Hessischer VGH, Beschluss vom 09.10.1995 - 4 N 1429/92
Fundstelle
openJur 2012, 20822
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Tatbestand

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Naturdenkmals "Schlammflächenvegetation bei F" vom 23.10.1991 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 11.10.1994.

Die Antragstellerin, ein Tochterunternehmen der S AG, ist Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung F (H), Flur, Flurstücke und mit einer Größe von insgesamt ca. 1,2 ha, auf denen sich laut § 1 Abs. 2 der angefochtenen Verordnung das einstweilig sichergestellte Naturdenkmal befindet.

Die vormalige Eigentümerin der Grundstücke, die S AG, hatte bis zum Jahre 1981 in F eine Zuckerfabrik betrieben und u.a. die Flurstücke und als Kalkschlammabsetzbecken (Klär- oder Schlammteiche) genutzt. Unter dem Datum des 10.07.1984 reichte die S AG eine Bauanzeige zum Zweck der Einebnung der auf insgesamt 11 Flurstücken befindlichen Schlammteiche ein. Das Kreisbauamt teilte der S AG mit Verfügung vom 04.04.1985 mit, daß die beabsichtigte Einebnung der Schlammteiche in der vorgesehenen Form nicht zugelassen werden könne, da für die Einebnung Ausgleichsmaßnahmen nach § 6 des Hessischen Naturschutzgesetzes - HeNatG - zum Ausgleich der Eingriffe in die dort vorhandenen Feuchtbiotope erforderlich seien. Die S AG teilte daraufhin mit Schreiben vom 21.05.1985 mit, daß sie die Bauanzeige zurückziehe.

Die untere Naturschutzbehörde teilte der S AG mit Schreiben vom 06.10.1989 mit, daß beabsichtigt sei, die Bodenfläche des auf den Flurstücken und befindlichen Klärbeckens gemäß § 14 HeNatG als Naturdenkmal auszuweisen. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, daß die S AG vor Einleitung des Ausweisungsverfahrens noch im einzelnen zu einem Verordnungsentwurf gehört werden würde.

Die untere Naturschutzbehörde stellte bei Ortsbesichtigungen im Jahre 1990 fest, daß an den ehemaligen Klärteichen Flur, Flurstücke bis, bis die Dämme zum Teil eingeebnet und die Klärbecken teilweise aufgeschüttet worden waren. Das Kreisbauamt gab der S AG daraufhin mit Verfügung vom 01.08.1990 auf, in Abstimmung mit der unteren Naturschutzbehörde Planvorlagen, insbesondere einen Eingriffs- und Ausgleichsplan gemäß der Verordnung über Eingriff in Natur und Landschaft und die Pflicht zur Pflege von Grundstücken vom 04.08.1982 (GVBl. I S. 213) vorzulegen.

Mit Schreiben vom 10.07.1991 gab die untere Naturschutzbehörde den nach § 29 Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - anerkannten Verbänden im Wetteraukreis Gelegenheit, zu dem geplanten Entwurf der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Naturdenkmals "Schlammflächenvegetation bei F" Stellung zu nehmen.

In seiner Sitzung vom 23.10.1991 beschloß der Kreisausschuß des Wetteraukreises, das geplante Naturdenkmal "Schlammflächenvegetation bei F" nach Maßgabe der in der Anlage befindlichen Verordnung einstweilig sicherzustellen. Die in den Amtlichen Bekanntmachungen für den Wetteraukreis vom 14.11.1991 bekanntgemachte Verordnung lautet auszugsweise wie folgt:

"§ 1 Schutzgegenstand

(1) In dem in Abs. 2 näher bezeichneten Gebiet wird der Bestand folgender Pflanzenarten als Naturdenkmal einstweilig sichergestellt:

Atriplex nitensGlanz-MeldeChenopodium glaucumGraugrüner GänsefußChenopodium opulifoliumSchneeballblättriger GänsefußRumex maritimusStrand-AmpferRumex palustrisSumpf-AmpferEine Liste der vorkommenden Pflanzen ist als Anlage 1 Bestandteil dieser Verordnung.

(2) Das Naturdenkmal befindet sich auf folgenden Grundstücken:

Gemarkung Friedberg/Hessen in der Flur 9, Flurstück 12 und 13.

