Hessischer VGH, Urteil vom 01.09.1994 - 3 UE 154/90
Fundstelle
openJur 2012, 20480
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Tatbestand

Mit Grundstückskaufvertrag vom 12.07.1967 erwarb die Klägerin vom Land Hessen ein 228.934 qm großes Waldgrundstück (Flur 1, Flurstück 44/1) in der Gemarkung Wolfgang. Gemäß § 7 Abs. 1 dieses Kaufvertrages wurde das Grundstück für Zwecke der Bebauung verkauft. Die Klägerin verpflichtete sich, das Grundstück innerhalb von sechs Jahren zu bebauen (§ 7 Abs. 2 des Kaufvertrages), und dem Land Hessen wurde für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Verpflichtung ein Wiederkaufsrecht eingeräumt (§ 7 Abs. 3 des Kaufvertrages). Zusätzlich zu dem laut Kaufvertrag zu zahlenden Kaufpreis in Höhe von 1.510.964,40 DM zahlte die Klägerin einen weiteren Geldbetrag an das Land Hessen in Höhe von 60.000,-- DM. In einem Schreiben der Klägerin an den Regierungspräsidenten in Wiesbaden vom 23.05.1967 heißt es bezüglich dieser Zahlung, daß sie zum Ausgleich von Folgelasten, die sich aus der Abgabe des Geländes für die Forstverwaltung ergäben, gezahlt werden solle und "daß damit sämtliche möglichen Folgeansprüche der Forstverwaltung einschließlich etwaiger Beeinträchtigungen des Grundwasserstandes als abgegolten anzusehen sind".

Auf Teilflächen dieses Grundstücks errichtete die Klägerin in der Folgezeit Fertigungsanlagen. Mit Bescheid vom 25.06.1975 wurde der Klägerin eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung einer weiteren Fertigungsanlage zur Herstellung von keramischen Farben und Glanzgold erteilt, die die forstrechtliche Genehmigung zur Umwandlung einer ca. 2 ha großen Waldfläche einschloß.

Anfang des Jahres 1987 stellte das Hessische Forstamt W fest, daß die Klägerin auf einer 0,95 ha großen Fläche des mit Kaufvertrag vom 12.07.1967 erworbenen Grundstücks einen befestigten Parkplatz errichtet und zu diesem Zweck Teile des 40- jährigen Buchen- und Hainbuchenbestandes und des ca. 180-jährigen Eichenbestandes gerodet hatte. Nachdem die Klägerin die Einholung einer Waldumwandlungsgenehmigung für dieses Vorhaben zunächst mit der Begründung abgelehnt hatte, daß das Grundstück infolge seiner Übereignung zum Zwecke der industriellen Bebauung nicht mehr den Vorschriften des Forstrechts unterliege, stellte sie am 07.03 1988 einen Antrag auf Genehmigung der Rodung und der Umwandlung der 0,95 ha großen Waldfläche.

Mit Bescheid vom 11.07.1988, der Klägerin am 13.07.1988 zugestellt, erteilte das Hessische Forstamt W eine Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung gemäß § 11 Hessisches Forstgesetz. Ergänzend heißt es in dem Bescheid: "Die Genehmigung wird unter der Auflage erteilt, eine mindestens flächengleiche Ersatzaufforstung im gleichen Naturraum innerhalb von zwei Jahren nachzuweisen".

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 28.07.1988 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, daß das streitgegenständliche Waldgrundstück aufgrund des zum Zwecke der Bebauung geschlossenen Kaufvertrages vom 12.07.1967 nach damaliger Gesetzeslage (§ 1 Hessisches Forstgesetz 1954) seine Waldeigenschaft verloren habe und somit eine Umwandlungsgenehmigung nicht erforderlich sei. Ferner sei durch die im Jahre 1967 vorgenommene Zusatzzahlung, die unter der ausdrücklichen Bestimmung erfolgt sei, daß damit "sämtliche möglichen Folgeansprüche der Forstverwaltung einschließlich etwaiger Beeinträchtigungen des Grundwasserstandes abgegolten werden", eine Ermessensbindung der Forstbehörde dahingehend eingetreten, daß die Umwandlungsgenehmigung nur ohne eine Auflage der Ersatzaufforstung erteilt werden dürfe.

Mit der Klägerin am 07.09.1988 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 29.08.1988 wies der Regierungspräsident in Darmstadt den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, daß auf die Ersatzaufforstung im vorliegenden Fall nicht verzichtet werden könne, weil dem vorhandenen Wald im Ballungsgebiet eine besondere Bedeutung zukomme und der Wald im Interesse der Allgemeinheit möglichst in vollem Umfang zu erhalten sei.

Am 05.10.1988 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben.

Sie hat die Ansicht vertreten, daß sie einen Anspruch auf Erteilung der Umwandlungsgenehmigung ohne die sie belastende Ersatzaufforstungsauflage habe. Zwar sei der Verwaltung bezüglich der Frage, ob sie eine Umwandlungsgenehmigung mit einer Auflage versehe, gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz grundsätzlich Ermessen eingeräumt. Aufgrund besonderer Umstände sei dieses Ermessen im vorliegenden Fall auf "Null" reduziert gewesen. Diese Ermessensbindung ergebe sich aus folgendem Sachverhalt: In § 7 Abs. 1 des Grundstückskaufvertrages vom 12.07.1967 zwischen dem Land Hessen und der Klägerin heiße es: "Das Kaufgrundstück wird für Zwecke der Bebauung verkauft." Zusätzlich zu dem Kaufvertrag habe die Klägerin einen Geldbetrag von 60.000,-- DM an die Hessische Forstverwaltung gezahlt. In dem dieser Zahlung vorausgegangenen Schriftverkehr mit der Forstverwaltung habe sie - die Klägerin - ihre Bereitschaft zu der Zahlung mit dem ausdrücklichen Hinweis erklärt, "daß damit sämtliche möglichen Folgeansprüche der Forstverwaltung einschließlich etwaiger Beeinträchtigungen des Grundwassers als abgegolten anzusehen sind" (Schreiben der Klägerin an das Regierungspräsidium vom 23.05.1967; Schreiben des Forstamtes W vom 12.06.1967). Mit Schreiben vom 13.07.1967 habe sie bei dem Hessischen Forstamt W angefragt, an welche Adresse die Ausgleichszahlung geleistet werden solle. Daraufhin habe das Hessische Forstamt Wolfgang am 18.07.1967 unter Bezugnahme auf das Schreiben der Klägerin vom 23.05.1967 um die Zahlung des Betrages von 60.000,-- DM an die Staatskasse gebeten. Dieser Sachverhalt sei rechtlich so zu werten, daß zwischen ihr - der Klägerin - und dem Land Hessen ein öffentlich-rechtlicher Austauschvertrag im Sinne der §§ 54 Satz 2, 56 VwVfG geschlossen worden sei, in dem sich das Land Hessen gegen Zahlung eines Ausgleichsbetrages verpflichtet habe, eine eventuell erforderliche Waldrodungsgenehmigung im Sinne des § 11 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz nicht mit einer forstrechtlichen Auflage, insbesondere keiner Ersatzaufforstungsauflage, zu versehen. Dies ergebe eine zweckgerechte Auslegung der zum Vertragsinhalt gewordenen Formulierung, daß sämtliche Folgelasten der Forstverwaltung mit der Zahlung der 60.000,-- DM abgegolten sein sollten. Mit dieser Klausel hätten sämtliche möglichen Verpflichtungen der Klägerin aufgrund einer Beseitigung des Waldes ausgeschlossen werden sollen. Selbst wenn man aber davon ausgehe, daß der Kaufvertrag das beklagte Land nicht hindere, die Durchführung von Ersatzaufforstungen zu fordern, sei das Verlangen der Ersatzaufforstung ermessensfehlerhaft. Eine sachgerechte Ermessensausübung habe hinsichtlich der Anordnung der Auflage der Ersatzaufforstung nicht stattgefunden. Zwar werde im Widerspruchsbescheid ausgeführt, auf die geforderte Ersatzaufforstung könne nicht verzichtet werden, weil dem Wald im Ballungsgebiet eine besondere Bedeutung zukomme. Diese Darlegung sei jedoch rein formelhaft und treffe in ihrer Allgemeinheit schlechthin auf jedes Waldgrundstück zu. Außerdem habe die Tatsache, daß das Grundstück gemäß § 7 Abs. 1 des Kaufvertrages für Zwecke der Bebauung verkauft worden sei, zur Folge, daß das streitgegenständliche Grundstück nicht mehr "wesentlich zur Erzeugung von Holz dient oder bestimmt ist" und demnach nicht mehr als Wald im Sinne des § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz 1954 anzusehen sei.

