Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, wendet sich gegen den Bebauungsplan R 5 mit Landschaftsplan "Rodgau-Ringstraße - zwischen Alter Weg und L 3405" in den Stadtteilen Jügesheim und Hainhausen der Stadt Rodgau. Der Bebauungsplan enthält die Festsetzungen für den Weiterbau der Rodgau-Ringstraße zwischen der Landsstraße 3405 (Offenbacher Landstraße) im Norden bis zum Anschluß an den Bebauungsplan R 3 im Süden.
Die Trasse durchschneidet das als Landschaftsschutzgebiet B 34 b 2 durch die Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Landkreis Offenbach am Main durch den Kreisausschuß des Landkreises Offenbach am Main ausgewiesene 8,2 ha große Vogelschutzgehölz Sandhof (veröffentlicht in der Offenbach-Post Nr. 148 vom 30.06.1961).
Bei der Bekanntmachung der Verordnung wurde eine Planzeichnung, eine Karte oder ein Lageplan nicht mitveröffentlicht. Auch die Bezeichnung und die Lage des Landschaftsschutzgebietes werden in dem Text der Verordnung nicht erwähnt. § 1 LSchVO verweist auf die in der Landschaftsschutzkarte bei dem Kreisausschuß mit grüner. Farbe eingetragenen und in einem besonderen Verzeichnis unter Nr. B 1 bis B 87 aufgeführten Landschaftsteile in dem Umfang, der sich aus der Eintragung in der Landschaftsschutzkarte ergibt.
Nach den Angaben in der Begründung zum Bebauungsplan ist die Rodgau-Ringstraße im Flächennutzungsplan der Stadt Rodgau dargestellt. Der von der Gemeindekammer in der Sitzung am 06.03.1985 beschlossene Flächennutzungsplan des Umlandverbandes Frankfurt vom 06.07.1987-(StAnz. 1987, S. 1535) stellt die Straßenführung und die Verkehrsgrünflächen der Rodgau-Ringstraße dar.
Der Bebauungsplan R 5 wurde wie folgt aufgestellt: Die Gemeindevertretung der Gemeinde Rodgau beschloß in ihrer Sitzung vom 29.03.1979 die Aufstellung eines Bebauungsplans für die Rodgau-Ringstraße. In ihrer Sitzung vom 20.06.1986 billigte die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rodgau den geänderten Entwurf vom Juli 1986 und beauftragte den Magistrat, den Bebauungsplan mit Begründung erneut öffentlich auszulegen.
Mit Schreiben vom 08.08.1986 haben der Antragsteller. und die Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz e.V. u. a. darauf hingewiesen, daß die Trasse ein Landschaftsschutzgebiet zerschneide. Die Antragsgegnerin hat über die Stellung nahmen von Trägern öffentlicher Belange sowie Bedenken und Anregungen von privater Seite in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 26.09.1986 entschieden und ihren Beschluß vom 20.06.1986 zu dieser Frageaufrechterhalten. Dieser lautet wie folgt
"Da seitens der zuständigen Naturschutzbehörden keine Bedenken gegen die Straßenplanung im Bereich des ausgewiesenen Landschaftsschutzgebietes vorgetragen wurden, führen die Bedenken des Deutschen Bund für Vogelschutz nicht zu einer Änderung der Planung. Die in ihrem Umfang als sehr gering einzuschätzende Beeinträchtigung des Vogelschutzgehölzes "Sandhof" im Hinblick auf Verlärmung, Schadstoffimmission und mögliche Änderung der Bodenfeuchtigkeit werden bewußt in Kauf genommen. Auf die vorgesehene Ausgleichsmaßnahme und die damit ermöglichte Vernetzung des bisher isoliert liegenden Vogelschutzgehölzes wird hingewiesen."
In ihrer Sitzung vom 26.09.1986 beschloß die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rodgau den Bebauungsplan als Satzung.
Mit Verfügung vom 17.02.1987 genehmigte der Regierungspräsident in Darmstadt den Bebauungsplan.
Unter dem 04.05.1988 hat der Kreisausschuß des Kreises Offenbach - Amt für Umwelt, Natur- und Denkmalschutz - Untere Naturschutzbehörde - eine Ausnahmegenehmigung nach § 4 LSchVO Vogelschutzgehölz Sandhof erteilt und unter dem 12.05.1989 um ein Jahr bis zum 03.05.1990 verlängert.
