Die Beteiligten streiten um die Kostenerstattungspflicht der Klägerin für eine sogenannte Selbstvornahme durch zwei Hilfspolizeibeamte der Beklagten in Höhe von 129,60 DM.
Die beiden Hilfspolizeibeamten griffen am 14. Februar 1992 einen im Stadtgebiet der Beklagten streunenden Hund der Klägerin auf und brachten ihn in ein Tierheim, nachdem sie sich aufgrund eines auf dem Halsband des Hundes angebrachten Hinweises auf die Telefonnummer mit der Mutter der Klägerin in Verbindung gesetzt hatten. Was die Mutter der Klägerin bei diesem Telefongespräch geäußert hat, ist zwischen den Beteiligten streitig.
Mit "Kostenrechnung" vom 27. Februar 1992 forderte das Ordnungsamt der Beklagten die Klägerin zur Zahlung von 129,60 DM auf. Der Gesamtbetrag setzt sich aus einem Teilbetrag von 98,60 DM für "Leistungen durch 2 städt. Hilfspolizeibeamte (49,30 DM/ Std.) für je 1 Std." und einem Teilbetrag von 31,00 DM für die "Bereitstellung eines Pkw ohne Fahrer" zusammen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Kostenrechnung vom 27. Februar 1992 Bezug genommen.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 4. März 1992, beim Magistrat der Beklagten am folgenden Tag eingegangen, Widerspruch ein. Den Rechtsbehelf begründete sie mit der Ansicht, die Beklagte habe einen nicht angemessenen Aufwand getrieben, der Hund habe den Verkehr nicht gefährdet.
Den Widerspruch wies das Regierungspräsidium G. mit Widerspruchsbescheid vom 27. August 1992 als unbegründet zurück. Zwar könne die Kostenforderung nicht auf § 49 Abs. 1 Satz 1 HSOG gestützt werden, da keine absolute Gefahrensituation im Sinne des § 47 Abs. 1 HSOG vorgelegen habe, bei der der Vorrang der Störungsbeseitigung durch den Störer in den Hintergrund trete und ein sofortiges Handeln erforderlich sei. Deshalb komme § 49 Abs. 1 Satz 1 HSOG als Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid nicht in Betracht. Auf § 47 Abs. 1 Satz 2 HSOG i.V.m. §§ 40, 41 HSOG könne die Kostenforderung nicht gestützt werden, da keine Sache sichergestellt worden sei, die anschließend nach Maßgabe des § 41 Abs. 1 Satz 2 HSOG verwahrt worden wäre. Es fehle insbesondere an dem Willen der Gefahrenabwehrbehörde, eine Sicherstellung im Interesse der Eigentümerin vorzunehmen. Gleichwohl sei der mit dem Widerspruch angegangene Kostenbescheid rechtmäßig, weil die Beklagte Kostenerstattung als Geschäftsführerin ohne Auftrag gemäß § 683 BGB verlangen könne. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid vom 27. August 1992 Bezug genommen.
Am 23. September 1992 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht G. Klage erhoben und zur Begründung im wesentlichen geltend gemacht, der Inhalt des mit ihrer Mutter geführten Telefongesprächs sei durch das Ordnungsamt unrichtig wiedergegeben worden.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Kostenbescheid der Stadt M. vom 27. Februar 1992 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums G. vom 27. August 1992 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie sich auf die angefochtenen Bescheide bezogen und ergänzend erklärt, die Kostensätze für den Pkw seien nach der allgemeinen Festsetzung der Kosten für Leistungen an Dritte des Haupt-, Personal- und Organisationsamtes der Beklagten vom 20. Januar 1992 und die Gebühren für den Personalaufwand seien nach Zeitaufwand aufgrund der neuesten Personalkostentabelle für Kostenberechnungen in der Verwaltung festgelegt worden. Im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat sie eine Kostenberechnung der zuständigen Sachbearbeiterin vom 31. März 1992 vorgelegt, aus der sich auf der Grundlage der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung vom 16. Dezember 1991 (GVBl. I S. 424) für den Einsatz von zwei Hilfspolizeibeamten für jeweils eine Stunde ein Gesamtbetrag von 152,00 DM und für die Benutzung von Fahrzeugen ein Teilbetrag von 5,20 DM ergibt. Auf den handschriftlichen Vermerk des Berichterstatters des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 1993 (Bl. 27 GA) wird hierzu Bezug genommen.