Die Klägerin hat beantragt,

die in dem Genehmigungsbescheid des Hessischen Forstamtes Wolfgang vom 11.07.1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 29.08.1988 enthaltene Ersatzaufforstungsauflage aufzuheben;

hilfsweise:

unter Aufhebung des Bescheides des Hessisches Forstamtes W vom 11.07.1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 29.08.1988 den Beklagten zu verpflichten, die nachgesuchte Umwandlungsgenehmigung uneingeschränkt - ohne Hinzufügung einer Auflage und unbefristet - zu erteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er im wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden Bezug genommen. Ergänzend hat er ausgeführt, daß die im Zusammenhang mit dem Grundstückserwerb erfolgte Zahlung in Höhe von 60.000,-- DM keinen Verzicht auf die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Ersatzaufforstung, die erst durch das Forstgesetz i.d.F. vom 04.07.1978 eingeführt worden sei, beinhalten könne. Durch diese Zahlung hätten lediglich mögliche Bewirtschaftungserschwernisse der Forstverwaltung im angrenzenden Staatswald abgegolten werden sollen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11.10.1989 abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, daß die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage unzulässig sei. Bei der Anordnung der Ersatzaufforstung handele es sich nicht um eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG, sondern um eine modifizierende Auflage, die nicht selbständig mit der Anfechtungsklage angefochten werden könne. Daraus, daß in dem Widerspruchsbescheid ausgeführt werde: "Auf die geforderte Ersatzaufforstung kann im vorliegenden Fall nicht verzichtet werden", sei zu folgern, daß die Nebenbestimmung unmittelbar das zur Genehmigung stehende Vorhaben selbst betreffe und deshalb im Hinblick auf diese Genehmigung von modifizierender Funktion sei. Maßgebend für Annahme einer isoliert anfechtbaren Auflage sei, ob die Genehmigung mit einem Inhalt bestehen bleiben könne, der der Rechtsordnung entspreche. Auch nach diesem Unterscheidungskriterium sei von einer modifizierenden Auflage auszugehen. Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz könne die Waldumwandlungsgenehmigung von der Voraussetzung abhängig gemacht werden, daß der Antragsteller Ersatzaufforstungen in dem Naturraum nachweise, in dem der Wald gerodet werden solle. Wenn eine Nebenbestimmung Voraussetzung für die Erteilung eines begünstigenden Verwaltungsaktes sei, stehe sie in untrennbarem Zusammenhang mit der Erteilung dieses Verwaltungsakts und führe zu einer qualitativen Abänderung desselben. Für eine modifizierende Auflage spreche weiter, daß das Hessische Forstgesetz an zahlreichen Stellen die Priorität der Walderhaltung zum Ausdruck bringe. Da es sich bei der Anordnung der Ersatzaufforstung somit um eine modifizierende Auflage handele, sei die Verpflichtungsklage auf Erteilung einer uneingeschränkten Waldumwandlungsgenehmigung die zulässige Klageart. Die Klage sei jedoch unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung habe. Der Beklagte sei im Hinblick auf die erforderliche, aber fehlende landschaftsschutzrechtliche Genehmigung daran gehindert, die begehrte Umwandlungsgenehmigung zu erteilen, weshalb auch das Gericht keine entsprechende Verpflichtung aussprechen könne. Eine solche landschaftsschutzrechtliche Genehmigung sei hier erforderlich, da das streitgegenständliche Waldgrundstück in dem Landschaftsschutzgebiet Vogelsberg-Hessischer Spessart gelegen sei. Solange diese landschaftsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt sei, sei die Erteilung der Umwandlungsgenehmigung unzulässig, da die landschaftsschutzrechtliche Genehmigung der Waldumwandlungsgenehmigung vorgreiflich sei. Die Vorgreiflichkeit der landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung gegenüber der Baugenehmigung nach § 96 Abs. 1 Satz 1 HBO a. F. und im Rahmen des Untersagungsverfahrens nach § 97 Abs. 3 HBO a. F. werde in ständiger Rechtsprechung anerkannt. Diese werde daraus abgeleitet, daß sowohl nach § 96 Abs. 1 Satz 1 HBO a. F. als auch nach § 97 Abs. 3 HBO a. F. das Nichtentgegenstehen öffentlich-rechtlicher Vorschriften zu prüfen sei, zu denen auch die Bestimmungen einer Landschaftsschutzverordnung gehörten. Diese Argumentation treffe auch auf die Waldumwandlungsgenehmigung nach § 11 Hessisches Forstgesetz zu. Dies ergebe sich daraus, daß nach § 11 Abs. 2 Satz 1 Hessisches Forstgesetz diese Genehmigung versagt werden solle, wenn die Erhaltung des Waldes überwiegend im öffentlichen Interesse liege.

Gegen das ihr am 27.11.1989 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 21.12.1989 Berufung eingelegt.

Sie vertritt die Ansicht, daß die Anordnung der Ersatzaufforstung nicht eine modifizierende, sondern eine selbständig anfechtbare Auflage darstelle. Eine modifizierende Auflage liege vor, wenn die Auflage vorhabenbezogen sei und den Genehmigungsgegenstand qualitativ verändere, die beantragte Rechtsgewährung also inhaltlich einschränke. Eine solche inhaltliche Beschränkung liege dann nahe, wenn bei einem Verwaltungsakt bestimmte typische, normalerweise damit verbundene Rechtsfolgen ausgeschlossen oder modifiziert würden. Die typischerweise mit einer Waldumwandlungsgenehmigung verbundene Rechtsfolge sei, daß das Waldstück, für das die Genehmigung erteilt werde, in eine andere Nutzung umgewandelt werden dürfe. Durch die Ersatzaufforstungsauflage ändere sich hieran nichts; die Befugnis zur Umwandlung des Waldgrundstücks bleibe inhaltlich unverändert. Da es an einer inhaltlichen Beschränkung bzw. qualitativen Veränderung der Umwandlungsgenehmigung durch die Ersatzaufforstungsauflage fehle, sei diese nicht als modifizierende Auflage zu charakterisieren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genüge es für die Annahme einer modifizierenden Auflage nicht, daß die Behörde die Erteilung einer Genehmigung ohne Weiterbestehen der Auflage nicht gewollt habe. Vielmehr liege eine solche dann vor, wenn es an jeder auch nur bedingten oder abteilbaren Deckung durch den behördlichen Bescheid bei Wegfall der Auflage fehle. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entscheide allein die Intensität, mit der eine Behörde eine Auflage für notwendig ansehe, nicht über die rechtliche Einordnung als schlichte bzw. modifizierende Auflage. Auch eine schlichte Auflage könne "unverzichtbar" sein. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liege eine modifizierende Auflage vielmehr dann vor, wenn ohne die angefochtene Nebenbestimmung eine Genehmigung übrig bliebe, die so nach dem Gesetz nicht hätte ergehen dürfen, also schlechterdings nicht der Rechtsordnung entspreche. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht erfüllt, da der Verzicht auf die Nebenbestimmung der Ersatzaufforstung nicht notwendigerweise zur Rechtswidrigkeit der Umwandlungsgenehmigung führe. Nach § 11 Abs. 3 Hessisches Forstgesetz könne die Umwandlungsgenehmigung auch ohne Ersatzaufforstung genehmigt werden. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage sei daher zulässig. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Ansicht, daß die Klage als unbegründet abzulehnen sei, weil es an der vorgreiflichen landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung fehle, sei rechtlich nicht haltbar. Es bestünden bereits Bedenken gegen die Wirksamkeit der Landschaftsschutzverordnung. Ferner liege das streitgegenständliche Grundstück nicht im Geltungsbereich dieser Verordnung. Darüber hinaus sei auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts abzulehnen, daß die landschaftsschutzrechtliche Genehmigung der Umwandlungsgenehmigung vorgreiflich sei. Eine dem § 96 Abs. 1 Satz 1 HBO a. F. entsprechende Regelung fehle in den Vorschriften des Hessischen Forstgesetzes. Wenn das Verwaltungsgericht auf die Vorschrift des § 11 Abs. 2 Hessisches Forstgesetz verweise, übersehe es, daß dort die Genehmigung nicht davon abhängig gemacht werde, daß das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche, sondern nur die Beachtung öffentlicher Interessen vorgeschrieben werde. Damit habe der Gesetzgeber gerade keine das Konkurrenzverhältnis verschiedener Genehmigungsvorbehalte betreffende Regelung getroffen.

