Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht Streit über die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, die über den Kläger gespeicherten personenbezogenen Daten zu löschen sowie darüber, ob die Beklagte berechtigt war, die von ihr gespeicherten Daten des Klägers an Interpol Madrid weiterzugeben.
Im April 1982 erwarb der Kläger in Spanien ein Grundstück; die grundbuchmäßige Eintragung seiner Eigentümerstellung erfolgte im August 1983. In der Folgezeit kam es mit einer Gesellschaft, die das das klägerische Grundstück umgebende Land zuvor erworben hatte, zu Spannungen und Auseinandersetzungen, da der Kläger nicht bereit war, das von ihm erworbene Grundstück an diese Gesellschaft weiterzuveräußern; im Zuge dieser Streitigkeiten wurden gegen den Kläger verschiedene Strafanzeigen erstattet sowie Zivilrechtsverfahren geführt.
Auf eine entsprechende Anfrage von Interpol Madrid übermittelte das Bundeskriminalamt unter dem 29. Dezember 1986 folgende Informationen an Interpol Madrid:
"B ist hier wie folgt in Erscheinung getreten:1966 - Ladendiebstahl,1968 - Vergehen des unbefugten Tragens einer Uniform,1969 - fahrlässige Körperverletzung,1971 - Verdacht des Betruges - Verfahrensausgang nichtbekannt,1977 - Verdacht des Diebstahls aus PKW - Ermittlungeneingestellt, Diebstahl lag nicht vor -B war 1979 und ist auch heute noch für dieR D-8000 München, gemeldet. Einestraße gibt es in München nicht.Laut Auskunft des Bundeszentralregisters Berlin enthältdas Zentralregister zu den Personendaten des Bam 22.12.1986 keine Eintragungen.Der Reisepaß mit der Nummer F wurde am 22.1.1982vom Honorarkonsulat Malaga/Spanien an B mitGültigkeit bis zum 21.1.1987 ausgegeben".Am 1. Juni 1987 informierte das Bundeskriminalamt Interpol Madrid zur Klarstellung nochmals wie folgt:
"Mit Funkspruch vom 29.12.1986 Nummer 43692 wurde Ihnenmitgeteilt, daß nach Auskunft des BundeszentralregistersBerlin das Zentralregister für B keine Eintragungenenthält.Die Auskunft bedeutet, daß B zum Zeitpunkt derErteilung der Auskunft durch das BundeszentralregisterBerlin gerichtlich nicht bestraft ist, bzw. gerichtlicheVerurteilungen zwischenzeitlich gelöscht wurden und nichtmehr mitgeteilt werden können. Weiterhin wurden Ihnenkriminalpolizeiliche Erkenntnisse über B aus denJahren 1966 bis 1977 mitgeteilt, die jedoch nicht gerichtsverwertbarund nur für die Polizei bestimmt sind.Aus hiesiger Sicht können die mitgeteilten Erkenntnissenicht herangezogen werden für die Entscheidung, ob Baus Spanien ausgewiesen werden kann."Mit Verfügung vom 23. April 1987 wurde der Kläger von der zuständigen spanischen Behörde für drei Jahre aus Spanien ausgewiesen; das hiergegen vor spanischen Verwaltungsgerichten angestrengte Verfahren ist noch nicht rechtskräftig abgeschlossen.
Unter dem 17. November 1988 wandte sich der Kläger an das Bundeskriminalamt und begehrte die Löschung der über ihn gespeicherten personenbezogenen Daten. Mit Bescheid vom 21. Dezember 1988 lehnte das Bundeskriminalamt die begehrte Löschung ab und wies darauf hin, daß gemäß den "Richtlinien für die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten beim Bundeskriminalamt" (Dateienrichtlinien) und den "Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen" (RKpS) im Sinne der verallgemeinernden Interessenabwägung nach vorheriger Überprüfung gespeicherte Daten bzw. Unterlagen regelmäßig zu löschen bzw. auszusondern seien, wenn bei dem Betroffenen 10 Jahre lang die Voraussetzungen für eine Aufnahme von Daten und Erkenntnissen in die Dateien/kriminalpolitische Sammlung des Bundeskriminalamtes nicht vorgelegen hätten. Dies sei bei dem Kläger nicht der Fall. Mithin werde die Aufbewahrung und Speicherung der personenbezogenen Daten bis zum 28.10.1996 weiterhin für erforderlich gehalten.