Nach Anhörung der Beteiligten zur Entscheidungsform hat das Verwaltungsgericht der Klage mit Gerichtsbescheid vom 24. Mai 1993 stattgegeben. Das Verwaltungsgericht hat offengelassen, ob die Kostenforderung dem Grunde nach berechtigt sei. Jedenfalls fehle es für die Höhe an einer erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Soweit die Beklagte zunächst Kosten für den Personaleinsatz nach Zeitaufwand unter Anwendung der Personalkostentabelle berechnet habe, habe sie eine innerbehördliche Regelung ohne Außenwirkung angewendet, die nicht Rechtsgrundlage für eine Kostenforderung gegenüber polizeipflichtigen Personen sein könne. Soweit sie die Forderung im Laufe des Rechtsstreits auf die Allgemeine Verwaltungskostenordnung gestützt habe, lägen die Voraussetzungen für die Anwendung der Verordnung nach deren § 1 i.V.m.Ziff. 14 der Anlage (Allgemeines Verwaltungskostenverzeichnis) nicht vor. Denn weder sei für die vorgenommene Amtshandlung eine Gebührenbemessung nach Zeitaufwand bestimmt gewesen noch seien Wartezeiten entstanden, die der Kostenschuldner zu vertreten habe (Ziff. 1401 des Verwaltungskostenverzeichnisses). Die Nr. 141 des Verwaltungskostenverzeichnisses stelle keine derartige Regelung dar, da dort lediglich bestimmt sei, mit welchen Sätzen der Zeitaufwand bei bestimmten Bedienstetengruppen zu bemessen sei. Entgegen der Auffassung der Widerspruchsbehörde komme auch § 683 BGB nicht als Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Kosten in Betracht. Zum einen sei der Rückgriff auf die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag im BGB ausgeschlossen, weil die Regelungen des HSOG über die Kostenerhebung abschließend seien. Zum anderen könnten die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag auch allenfalls Rechtsgrundlage für Kostenforderungen dem Grunde nach sein, die im übrigen dann auch nicht durch Leistungsbescheid, sondern nur durch Leistungsklage geltend gemacht werden könnten.
Soweit Gegenstand des Leistungsbescheides auch Aufwendungen für den Einsatz eines Dienstkraftfahrzeugs sind, hat das Verwaltungsgericht dahinstehen lassen, ob die Kostenforderung insofern aufgrund der durchgeführten Nachberechnung in Höhe von 5,20 DM rechtmäßig sei. Jedenfalls habe die Beklagte die erforderliche Ermessensentscheidung, ob sie Kosten in dieser Höhe überhaupt erheben wolle, nicht getroffen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts G. vom 24. Mai 1993, der der Beklagten am 8. Juni 1993 zugestellt worden ist, Bezug genommen.
Auf die am 30. Juni 1993 beim Verwaltungsgericht G. eingelegte Beschwerde der Beklagten hat der Senat mit Beschluß vom 12. August 1993 - 11 TE 1675/93 - (Bl. 57 f. GA) die vom Verwaltungsgericht nicht zugelassene Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Zur Begründung der Berufung vertieft die Beklagte ihre Auffassung, sie habe hier eine nach § 49 HSOG kostenpflichtige Ersatzvornahme durchgeführt und könne aufgrund der Ziff. 14 des Allgemeinen Verwaltungskostenverzeichnisses ohne weiteres Kosten nach Zeitaufwand erheben, soweit es um den Personaleinsatz gehe. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Magistrats der Beklagten vom 20 Juli 1993 (Bl. 50 ff. GA) Bezug genommen.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
die Klage unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts G. vom 24. Mai 1993 - V/2 E 1066/92 - abzuweisen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertieft unter Bezugnahme auf den angefochtenen Gerichtsbescheid ihr Vorbringen aus erster Instanz und vertritt insbesondere die Auffassung, die von der Beklagten vollzogene Nachbesserung der Begründung des Kostenbescheides sei unzulässig. Wegen der Einzelheiten wird auf ihren Schriftsatz vom 27. Juli 1993 (Bl. 54 GA) verwiesen.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Über die Berufung kann mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 VwGO).