Die Klägerin behauptet, daß in früheren Fällen der Waldumwandlung zwecks Errichtung von Betriebsanlagen auf ihrem Gelände und auf benachbarten Gewerbegrundstücken in Wolfgang weder eine Ersatzaufforstung noch eine Walderhaltungsabgabe gefordert worden sei. Die Vorgänge dürften mindestens zum größten Teil vor dem Inkrafttreten des Hessischen Forstgesetzes in seiner heutigen Fassung im Jahre 1978 gelegen haben.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11.10.1989 die in den Genehmigungsbescheid des Hessischen Forstamtes W vom 11.07.1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 29.08.1988 enthaltene Ersatzaufforstungsauflage aufzuheben;

hilfsweise:

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11.10.1989 den Bescheid des Hessischen Forstamtes W vom 11.07.1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 29.08.1988 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Umwandlungsgenehmigung uneingeschränkt - ohne Hinzufügung einer Auflage und unbefristet - zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er nimmt im wesentlichen auf seine erstinstanzlichen Ausführungen sowie die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug. Ergänzend trägt er vor: Angesichts der Bedeutung des Waldes im vorliegenden Verdichtungsgebiet sei es in keinem Fall ermessensmißbräuchlich, die Umwandlung von Wald in einer Größenordnung von 0,95 ha von einer flächengleichen Ersatzaufforstung abhängig zu machen. Schon 1982 seien der Klägerin zwei Waldumwandlungsgenehmigungen jeweils für kleine Flächen unter der Auflage der Ersatzaufforstung erteilt und die Auflagen seien auch erfüllt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Hefter betreffend die streitgegenständliche Rodungsgenehmigung nebst Anordnung der Ersatzaufforstung und ein Hefter betreffend eine frühere Rodung), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig (§§ 124, 125 VwGO), aber unbegründet, da das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist jedoch die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage zulässig. Die Klägerin begehrt mit ihr die Aufhebung der in dem Bescheid des Hessischen Forstamtes Wolfgang vom 11.07.1988 enthaltenen Nebenbestimmung, mit der ihr eine Ersatzaufforstung aufgegeben wird. Diese Nebenbestimmung stellt eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) mit der Folge dar, daß sie isoliert anfechtbar ist. Die weitere Folge ist, daß nur ihre Rechtmäßigkeit und nicht die der gesamten Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung zur gerichtlichen Überprüfung gestellt wird, weil die Genehmigungsentscheidung mit ihrem sonstigen Inhalt bestandskräftig geworden ist. Eine Auflage im Sinne der o. g. Vorschrift ist eine zusätzlich mit einem Verwaltungsakt verbundene, selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung. Sie ist nicht integrierender Bestandteil des Verwaltungsaktes, sondern tritt selbständig zum Hauptinhalt eines Verwaltungsaktes hinzu, ist für dessen Bestand und Wirksamkeit ohne unmittelbare Bedeutung (Kopp, VwVfG, 5. Aufl., § 36 Rdnr. 29; BVerwG, Urteil vom 14.12.1977 - 8 C 28.77 - BVerwGE 55, 135 (137)) und ist mit einer isolierten Anfechtungsklage anfechtbar (BVerwG, Urteil vom 21.10.1970 - IV C 165.65 - BVerwGE 36, 145 (154)). Die selbständige Anfechtbarkeit ist indes nach überwiegender Meinung bei den sogenannten modifizierenden Auflagen nicht zulässig. Bei ihnen muß der Betroffene vielmehr, wenn er sich mit der Auflage nicht abfinden will, Verpflichtungsklage auf Gewährung einer uneingeschränkten Begünstigung erheben (BVerwG, Urteil vom 08.02.1974 - IV C 73.72 - DÖV 1974, 380 (381); BVerwG, Urteil vom 12.03.1982 - 8 C 23.80 - BVerwGE 65, 139 (141); Hess. VGH, Urteil vom 02.12.1976 - VII OE 72.75 - DÖV 1978, 137). Eine sogenannte modifizierende Auflage liegt vor, wenn die Nebenbestimmung mit dem Gesamtinhalt des Verwaltungsaktes in einem untrennbaren Zusammenhang steht, insbesondere eine mit dem Verwaltungsakt ausgesprochene Rechtsgewährung inhaltlich einschränkt (BVerwG, Urteil vom 08.02.1974, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 17.12.1984 - 4 C 70/80 - NVwZ 1984, 366). Sie stellt eine mit einem Verwaltungsakt "verbundene" Regelung dar, die nicht wie die Auflage im Sinne des § 36 VwVfG eine zusätzliche Verpflichtung begründet, sondern den Inhalt des Verwaltungsaktes, die eigentliche Genehmigung, qualitativ verändert. Der Antragsteller erhält nicht nur quantitativ weniger als beantragt, sondern erhält qualitativ etwas teilweise anderes (ein aliud) (vgl. Weyreuther DVBl. 1984, 365). In der Regel wird die Eigenart der modifizierenden Auflage darin gesehen, daß sie den Gegenstand der Genehmigung selbst berührt, die eigentliche Genehmigung qualitativ verändert, also "vorhabenbezogen" ist (BVerwG, Urteil vom 08.02.1974, a.a.O.; Weyreuther, a.a.O., S. 366). Die Anordnung der Ersatzaufforstung in dem Bescheid vom 11.07.1988 ist nicht vorhabenbezogen in diesem Sinne, da sie den Gegenstand der Rechtsgewährung nicht modifiziert. Die Nebenbestimmung, mit der die Vornahme einer Ersatzaufforstung angeordnet wird, betrifft nicht unmittelbar das zur Genehmigung stehende Vorhaben, nämlich die Waldrodung und Umwandlung in eine andere Nutzungsart, sondern ist eine selbständig neben die Rodungsgenehmigung tretende besondere Leistungsverpflichtung.