Unter dem 2. Januar 1989 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein und begehrte darüber hinaus die Feststellung, daß die am 29. Dezember 1986 erfolgte Weitergabe kriminalpolizeilicher Erkenntnisse über ihn an Interpol Madrid rechtswidrig gewesen sei. Zur Begründung führte er aus, die Aufbewahrung und Speicherung der Daten ohne Rechtsgrundlage sei rechtswidrig; bei der Datenübermittlung habe keine Güterabwägung zwischen seinen schutzwürdigen Belangen und den angeblichen Interessen von Interpol Madrid stattgefunden.
Das Bundeskriminalamt wies diesen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 1989 zurück; in der Begründung heißt es, die Zuständigkeit des Bundeskriminalamtes zur Speicherung personenbezogener Daten ergebe sich aus dem Gesetz über die Einrichtung des Bundeskriminalamtes - BKAG -. Dementsprechend sei in § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG dem Bundeskriminalamt die Aufgabe übertragen worden, alle Nachrichten und Unterlagen für die polizeiliche Verbrechensbekämpfung zu sammeln und auszuwerten. Diese Ermächtigung enthalte zugleich die Befugnis zur Datenverarbeitung und damit auch zur Speicherung von Daten. Gemäß § 14 Abs. 3 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG - seien personenbezogene Daten zwar unter bestimmten Voraussetzungen zu löschen. Es unterliege jedoch keinem Zweifel, daß die Speicherung personenbezogener Daten in kriminalpolizeilichen Datensammlungen der Erfüllung der Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung und der Gefahrenabwehr diene. Seien Anhaltspunkte für die Annahme erkennbar, der Betroffene werde künftig oder gegenwärtig mit guten Gründen als Verdächtiger in den Kreis potentieller Beteiligter an einer noch aufzuklärenden strafbaren Handlung einbezogen und könnten die gespeicherten Unterlagen die dann zu führenden Ermittlungen - den Betroffenen überführend oder entlastend - fördern, sei die weitere Aufbewahrung von personenbezogenen Unterlagen unabhängig von den Löschungsfristen im Bundeszentralregistergesetz, der Einstellung eines Verfahrens oder sogar eines Freispruchs gerechtfertigt und zulässig. Die Grundsätze dieser zu treffenden Kriminalprognose seien in Nummer 5.3 der Richtlinien niedergelegt und in Verbindung mit Nummer 5.1 zur Grundlage der Ablehnungsentscheidung gemacht worden. Laut Auskunft von Interpol Madrid seien gegen den Kläger zwischen 1983 und 1986 mehrere Anzeigen bzw. Ermittlungsverfahren anhängig gewesen (1983 Widerrechtliche Aneignung und Sachbeschädigung, 1984 drei Anzeigen wegen Sachbeschädigung, eine Anzeige wegen Wucher und Betruges, 1985 zwei Anzeigen wegen Gefährdung von Personen und Beschädigung, 1986 mehrfache Nötigung). Im Jahre 1986 sei der Kläger vom Ministerium für öffentliche Arbeit mit einer Geldstrafe von 172.000,00 Peseten wegen Beschädigung auf einer Nationalstraße belegt worden. Darüber hinaus habe er sich 8 Jahre lang illegal in Spanien aufgehalten und dort Arbeit aufgenommen. Nach aller kriminalistischer Erfahrung bestehe daher Anlaß zu der Annahme, daß er auch zukünftig strafrechtlich in Erscheinung treten könne. Dem stünden die behaupteten Verfahrenseinstellungen nicht entgegen. Gründe, die die dem Kläger durch die weitere Aufbewahrung der personenbezogenen Daten auferlegte Belastung als unverhältnismäßig erscheinen lassen können, seien nicht erkennbar. Die Übermittlung der Daten sei im Rahmen eines polizeilichen Ermittlungsverfahrens erfolgt und zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben des BKA nach § 1 Abs. 2 BKAG i.V.m. Art. 2 Ziff. a der IKPO-Statuten erforderlich gewesen. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Bevollmächtigten des Klägers am 9. Mai 1989 zugestellt.
Am 22. Mai 1989 hat der Kläger Klage erhoben.