Die Berufung ist zulässig. Das Beschwerdeverfahren wird gemäß § 131 Abs. 8 VwGO als Berufungsverfahren fortgesetzt, ohne daß es der Einlegung einer Berufung bedarf. Deshalb ist es auch unschädlich, daß die Beklagte im Berufungsverfahren keinen bestimmten Antrag gestellt hat (§ 124 Abs. 3 Satz 1 VwGO), zumal sich Ziel und Begründung ihrer Rechtsmittel bereits aus der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde, auf die sie nach Zulassung der Beschwerde mit Schriftsatz vom 17. September 1993 (Bl. 63 GA) ausdrücklich Bezug genommen hat, hinreichend ergibt.
Die Berufung ist jedoch nur zu einem geringen Teil begründet. Der angegriffene Kostenbescheid ist in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig, soweit nicht mehr als 5,20 DM gefordert worden sind, so daß insoweit unter Abänderung des angegriffenen Urteils die Klage abzuweisen ist. Im übrigen ist die Berufung unbegründet, da das Verwaltungsgericht der Klage insoweit zu Recht stattgegeben hat.
Allerdings war die Verbringung des Hundes in ein Tierheim eine prinzipiell kostenpflichtige Amtshandlung nach § 8 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG -, hier anzuwenden in der Ursprungsfassung vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197, berichtigt S. 534). Denn das Herumstreunen des Hundes der Klägerin im Stadtgebiet stellte, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, eine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit schon deshalb dar, weil jederzeit damit gerechnet werden mußte, daß der Hund plötzlich auf die Fahrbahn läuft und dort einen Verkehrsunfall verursacht. Von der nach ursprünglicher Ansicht der Beklagten vorliegenden Ersatzvornahme (§ 49 ff SOG) unterschied sich das Vorgehen der Hilfspolizeibeamten hier dadurch, daß seitens des Ordnungsamtes vor deren Einschreiten kein Verantwortlicher angetroffen worden war. Aus dem bei den Behördenakten befindlichen Vermerk über den tatsächlichen Ablauf der Aktion vom 14. Februar 1992 (Bl. 2 der Behördenakten) ergibt sich, daß das Ordnungsamt zunächst versucht hatte, die Halterin des Hundes zu erreichen. Unter der auf dem Hundehalsband angegebenen Telefonnummer wurde jedoch nur die Mutter der Klägerin angetroffen, die nicht als Verantwortliche in Betracht kam, weil dem Ordnungsamt bekannt war, daß nicht sie, sondern die Klägerin Halterin des Hundes und damit verantwortlich im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 HSOG war. Ein Anhaltspunkt dafür, daß die einschreitenden Bediensteten die Mutter der Klägerin für die Eigentümerin des Hundes gehalten haben (§ 7 Abs. 2 HSOG), fehlt. Seit Einführung des Rechtsinstituts der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme in das hessische Polizeirecht mit Einfügung des früheren § 14a HSOG durch Änderungsgesetz vom 11. Mai 1988 (GVBl. I S. 191) und der Übernahme der dort getroffenen Regelung in § 8 HSOG n.F. (vgl. Meixner, HSOG, 5. Aufl., Rdnr. 1 zu § 8) ist für eine Ersatzvornahme nur dann Raum, wenn zuvor ein polizeirechtlich Verantwortlicher angetroffen wurde und sich weigert, eine eingetretene Störung selbst zu beseitigen. Anderenfalls ist im allgemeinen die unmittelbare Ausführung nach § 8 HSOG die richtige Maßnahme (vgl. wegen der Einzelheiten Hess. VGH, Urteil vom 31. Mai 1994 - 11 UE 1684/92 -. Von der vom Verwaltungsgericht ebenfalls in Betracht gezogenen Sicherstellung im Sinne des § 40 Nr. 1 HSOG unterscheiden sich die hier getroffenen Maßnahmen schon dadurch, daß damit kein zwangsweiser Entzug der Sachherrschaft über das Tier verbunden war (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 HSOG, Meixner, a.a.O., Rdnr. 3 zu § 40 HSOG).