In Weiterführung seiner Rechtsprechung zur modifizierenden Auflage hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, daß für die Aufhebung eines Teils eines Verwaltungsaktes nicht maßgebend ist, ob sich die Einschränkung der Genehmigung als (echte) Auflage oder als eine Veränderung des Genehmigungstatbestandes darstellt. Maßgebend sei vielmehr, ob die Genehmigung mit einem Inhalt bestehenbleiben kann, der der Rechtsordnung entspricht (BVerwG, Urteil vom 17.02.1984, a.a.O.; Kopp, a.a.O., § 36 Rdnr. 39). Dies bedeutet, daß auch zwischen einer (echten) Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG und der Genehmigung ein so enger Zusammenhang bestehen kann, daß es die isolierte Aufhebung ausschließt. Ein solcher Zusammenhang liegt vor, wenn bei einer isolierten Aufhebung der Auflage ein Genehmigungsinhalt entstünde, der rechtswidrig wäre. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da die Aufhebung der Anordnung der Ersatzaufforstung nicht zur Rechtswidrigkeit der Umwandlungsgenehmigung führen würde. Gemäß § 11 Abs. 1 und 2 Hessisches Forstgesetz kann die Rodungsgenehmigung auch ohne die zusätzliche Anordnung einer Ersatzaufforstung erteilt werden. Die Erteilung einer Rodungsgenehmigung ohne die Anordnung der Ersatzaufforstung kann mithin rechtmäßig sein. Der Wortlaut des § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz, wonach die Genehmigung von der Voraussetzung abhängig gemacht werden kann, daß der Antragsteller Ersatzaufforstungen in dem Naturraum nachweist, spricht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht dafür, daß die mit einer Rodungsgenehmigung verbundene Verpflichtung zur Ersatzaufforstung nicht isoliert aufhebbar wäre. Der Senat kann dem Wortlaut des § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz bei einer systematischen Auslegung des Gesetzes, die aus dem Zusammenhang der Rechtssätze und deren Stellung im Gesetz den Sinn der Einzelvorschrift ableitet, nicht entnehmen, daß er für einen untrennbaren Zusammenhang zwischen der Nebenbestimmung und der Rodungsgenehmigung spräche. Daß die Anordnung der Ersatzaufforstung keine (Rechtmäßigkeits-) Voraussetzung für die Rodungsgenehmigung sein kann, ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang der Vorschriften des § 11 Abs. 2 und § 11 Abs. 3 Hessisches Forstgesetz. Gemäß § 11 Abs. 2 Hessisches Forstgesetz soll die Genehmigung versagt werden, wenn die Erhaltung des Waldes überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Nach § 11 Abs. 2 Satz 2 Hessisches Forstgesetz sind hierbei die Rechte, Pflichten und wirtschaftlichen Interessen des Waldbesitzers sowie die Belange der Allgemeinheit gegeneinander und untereinander abzuwägen. Bei dieser Interessenabwägung handelt es sich nach überwiegender und zutreffender Auffassung (Klose/Orf, Forstrecht, 1982, § 9 Rdnr. 162 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 30.10.1979 - III OVG A 95/77 - AgrarR 1981, 17; VGH Mannheim, Urteil vom 21.04.1983 - 5 S 1649/82 - AgrarR 1984, 109 (110); VG Münster, Urteil vom 24.05.1988 - 7 K 924/87 - AgrarR 1989, 166; Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand: August 1993, § 9 BWaldG Rdnr. 13) nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine gebundene Entscheidung mit der Folge, daß die Abwägung gerichtlich voll nachprüfbar ist. Ein Rechtsanspruch auf die Rodungsgenehmigung besteht folglich nur dann, wenn die Erhaltung des Waldes nicht überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Die Anordnung von Nebenbestimmungen gemäß § 11 Abs. 3 Hessisches Forstgesetz setzt voraus, daß eine Genehmigung nach § 11 Abs. 2 Hessisches Forstgesetz überhaupt erteilt werden darf, daß also ein überwiegendes Interesse für eine Waldumwandlung vorliegt. Die Möglichkeit der Anordnung von Ersatzaufforstungen ist nicht in die Abwägung einzustellen und kann die Zulässigkeit einer Umwandlungsgenehmigung nicht herbeiführen (Klose/Orf, a.a.O., § 9 Rdnr. 150; VGH Mannheim, Urteil vom 12.06.1978 - VII 2227/77 - ESVGH 29, 83 (86)). Es gibt kein Junktim dergestalt, daß bei Zurverfügungstellung einer Neuaufforstungsfläche die Umwandlungsgenehmigung zu erteilen ist. Vielmehr muß zunächst geprüft werden, ob überhaupt die entsprechende Waldfläche zur Umwandlung freigegeben werden kann (Klose/Orf, a.a.O., § 9 Rdnr. 150). Nur wenn dies der Fall ist, kann durch die Anordnung von Ersatzaufforstungen dafür Sorge getragen werden, daß der verloren gegangene Wald möglichst gleichartig und gleichwertig ersetzt wird. Ist die Erteilung der Genehmigung gemäß § 11 Abs. 2 Hessisches Forstgesetz zu Recht abgelehnt worden, bleibt für die Anordnung von Nebenbestimmungen gemäß § 11 Abs. 3 Hessisches Forstgesetz kein Raum mehr. Hieraus folgt, daß die Anordnung der Ersatzaufforstung mit der Rodungsgenehmigung nicht in der Weise in einem untrennbarem Zusammenhang steht daß sie die Rodungsgenehmigung inhaltlich einschränkt. Vielmehr soll durch § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz zum Ausdruck gebracht werden, daß die Anordnung der Ersatzaufforstung mit der Rodungsgenehmigung als selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung verbunden werden und somit als (echte) Auflage dem Hauptverwaltungsakt, der Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung, hinzugefügt werden kann.

Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, daß das in zahlreichen Vorschriften des Hessischen Forstgesetzes zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der Walderhaltung dafür spreche, daß es sich bei der gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz angeordneten Ersatzaufforstung um eine modifizierende Auflage handele, ist dem entgegenzuhalten, daß das öffentliche Interesse an der Walderhaltung bereits im Rahmen der Erteilung der Rodungsgenehmigung zu berücksichtigen ist. Denn gemäß § 11 Abs. 2 Hessisches Forstgesetz soll die Genehmigung versagt werden, wenn die Erhaltung des Waldes überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Daß gemäß § 11 Abs. 3 Hessisches Forstgesetz Nebenbestimmungen, insbesondere die Anordnung von Ersatzaufforstungen, zur Abwendung bzw. Minderung nachteiliger Wirkungen einer Waldumwandlung festgesetzt werden können und somit ebenfalls im öffentlichen Interesse liegen, ist darüber hinaus kein sachgerechtes Kriterium für die Unterscheidung zwischen (echten) Auflagen und modifizierenden Auflagen. Auch die Beifügung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG dient der Anpassung der mit dem Hauptverwaltungsakt beabsichtigten Regelung an die im konkreten Fall betroffenen öffentlichen Interessen (vgl. Kopp, a.a.O., § 36 Rdnr. 2).

Ebenfalls nicht zu der Annahme einer modifizierenden Auflage führen die folgenden Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 29.08.1988: "Auf die geforderte Ersatzaufforstung kann im vorliegenden Fall nicht verzichtet werden, weil dem vorhandenen Wald im hiesigen Ballungsgebiet eine besondere Bedeutung zukommt. Er ist möglichst in vollem Umfang im Interesse der Allgemeinheit zu erhalten." Der Umstand, daß eine Behörde die Anordnung einer Ersatzaufforstung für "unverzichtbar" hält, besagt noch nichts darüber, ob eine Auflage objektiv zu einer Modifizierung der Gewährung führt oder ob sie nur gelegentlich der Gewährung etwas von dieser Unabhängiges fordert und somit eine selbständig neben die Gewährung tretende Leistungsverpflichtung darstellt. Daß die isolierte Aufhebung der Auflage möglicherweise eine Begünstigung zurückläßt, die die Behörde so nicht hat gewähren wollen, stellt keinen ausreichenden Grund dar, die isolierte Anfechtung der Auflage auszuschließen (BVerwG, Urteil vom 12.03.1982 - C 23.80 - BVerwGE 65, 139 (141 f.)).

