung nicht besteht. Die in § 64 a Abs. 1 HHG aufgeführten Verwaltungsleistungen zur formal-verwaltungstechnischen Begründung, Fortschreibung und Beendigung der korporativen Hochschulmitgliedschaft, zur Beurlaubung und zur allgemeinen Ausbildungsorganisation und Berufsorientierung lassen sich unschwer und deutlich von der Teilhabe am fachlich-materiellen Ausbildungsangebot durch Lehrveranstaltungen und Universitätseinrichtungen abgrenzen (vgl. schon zu den Rückmeldegebühren: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. juris, Rdnrn. 82 f. und OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris Rdnr. 37; zum Verwaltungskostenbeitrag: VG Hamburg, Urteil vom 21. Juni 2006 – 4 K 573/06 – juris, Rdnrn. 21 f., OVG Bremen a.a.O. juris, Rdnrn. 16 f. und 36, sowie VG Frankfurt am Main, Urteil vom 23. Mai 2007 – 12 E 2870/04 – juris, Rdnr. 26 unter Bezug auf das hier angefochtene Urteil des VG Kassel vom 13. Februar 2006).

Aus dem Wortlaut des § 64 a Abs. 1 HHG, wonach der Verwaltungskostenbeitrag „für“ diese im Einzelnen aufgezählten allgemeinen Verwaltungsleistungen erhoben wird, ergibt sich weiterhin hinreichend deutlich, dass damit die legitimen gesetzgeberischen Zwecke der (zumindest teilweisen) Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs verfolgt werden.

Das folgt auch aus der Gesetzesbegründung. Nach dem allgemeinen Vorspann und der allgemeinen Begründung zum Entwurf des Zukunftssicherungsgesetzes soll nämlich eine dauerhafte Entlastung des angespannten Landeshaushalts u. a. durch die Erzielung von Verwaltungskostenbeiträgen Studierender erreicht werden, mit denen nach der Begründung zur Einfügung des § 64 a HHG nicht mehr die Kosten einzelner, nicht regelmäßig mit einem Studium verbundener Amtshandlungen, sondern der typischerweise auftretende studentenbezogene Verwaltungsaufwand erstattet und die typischerweise im Laufe eines Studiums in Anspruch genommenen Verwaltungsleistungen abgegolten werden sollen (vgl. LT-Drs. 16/861 S. 1, 10 und 19).

Gemessen an diesen gesetzgeberischen Zwecken verstößt der Verwaltungskostenbeitrag von 50,00 € auch seiner Höhe nach weder gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den Kostendeckungsgrundsatz, weil er weder in einem groben Missverhältnis zu dem abgegoltenen Vorteil noch zu den für die fraglichen Verwaltungsleistungen aufzuwendenden Kosten steht.

Der Beitragserhebung steht nicht entgegen, dass der Vorteil dieser Verwaltungsdienstleistungen bis zum Inkrafttreten des § 64 a HHG unentgeltlich gewährt worden ist.

Es unterliegt der weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, ob er für besondere Leistungen der Verwaltung eine Verpflichtung zur Gebühren- oder Beitragszahlung begründen will; individuell zurechenbare öffentliche Leistungen muss der Staat nicht unentgeltlich erbringen. Er muss deshalb nicht auf eine gebühren- oder beitragsrechtliche Regelung verzichten und die Verwaltungsleistungen der Hochschulen auch weiterhin zu Lasten der Allgemeinheit aus dem Landeshaushalt mit allgemeinen Steuermitteln finanzieren.

Ein schützenswertes Vertrauen bestand insoweit auch in Hessen nicht, denn zum einen wurden auch schon bisher für einzelne Amtshandlungen im Zusammenhang mit einem Hochschulstudium Gebühren erhoben (vgl. LT-Drs. 16/861 S. 19 zu Art. 13 A.) und zum anderen stellt das mit dem Zukunftssicherungsgesetz verfolgte Ziel, die durch Einnahmeminderungen ungeahnter Größenordnung angespannte Haushaltslage durch Sanierungsmaßnahmen zu entlasten, eine hinreichende Grundlage für eine sachlich gerechtfertigte Differenzierung zwischen der bisherigen Etat- und der künftigen Gebühren- bzw. Beitragsfinanzierung dieser Verwaltungskosten dar (OVG Berlin, Urteil vom 14,. Juli 1998 a.a.O. juris, Rdnrn. 40 f.). Die mit den erwarteten Beitragseinnahmen von 15 Mio. € angestrebte dauerhafte Entlastung des Landeshaushalts (vgl. LT-Drs. 16/861 S. 1 unter E.) schließt danach die Annahme einer willkürlichen, dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG widersprechenden staatlichen Maßnahme aus.