Er hat die Ansicht vertreten, das Erheben und Verarbeiten seiner personenbezogenen Daten durch die Beklagte sei rechtswidrig gewesen, und ihm stehe deshalb - soweit noch Daten gespeichert seien - ein auf deren Löschung gerichteter Folgenbeseitigungsanspruch sowie - soweit Daten an Interpol Madrid weitergegeben worden seien - ein Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Übermittlung zu. Das BKAG enthalte keine tragfähige Grundlage für die Datenerhebung und Datenverarbeitung. Die Beklagte könne sich auch nicht auf eine allgemeine polizeiliche Generalklausel stützen, da die allgemeinen Polizeiaufgaben nicht der Bundeszuständigkeit unterfielen. Unabhängig davon sei die Datenerhebung und -verarbeitung grob unverhältnismäßig gewesen. Schließlich habe er auch ein Feststellungsinteresse daran, daß die Datenübermittlung rechtswidrig gewesen sei, da Wiederholungsgefahr bestehe. Auch habe die Datenübermittlung der Beklagten in Spanien den Eindruck erweckt, über ihn lägen interpol-relevante Erkenntnisse vor.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Bundeskriminalamtes vom 21. Dezember 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 2. Mai 1989 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die beim Bundeskriminalamt über den Kläger gespeicherten und aufbewahrten personenbezogenen Daten zu löschen bzw. zu vernichten,
sowie festzustellen, daß die Weitergabe kriminalpolizeilicher Erkenntnisse über den Kläger am 29. Dezember 1986 an Interpol Madrid rechtswidrig war,
sowie festzustellen, daß die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren erforderlich war.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.Sie hat die Ansicht vertreten, ihr Verhalten finde in § 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG i.V.m. Nr. 5 der KpS-Richtlinien eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Die Aufbewahrung der Daten bis zum 28. Oktober 1996 sei nicht unverhältnismäßig. Selbst wenn § 2 Abs. 2 BKAG nicht für ausreichend erachtet würde, müsse für eine Übergangszeit bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls die bisherige Behördenpraxis hingenommen werden. Da die Kenntnis der personbezogenen Daten des Klägers für die speichernde Stelle zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben noch erforderlich sei, könnten auch keine Ansprüche aus § 14 Abs. 3 Bundesdatenschutzgesetz hergeleitet werden. Das Feststellungsbegehren sei unbegründet, da die Übermittlung der polizeilichen Erkenntnisse an Interpol Madrid gemäß § 11 Bundesdatenschutzgesetz in Verbindung mit Art. 2 Buchstabe a der IKPO-Statuten rechtmäßig gewesen sei.
Mit am 15. Juli 1992 beratenem Urteil hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Ablehnungsbescheide der Beklagten aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die beim BKA über den Kläger gespeicherten und aufbewahrten personenbezogenen Daten zu löschen bzw. zu vernichten; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Urteil ist den Verfahrensbeteiligten am 19. August 1992 zugestellt worden.
Am 28. August 1992 hat die Beklagte, soweit der Klage stattgegeben worden ist, Berufung eingelegt; soweit die Klage abgewiesen worden ist, hat der Kläger am 9. September 1992 ebenfalls Berufung eingelegt.
Zur Begründung ihrer Berufung erweitert und vertieft die Beklagte ihr gesamtes bisheriges Vorbringen und weist insbesondere darauf hin, daß die Aufgabenzuweisung in § 2 Abs. 1 Nr. 1 BkAG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Einrichtung und Unterhaltung von kriminalpolizeilichen Sammlungen darstelle. § 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG genüge auch den Anforderungen an die Normenklarheit. Der Gesetzgeber werde durch das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Gesetzen nicht gezwungen, Gesetzestatbestände stets mit exakt faßbaren Maßstäben zu umschreiben; diese seien vielmehr so zu formulieren, wie es nach der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Hinzu komme, daß die Sammlung und Speicherung strafrechtsrelevanter personenbezogener Daten und Unterlagen durch die zuständigen Behörden unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten gemäß Art. 73 Nr. 10 Buchstabe a Grundgesetz - GG - sowie gem. Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG geboten sei. Selbst wenn die gesetzlichen Grundlagen für die Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als unzureichend angesehen würden, führe dies nicht dazu, daß die Sammlung und Speicherung von personenbezogenen Daten und Unterlagen in kriminalpolizeilichen Sammlungen unzulässig seien. Aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls könne es geboten sein, eine Behördenpraxis, die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen die bis dahin angenommene Übereinstimmung mit der Verfassung verliere, für eine Übergangszeit hinzunehmen, in der der Gesetzgeber die Gelegenheit habe, die nunmehr erkannte Regelungslücke zu schließen. Diese Übergangsfrist zur Schaffung bereichsspezifischer Regelungen sei noch nicht abgelaufen. Der Gesetzgeber habe inzwischen mehrere Gesetze zum Datenschutz im Sicherheitsbereich verabschiedet; auch ein Entwurf zur Neufassung des BKAG liege vor. Bis zur endgültigen Novellierung des BKAG seien bei den zur Entscheidung anstehenden Fällen Grundrechtseingriffe möglichst zu minimieren; dies dürfe jedoch nicht zur Funktionsunfähigkeit kriminalpolizeilicher Sammlungen des Bundeskriminalamtes führen, da ein solcher Zustand der verfassungsrechtlichen Ordnung bei weitem ferner stünde als der derzeit bestehende.