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Aufhebung der Anordnung der Ersatzaufforstung, da diese Anordnung rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz liegen vor. Die Klägerin macht zwar geltend, daß das streitgegenständliche Grundstück gemäß § 7 des Kaufvertrages vom 12.07.1967 für Zwecke der Bebauung verkauft worden sei und hierdurch seine Eigenschaft als "Wald" verloren habe, da es nicht mehr "wesentlich zur Erzeugung von Holz dient oder dazu bestimmt ist" im Sinne des § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz vom 10.11.1954 (GVBl. S. 211). Eine Rodungsgenehmigung gemäß § 11 Abs. 1 und 2 Hessisches Forstgesetz ist nur im Hinblick auf Waldflächen im Sinne des § 1 Hessisches Forstgesetz erforderlich. Da die Anordnung der Ersatzaufforstung eine Nebenbestimmung zu der Rodungsgenehmigung darstellt und dazu dient, deren nachteilige Wirkungen abzuwenden bzw. zu mindern, ist das Vorhandensein von "Wald" im Sinne des § 1 Hessisches Forstgesetz ebenfalls als Tatbestandsvoraussetzung im Rahmen des § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz anzusehen. Durch die Veräußerung zum Zwecke der Bebauung hat das streitgegenständliche Grundstück jedoch nicht seine Eigenschaft als "Wald" verloren. Wenn die forstliche Nutzung einer Waldfläche aufgegeben und die Waldfläche für eine Bebauung bestimmt wird, stellt gerade dies eine genehmigungspflichtige Umwandlung in eine andere Nutzungsart dar. Würde jegliche Veräußerung zum Zwecke der Überführung von Wald in Bauflächen dazu führen, daß die Waldeigenschaft im Sinne des § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz verloren geht, würde die Bestimmung des § 11 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz, wonach die Umwandlung von Wald in eine andere Nutzungsart der Genehmigung bedarf, weitgehend ihres Anwendungsbereiches beraubt und damit obsolet. Es ist daher darauf abzustellen, ob die fragliche Grundstücksfläche im Zeitpunkt vor der Veräußerung die Begriffsbestimmung "Wald" im Sinne des § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz erfüllt hat. Hierbei ist diejenige Fassung des § 1 Hessisches Forstgesetz heranzuziehen, die im Zeitpunkt der Erteilung der Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung vom 11.07.1988 galt, also das Hessische Forstgesetz vom 04.07.1978 (GVBl. S. 424, ber. S. 584). Anhaltspunkte dafür, daß sich nach dem Gegenstand des Verfahrens und dem anwendbaren materiellen Recht ausnahmsweise für die Beurteilung der Begründetheit des Rodungs- und Umwandlungsantrages auf einen früheren Zeitpunkt abzustellen ist, liegen nicht vor. Auch die Veräußerung der Waldfläche zum Zwecke der Bebauung im Jahre 1967 stellt keinen Umstand dar, der dazu führen könnte, auf das Hessische Forstgesetz vom 10.11.1954 (GVBl. S. 211) abzustellen. Denn die Veräußerung zum Zwecke der Bebauung löst noch nicht die Genehmigungspflicht aus. Vielmehr bedürfen erst die beabsichtigte Beseitigung von Bäumen und die Verwendung der ehemaligen Waldfläche als Baufläche einer Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung. Die Rodung und Umwandlung der streitgegenständlichen Fläche ist jedoch nach Inkrafttreten des Hessischen Forstgesetzes vom 04.07.1978 erfolgt, weshalb für das Begriffsmerkmal "Wald" in § 11 Hessisches Forstgesetz die Begriffsbestimmung in § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz vom 04.07.1978 und nicht die des § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz vom 10.11.1954 heranzuziehen ist. Gemäß § 1 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz vom 04.07.1978 ist Wald im Sinne dieses Gesetzes jede Grundfläche,

1. die vorwiegend der Erzeugung von Holz dient oder dazu bestimmt ist, oder

2. die durch ihre Größe und Bestockung mit Waldbäumen und Gehölzen geeignet ist,

a) günstige Wirkungen auf Klima, Boden und Wasserhaushalt auszuüben oder

b) als Erholungsstätte für die Bevölkerung zu dienen.

Es ist davon auszugehen, daß die streitgegenständliche Grundstücksfläche, die vor ihrer Veräußerung zu den Staatswaldungen des Landes Hessen gehörte, vor ihrer Umwandlung vorwiegend der Holzerzeugung diente bzw. dazu bestimmt war oder die in § 1 Abs. 1 Nr. 2 Hessisches Forstgesetz aufgeführten günstigen Wirkungen für die Umwelt oder als Erholungsstätte ausübte, da keine gegenteiligen Gesichtspunkte erkennbar sind und von der Klägerin auch nicht behauptet werden.

Die Anordnung der Ersatzaufforstung ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil sie entgegen den Anforderungen des § 37 Abs. 1 HVwVfG nicht hinreichend bestimmt wäre. Hinreichende Bestimmtheit bedeutet, daß die getroffene Regelung für die Beteiligten so vollständig, klar und unzweideutig ist, daß sie ihr Verhalten danach richten können, und daß auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt der Regelung etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrundelegen können (Kopp, a.a.O., § 37 Rdnr. 4). Die ausreichende Bestimmtheit einer Verfügung ist auch dann gegeben, wenn aus ihrem gesamten Inhalt und den den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Falles im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (Kopp, a.a.O., § 37 Rdnr. 8). Wendet man diese Grundsätze an, läßt sich der angefochtenen Verfügung entnehmen, daß der zur Rodung freigegebene Wald möglichst gleichartig und gleichwertig ersetzt werden soll. Bereits nach dem Wortsinn ist davon auszugehen, daß Ersatzaufforstung grundsätzlich das Bepflanzen mit Waldbäumen der gleichen Art, wie sie vor der Rodung des Bestandes vorhanden waren, meint, es sei denn Besonderheiten der Bodenbeschaffenheit der Aufforstungsfläche erfordern andere Baumarten. Einer ausdrücklichen Angabe der Holzart bedarf es daher nicht.

Soweit in der Rechtsprechung teilweise verlangt wird, daß in der Ersatzaufforstungsanordnung nähere Angaben darüber zu machen sind, wie die Fläche hinsichtlich der Holzart und der Pflanzdichte aufzuforsten ist (vgl. OVG Münster, Urteil vom 25.10.1978 - IX A 668/77 - RdL 1979, 249; VG Münster, Urteil vom 29.11.1988 - 7 K 1866/87 - NVwZ-RR 1990, 10), ist dies abzulehnen. Dieser Ansicht ist entgegenzuhalten, daß die Bodenbeschaffenheit oder auch ein etwaiger Schädlingsbefall die Pflanzung anderer, standortgerechter Baumarten bedingen kann. Ebensowenig braucht die Pflanzdichte angegeben zu werden. Wenn die Behörde die Ersatzaufforstung verlangt, kann dies nur dahin verstanden werden, daß hierbei die allgemeinen forstwirtschaftlichen Regeln bei der Anpflanzung von Waldbäumen zu beachten sind (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20.10.1982 - 14 OVG A 121/81 - AgrarR 1984, 325 (326); vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 16.07.1987 - 19 B 83 A. 251 - AgrarR 1988, 141 = NuR 1988, 149).