Die Höhe des Verwaltungskostenbeitrags von 50,00 € steht auch nicht in einem Missverhältnis zu dem Wert der ausgleichspflichtigen studentenbezogenen Verwaltungsleistungen.

Den notwendig von jedem Studierenden bei Beginn jeden Semesters in Anspruch zu nehmenden Leistungen bei der Erstimmatrikulation bzw. der jeweiligen Rückmeldung kommt schon deshalb bedeutender Wert zu, weil sie erst die Möglichkeit der individuellen Teilhabe am akademischen Berufsausbildungsangebot eröffnen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris, Rdnr. 55), die mit der Exmatrikulation unter Beendigung der aus der Hochschulzugehörigkeit erwachsenen Rechte und Pflichten ordnungsgemäß abgeschlossen wird. Die darüber hinaus gebotene Möglichkeit der Inanspruchnahme der Leistungen bei Beurlaubungen, bei der allgemeinen Studienberatung, der Auslandsämter und bei der Vermittlung von Praktika sind für die Planung einer möglichst effizienten und vielseitigen Ausbildung einschließlich der jeweiligen Prüfungen und bei der praktischen Bewältigung verschiedenster Studienprobleme vorteilhaft, machen ein Studium im Einzelfall oft erst sinnvoll und sind im Rahmen eines geordneten universitären Betriebs nicht wegzudenken. Da ihre möglichst umfassende Nutzung deshalb im Interesse einer zielgerichteten und interessengerechten Studiengestaltung liegt, erscheint es auch angebracht, nicht nur für die tatsächliche Nutzung im Einzelfall jeweils eine – dann eher kontraproduktive – Gebühr zu erheben, sondern das Vorhalten dieses Verwaltungs- und Betreuungssystems als solches der Beitragspflicht zu unterwerfen (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 21. September 2006

AN 2 K 04.01650 – juris, Rdnr. 37; VG Hamburg, Urteil vom 21. Juni 2006 a.a.O. juris, Rdnr. 18). Zudem könnten andernfalls die Vorhaltekosten für die im Interesse aller Studierenden unterhaltenen Betreuungs- und Beratungseinrichtungen allein von den tatsächlichen Nutzern über Gebühren und/oder von der Allgemeinheit über Steuern aufgebracht werden.

Diese Verwaltungsleistungen werden auch in jedem Semester erneut erbracht bzw. vorgehalten, so dass jeweils bei der Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags auch ein neuer abgabenpflichtiger Sachverhalt besteht (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 21. September 2006 a.a.O. juris, Rdnr. 42).

Für diese Vorteile erscheint eine Beitragsbelastung von 50,00 € pro Semester, also 8,33 € monatlich nicht unangemessen hoch.

Schließlich kann auch ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe des Verwaltungskostenbeitrags und den zu erstattenden Kosten für diese studentenbezogenen allgemeinen Verwaltungsleistungen nicht angenommen werden.

Ein solches Missverhältnis, dass nämlich der vom Gesetzgeber erkennbar verfolgte Zweck der Kostendeckung die Gebührenhöhe nur zu einem geringen Teil sachlich rechtfertigt, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. März 2003 für die baden-württembergische Rückmeldegebühr von 100,00 DM angenommen, die nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und systematischem Regelungszusammenhang ausschließlich zur Deckung des speziellen sachlichen und personellen Kostenaufwandes für die Bearbeitung der jeweiligen Rückmeldung erhoben wurde. Da das Bundesverfassungsgericht nach den Berechnungen der fachgerichtlichen Vorlagebeschlüsse davon ausging, dass dieser Vorgang bei den Universitätsverwaltungen einen durchschnittlichen Aufwand von etwa 8,33 DM verursachte, und da eine gesetzgeberische Entscheidung für weitere Gebührenzwecke nicht hinreichend klar erkennbar gewesen sei, seien wegen ihrer überhöhten Bemessung wesentliche Teile der Rückmeldegebühr – funktional wie eine Steuer – voraussetzungslos als Mittel der staatlichen Einnahmeerzielung und damit unter Verstoß gegen die bundesstaatliche Finanzverfassung erhoben worden (a.a.O. juris, Rdnr. 89)

Im Gegensatz dazu sollen nach dem eindeutigen Wortlaut des § 64 a Abs. 1 HHG und nach der Gesetzesbegründung mit dem Verwaltungskostenbeitrag nicht allein die Kosten für die in jedem Semester einmalig in Anspruch zu nehmende Verwaltungsleistung der Immatrikulation bzw. der Rückmeldung und auch nicht die Kosten anderer einzelner Amtshandlungen erstattet werden, sondern – entsprechend dem Wesen eines Beitrags – „der typischerweise auftretende studentenbezogene Verwaltungsaufwand“ (vgl. LT-Drs. 16/861 S. 19 zu Art. 13 A.); es geht also im Wesentlichen um die personellen und sachlichen Vorhaltekosten für das in der Vorschrift im Einzelnen benannte allgemeine studentenbezogene Verwaltungs- und Betreuungssystem der Hochschulen. Die dafür aufzuwendenden Kosten liegen aber deutlich höher als der Kostenaufwand für die bloße Vorgangsbearbeitung bei der Immatrikulation bzw. Rückmeldung, so dass die vom Bundesverfassungsgericht zu der baden-württembergischen Rückmelde gebühr aufgestellten Grundsätze hier zu einem anderen Ergebnis führen.