(3) Die örtliche Lage des Gebietes, auf dem sich das Naturdenkmal befindet, ergibt sich aus der Übersichtskarte im Maßstab 1:25000. Desweiteren sind die Grenzen in einer Detailkarte im Maßstab 1:1000 schwarz gestrichelt eingetragen. Diese Karten sind als Anlage 2 Bestandteil dieser Verordnung, werden bei dem Kreisausschuß des Wetteraukreises, Untere Naturschutzbehörde, archivmäßig verwahrt und können dort während der Dienststunden von jedermann eingesehen werden.

(4) Das Gebiet, auf dem sich das Naturdenkmal befindet, ist durch amtliche Schilder gekennzeichnet.

§ 2 Schutzzweck

Schutzzweck ist die Sicherung und Erhaltung der unter § 1 Abs. 1 genannten Pflanzenbestände als Vorkommen teils seltener, teils laut "Roter Liste" bestandsgefährdeter Arten.

In seiner Sitzung vom 27.09.1994 beschloß der Kreisausschuß des Wetteraukreises die Verlängerung der einstweiligen Sicherstellung um weitere zwei Jahre, d.h. bis zum 14.11.1996. Die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Naturdenkmals "Schlammflächenvegetation bei F" vom 11.10.1994 wurde in den Amtlichen Bekanntmachungen für den Wetteraukreis vom 27.10.1994 bekanntgemacht.

Die Antragstellerin hat am 31.07.1992 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Sie macht geltend, neben einer landwirtschaftlichen Nutzung der vormals als Ackerland ausgewiesenen Flächen strebe sie eine Bebauung der ehemaligen Klärteiche an. Diese Bestrebungen hätten sich mit den Vorstellungen der Stadt F insoweit gedeckt, als diese im Flächennutzungsplan für das ehemalige Teichgelände bis zu einem Abstand von 80 m zur Usa habe Wohnbaufläche darstellen wollen; die untere Naturschutzbehörde habe jedoch durchgesetzt, daß die Flurstücke und im Flächennutzungsplan als Naturdenkmal dargestellt worden seien.

Die angefochtene Verordnung sei formell und materiell rechtswidrig.

Die formelle Rechtswidrigkeit ergebe sich daraus, daß sie - die Antragstellerin - als Betroffene vor Erlaß der Sicherstellungsverordnung nicht gehört worden sei. Auch ohne daß ein Anhörungsrecht im Hessischen Naturschutzgesetz ausdrücklich geregelt sei, sei ihre Anhörung als der einzigen betroffenen Grundstückseigentümerin aus rechtsstaatlichen Gründen notwendig gewesen. Daß sie - die Antragstellerin - ein Recht auf Gehör vor Erlaß der Sicherstellungsverordnung habe, bestätige auch die Überlegung, daß die einstweilige Sicherstellung des Naturdenkmals auch durch Verwaltungsakt möglich sei, wobei eine Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - zwingend geboten gewesen wäre. Daß der durch die Ausweisung eines Naturdenkmals betroffene Grundeigentümer eine besondere Stellung habe und vor dem Erlaß der entsprechenden Rechtsverordnung zu hören sei, bestätigten auch die Naturschutzgesetze anderer Bundesländer, z.B. Art. 46 Abs. 3 Bayerisches Naturschutzgesetz, § 30 Abs. 3 Niedersächsisches Naturschutzgesetz und § 59 Abs. 3 Naturschutzgesetz Baden-Württemberg. Mit ihrer - der Antragstellerin - Anhörung sei weder eine Gefährdung des Schutzzwecks der einstweiligen Sicherstellung noch ein Zeitverlust verbunden gewesen. Schließlich sei ihre Anhörung im vorliegenden Fall deshalb geboten gewesen, weil ihr mit Schreiben vom 06.10.1989 zugesichert worden sei, sie vor Einleitung des förmlichen Ausweisungsverfahrens noch im einzelnen zu einem Verordnungsentwurf zu hören.