Im vorliegenden Fall seien die Voraussetzungen für die Aufbewahrung kriminalpolizeilicher Daten des Klägers erfüllt. Angesichts der gegen den Kläger eingeleiteten Verfahren bestehe nach kriminalistischer Erfahrung Anlaß zu der Annahme, daß der Kläger zukünftig strafrechtlich in Erscheinung treten könne. Dem stünden die behaupteten Verfahrenseinstellungen nicht entgegen, da weder die Einstellung eines Verfahrens noch ein Freispruch automatisch zur Vernichtung der aufbewahrten Informationen führten. Gründe, die die dem Kläger durch die weitere Aufbewahrung der personenbezogenen Daten auferlegte Belastung als unverhältnismäßig erscheinen lassen könnten, seien nicht erkennbar. Die Aufbewahrungsdauer ergebe sich aus Ziffer 5.2.1 der KpS-Richtlinien und ende im Jahre 1996.
Die Beklagte beantragt,
das am 15. Juli 1992 beratene Urteil des VerwaltungsgerichtsWiesbaden insoweit aufzuheben, als dadurch derBescheid des Bundeskriminalamtes vom 21. Dezember 1988in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. Mai1989 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet wordenist, die beim Bundeskriminalamt über den Kläger gespeichertenund aufbewahrten personenbezogenen Daten zulöschen bzw. zu vernichten und die Klage abzuweisensowiedie Berufung des Klägers zurückzuweisen.Der Kläger beantragt,
das am 15. Juli 1992 beratene Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden insoweit zu ändern, als darin die Klage im übrigen abgewiesen worden ist, und
festzustellen, daß die Weitergabe kriminalpolizeilicher Erkenntnisse über den Kläger am 29. Dezember 1986 an Interpol Madrid rechtswidrig war, sowie
die Berufung der Beklagten mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden hinsichtlich des stattgebenden Teils wie folgt neu gefaßt wird:
Der Bescheid des Bundeskriminalamtes vom 21. Dezember 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. Mai 1989 wird aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die Löschung und Vernichtung der beim Bundeskriminalamt über den Kläger gespeicherten bzw. aufbewahrten personenbezogenen Daten zu verfügen.
Der Kläger vertritt die Ansicht, die Berufung der Beklagten könne aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung keinen Erfolg haben. Im übrigen müsse auf die eigene Berufung hin die begehrte Feststellung getroffen werden, da die Beklagte falsche Daten an Interpol Madrid weitergegeben habe; für ein derartiges Vorgehen der Beklagten gebe es keine Rechtsgrundlage. Die Beklagte habe bei den für das Jahr 1971 und 1977 mitgeteilten Ermittlungsverfahren angeführt, "Verfahrensausgang nicht bekannt" bzw. "Ermittlungen eingestellt, Diebstahl lag nicht vor". Durch diese Mitteilungen habe der Eindruck entstehen müssen, daß der Kläger in den Verfahren der Jahre 1966, 1968 und 1969 verurteilt worden sei, was aber tatsächlich nicht der Fall gewesen sei; in allen Fällen seien die Verfahren eingestellt worden. Unvollständige und damit falsche Daten dürften aber im Interpol-Austausch keinesfalls weitergegeben werden. Darüber hinaus sei die Datenweitergabe aber auch deshalb rechtswidrig, weil hierfür keine Rechtsgrundlage vorhanden sei. Die §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 Satz 1 BKAG seien nur Aufgabenzuweisungen, stellten jedoch keine Befugnisnormen dar. Art. 2 Buchstabe a der IKPO-Statuten sei eine reine Zielbestimmung und finde im übrigen nur im Rahmen der in den einzelnen Ländern geltenden Gesetze Anwendung. Auch auf der Basis der KpS-Richtlinien lasse sich eine Speicherung und Weitergabe der Daten nicht rechtfertigen, weil die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfüllt seien. Für die Anfrage von Interpol Madrid habe kein Anlaß bestanden, der nach den KpS-Richtlinien ausgereicht hätte, Daten aus der Bundesrepublik Deutschland zu erhalten; auch die Voraussetzungen für eine Weitergabe der Daten hätten nicht vorgelegen.