Obwohl mithin eine Kostenerstattungspflicht der Klägerin nach § 8 Abs. 2 HSOG dem Grunde nach bestand, konnten die mit dem angegriffenen Bescheid festgesetzten Personalkosten hier nicht verlangt werden, weil insoweit erstattungsfähige Kosten nicht entstanden sind. Denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes vom 11. Juli 1972 in der hier anzuwendenden Fassung des Art. 3 des Gesetzes vom 25. September 1991 (GVBl. IZS. 303) erheben Behörden des Landes für bestimmte Amtshandlungen "Kosten (Gebühren und Auslagen) nach diesem Gesetz und den Verwaltungskostenordnungen nach § 21". Entsprechendes gilt nach § 1 Abs. 1a Hessisches Verwaltungskostengesetz für Gemeinden, soweit sie Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahrnehmen. Dies ist bei den Aufgaben des Oberbürgermeisters als Kreisordnungsbehörde oder als örtliche Ordnungsbehörde der Fall (§§ 85 Abs. 1 Nr. 3 und 4, 87 Abs. 1 HSOG).
Soweit die Beklagte im ursprünglichen Kostenbescheid verwaltungsinterne Bestimmungen zur Begründung ihrer Kostenforderung herangezogen hat, hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, daß diese Richtlinien keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß von Verwaltungsakten sind. Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Gerichtsbescheid gemäß §§ 130b VwGO Bezug genommen.
Auf die von der Beklagten hilfsweise herangezogenen Bestimmungen des BGB über die Geschäftsführung ohne Auftrag kann die Kostenforderung hinsichtlich des Personalkostenanteils schon deswegen nicht gestützt werden, weil es sich insoweit um eine Gebühr und nicht um Auslagenersatz handelt. Ungeachtet des Bemessungsmaßstabs ist eine Gebühr eine hoheitlich festgelegte Gegenleistung für eine Amtshandlung, so daß die Bestimmungen der §§ 677 ff. BGB insoweit schon vom rechtlichen Ansatz her nicht greifen können. Im übrigen hält der Senat auch an seiner bisherigen Auffassung fest, daß die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag zur Begründung von Kostenerstattungsansprüchen der geltend gemachten Art von vornherein nicht in Betracht kommen, weil die öffentlich-rechtlichen Kostenvorschriften die Materie abschließend regeln (Hess. VGH, Urteil vom 24. November 1986 - 11 UE 1177/84 -, NVwZ 1987, 904 (910)).
Die Erstattungsforderung bezüglich der Personalkosten erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig. Der vom Verwaltungsgericht nach damaliger und hier nach wie vor maßgebender Rechtslage zu Recht vermißte Gebührentatbestand für die verlangte Erstattung von Personalkosten nach Zeitaufwand ist erst durch die Nr. 541 des Verwaltungskostenverzeichnisses (Anlage zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums des Innern und für Europaangelegenheiten vom 2. September 1993, GVBl. I S. 376: "Unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 8") geschaffen worden. Nr. 542 und 543 des Verwaltungskostenverzeichnisses enthalten jetzt gleichartige Gebührentatbestände für Sicherstellungen nach § 40 und Ersatzvornahmen nach § 49 HSOG. Erst diese nicht rückwirkend anwendbaren Vorschriften haben die zuvor bestehende Lücke im Polizeikostenrecht, die das Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt hat, geschlossen.