Die materielle Rechtswidrigkeit ergebe sich daraus, daß der Bestand einzelner Pflanzen, dessen Schutz durch die angefochtene Verordnung beabsichtigt sei, kein geeignetes Schutzobjekt für eine Unterschutzstellung als Naturdenkmal sei. Ein Naturdenkmal sei nach der gesetzlichen Definition eine Einzelschöpfung der Natur und könne daher nie ein Gebiet oder eine Fläche sein. Die Einzelschöpfung der Natur bilde den Gegensatz zum flächenhaften Ausschnitt aus der Landschaft, wie er nach den Schutzkategorien Naturschutzgebiet (§ 12 HeNatG), Landschaftsschutzgebiet (§ 13 HeNatG) oder geschützter Landschaftsbestandteil (§ 15 HeNatG) geschützt werden könne. Das System der Schutzanordnungen nach §§ 12 bis 15 HeNatG spreche nicht nur gegen die Unterschutzstellung von Flächen, sondern auch gegen die Möglichkeit eines Artenschutzes durch die Ausweisung von Naturdenkmälern. Ein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 14 HeNatG könne auch nicht dadurch "herbeigeführt" werden, daß nicht das Gebiet bzw. das Ökosystem, dessen Schutz beabsichtigt sei, sondern einzelne Pflanzenbestände auf dieser Fläche als Naturdenkmal ausgewiesen würden. Eine Ausweisung der als Naturdenkmal einstweilig sichergestellten Pflanzenarten scheitere schließlich auch daran, daß diese Pflanzenarten als vergängliche Kleinpflanzen für ein Naturdenkmal ungeeignet seien.

Die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners zur einstweiligen Sicherstellung des Naturdenkmals "Schlammflächenvegetation bei F" vom 23. Oktober 1991 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 11. Oktober 1994 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er vertritt die Auffassung, die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Als Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - könne nur die Beeinträchtigung bereits vorhandener Rechtspositionen gewertet werden. Weder eine landwirtschaftliche Nutzung noch eine wohnbauliche Nutzung gehörten unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes des ehemaligen Gewerbebetriebes zum Schutzbereich des Art. 14 Grundgesetz - GG -; eine Wohnbebauung könne mangels Bebauungsplanes dort derzeit nicht errichtet werden. Die Verordnung greife somit nicht unzulässig in latente, nicht ausgeübte Nutzungsmöglichkeiten ein. Die Verordnung sei auch formell und materiell rechtmäßig. Eine Anhörung der Antragstellerin vor Erlaß der Verordnung sei nicht erforderlich gewesen. Die Sicherstellung sei eilbedürftig gewesen. Auf den Grundstücken seien unerwünschte Nutzungen aufgetreten, die die zu schützenden Pflanzen stark gefährdeten, wie z.B. Abfallablagerungen und Freizeitaktivitäten von Kindern und Jugendlichen. Außerdem habe der von der Stadt F "eingereichte" Flächennutzungsplan, in dem die betroffenen Flächen für Baunutzung dargestellt worden seien, kurz vor der Genehmigung gestanden; ferner habe die Stadt Friedberg erwogen, eine Teilortsumgehung durch einen Abschnitt der betroffenen Grundstücke zu führen. Die Verordnung stelle nicht eine Fläche, sondern fünf Pflanzenarten wegen ihrer Seltenheit als Naturdenkmal einstweilig unter Schutz. Auch an der Beständigkeit des Objekts könnten keine Zweifel bestehen, da die genannten Pflanzenarten nachweislich regelmäßig aufträten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die von dem Antragsgegner eingereichten Verwaltungsvorgänge (1 Leitz-Ordner, 1 Heft).

Gründe

II.

Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).

Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Die Antragstellerin wendet sich im Wege des Normenkontrollverfahrens gegen die Gültigkeit der auf der Grundlage des § 18 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19.09.1980 (GVBl. I S. 309) - HeNatG - ausdrücklich als (Rechts-) Verordnung erlassenen und veröffentlichten Sicherstellungsanordnung. Als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift kann die Gültigkeit der Verordnung von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - HessAGVwGO - überprüft werden.

Der Normenkontrollantrag ist auch zulässig.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann u.a. jede natürliche Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, den Antrag stellen. Der Senat hat unter einem solchen Nachteil seit dem Beschluß vom 19.12.1969 (IV N 8/68 - BRS 22 Nr. 31) die Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen verstanden. Darunter fallen absolute Rechte, subjektive öffentliche Rechte wie Nachbarrechte, aber auch die privaten Belange der Bürgers, die im Rahmen der Normgebung in die Abwägung miteinzubeziehen sind (vgl. dazu: Hess. VGH, Beschlüsse vom 26.06.1973 - IV N 1/72 -, BRS 27 Nr. 172, vom 13.06.1980 - IV N 2/76 -, AgrarR 1981, 83, und vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 -, ESVGH 36, 165).