Die den Kläger betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf Bezug genommen.
Die Berufungen des Klägers und der Beklagten sind jeweils zulässig, insbesondere form- und fristgerecht erhoben worden.
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Verpflichtungsklage zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Der Kläger begehrt eine Entscheidung der Beklagten über die Löschung und Vernichtung der von der Beklagten aus präventiv-polizeilichen Gründen gesammelten personenbezogenen Daten sowie eine im Zusammenhang mit der Verarbeitung dieser Daten stehende Feststellung.
Statthafte Klageart ist, soweit der Kläger die Löschung und Vernichtung der über ihn gespeicherten Daten begehrt, die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO. Die Löschung und Vernichtung der den Kläger betreffenden, in der EDV-Anlage der Beklagten gespeicherten Daten stellen jeweils die Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts dar und sind auch auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Betroffen ist hier das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung, das auch die Befugnis des einzelnen einschließt, grundsätzlich über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83 - BVerfGE 65, 1 (43)). Zwar dient die Speicherung von Daten und die Vorhaltung erkennungsdienstlicher Unterlagen in erster Linie verwaltungsinternen Zwecken; da solche Maßnahmen jedoch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berühren, kommt ihnen im Verhältnis zum Kläger Außenwirkung zu.
Die Verpflichtungsklage ist auch begründet, da der Kläger von der Beklagten die Löschung und Vernichtung der ihn betreffenden, bei der Beklagten gespeicherten Daten verlangen kann (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Anspruch auf Löschung der gespeicherten Daten ergibt sich aus dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung. Der Folgenbeseitigungsanspruch, der heute in Literatur und Rechtsprechung allgemein anerkannt ist, wird aus der Verletzung von Grundrechten sowie aus Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz hergeleitet (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. September 1984 - 4 C 51.80 - Bay.VBl. 1985, 154; vom 19. Juli 1984 - 3 C 81.82 - DVBl. 1984, 1178). Der Folgenbeseitigungsanspruch beinhaltet die Verpflichtung der vollziehenden Gewalt, die rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlung zu beseitigen.
Die Tatsache, daß die Beklagte die über den Kläger erfaßten Daten in ihren Datenverarbeitungsanlagen weiterhin gespeichert hält, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Denn für die weitere Aufbewahrung fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Zwar wird das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schrankenlos gewährleistet, da der einzelne Einschränkungen dieses Rechts im überwiegenden allgemeinen Interesse hinnehmen muß. Diese Beschränkungen bedürfen gemäß Art. 2 Abs. 1 GG jedoch einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben. Bei den gesetzlichen Regelungen muß der Gesetzgeber ferner das Gebot der Normenklarheit sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten, so daß die Einschränkung der Grundrechte nur insoweit zulässig ist, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich ist. Um der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenzuwirken, setzt die Verwendung personenbezogener Daten mithin voraus, daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt sowie daß die Angaben für diesen im Gesetz definierten Zweck geeignet und erforderlich sind. Schon im Hinblick auf die Gefahren, die durch eine automatisierte Datenverarbeitung bestehen, ist ein wirksamer Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich; darüber hinaus sind Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten als verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen wesentlich.
Diesen Anforderungen einer bereichsspezifischen Regelung genügen die §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG nicht. Diese Normen stellen lediglich Aufgabenzuweisungen dar, sind aber keine Befugnisnormen. Auch § 14 BDSG vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern, da dieser Norm die Bereichsspezifität fehlt und sie aus diesem Grund als Eingriffsermächtigung nicht geeignet ist.
Die Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen - KpS - (GMBl. 1981, 120) kommen als Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht, da sie lediglich verwaltungsinternes Innenrecht darstellen und mithin nicht die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Normqualität haben.