Was die durch Bereitstellung eines Dienstkraftwagens entstandenen Auslagen in der ursprünglich geltend gemachten Höhe von 31,-- DM anlangt, ist die Berufung teilweise begründet, weil die Kostenforderung insofern mit Recht - allerdings nur in Höhe von 5,20 DM - auf Nr. 2221 der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung gestützt werden kann, was die Beklagte durch Nachschieben einer entsprechenden Rechnung vom 31. März 1993 mit Schriftsatz vom 8. April 1993 (Bl. 23 f. GA) getan hat.
Das Nachschieben von Gründen ist hier nicht deshalb ausgeschlossen, weil es sich bei der Erhebung von Kosten nach § 8 Abs. 2 HSOG um eine Ermessensentscheidung handelt. Denn zum einen hat die Beklagte mit dem Nachschieben der Hilfsberechnung - wenn auch der Form des gewählten Briefkopfs nach durch den hier sachlich nicht zuständigen Magistrat - zu erkennen gegeben, daß sie von der Erhebung von Kosten auch in geringer Höhe nicht absehen möchte. Zum anderen ist nach der Rechtsprechung des Senats bei unmittelbarer Ausführung wie bei der Ersatzvornahme das Ermessen der Behörde hinsichtlich der Erhebung entstandener Kosten beim Störer im Regelfall auf die Kostenerhebung verdichtet (Hess. VGH, Urteil vom 31 Mai 1994 - 11 UE 1684/92 - unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. September 1990 - 1 S 2805/89 -, NJW 1991, 1698). Ein Ausnahmefall liegt hier ersichtlich nicht vor. Insbesondere besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß die Klägerin die Störung nicht schuldhaft verursacht hat. Auch wenn man trotz entsprechender Indizien nicht davon ausgeht, daß sie sich des Hundes vorsätzlich hat entledigen wollen, liegt es doch auf der Hand, daß sie - fahrlässig - nicht die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, um das unbegleitete Herumlaufen ihres Hundes und die darin liegende Störung der öffentlichen Sicherheit zu vermeiden.
Die Klägerin wird durch das Nachschieben einer Austauschbegründung für die Kostenforderung auch nicht in ihren Rechten verletzt. Sie hätte nach Vorlage dieser nachgeschobenen Begründung die Möglichkeit gehabt, durch eine teilweise Erledigungserklärung der Rechtslage Rechnung zu tragen und damit ihr Kostenrisiko zu verringern. Im übrigen wird sie nach der vom Senat getroffenen Kostenentscheidung durch die teilweise Stattgabe kostenrechtlich auch nicht schlechter gestellt als bei einem vollen Erfolg ihrer Klage.
Der auf § 1 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz i.V.m. Ziff. 2221 der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung beruhende Auslagenersatzanspruch der Beklagten wird auch nicht durch § 11 Hessisches Verwaltungskostengesetz eingeschränkt. Danach sind bei einer Amtshandlung entstandene besondere bare Auslagen auch dann zu erstatten, wenn die Amtshandlung selbst gebührenfrei bleibt. Daraus kann nicht der Umkehrschluß gezogen werden, die hier entstandenen, nicht baren Auslagen seien nicht erstattungsfähig, weil für die Amtshandlung keine Gebühren verlangt werden können. § 11 hat nämlich lediglich die Funktion einer selbständigen Anspruchgrundlage für die Erstattung solcher Auslagen, die öffentliche Kassen unmittelbar belasten, für die aber in den Kostenordnungen kein eigenständiger Erstattungstatbestand vorgesehen ist. Soweit die Kostenordnungen - wie hier bezüglich der Auslagen für die Benutzung eines Dienstkraftwagens - spezielle Erstattungstatbestände für Auslagen vorsehen, bedarf es keines Rückgriffs auf diesen Auffangtatbestand.
Der Berufung ist deshalb hinsichtlich eines Teilbetrages von 5,20 DM stattzugeben, im übrigen ist sie zurückzuweisen.