Die Antragsbefugnis der Antragstellerin als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung ergibt sich bereits daraus, daß die Verbotsregelungen des § 3 der Verordnung die Antragstellerin in der Ausübung ihrer Eigentümerrechte aus Art. 14 GG nicht unerheblich beeinträchtigen. Beispielsweise wird der Antragstellerin durch die Regelung des § 3 der Verordnung verboten, Teile des Naturdenkmals wegzunehmen, abzuschlagen oder zu beschädigen, Veränderungen des Wasserhaushalts oder der Bodengestalt herbeizuführen sowie Stoffe einzubringen und Anpflanzungen oder Ansaaten vorzunehmen, die die Entwicklung der Schutzgegenstände beeinträchtigen können.

Die in der Verbotsnorm zum Ausdruck kommende Beeinträchtigung in der Ausübung des Eigentums an den Grundstücken genügt bereits, um eine Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bejahen zu können. Auf die von dem Antragsgegner aufgeworfene Frage, ob die Verordnung in unzulässiger Weise in bestandsgeschützte Nutzungsmöglichkeiten des Eigentums im Sinne des Art. 14 GG eingreife, kommt es demzufolge im Rahmen der Antragsbefugnis nicht an.

Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf ihre Eigentümerposition antragsberechtigt ist, ist der Nachteil auch "durch" die Rechtsvorschrift entstanden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Denn wenn die Sicherstellungsanordnung für ungültig erklärt werden würde, fände auf das umstrittene Gebiet eine die Eigentumsnutzung einschränkende anderweitige naturschutzrechtliche Anordnung keine Anwendung.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die Sicherstellungsanordnung ist allerdings formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Sie durfte in Form einer Rechtsverordnung ergehen, denn die Auslegung des § 18 Abs. 1 HeNatG ergibt, daß die Vorschrift auch zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (vgl. dazu ausführlich: Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 -, ESVGH 36, 165; Bickel, Hessisches Naturschutzgesetz, 1980, § 18 Anm. 1; Nr. 7c der Allgemeinen Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen - Erlaß des Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten vom 06.10.1982, StAnz. 1982, S. 1939). Im vorliegenden Fall hat der Kreisausschuß des Wetteraukreises als zuständige untere Naturschutzbehörde (§ 18 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 16 Abs. 1, 30 Abs. 4 HeNatG) die Sicherstellungsanordnung auch zu Recht als Rechtsverordnung erlassen. Die Regelung des § 18 Abs. 1 HeNatG schließt nicht aus, daß in Einzelfällen die "Anordnung" auch als Verwaltungsakt - z.B. als Allgemeinverfügung - ergehen kann. Hier war jedoch eine generell-abstrakte Regelung angebracht, denn das betroffene Gebiet (Flur 9, Flurstücke 12 und 13) ist nicht nur der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin, sondern auch Dritten, denen gemäß § 10 Abs. 1 HeNatG ein Betretungsrecht zusteht, tatsächlich zugänglich. Es ist daher nicht ausgeschlossen, daß sich unbefugte Dritte in dem Gebiet naturschutzwidrig betätigen.

Die Sicherstellungsanordnung durfte auch ohne Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde, dem Regierungspräsidenten in Darmstadt (vgl. § 30 Abs. 3 HeNatG vom 19.09.1980, geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Eingliederung der Bezirksdirektionen für Forsten und Naturschutz vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130), ergehen. Zwar ist vor Erlaß einer Rechtsverordnung zur endgültigen Unterschutzstellung gemäß § 16 Abs. 4 HeNatG eine entsprechende Genehmigung einzuholen. Diese Regelung gilt jedoch nicht für eine Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG (vgl. dazu ausführlich: Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.).

Die Sicherstellungsanordnung durfte auch erlassen werden, ohne daß zuvor die Träger öffentlicher Belange beteiligt und die Grundstückseigentümerin angehört worden waren. Nach der Vorschrift des § 2 Abs. 3 HeNatG haben die Naturschutzbehörden u.a. die Gemeinden und sonstigen öffentlichen Planungsträger rechtzeitig zu unterrichten und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit Planungen und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege den Aufgabenbereich dieser Stellen berühren können. Zwar löst nach dem Wortlaut der Vorschrift auch der Erlaß einer Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG als Maßnahme des Naturschutzes die Beteiligungspflicht aus. § 2 Abs. 3 HeNatG ist jedoch nach Auffassung des Senats im Falle des § 18 Abs. 1 HeNatG nicht anwendbar, weil anderenfalls der einstweiligen Sicherstellung die praktische Bedeutung genommen und die Regelung hinfällig werden würde (vgl. dazu ausführlich: Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.).