Hinreichend konkrete Angaben über den Standort und den flächenmäßigen Umfang der aufzuforstenden Flächen sind in der angefochtenen Verfügung ebenfalls enthalten. Bedenken könnten sich allenfalls hinsichtlich des in der angefochtenen Verfügung angegebenen Standortes der Ersatzaufforstung "im gleichen Naturraum" ergeben. Die Verfügung wiederholt insoweit den in § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriff "in dem Naturraum". Als Naturraum ist dasjenige Gebiet anzusehen, für das der betroffene Wald ökologisch bedeutsam ist (Fischer, Forstrecht im Lande Hessen, 4. Aufl., Erl. zu § 11). Für den Betroffenen ist aber nicht ohne weitere Bestimmung seitens der Behörde bzw. Einholung fachlichen Rats durch sachkundige Personen erkennbar, welches Gebiet im konkreten Fall als Naturraum anzusehen ist. Dennoch führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Verfügung mangels erforderlicher Bestimmtheit. Zwar muß die getroffene Anordnung, das Ziel der geforderten Handlung, so bestimmt sein, daß sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Bemessung zugänglich ist (Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl, § 37 Rdnr. 11). Dabei kommt es indes auf die Umstände des Einzelfalls und darauf an, welcher Grad der Bestimmtheit bei Erlaß des Verwaltungsaktes möglich und für seinen Vollzug erforderlich war (Knack, VwVfG, 2. Aufl., § 37 Erl. 3.1.1.; VGH Mannheim, Urteil vom 27.11.1979 - X 808/79 - GewArch 1980, 393 (394)).

§ 37 Abs. 1 VwVfG schließt die Möglichkeit von Teilregelungen grundsätzlich nicht aus. So können nach der überwiegenden Rechtsprechung Verwaltungsakte, die zunächst nur das Ziel der dem Betroffenen auferlegten Verpflichtung festlegen und bezüglich des Weges, d.h. der zur Verwirklichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen, keine Angaben enthalten, dem Bestimmtheitserfordernis genügen (BVerwG, Urteil vom 05.11.1968 - I C 29.67 - BVerwGE 31, 15 )18); VGH Mannheim, Urteil vom 09.04.1981 - 10 S 2129/80 - VBlBW 1982, 97 (98); Kopp, a.a.O., § 37 Rdnr. 12). Eine Konkretisierung hinsichtlich des Mittels kann erforderlichenfalls durch weitere Verwaltungsakte erfolgen. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann es gebieten, daß die Behörde dem Betroffenen bei der Auswahl des Mittels Entscheidungsfreiheit läßt (BVerwG, Urteil vom 05.11.1968, a.a.O.; Kopp, a.a.O., § 37 Rdnr. 12). Im vorliegenden Fall ist die Besonderheit gegeben, daß der Behörde im Zeitpunkt des Erlasses der Ersatzaufforstungsordnung nicht bekannt ist, ob und gegebenenfalls welche zur Ersatzaufforstung geeigneten Flächen dem Betroffenen zur Verfügung stehen. Im Eigentum des Landes Hessen stehende Flächen werden in der Regel nicht zum Zwecke der Aufforstung zur Verfügung gestellt. Hinsichtlich der Bestimmung des Standortes wird daher das behördliche Ermessen unter Umständen durch die tatsächlichen Möglichkeiten des Verpflichteten begrenzt. Es könnte gegen den Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs verstoßen, in der Verfügung ein zur Ersatzaufforstung geeignetes Gebiet zu bestimmen, wenn der Betroffene außerhalb dieses Gebietes über zur Aufforstung geeignete Flächen verfügt. Dem Erfordernis der Bestimmtheit kann somit die Anordnung der Ersatzaufforstung unter Angabe des flächenmäßigen Umfangs und der Standortbestimmung "im gleichen Naturraum" genügen, da eine genaue Bezeichnung des Gebietes im vorliegenden Fall den Betroffenen unnötig belasten und über den Schutzzweck der Norm hinausgehen könnte. Ferner ist zu berücksichtigen, daß die durch die Ersatzaufforstungsanordnung auferlegte Verpflichtung ohnehin einer weiteren Konkretisierung durch Verwaltungsakt bedarf. Zur Erfüllung der Ersatzaufforstungsauflage müßte die Klägerin Grundflächen aufforsten, also Wald neu anlegen. Hierzu bedarf sie jedoch gemäß § 12 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz einer Genehmigung der unteren Forstbehörde. Die angefochtene Verfügung ist auch im Hinblick auf eine eventuell erforderlich werdende Verwaltungsvollstreckung als bestimmt genug anzusehen. Infolge des Umstandes, daß der Verfügungsadressat zunächst für die Ersatzaufforstung geeignete Flächen finden muß und für die Waldneuanlage sodann noch eine Genehmigung einzuholen ist, kann zwischen der Anordnung und einer unter Umständen erforderlichen Vollstreckung ein erheblicher Zeitraum liegen. Entscheidender Zeitpunkt für das Vorliegen der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Vollstreckung ist in diesem Fall deren Beginn. Bis zur Einleitung des Vollstreckungsverfahrens kann somit die Behörde, erforderlichenfalls durch weitere Verwaltungsakte, die Konkretisierung des Standortes der Ersatzaufforstung vornehmen.

Der Verkauf von Staatswald durch den Forstfiskus zum Zwecke der Bebauung hindert das beklagte Land auch nicht, aus der späteren Waldumwandlung die gesetzlichen öffentlich-rechtlichen Folgerungen zu ziehen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verpflichtete sich der Beklagte auch nicht in einem öffentlich-rechtlichen Austauschvertrag gemäß den §§ 54 Satz 2, 56 HVwVfG gegen Zahlung eines Ausgleichsbetrages dazu, eine eventuell erforderlich werdende Rodungsgenehmigung nicht mit einer Ersatzaufforstungsauflage zu verbinden. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein solcher Vertrag im vorliegenden Fall bereits deshalb als unwirksam anzusehen ist, weil es an der für öffentlich-rechtliche Verträge gemäß §§ 57, 62 Satz 2 HVwVfG i.V.m. § 126 Abs. 2 BGB erforderlichen Schriftform fehlt. Ob dieses Schriftformerfordernis auch für öffentlich-rechtliche Verträge gilt, die, wie es vorliegend der Fall wäre, vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes geschlossen wurden, ist zweifelhaft (ablehnend: Kopp, a.a.O.; § 57 Rdnr. 11; Meyer/Borgs, Kommentar zum VwVfG, 2. Aufl., § 57 Rdnr. 6; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, Allgemeiner Teil, 10. Aufl., S. 281).