Am 06.10.1988 wurde, die Genehmigung des Bebauungsplans ortsüblich bekanntgemacht.
Mit Schriftsätzen vom 23.07.1990, eingegangen am 27.07.1990, hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag.gestellt und den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt (4 NG 2205/90). Zur Begründung trägt er vor: Der Antragsteller habe ein rechtlich geschütztes Interesse an der begehrten Feststellung, das darin bestehe, daß Bebauungspläne, die die Substanz von Landschaftsschutzgebieten erheblich beeinträchtigten, nur dann zustande kommen dürften, wenn das Landschaftsschutzgebiet zuvor in einem förmlichen Verfahren unter Beteiligung des Antragstellers aufgehoben worden sei. Werde ein Bebauungsplan unter Umgehung der Anhörungsrechte des Antragstellers aufgestellt, sei effektiver Rechtsschutz nur dann gegeben, wenn der Antragsteller die Gültigkeit des Bebauungsplans selbst angreifen könne. Nach Auffassung des Antragstellers sei die Landschaftsschutzverordnung wirksam. Insbesondere sei der örtliche Geltungsbereich der Verordnung mit ausreichender Bestimmtheit bekanntgemacht worden. Zum einen verweise die Verordnung auf die beim Kreisausschuß des Landkreises Offenbach vorhandene Landschaftsschutzkarte und die dort mit grüner Farbe eingetragenen und in, einem besonderen Verzeichnis aufgeführten Landschaftsteile. Die räumliche Umgrenzung des Vogelschutzgehölzes Sandhof sei somit eindeutig nachvollziehbar. Es müsse auch als eine Überspannung der Formvorschriften angesehen werden, in diesem Falle einen Hinweis auf die grundsätzliche Einsichtsmöglichkeit sowie die Bezeichnung der Dienststunden zu verlangen.. Es sei auch davon auszugehen, daß die Antragsgegnerin die Unterschutzstellung des Gebietes zumindest nicht angegriffen habe und sich deshalb mit der Berufung auf die Nichtigkeit in Widerspruch zu ihrem eigenen früheren Verhalten setze (venire contra factumproprium).
Die Rodgau-Ringstraße hätte nicht durch aneinander gereihte Bebauungspläne ins Werk gesetzt werden dürfen. Im Hinblick auf Dimension und Planungsabsicht sei die Rodgau-Ringstraße eine Ortsumgehung im Sinne des § 8 des Hessischen Straßengesetzes - HStrG -. Sie hätte deshalb von vornherein nur über eine Planfeststellung oder Bebauungspläne, die die Planfeststellung gemäß § 33 Abs. 2 HStrG ersetzten, ins Werk gesetzt werden können. Eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 4 LSchVO hätte für die geplante Straßenbaumaßnahme nicht erteilt werden dürfen. Diese komme nur bei relativ geringen Eingriffen in Betracht, nicht aber bei Eingriffen, die in die Substanz eines geschützten Gebietes eingriffen oder dieses gänzlich zerschnitten und damit für ökologische Belange praktisch wertlos machten. In derart gravierenden Fällen müsse der Allgemeinheit, durch das besondere Verfahren der Änderung der Landschaftsschutzverordnung deutlich gemacht werden, daß und in welchem Umfang in ein Landschaftsschutzgebiet eingegriffen werde. Die Straßentrasse zerschneide das 1,1 km breite Landschaftsschutzgebiet in der Mitte. Selbst wenn die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für zulässig gehalten würde, wäre der Landschaftsschutz nicht wirksam aufgehoben worden, weil die Genehmigung erst nach Inkrafttreten des Bebauungsplans erteilt worden sei. Ein Bebauungsplan, der ein Landschaftsschutzgebiet tangiere, könne erst dann Wirksamkeit entfalten, wenn das Landschaftsschutzgebiet zuvor entsprechend verändert worden sei. Die Beeinträchtigung des Mitwirkungsrechts des Antragstellers im Verfahren auf Änderung der Landschaftsschutzverordnung müsse sich aber direkt auf die Gültigkeit des in Rede stehenden Bebauungsplans auswirken, weil dessen Wirksamkeit gerade eine rechtmäßige Änderung der tangierten Landschaftsschutzverordnung voraussetze (vgl. auch zur Antragsbefugnis "wegen der eigenartigen Verzahnung von Änderungsverordnung und Bebauungsplan" Bay. VGH, U. v. 22.07.1985 - Nr. 9 N 84 A 1336 - NuR 1986, S. 77 f.). Es könne auch keine entscheidungserhebliche Rolle spielen, ob ein im verzahnten Verfahren Beteiligter die Grundlage einer Eingriffsermächtigung angreife oder die Eingriffsermächtigung selbst.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Bebauungsplan R 5 mit Landschaftsplan "Rodgau-Ringstraße - zwischen Alter Weg und L 3405" in den Stadtteilen Jügesheim und Hainhausen der Stadt Rodgau für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Normenkontrolle abzulehnen.