Den Naturschutzverbänden ist gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, der gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG in Hessen unmittelbar gilt, Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.

Eine Anhörung der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin vor Erlaß der Sicherstellungsanordnung war ebenfalls nicht erforderlich. Gesetzliche Vorschriften, die über die §§ 3 Abs. 3 BNatSchG, 2 Abs. 3 HeNatG hinaus eine entsprechende Anhörungspflicht aufstellen, existieren nicht. Die Allgemeine Verfahrensvorschrift (a.a.O.) schreibt für den Fall des § 18 Abs. 1 HeNatG auch keine Verpflichtung zur Anhörung der Eigentümer und Nutzungsberechtigten vor. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gebietet weder im Normsetzungsverfahren noch im Verwaltungsverfahren, daß vor jedem Rechtsetzungsakt oder vor jeder Verwaltungsentscheidung rechtliches Gehör gewährt wird. Sinn und Zweck der einstweiligen Sicherstellung gemäß § 18 Abs. 1 HeNatG sprechen dafür, neben der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange auch die Anhörung der Eigentümer und Nutzungsberechtigten erst im endgültigen Unterschutzstellungsverfahren durchzuführen. Die einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 3 HeNatG in bezug auf Maßnahmen nach § 18 Abs. 1 HeNatG erfolgt auch generell und nicht nur für den Einzelfall, denn die Rechtmäßigkeit der Anordnung kann hinsichtlich der Pflicht zur Beteiligung und Anhörung nicht von der Zufälligkeit abhängen, ob die Maßnahme im Einzelfall eil- oder geheimhaltungsbedürftig ist. Insoweit gebührt dem Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit Vorrang vor den Rechten und Interessen Beteiligter und Betroffener, die in weniger eiligen Fällen gerade so wie in eiligen jeweils ausreichend im nachfolgenden Unterschutzstellungsverfahren gewahrt werden (Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.). Eine Pflicht zur Anhörung der Antragstellerin vor Erlaß der Sicherstellungsanordnung ergibt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Schreiben der unteren Naturschutzbehörde vom 06.10.1989, da sich dieses ausdrücklich auf das Ausweisungsverfahren nach § 14 HeNatG bezieht, nicht dagegen auf eine eventuelle einstweilige Sicherstellung nach § 18 HeNatG.

Die Sicherstellungsanordnung genügt auch formal dem in § 18 Abs. 2 HeNatG enthaltenen Gebot über den notwendigen Inhalt. Der räumliche Geltungsbereich der Verordnung ergibt sich aus ihrem § 1 Abs. 2 und 3. § 3 der Verordnung enthält in Nrn. 1 bis 5 einen Katalog von unzulässigen Naturveränderungen und verbotenen Handlungen. Die Dauer der Sicherstellungsanordnung ist in § 8 Abs. 1 der Verordnung vom 23.10.1991 entsprechend § 18 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz HeNatG auf drei Jahre begrenzt; auf die Möglichkeit der Verlängerung um höchstens zwei Jahre (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz HeNatG) ist in § 8 Abs. 2 der Verordnung vom 23.10.1991 hingewiesen worden. Die Verlängerung um weitere zwei Jahre ist in Art. 1 der Verordnung vom 11.10.1994 ausgesprochen worden.

Die Sicherstellungsanordnung ist auch ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Entsprechend § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündigung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.08.1986 (GVBl. I S. 253) i.V.m. § 6 Hessische Landkreisordnung - HKO - und § 10 Abs. 1 der Hauptsatzung für den Wetteraukreis vom 09.05.1989 ist die Verordnung vom 23.10.1991 in den Amtlichen Bekanntmachungen für den Wetteraukreis vom 14.11.1991 einmalig abgedruckt worden und am folgenden Tag in Kraft getreten und die Änderungsverordnung vom 11.10.1994 in den Amtlichen Bekanntmachungen vom 27.10.1994 einmalig abgedruckt worden und am folgenden Tag in Kraft getreten. Die Festlegung des Gebietes der Sicherstellungsanordnung, d.h. der örtliche Geltungsbereich der Rechtsverordnung, ist ebenfalls mit ausreichender Bestimmtheit bekanntgemacht worden. Denn es wird dem rechtsstaatlichen Gebot der Klarheit von Rechtsnormen gerecht, daß der örtliche Geltungsbereich der Sicherstellungsanordnung textlich grob beschrieben ist, eine Übersichtskarte mit den Gebietsgrenzen im Maßstab 1:25.000 sowie eine Detailkarte im Maßstab 1:1.000, die die betroffenen Grundstücke parzellenscharf darstellt, als Anlagen zu der Verordnung mitveröffentlicht worden sind. Diese Veröffentlichungsform genügt den aus rechtsstaatlichen Gründen an die Verkündung von naturschutzrechtlichen Verordnungen zu stellenden Mindestanforderungen, da die Verordnung die Abgrenzung des sicherzustellenden Gebietes durch die als Anlage im Verkündungsblatt beigegebenen Karten genau ersichtlich macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1967 - IV C 105.65 -, BVerwGE 26, 129; Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.).