Ein öffentlich-rechtlicher Austauschvertrag liegt aber deshalb nicht vor, weil es an der für Austauschverträge erforderlichen Zweckbindung der Gegenleistung fehlt. Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG muß die Gegenleistung, zu der sich der Vertragspartner der Behörde dieser gegenüber verpflichtet, ausdrücklich für einen bestimmten Zweck vereinbart werden. Diese Bestimmung soll der Gefahr eines Verkaufs von Hoheitsrechten entgegenwirken und zugleich den Bürger davor schützen, daß ihm Leistungen abverlangt werden, die im Hinblick auf die bestehende Gesetzeslage nicht gerechtfertigt sind oder nicht angemessen erscheinen. Sie folgt im wesentlichen der neueren Rechtsprechung und Rechtslehre zum Austauschvertrag und findet daher auch auf vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes zustandegekommene öffentlichrechtliche Verträge Anwendung. Der Zweck der Gegenleistung muß zumindest im Wege der Vertragsauslegung bestimmt werden können. Dies setzt voraus, daß sich aus dem Inhalt der Vertragsurkunde selbst hinreichende Anhaltspunkte für die Auslegung ergeben (BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 6.88 - BVerwGE 84, 236 (244) = NJW 1990, 2402; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 06.07.1973 - IV C 22.72 - BVerwGE 42, 331 (343)). Die Ausrichtung auf einen bestimmten Zweck ist gegeben, wenn die Verwendung der Gegenleistung hinreichend konkret festgelegt ist. Allgemeine und schematische Bezeichnungen wie "Folgelasten" sind im allgemeinen nicht als ausreichend anzusehen (Kopp, a.a.O., § 56 Rdnr. 10). In dem an das Regierungspräsidium gerichteten Schreiben der Klägerin vom 23.05.1967, das nach Auffassung der Klägerin einen Beleg für das Zustandekommen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages darstellt und Auskunft über den Inhalt des zustandegekommenen Vertrages geben soll, wird ausgeführt, daß eine Zahlung der Klägerin von 60.000,-- DM zum Ausgleich von "Folgelasten", die sich aus der Abgabe des von der Klägerin erworbenen Geländes für die Forstverwaltung ergeben, erfolgen solle. Darüber hinaus enthält es den Hinweis, daß die Klägerin mit dieser Ausgleichszahlung "sämtliche möglichen Folgeansprüche der Forstverwaltung einschließlich etwaiger Beeinträchtigungen des Grundwasserstandes als abgegolten" ansieht. Diese Ausführungen lassen daran zweifeln, ob die Beteiligten überhaupt einen dem öffentlichen Recht unterliegenden Sachverhalt regeln wollten oder ob nicht vielmehr zivilrechtliche Ansprüche der Forstverwaltung abgegolten werden sollten. Hierfür spricht, daß in dem Schreiben der Klägerin vom 23.05.1967 als Beispiel für einen möglichen Folgeanspruch ein solcher wegen Beeinträchtigung des Grundwasserstandes genannt wird. Dies stellt eine Beeinträchtigung dar, die durch die Bewirtschaftung des benachbarten Grundstücks der Klägerin auftreten kann. Insoweit handelt es sich um einen Anspruch des forstlichen Nachbarrechts, wonach der Waldbesitzer bei der Bewirtschaftung seines Grundstücks auf die Bewirtschaftung benachbarter Grundstücke Rücksicht zu nehmen hat (vgl. § 16 Abs. 1 Hessisches Forstgesetz), und somit um einen privatrechtlichen Anspruch. Ein Anhaltspunkt dafür, daß die Beteiligten nur dieser Art Ansprüche vergleichbare, zivilrechtliche Folgeansprüche gemeint haben, ergibt sich auch aus der von dem Prozeßbevollmächtigten der Klägerin in dem Verhandlungstermin am 01.09.1994 inhaltlich mitgeteilten Gesprächsnotiz vom 31.01.1967. Hiernach habe das Land Hessen als Veräußerer des Waldgrundstücks in einem Gespräch zwischen den Beteiligten Wert darauf gelegt, daß es neben dem Bodenwert und dem Wert des Aufwuchses, die den eigentlichen Kaufpreis ausmachen sollten, einen Ausgleich für die durch den Grundstücksverkauf der Forstverwaltung entstehenden Nachteile - z.B. Ersatz für Wanderwege, notwendig werdende neue Brücken etc. - erhalte. Dieser Ausgleich ist nicht schon deswegen, weil er sich - ob zulässigerweise, kann dahingestellt bleiben - vom Kaufpreis absetzt, als eine öffentlich-rechtliche Leistung zu verstehen. Auch die für ihn nur beispielhaft genannten Zweckbestimmungen lassen sich durchaus privatrechtlich verstehen. Für eine Beschränkung auf diesen Bereich spricht schließlich auch die sehr bemessene Größenordnung dieser Ausgleichsleistung; zu einer gedachten Abgeltung einer Waldumwandlung stünde sie, auch in Preisen der Siebzigerjahre, in keinem rechten Verhältnis. Selbst wenn man aber der Auffassung sein wollte, daß sich den Erklärungen der Beteiligten eine Beschränkung des Vertragszwecks auf privatrechtliche Ansprüche nicht entnehmen läßt, ist ihnen jedenfalls nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit zu entnehmen, daß die Regelung sich daneben überhaupt noch auf einen öffentlich-rechtlich geregelten Sachverhalt bezieht, und es ist auch nicht erkennbar, auf welche öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen oder Berechtigungen die Regelung abzielen soll. Es fehlt mithin an einer hinreichend konkreten Bezeichnung des Zwecks der von der Klägerin geleisteten Zusatzzahlung und somit an der gemäß § 56 Abs. 1 HVwVfG geforderten Zweckbindung der Gegenleistung.

Mangels ausreichender Bestimmtheit der den Vertragszweck betreffenden Ausführungen kann sich ein Anspruch darauf, daß die Rodungs- und Umwandlungsgenehmigung nicht mit der Auflage einer Ersatzaufforstung verbunden wird, auch nicht aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) ergeben.

Die Anordnung der Ersatzaufforstung steht gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz im Ermessen der anordnenden Behörde. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den §§ 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 und 2 und 12 Hessisches Naturschutzgesetz. Zwar ist gemäß § 6 Abs. 2 Hessisches Naturschutzgesetz ein Eingriff in Natur und Landschaft zwingend zu untersagen, wenn Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht auszugleichen sind. Wenn gemäß § 6 Abs. 12 Hessisches Naturschutzgesetz die Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Hessisches Naturschutzgesetz Bestandteil der forstrechtlichen Genehmigung wäre, könnte dies zur Folge haben, daß die Ermessensbestimmung des § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz durch die Bestimmung des § 6 Abs. 2 Hessisches Naturschutzgesetz verdrängt würde. Dies ist aber bereits deshalb nicht der Fall, weil die Regelungen des Forstrechts gegenüber dem Naturschutzrecht allgemein als vorrangige Spezialregelungen anzusehen sind (BT-Drs. 7/5251 S. 7 zum Bundesnaturschutzgesetz). Naturschutzrecht bleibt nur insoweit anwendbar, als es inhaltlich weitergehende Vorschriften enthält. Solche weitergehenden Vorschriften sind z.B. die Gesichtspunkte des Flächen- und Artenschutzes. Auch bleiben die Änderungsverbote und Beschränkungen in Naturschutz- und Landschaftsschutzverordnungen unberührt (vgl. Klose/Orf, a.a.O., § 9 Rdnr. 227). Im übrigen ist gemäß § 8c Nr. 1 i.V.m. § 8a Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz, die durch Art. 5 Nr. 2 des am 01.05.1993 in Kraft getretenen Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22.04.1993 (BGBl. I S. 446) in das Bundesnaturschutzgesetz eingeführt wurden, die Eingriffs- und Ausgleichsregelung des § 8 Bundesnaturschutzgesetz nicht mehr auf den einzelnen Eingriff in Natur und Landschaft in Baugebieten anzuwenden. Solchen Eingriffen ist vielmehr grundsätzlich bereits erschöpfend auf der dem Einzeleingriff vorhergehenden Ebene der Bauleitplanung Rechnung zu tragen. Die Unanwendbarkeit der Eingriffsvermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmeregelungen wird durch § 8c Bundesnaturschutzgesetz auf Vorhaben erstreckt, hinsichtlich derer die in § 8a Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz vorgeschriebene Berücksichtigung von Eingriffen in Natur und Landschaft auf der Planungsebene noch nicht galt; gemäß § 8c Nr. 1 Bundesnaturschutzgesetz auf Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen, die wie im vorliegenden Fall, vor dem 01.05.1993 in Kraft getreten sind.