Sie trägt vor: Der Antragsteller sei - entgegen seiner Behauptung - nicht in einem ihm zustehenden Beteiligungsrecht verletzt worden. Er sei als Verband im Sinne des § 29 BNatSchG angehört worden. Sein Ortsverband habe mit Schreiben vom 19.06.1984 und 27.12.1985 ausführlich Stellung genommen. Wie man "wegen der eigenartigen Verzahnung von Landschaftsschutzverordnung und Bebauungsplan" einen Nachteil und damit die Antragsbefugnis darlegen wolle, sei nicht nachvollziehbar. Die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach eine entgegenstehende Landschaftsschutzverordnung vor Inkrafttreten eines Bebauungsplans insoweit aufgehoben sein muß, als sie von ihm und seiner Durchsetzung betroffen wird (Hess. VGH, U. v. 27.07.1988 - 3 UE 1870/84 - AgrarR 1989, 255 = ESVGH.Bd. 38, 310 - NuR 1989, 87; B. v. 05.07.1989 - 4 N 1064/88 - ESVGH Bd. 40, 23 - NuR 1990, 468 = NVwZ-RR 1990, 297), werde für unrichtig angesehen. Auch nach Außerkrafttreten.des § 5 Abs. 6 BBauG 1960 wirkten die sogenannten Rückweichklauseln der hessischen Landschaftsschutzverordnungen dergestalt, daß die landschaftsschutzrechtlichen Regelungen außer Kraft träten. Darauf komme es im vorliegenden Fall jedoch nicht an, weil die LSchVO für das Vogelschutzgehölz Sandhof nicht wirksam sei. Sie sei nicht ordnungsgemäß in Kraft gesetzt worden.
Dem Senat liegen folgende Unterlagen vor:
- die Gerichtsakten mit dem Aktenzeichen 4 NG 2205/90, - der Verbandsflächennutzungsplan des Umlandverbandes Frankfurt - Stand: November 1988 -, - der Bebauungsplan R 5 mit Landschaftsplan nebst Aufstellungsunterlagen (5 Ordner), - die Hauptsatzung der Stadt Rodgau vom 12.12.1986, - die Landschaftsschutzverordnung des Landkreises Offenbach am Main von 19.06.1961 nebst Unterlagen (1 Vorgang), - die Ausnahmegenehmigung der unteren Naturschutzbehörde des Kreises Offenbach vom 04.05.1988 und - der Verlängerungsbescheid vom 12.05.1989 nebst Unterlagen (2 Vorgänge).
Sie waren Gegenstand der Beratung.
II.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrollklage gegen einen Bebauungsplan und damit gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, deren Gültigkeit von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof, wenn nicht schon nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO so jedenfalls gemäß Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 dieser Vorschrift überprüft werden kann.
Der Antrag des Antragstellers ist jedoch unzulässig, der Antragsteller ist nicht antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann u. a. jede natürliche Person, die durch eine Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, den Antrag auf Normenkontrolle stellen. Der Senat hat unter einem solchen Nachteil seit dem Beschluß vom 19.12.1969 (Az.: IV N 8/86, BRS 22 Nr. 31) die Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen verstanden. Darunter fallen absolute Rechte, subjektive öffentliche Rechte, wie Nachbarrechte, aber auch die privaten Belange des Bürgers, die nach § 1 Abs. 7 BBauG (jetzt: § 1 Abs. 6 BauGB) zu beachten sind (Beschluß des Senats vom 26.06.1973 - IV N 1/72 - BRS 27 Nr. 172). Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 09.11.1979 - IV N 1.78 - IV N 2.79 bis 4.79 -, BVerwGE 59, 87 = BRS 35 Nr. 24 = NJW 1980, 1061) stellt hinsichtlich des Nachteils darauf ab, ob der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift verletzend in einem Interesse betroffen wird, bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieser Rechtsvorschrift als privates Interesse des Antragstellers in der Abwägung berücksichtigt werden müßte.