Die Sicherstellungsanordnung ist indessen materiellrechtlich zu beanstanden.

Der materiellrechtliche Prüfungsmaßstab für eine Maßnahme nach § 18 Abs. 1 HeNatG ergibt sich aus dem Wesen der einstweiligen Sicherstellung. Zweck der Anordnung ist es, ein Gebiet vorläufig, d.h. für eine beschränkte Zeit bis zur abschließenden Behördenentscheidung in seinem Bestand zu erhalten. Daraus folgt, daß die Maßnahme schon dann rechtmäßig ist, wenn der sichergestellte Bereich bei überschlägiger fachmännischer Einschätzung für eine endgültige Unterschutzstellung in Betracht kommt. Da sich die Sicherstellung bereits als Beschränkung des Eigentums, der Planungshoheit und anderer Rechte auswirkt, kann sie als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann angesehen werden, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen ist, daß die künftige Unterschutzstellung rechtmäßig verwirklicht werden kann (Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.). Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, daß die endgültige Unterschutzstellung in der in der Sicherstellungsverordnung benannten Art der Unterschutzstellung (hier als Naturdenkmal) erfolgen kann. Es muß jedoch absehbar sein, daß nach dem Inhalt der Verordnung eine Ausweisung durch die handelnde Behörde auf der Grundlage des 4. Abschnitts des Hessischen Naturschutzgesetzes - HeNatG - erfolgen kann.

Die durch die streitgegenständliche Verordnung sichergestellte Vegetation kommt für eine endgültige Unterschutzstellung als Naturdenkmal nicht in Betracht.

Schutzgegenstände der angefochtenen Verordnung sind nach dem Inhalt der Verordnung weder die Schlammteiche selbst, noch ist Schutzgegenstand - wie mit Schreiben vom 06.10.1989 gegenüber der früheren Betreiberin der Zuckerfabrik angekündigt - die Bodenfläche des Klärbeckens. Die Verordnung bezweckt vielmehr die Unterschutzstellung der Vegetation - in Form der in § 1 Abs. 1 genannten fünf Pflanzenarten - als solcher.

Rahmenrechtliche Grundlage für die Ausweisung von Naturdenkmalen ist § 17 BNatSchG:

"(1) Naturdenkmale sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur, deren besonderer Schutz 1. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 2. wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit erforderlich ist. Die Festsetzung kann auch die für den Schutz des Naturdenkmals notwendige Umgebung einbeziehen.

(2) Die Beseitigung des Naturdenkmals sowie alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung, Veränderung oder nachhaltigen Störung des Naturdenkmals oder seiner geschützten Umgebung führen können, sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten."

Der Hessische Landesgesetzgeber hat die Formulierung des § 17 BNatSchG - bis auf Abs. 1 Satz 2 - in § 14 HeNatG übernommen.

Als Naturdenkmale können nach dem Gesetzeswortlaut nur Einzelschöpfungen der Natur festgesetzt werden. Mehrere Objekte derselben Art können nur dann als Naturdenkmal unter Schutz gestellt werden, wenn die Besonderheit gerade in deren Gruppierung oder Zusammenstellung liegt (Louis, Artenschutz durch Ausweisung von Naturdenkmalen, Landschaftsschutzgebieten und besonders geschützten Landschaftsbestandteilen, NuR 1990, 105, 106; derselbe, Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, 1994, S. 172; derselbe, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, 1990, § 27 Rdnr. 2; VGH München, Urteil vom 19.10.1982 - Nr. 19 IX 75 -, NuR 1983, 70 f.; Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, § 17 Rdnr. 5). Flächenhafte Naturdenkmale - die in einigen anderen Landesgesetzes ausdrücklich vorgesehen sind - sind nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Ein Schutz als Naturdenkmal könnte in Betracht kommen, wenn sich die Einzelschöpfung flächig darbietet, also einheitlich in Erscheinung tritt und durch eine einheitliche Bezeichnung erfaßt wird. Das geschützte Objekt oder der geschützte Bereich muß aber objektiv die Voraussetzungen eines Naturdenkmals erfüllen.