Die weitere Speicherung der den Kläger betreffenden Daten, die im Rahmen von staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren gewonnen und in die Datenverarbeitungsanlage der Beklagten aufgenommen worden sind, kann auch nicht auf § 81 b StPO gestützt werden. Nach dieser Vorschrift dürfen Lichtbilder und Fingerabdrücke des Beschuldigten auch gegen seinen Willen aufgenommen sowie Messungen und ähnliche Maßnahmen an ihm vorgenommen werden, soweit es für Zwecke der Durchführung des Strafverfahrens oder für die Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig ist. § 81 b StPO enthält zwei Alternativen. Die erste Alternative betrifft die Durchführung eines konkreten Strafverfahrens, während die Anfertigung, Aufbewahrung und systematische Zusammenstellung erkennungsdienstlicher Unterlagen in kriminalpolizeilichen Sammlungen (2. Alt.) ohne unmittelbaren Zusammenhang mit dem konkreten Strafverfahren der vorsorgenden Bereitstellung von sächlichen Hilfsmitteln für die sachgerechte Wahrnehmung der Aufgaben, die der Kriminalpolizei hinsichtlich der Erforschung und Aufklärung von Straftaten nach § 163 StPO zugewiesen sind, dienen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 9. März 1993 - 11 UE 2613/89 - NVwZ-RR 1994, 652). Beide Alternativen betreffen nur die Anordnung von Maßnahmen gegen einen "Beschuldigten". Der Begriff des Beschuldigten wird durch die Strafprozeßordnung definiert und setzt ein konkretes Strafverfahren voraus. Darüber hinaus erlaubt § 81 b StPO die Aufbewahrung und Verwertung der ursprünglich zur Durchführung eines Strafverfahrens erhobenen Unterlagen für Zwecke des Erkennungsdienstes, wenn und soweit zugleich die für die Anfertigung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Unterlagen entwickelten Voraussetzungen vorliegen. Hier kann die Aufbewahrung bzw. Speicherung der den Kläger betreffenden Daten nicht auf § 81 b StPO gestützt werden, weil keine von § 81 b StPO erfaßten erkennungsdienstlichen Unterlagen betroffen sind.
Sonstige Rechtsnormen, die für die weitere Speicherung der Daten des Klägers als Grundlage in Betracht kommen können, sind nicht ersichtlich.
Die Beklagte kann nicht damit gehört werden, dem Bundesgesetzgeber müßte Gelegenheit gegeben werden, eine die Speicherung und Aufbewahrung personenbezogener Daten betreffende bereichsspezifische gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Zwar ist es grundsätzlich möglich, daß aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls eine Behördenpraxis, die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen den bis dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliert, für eine Übergangszeit hingenommen werden kann, bis der Gesetzgeber Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu schließen (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 - 1 C 42.83 - BVerwGE 84, 375 (384)); diese Übergangszeit ist jedoch inzwischen abgelaufen. Seit Erlaß des Volkszählungsurteils durch das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1983 ist dem Gesetzgeber bekannt, daß ein konkreter Handlungsbedarf besteht. Seitdem sind nahezu 12 Jahre verstrichen, ohne daß bereichsspezifische Regelungen betreffend die Speicherung und Verwendung von Daten durch das Bundeskriminalamt erlassen worden wären. Rechtswidrige Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung länger zu dulden, obwohl der Gesetzgeber inzwischen ausreichend Zeit für die Beratung und den Beschluß entsprechender Regelungen hatte, ist selbst im Hinblick auf die zwischen Bund und Ländern zu treffende Abstimmung und angesichts der Komplexität und Vielschichtigkeit der Regelungsmaterien nicht vertretbar. Auch der Einwand, im Interesse der Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen müßten Grundrechtseingriffe hingenommen werden, um nicht zu Zuständen zu gelangen, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünden, vermag unter Berücksichtigung des verstrichenen langen Zeitraums Verletzungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung jedenfalls im vorliegenden Fall nicht länger zu rechtfertigen.
Der Kläger kann von der Beklagten auch die Vernichtung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten verlangen. Dieser Anspruch ergibt sich ebenfalls aus dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung. Denn die Speicherung und Aufbewahrung personenbezogener Daten zu Zwecken der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung war nicht notwendig, da die anläßlich der gegen den Kläger gerichteten Strafverfahren festgestellten Sachverhalte nach kriminalistischer Erfahrung angesichts der Umstände des Einzelfalles, insbesondere der Art, Schwere und Begehungsweise der dem Betroffenen in dem strafrechtlichen Verfahren zur Last gelegten Straftaten, seiner Persönlichkeit sowie des Zeitraumes, während dessen er strafrechtlich nicht (mehr) in Erscheinung getreten ist, keine Anhaltspunkte für die Annahme boten, daß der Kläger gegenwärtig oder künftig mit guten Gründen als Verdächtiger in den Kreis potentieller Beteiligter an einer noch aufzuklärenden strafbaren Handlung hätte einbezogen werden können und die gespeicherten Daten die dann zu führenden Ermittlungen, den Kläger schließlich überführend oder entlastend, hätten fördern können (BVerwG, Beschluß vom 12. Juli 1989 - 1 B 85.89 - DÖV 1990, 117).