Der Antragsteller hat durch den Bebauungsplan R 5 keinen Nachteil erlitten oder zu erwarten.
Zwar ist in der Rechtsprechung zwischenzeitlich anerkannt, daB den anerkannten Verbänden in § 29 Abs. 1 BNatSchG ein selbständig durchsetzbares subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren eingeräumt worden ist (BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - BRS 50 Nr. 225, NVwZ 1991, 162 <164> und Hess. VGH, Beschluß vom 11.07.1988 - 2 TH 740/88 -, NVwZ 1988, 1040 und U. v. 11.02.1992 NuR 1992, 382 zu § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG; Beschluß vom 09.03.1988 - 3 N 3703 und 3735/87 - ESVGH Bd. 38 S. 170 = RdL 1988, 303 = UPR 1988, 354 zu § 29 Ab 1 Nr. 1 BNatSchG; B. v. 28.05.1993 - 3 N 3920/87 und 3 N 3922/87 -); der Antragsteller hat jedoch keinen Nachteil erlitten oder zu erwarten, weil er im Aufstellungsverfahren des angefochtenen Bebauungsplans mit Landschaftsplan angehört und damit an der Vorbereitung eines Planes im Sinne des § 6 BNatschG beteiligt worden ist (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Entgegen der Annahme des Antragstellers hängt die Wirksamkeit des Bebauungsplans auch nicht davon ab, daß die Ausweisung des Vogelschutzgehölzes Sandhof als Landschaftsschutzgebiet vor Inkrafttreten des Plans unter Beteiligung des Antragstellers aufgehoben wurde. Allerdings ist die Auffassung des Antragstellers zutreffend, daß für dasselbe Gebiet nicht gleichzeitig Festsetzungen landschafts- und naturschutzrechtlicher Art und mit ihnen unverträgliche Festsetzungen durch Bebauungsplan bestehen können. Aus diesem Grunde muß vor Inkrafttreten eines Bebauungsplans eine etwa entgegenstehende Landschaftsschutzverordnung aufgehoben werden (Hess. VGH, U. v. 27.07.1988, a.a.O.; B. v. 28.05.1993 - 3 N 3920/87 und 3 N 3922/87 -); auf Auslegungsfragen, die sich insofern stellen können, kommt es hier nicht an. Die im Aufhebungsverfahren gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gebotene Beteiligung eines Verbandes ist auch nicht lediglich die teilweise Wiederholung der Beteiligung des Verbandes im Rahmen der Aufstellung eines Bebauungsplans mit Landschaftsplan. Sie erfolgt in einem anderen Verfahren gegenüber einer anderen Behörde. Dies spricht dafür, daß ein Bebauungsplan, der ohne vorherige Änderung einer entgegenstehenden Landschaftsschutzverordnung in kraft gesetzt wird, auch wegen Verstoßes gegen die Beteiligungsvorschrift des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ungültig ist. Die Rechtsprechung hat eine vergleichbare Schlußfolgerung in Anwendung des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG gezogen. Nach dieser Bestimmung ist den anerkannten Naturschutzverbänden im Planfeststellungsverfahren über ein Vorhaben, das mit einem Eingriff in Natur und Landschaft verbunden ist, Gelegenheit zur Äußerung und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben, soweit nicht in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung vorgesehen ist. Nach der genannten Rechtsprechung kommt eine Verletzung des den anerkannten Naturschutzverbänden zustehenden subjektiven öffentlichen Rechts auf Beteiligung auch dann in Betracht, wenn ein Vorhaben rechtswidrig ohne Planfeststellung durch (bloße) Plangenehmigung zugelassen werden soll (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 17.11.1992 - 10 S 2234/92 -, NuR 1993, 144; OVG Lüneburg, Urteil vom 27.01.1992 - 3 A 221/88 -, UPR 1992, 394; Bay. VGH, Beschluß vom 15.04.1991 - 8 CE 91.30 -, NVwZ 1991, 1009). Dies sei geboten, da sonst ein Verstoß gegen die Beteiligungsvorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG sanktionslos bliebe, wenn einem anerkannten Verband die Anfechtungsbefugnis in Fällen versagt würde, in denen die zuständige Behörde nicht das gesetzlich vorgeschriebene Planfeststellungsverfahren