Für den danach allein erheblichen Ausschluss eines „groben Missverhältnisses“ bedurfte es - anders als für die nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts Berlin ebenfalls allein auf den Immatrikulations- bzw. Rückmeldevorgang beschränkte Berliner Rückmeldegebühr (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris Rdnrn. 25 ff.; BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 a.a.O. juris Rdnrn. 70 ff., 79) – keiner näheren Ermittlung des an hessischen Hochschulen für diese Bearbeitungs- und Vorhalteleistungen durchschnittlich zu erbringenden Kostenaufwandes (vgl. u. a. OVG Bremen, Beschluss vom 11. August 2006 a.a.O. juris, Rdnr. 37).

Im Rahmen der Überprüfung des in Bayern für einen vergleichbaren Katalog von studentenbezogenen allgemeinen Verwaltungsdienstleistungen erhobenen Verwaltungskostenbeitrags von 50,00 € konnte es das Verwaltungsgericht Ansbach in seinem Urteil vom 21. September 2006 (a.a.O. juris, Rdnr. 41) aufgrund des Abschlussberichts des Bayerischen Staatsinstituts für Hochschulforschung und Hochschulplanung vom 11. März 2004 als erwiesen ansehen, dass für die Erbringung bzw. das Angebot dieser Verwaltungsdienstleistungen je Student ein durchschnittlicher Aufwand in Höhe von 63,18 € entsteht.

Die Gesetzesbegründung für einen entsprechenden Hamburger Verwaltungskostenbeitrag konnte sich auf Ermittlungen der Hamburger Hochschulen stützen, wonach die Kosten für die in etwa der Aufzählung in § 64 a Abs. 1 HHG entsprechenden Verwaltungsleistungen über dem festgesetzten Beitragssatz von 50,00 € pro Semester liegen (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 21. Juni 2006 a.a.O. juris Rdnr. 23).

In einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat sich die beklagte Universität zur Begründung der Höhe des Verwaltungskostenbeitrages gemäß § 64 a Abs. 1 HHG auf eine Erhebung des Landes Baden-Württemberg vom 28. Mai 2003, deren Daten mit denen in Hessen vergleichbar seien, und auf einen Bericht des Rechnungshofes des Landes Baden-Württemberg aus dem Jahre 1994 bezogen, der bereits zum damaligen Zeitpunkt für die aufgeführten Verwaltungsdienstleistungen pro Studierenden und Semester Kosten in Höhe von 120,00 DM veranschlagt habe (vgl. VG Frankfurt am Main, Urteil vom 22. Mai 2007 a.a.O. juris, Rdnrn. 14 und 25).

Soweit in anderen Bundesländern Verwaltungskostenbeiträge für entsprechende studentenbezogene allgemeine Verwaltungsdienstleistungen der Hochschulen erhoben werden, liegen die Beträge pro Semester zwischen 40,00 € und 75,00 € (40,00 € in Baden-Württemberg, § 12 LHGebG; 50,00 € in Bayern, Art. 72 BayHSchG, Berlin, § 2 Abs. 7 BerlHG, Bremen, § 109 b HSchulGBR, Hamburg, § 6 a HmbHG, Thüringen, § 4 ThürHGEG; 75,00 € in Niedersachsen, § 12 NHG).

Da davon auszugehen ist, dass die Verhältnisse an den hessischen Hochschulen von denen in anderen Bundesländern auch insoweit nicht grundlegend abweichen und deshalb auch hier der durchschnittliche Kostenaufwand für derartige Verwaltungsleistungen in einer vergleichbaren Größenordnung liegt, kann jedenfalls ein grobes Missverhältnis der Höhe des Verwaltungskostenbeitrags gemäß § 64 a Abs. 1 HHG zu den zu erstattenden Kosten ohne das Erfordernis weiterer Ermittlungen verneint werden.