Der Beklagte hat auch von dem ihm eingeräumten Ermessen im Sinne des Gesetzes, d.h. der im Hessischen Forstgesetz insgesamt zum Ausdruck kommenden Zwecksetzungen, Gebrauch gemacht und die für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte - die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen - hinreichend in seine Erwägungen einbezogen. In dem Widerspruchsbescheid vom 29.08.1988 wird ausgeführt, daß auf die Ersatzaufforstung nicht verzichtet werden könne, weil dem vorhandenen Wald im Ballungsgebiet eine besondere Bedeutung zukomme und er im Interesse der Allgemeinheit möglichst in vollem Umfang zu erhalten sei. Der Beklagte hat hiermit auf die Funktion des Waldes für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und die Bedeutung des Waldes für einzelne Elemente des Naturhaushaltes (Klima, Wasserhaushalt, Reinigung der Luft, Bodenfruchtbarkeit, Landschaftsbild) sowie auf die Erholungsfunktion des Waldes abgestellt. Dies sind Gesichtspunkte, die für Anordnung einer Ersatzaufforstung sachgerecht sind. Die in § 11 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Forstgesetz enthaltene gesetzliche Ermächtigung, mit der Rodungsgenehmigung eine Ersatzaufforstungsauflage zu verbinden, soll der Erhaltung dieser Waldfunktionen dienen (vgl. Fischer, a.a.O., Erl. zu § 11).

Die Entscheidung des Beklagten beruht insgesamt gesehen auf einer richtigen Beurteilung und angemessenen Berücksichtigung der beteiligten Interessen. Über seine Funktion als Rohstoff hinaus kommt dem Wald besondere Bedeutung als unentbehrlicher Bestandteil einer immer stärker belasteten Umwelt der Industriegesellschaft zu. Als Grundlage für einen ausgeglichenen Klima-, Wasser- und Lufthaushalt, als Schutz gegen Lärm, Immissionen, Erosion und andere Schadenswirkungen, als Erholungsraum für die Bevölkerung und als entscheidender Bestandteil einer schönen und abwechslungsreichen Landschaft ist der Wald unentbehrlich. Die Anforderungen an den Wald nehmen insbesondere in den industriellen Ballungsgebieten zu, zu denen die im Untermaingebiet gelegene Gemarkung Wolfgang der Stadt Hanau gehört. Gerade in diesen Gebieten, wo der Wald als Umweltfaktor besonders wichtig ist, werden Waldflächen im großen Umfang für Zwecke des Wohnungsbaus, für Verkehrsanlagen, für Industrieansiedlungen etc. in Anspruch genommen. Es besteht daher ein erhebliches Interesse daran, den Wald in den Ballungsgebieten wegen seiner vielfältigen Funktionen für die Umwelt zu erhalten und im Falle der Erteilung einer Rodungsgenehmigung diese mit einer Ersatzaufforstungsauflage zu verbinden, damit der verloren gegangene Wald möglichst gleichwertig ersetzt wird. Das Interesse der Klägerin an der Aufhebung der Ersatzaufforstungsauflage, das in erster Linie finanzieller Art ist, war dem Beklagten bekannt. Auch wenn sie in dem Widerspruchsbescheid nicht ausdrücklich benannt werden, sind die Belange der Klägerin nicht unberücksichtigt geblieben. Ein gewisses Entgegenkommen ist sogar im Umfang der Auflage zu erkennen, die als Ersatz für den Einschlag von Hochwald nicht mehr als eine flächengleiche Waldneuanlage mit Jungpflanzen fordert. Im übrigen kommt in der gegebenen Begründung, daß der Wald im Interesse der Allgemeinheit möglichst in vollem Umfang zu erhalten sei, zum Ausdruck, daß der Beklagte das öffentliche Interesse an der Walderhaltung höher bewertet als das private Interesse der Klägerin, von den Kosten für die Ersatzaufforstung befreit zu werden. Daß die Anordnung der Ersatzaufforstung für die Klägerin eine besondere Härte darstellte bzw. sonstige private Interessen gegeben wären, die über das in jedem Falle der Anordnung einer Ersatzaufforstung tangierte finanzielle Interesse hinausgehen, ist weder ersichtlich noch vorgetragen. Bei einer Klage, die auf eine fehlerhafte Ermessensausübung gestützt wird, muß der Kläger grundsätzlich diejenigen Gesichtspunkte nennen, die die Behörde nicht oder fehlerhaft berücksichtigt hat bzw. hätte berücksichtigen müssen (BSG, Urteil vom 26.09.1990 - 9 b/7 RAr 30/89 - NVwZ 1991, 407; Kopp, VwGO, 9. Aufl., § 114 Rdnr. 5). Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Entscheidung des Beklagten auch nicht deswegen ermessensfehlerhaft, weil sie lediglich "formelhaft" ist und in ihrer Allgemeinheit auf jedes Waldgrundstück zutrifft. Zwar kann es ermessensfehlerhaft sei, wenn die Behörde "schematisch" und ohne Berücksichtigung der nach dem Zweck und der Wertung des Gesetzes zu berücksichtigenden besonderen Situation des Einzelfalles entscheidet (BVerwG, Urteil vom 11.02.1977 - VI C 135.74 - BVerwGE, 52, 85). Dies hat sie vorliegend aber nicht getan. Vielmehr wurde berücksichtigt, daß im Rhein-Main-Ballungsgebiet der Wald eine besondere ökologische Funktion erfüllt, die in dieser Weise nicht jedem Waldgrundstück zukommt.

Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist nach alledem als unbegründet abzuweisen.

Die mit dem Hilfsantrag erhobene Verpflichtungsklage ist unzulässig. Dies folgt daraus, daß die Klägerin die isolierte Aufhebung der Anordnung der Ersatzaufforstung, die eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG darstellt, begehrt und für dieses Begehren die Anfechtungsklage die zulässige Klageart ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

R E C H T S M I T T E L B E L E H R U N G

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung angefochten werden. Die Beschwerde ist beim

Hessischen Verwaltungsgerichtshof Brüder-Grimm-Platz 1 34117 Kassel

durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule einzulegen; juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen. Die Beschwerde muß die Entscheidung bezeichnen, die angefochten werden soll.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach der Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof einzureichen. In der Begründung muß entweder

- die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt werden

oder

- die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts bezeichnet werden, wenn geltend gemacht wird, von ihr werde in der in dem vorliegenden Verfahren ergangenen Entscheidung abgewichen und die Entscheidung beruhe auf dieser Abweichung,

oder

ein Verfahrensmangel bezeichnet werden, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

B e s c h l u ß

Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich unter Abänderung der Streitwertfestsetzung in dem Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. Oktober 1990 für beide Instanzen auf jeweils 67.500,-- DM festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 und 25 Abs. 2 GKG. Das Interesse der Klägerin an der Aufhebung der Ersatzaufforstungsauflage ist mit einem Betrag von 47.500,-- DM zu bemessen, da die Klägerin die Kosten einer Aufforstungsmaßnahme mit 5,-- DM pro Quadratmeter beziffert. Bei einer Fläche von 0,95 ha ergibt dies einen Streitwert in Höhe von 47.500,-- DM. Hinzuzurechnen sind die Kosten für den. Erwerb einer zur Aufforstung geeigneten Grundstücksfläche, die der Senat auf 20.000,-- DM schätzt. Aus der Addition dieser Beträge ergibt sich ein Streitwert in Höhe von 67.500,-- DM. Der Wert des Hilfsantrages bleibt außer Betracht, da mit ihm kein Anspruch geltend gemacht wird, der einen höheren Wert als der Hauptantrag hat (vgl. § 19 Abs. 4 GKG a. F.).

Die Befugnis des Berufungsgerichts zur Änderung des Streitwertes für die erste Instanz beruht auf § 25 Abs. 2 Satz 3 GKG.

Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).