Die strafrechtlichen Verfahren aus den Jahren 1966 bis 1977 wurden mit einer Ausnahme (1966 Ladendiebstahl) eingestellt. Die Tatsache, daß auch die spanischen Behörden zwischen 1983 und 1986 gegen den Kläger verschiedene Ermittlungsverfahren eingeleitet haben, ist nicht zuletzt auf Auseinandersetzungen des Klägers mit einer Gesellschaft zurückzuführen, die am Erwerb des Klägerischen Grundstücks interessiert war. Demgegenüber kann der Umstand, daß sich der Kläger über mehrere Jahre hinweg illegal in Spanien aufgehalten hat und dort einer Erwerbstätigkeit nachgegangen ist, im Zusammenhang mit der Aufbewahrung strafrechtlicher Unterlagen keine Rolle spielen, da es sich hierbei (nach deutschem Recht) lediglich um eine mit Bußgeld bewehrte Ordnungswidrigkeit handelt. Auch sonst liegen keine Anhaltspunkte vor, die darauf hindeuten, daß es sich bei dem Kläger um eine Person handelt, bei der damit gerechnet werden muß, daß sie strafrechtlich in Erscheinung treten könnte. Dies folgt vor allem daraus, daß die Mehrzahl der gegen den Kläger eingeleiteten Verfahren eingestellt wurde, so daß diese Verfahren grundsätzlich ohnehin nicht geeignet sind, die Prognose einer Wiederholungsgefahr zu stützen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 9. März 1993 - 11 UE 2613/89 - NVwZ-RR 1994, 652, 655). Darüber hinaus liegen die Vorgänge aus den Jahren 1966 bis 1971 derart lange zurück, daß hieraus keine Anhaltspunkte mehr für die Annahme hergeleitet werden können, daß der Kläger gegenwärtig oder zukünftig mit guten Gründen als Verdächtiger in den Kreis potentieller Beteiligter an einer noch aufzuklärenden strafbaren Handlung einbezogen werden könnte und die gespeicherten Daten die dann zu führenden Ermittlungen fördern könnten.
Dessen ungeachtet folgt der Anspruch des Klägers auf Löschung und Vernichtung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten aber auch unmittelbar aus der Anwendung der KpS-Richtlinien. Geht man davon aus, daß die in Nr. 5.2 der Richtlinien vorgesehenen Aussonderungsfristen mit rechtsstaatlichen Grundsätzen noch vereinbar sind, wäre die Beklagte verpflichtet gewesen, die den Kläger betreffenden Eintragungen im Jahre 1981 zu löschen. Denn zu diesem Zeitpunkt war die in Nr. 5.2.1 der Richtlinien geregelte 10-Jahresfrist abgelaufen. Danach sind Unterlagen regelmäßig dann auszusondern, wenn bei dem Betroffenen 10 Jahre lang die Voraussetzungen für eine Aufnahme von Erkenntnissen in die KpS nicht vorlagen. Zwar hat die Beklagte im Jahre 1977 noch einmal ein Verfahren wegen Verdachts des "Diebstahls aus PKW" gespeichert; diese Speicherung hätte jedoch spätestens wieder entfernt werden müssen, als sich herausstellte, daß das Ermittlungsverfahren eingestellt worden war, weil ein Diebstahl nicht vorgelegen hatte. Die Voraussetzungen der Nr. 2.2 für die Aufnahme in die KpS lagen nämlich zu diesem Zeitpunkt nicht mehr vor. Mithin mußte die Beklagte davon ausgehen, daß sich im Jahre 1971 das letzte für die Speicherung maßgebende Ereignis ereignet hatte, mit der Folge, daß spätestens nach 10 Jahren die Eintragungen zu löschen gewesen wären. Dessen ungeachtet ist der Senat aber der Ansicht, daß im Falle des Klägers ohnehin eine kürzere Frist hätte festgesetzt werden müssen, da nach Nr. 5.2.2 der Richtlinien in Fällen von geringer Bedeutung die Aussonderung grundsätzlich nach kürzerer Frist zu erfolgen hat, wobei bereits bei der Einstellung die entsprechend verkürzten Fristen festzulegen sind. Gegen diese Regelung hat die Beklagte erkennbar verstoßen, da sämtliche dem Kläger in den Jahren 1966 bis 1977 vorgeworfenen Delikte von nur geringem Unwertgehalt waren und somit als Fälle von geringer Bedeutung angesehen werden müssen.