mit Verbandsbeteiligung durchführe, sondern stattdessen in ein Plangenehmigungsverfahren ohne ein solches Recht ausweiche. Es kann dahingestellt bleiben, ob die vorstehenden Rechtsgedanken auf die Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens unter den genannten Voraussetzungen Anwendung finden (vgl. zur Anwendbarkeit auf die Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens ohne Landschaftsplan gemäß § 4 HeNatG Hess. VGH, B. v. 28.05.1993 - 3 N 3920/87 und 3 N 3922/87 -; B. v. 25.02.1988 - 3 NG 3923/87 - ESVGH Bd. 38, 162), denn die Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes Vogelschutzgehölz Sandhof war unwirksam. Aus diesem Grunde bedurfte es, für den mit der Straßenplanung bzw. dem Bau der Straße verbundenen Eingriff in Natur und Landschaft weder einer Änderung der Verordnung noch einer Ausnahmegenehmigung. Der örtliche Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes war nicht mit ausreichender Bestimmtheit bekanntgemacht worden. Es wurde dem rechtsstaatlichen Gebot der Klarheit von Rechtsnormen nicht gerecht, daß das Landschaftsschutzgebiet in der Verordnung weder benannt noch der örtliche Geltungsbereich - wenn auch nur grob - umschrieben war. Es fehlte die als Anlage mitveröffentlichte Übersichtskarte wie in der nunmehr geltenden Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen in den Landkreisen Offenbach und Main-Kinzig-Kreis "Landschaftsschutzverordnung im Altkreis Offenbach" vom 30. November 1993 (StAnz. 1994 S. 665) beziehungsweise die Wiedergabe des Verzeichnisses der unter Schutz gestellten Landschaftsteile und - soweit erforderlich - von Lageplänen in der Bekanntmachung, die in später verkündeten Rechtsverordnungen der unteren Naturschutzbehörde (vgl. etwa die Verordnung zum Schutze der Naturdenkmale im Kreis Offenbach - Naturschutzverordnung - vom 28. September 1992 - veröffentlicht in der Offenbach-Post Nr.98 vom,28.04.1993) enthalten sind. Der Senat hat im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht entschieden, daß aus rechtsstaatlichen Gründen an die Verkündung von naturschutzrechtlichen Verordnungen bestimmte Mindestanforderungen gestellt werden. Diese Rechtsprechung ist im Hinblick auf die öffentliche Bekanntmachung des örtlichen Geltungsbereichs folgendermaßen zusammengefaßt worden: Verordnungen müssen die Abgrenzung des Gebietes entweder,
a) wenn es sich mit Worten eindeutig erfassen läßt (z. B. "die Insel X"), in ihrem Wortlaut umreißen oder
b) durch eine als Anlage im Verkündungsblatt beigegebene Landkarte genau ersichtlich machen ..., oder
c) bei bloß grober Umschreibung im Wortlaut durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann. einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (BVerwG, Urteil vom 28.11.1963 - I C 74.61 - BVerwGE 17, 192 f. Urteil vom 26.05.1964 - I C 182.58 - BVerwGE 19, 7 f.; Urteil vom 10.08.1966 - IV C 60.65 -; Urteil vom 27.01.1967 - IV, C 105.65 - BVerwGE 26, 129 f.; Beschluß vom 29.12.1982 - 4 B 233.82 BRS 39, Nr. 238; Hess. VGH, Beschluß vom 31.10.1988`- 4 TH 2937/86 - HessVGRspr. 1989, 51 = NVwZ-RR 1989, 627 = RdL 1989, 627; vgl. auch Hess. VGH, B. v. 27.02.1990 - 3 N 728/84 = NuR 1992, 480; B. v. 16.05.1991 - 4 N 1134/86 -).
An dieser Auffassung ist festzuhalten.
Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes Vogelschutzgehölz Sandhof nichtig und vermag aus diesem Grunde keine Beteiligungsrechte des Antragstellers im Zusammenhang mit der Aufstellung des streitgegenständlichen Bebauungsplans zu begründen.
Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.
Da der Antragsteller unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung vor Inkrafttreten des Art. 1 Nr. 7a des Gesetzes zur Änderung von Kostengesetzen und anderen Gesetzen (KostRÄndG 1994) vom 24.06.1994 (BGBl. I S. 1325) i.V.m. § 73 GKG.