Der Verwaltungskostenbeitrag verstößt weiterhin nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG in seiner in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitenden Ausgestaltung als Teilhaberecht, das als Recht des Einzelnen auf Zulassung zu einem Hochschulstudium seiner Wahl auch unter finanziell tragbaren Belastungen verstanden werden kann. Dadurch ist der Gesetzgeber aber nicht gehindert, nach dem Grundsatz, dass die Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen durch einen begrenzten Nutzerkreis in der Regel eine Gebühren- oder Beitragspflicht auslöst, bestimmte öffentliche Leistungen der Berufsausbildung nicht mehr auf Dauer kostenlos anzubieten, solange dadurch keine unüberwindliche sozial-finanzielle Barriere errichtet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 – 6 C 8.00BVerwGE 115, S. 32 ff. = DVBl. 2002, S. 60 ff. = NVwZ 2002, S. 206 ff. = juris, Rdnrn. 23 f. zu den baden-württembergischen Langzeitstudiengebühren); davon kann bei einem Betrag von 50,00 € pro Semester, also 8,33 € monatlich aber nicht die Rede sein (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris, Rdnr. 63; OVG Bremen, Beschluss vom 11. August 2006 a.a.O. juris, Rdnr. 48; VG Hamburg, Urteil vom 21. Juni 2006 a.a.O. juris, Rdnr. 26).

Die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags gemäß § 64 a Abs. 1 HHG verstößt auch nicht gegen die in § 59 Abs. 1 Satz 1 HV gewährleistete Unentgeltlichkeit des Unterrichts. Abgesehen davon, dass die obigen Ausführungen zu einer finanziell zumutbaren Einschränkung des Hochschulzugangsrechts auch für dieses landesverfassungsrechtliche soziale Teilhaberecht (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 1. Dezember 1976 – P.St.812 – juris, Rdnr. 56) relevant wären, fällt der Verwaltungskostenbeitrag schon nicht in den Anwendungsbereich der Unterrichtsgeldfreiheit. Er bezieht sich – wie oben bereits ausgeführt – nämlich nur auf allgemein und fachübergreifend erbrachte studentenbezogene Verwaltungsleistungen, nicht aber auf die – davon hinreichend deutlich, praktikabel und willkürfrei abgrenzbaren – fachbezogenen Ausbildungsangebote durch Lehrveranstaltungen und Universitätseinrichtungen, die allein von der Unterrichtsgeldfreiheit erfasst sind.

Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die nachgewiesene Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrags gemäß § 64 a Abs. 2, § 66 Abs. 2 Nr. 3 und § 68 Abs. 2 Nr. 4 HHG Voraussetzung für die Hochschulmitgliedschaft und damit für die Teilhabe am Ausbildungsangebot der Hochschule ist, denn durch seine Ausgestaltung als Zugangsvoraussetzung ändert sich die Anknüpfung des Verwaltungskostenbeitrags an die erbrachten bzw. angebotenen Verwaltungsdienstleistungen nicht, es werden damit nicht Ausbildungsleistungen der Hochschule entgolten (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris Rdnr. 55). Andernfalls müssten auch etwa die Beiträge für Studentenwerk und Studentenschaft dem Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV unterfallen, da der Nachweis auch ihrer Zahlung ebenfalls Zulassungsvoraussetzung ist.

Entgegen der klägerischen Auffassung kann eine Einbeziehung der studentenbezogenen Verwaltungsleistungen in die Unterrichtsgeldfreiheit auch nicht damit begründet werden, dass der Begriff des „Schulgeldes“ in der Ausnahmevorschrift des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV traditionell eine Bezahlung des gesamten Schulbetriebs einschließlich der reinen Verwaltungsleistungen umfasse. Die eindeutig nur auf den „Unterricht“ bezogene Grundregelung der Unentgeltlichkeit in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV kann nicht über ein historisches Verständnis eines Begriffs in der Ausnahmeregelung des Satz 4 über seinen Wortlaut hinaus erweitert werden. Die Reichweite der Unterrichtsgeldfreiheit wird vielmehr grundlegend in Satz 1 des Art. 59 Abs. 1 HV bestimmt; nur in diesem so festgelegten Regelungsbereich lässt Satz 4 unter bestimmten Voraussetzungen eine Ausnahme zu, so dass hier das „Schulgeld“ nur als „Unterrichtsgeld“ zu verstehen ist.

Schließlich verstößt § 64 a Abs. 1 HHG auch nicht gegen Völkerrecht im Range von Bundesgesetzen, wie etwa den Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte oder die Verpflichtungen der Europäischen Sozialcharta (vgl. im Einzelnen: OVG Berlin, Urteil vom 14. Juli 1998 a.a.O. juris, Rdnrn. 66 ff.; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 a.a.O. juris, Rdnrn. 55 ff.).

Nach alledem ist die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und über die Abwendungsbefugnis ergeben sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine bundesrechtlich bedeutsamen klärungsbedürftigen Rechtsfragen aufwirft. Das Urteil weicht auch nicht von den stattgebenden höchstrichterlichen Entscheidungen zu den baden-württembergischen und Berliner Rückmeldegebühren ab, weil diese einen anderen Abgabentatbestand betrafen.           

Zitate15
Referenzen0
Schlagworte