Für die Bemessung der Löschungsfristen ist darüber hinaus auch zu berücksichtigen, daß in den §§ 474 ff. StPO, die sich mit den staatsanwaltschaftlichen Registern und den dafür geltenden Löschungsfristen befassen, bei nicht nur vorläufigen Verfahrenseinstellungen grundsätzlich eine 2-jährige Löschungsfrist vorgesehen ist (§ 476 Abs. 2 Satz 2 StPO). Angesichts einer derartigen Regelung dürfte es im Falle des Klägers nicht mehr verhältnismäßig sein, von einer 10-jährigen Löschungsfrist auszugehen.
Nach alledem ist die Berufung der Beklagten mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Berufung des Klägers ist begründet, weil das Verwaltungsgericht die Feststellungsklage zu Unrecht abgewiesen hat.
Die Feststellungsklage ist zulässig.
Das Feststellungsinteresse folgt aus der Tatsache, daß die grundrechtswidrige Speicherung der den Kläger betreffenden Personendaten eine schwere Verletzung des dem Kläger zustehenden Rechts auf informationelle Selbstbestimmung darstellt.
Die Feststellungsklage ist auch begründet.
Die Weitergabe der beim Bundeskriminalamt über den Kläger gespeicherten personenbezogenen Daten an Interpol Madrid am 29. Dezember 1986 war rechtswidrig, denn die Daten hätten, wie oben dargelegt wurde, spätestens 1981 gelöscht werden müssen. Die Beklagte war aber zum damaligen Zeitpunkt auch aufgrund der Regelungen in § 1 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, § 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG i.V.m. den KpS-Richtlinien und den IKPO-Statuten nicht berechtigt, die den Kläger betreffenden personenbezogenen Daten an die spanischen Behörden weiterzugeben. Zwar war die Übergangszeit für ein gesetzgeberisches Tätigwerden zum Erlaß einer bereichsspezifischen gesetzlichen Regelung damals noch nicht abgelaufen.
Das Bundeskriminalamt mag zur Erfüllung des in Art. 2 a der IKPO-Statuten bestimmten Ziels einer möglichst umfassenden gegenseitigen Unterstützung aller Kriminalpolizeibehörden auch grundsätzlich berechtigt gewesen sein, unter bestimmten Voraussetzungen personenbezogene Daten an ausländische Polizeibehörden zu übermitteln. Diese Übermittlung stand im Falle des Klägers jedoch nicht im Einklang mit Nr. 3.5.13 der KpS-Richtlinien. Danach dürfen Informationen auch an andere in- oder ausländischer Stellen unter Beachtung der datenschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes übermittelt werden, wenn dies zur Aufklärung oder Verhütung von Straftaten oder zur Abwehr erheblicher Gefahren im In- oder Ausland notwendig ist. Diese Voraussetzungen waren im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Zum einen ließen weder die über den Kläger von der Beklagten gespeicherten Straftaten erkennen, daß es sich bei dem Kläger um einen Straftäter mit erheblicher krimineller Energie handelte. Zum anderen betrafen auch die von den spanischen Ermittlungsbehörden benannten Vorgänge keine Delikte, die von erheblicher krimineller Energie gezeugt hätten. Die Behörden waren und sind daher bei der Weitergabe personenbezogener Daten verpflichtet, jeweils im Einzelfall genau zu prüfen, ob das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht den berechtigten Belangen in- oder ausländischer Strafverfolgungsbehörden an der Erlangung von Informationen vorgeht. Diese Überprüfung hätte im Falle des Klägers jedenfalls dazu führen müssen, daß eine Weitergabe der über den Kläger gespeicherten Daten angesichts des Übermittlungsersuchens unverhältnismäßig war. Außerdem dürfen sich Mitteilungen nicht auf die Angabe des Straftatbestandes beschränken, wenn die betreffenden Verfahren eingestellt worden sind.
Mithin ist auf die Berufung des Klägers das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben und der Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Frage, ob für die von der Beklagten vorgenommene Speicherung der personenbezogenen Daten des Klägers sowie für die Weitergabe dieser Daten an spanische Behörden eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bestand, von grundsätzlicher Bedeutung ist.