Gegenstand von Rechtsverordnungen, mit denen Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt des Hessischen Naturschutzgesetzes unter besonderen Schutz gestellt werden können, sind regelmäßig schutzwürdige Gebiete, und zwar auch dann, wenn Zweck der Ausweisung der Schutz des Lebensraumes von Tier- und Pflanzengesellschaften ist (vgl. zur Ausweisung eines Naturschutzgebietes zum Schutz von Pflanzengesellschaften: Hess. VGH, Beschluß vom 13.06.1980 - IV N 2/76 -, a.a.O.). Gegenstand einer Rechtsverordnung zum Schutz eines Landschaftsbestandteils oder Naturdenkmals können auch einzelne Pflanzen oder Pflanzenbestände nach Maßgabe der weiteren Voraussetzungen der §§ 14, 15 HeNatG sein. Als Naturdenkmal geschützt werden können Pflanzengruppen, die als Ensemble etwas besonderes darstellen, sich also von sonstigen Erscheinungsformen der Art unterscheiden. Hierzu gehören beispielsweise Gruppen von beständigen Pflanzen, die sich gegenüber anderen Gruppen durch individuelle Merkmale des gemeinsamen Erscheinungsbildes abheben; denn schon der Begriff "Denkmal" setzt eine Beständigkeit im äußeren Erscheinungsbild voraus (Louis, a.a.O.; im Ergebnis ebenso: OVG Koblenz, Urteil vom 17.12.1986 - 10 C 10/85 -, NuR 1988, 91. 92; VGH München, a.a.O.; Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein- Westfalen, 1989, Rdnr. 612; Kolodziejcok/Recken, a.a.O., § 17 Rdnr. 5 ff.). Die in § 1 Abs. 1 der angefochtenen Verordnung aufgeführten fünf Pflanzenarten erfüllen weder die an ein Naturdenkmal zu stellenden Anforderungen hinsichtlich der Beständigkeit im äußeren Erscheinungsbild noch ist ersichtlich, daß sie sich gegenüber anderen Erscheinungsformen ihrer Art durch individuelle Merkmale des gemeinsamen Erscheinungsbildes abheben.

Der Antragsgegner hat - wie ausgeführt - ausweislich § 1 Abs. 1 der Verordnung die Vegetation in Form von fünf Pflanzenarten als Naturdenkmal unter Schutz gestellt, nicht dagegen den Standort der Pflanzen. Der Senat kann daher die Frage, ob eine Unterschutzstellung der Schlammteiche als Standorte der genannten Pflanzenarten Gegenstand einer Ausweisung als Naturdenkmal hätte sein können (vgl. zur Ausweisung eines Tümpels in einem Baggerloch als Naturdenkmal im Hinblick auf seine Eignung als Amphibienlaichplatz: OVG Lüneburg, Urteil vom 05.04.1989 - 3 C 9/85 -, NuR 1990, 178), unentschieden lassen. Vor Inkrafttreten des Hessischen Naturschutzgesetzes in der Fassung vom 19.12.1994 (GVBl. I S. 775) mag ein Bedürfnis dafür bestanden haben, flächenmäßig kleinere Lebensstätten bedrohter Pflanzen- oder Tierarten als Naturdenkmal durch die dafür zuständige untere Naturschutzbehörde unter Schutz zu stellen (vgl. § 16 Abs. 3 HeNatG in der Fassung vom 19.09.1980 (GVBl. I S. 309), wonach Naturschutzgebiete - unabhängig von ihrer Größe - durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde ausgewiesen wurden). Mit Inkrafttreten des § 16 Abs. 2 Satz 2 HeNatG in der Fassung vom 19.12.1994 (GVBl. I S. 775), wonach Naturschutzgebiete bis zu einer Größe von 5 ha durch Rechtsverordnung der unteren Naturschutzbehörde ausgewiesen werden, dürfte ein solches Bedürfnis entfallen sein.

Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat bewertet die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin mit 10.000,-- DM.