Hessischer VGH, Beschluss vom 23.04.1990 - 4 N 1273/85
Fundstelle
openJur 2012, 19136
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Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt - BFN erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb" vom 18.10.1984 (StAnz. 1984, 2206) - NaturschutzVO -. Sie ist Eigentümerin von ca. 3 ha Gelände im Geltungsbereich der NaturschutzVO.

§ 1 der NaturschutzVO lautet auszugsweise wie folgt:

(1) Das "Autal bei Bad Orb" wird in den sich aus Abs. 2 und 3 ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.

(2) Das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb" besteht aus den Gemarkungsteilen "Mittlere Au" und "Obere Au" in der Gemarkung Orb der Stadt Bad Orb, Main-Kinzig-Kreis, und liegt westlich von Bad Orb zwischen der Orb und Bundesbahnstrecke. Es hat eine Größe von 14,8994 ha. Die örtliche Lage des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1 : 25.000.

(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1 : 2000 rot begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, obere Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt.

(4) ....

§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung,

§ 3 enthält u.a. ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes führen können.

§ 4 regelt die Ausnahmen von den Verboten des § 3,

§ 5 gewährt die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 BNatSchG,

§ 6 enthält einen Ordnungswidrigkeitenkatalog und

§ 7 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.

Zur Begründung führte sie im einzelnen aus, daß es sich bei dem Gebiet um einen wertvollen Feuchtlandbiotop handele. Unter dem 01.12.1981 leitete die BFN das naturschutzrechtliche Ausweisungsverfahrens ein und übersandte den von ihr erarbeiteten Entwurf der Verordnung Trägern öffentlicher Belange, den anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Nach einem Anhörungstermin am 06.04.1982 wandte sich die Antragstellerin u.a. am 31.08.1982 an die BFN und setzte sich für eine Verkleinerung des Geltungsbereichs der Naturschutzverordnung ein. Nachdem der Hessische Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz unter dem 05.10.1984 die erforderliche Genehmigung nach § 16 Abs. 4 HeNatG erteilt hatte, erließ die BFN am 18.10.1984 die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb". Die Rechtsverordnung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, S. 2206 ff, öffentlich bekanntgemacht.

Am 10.07.1985 ist der vorliegende Normenkontrollantrag bei Gericht eingegangen. Die Antragstellerin macht u.a. geltend, in den Geltungsbereich der NaturschutzVO sei auch Gelände einbezogen worden, das in der Nähe der städtischen Kläranlage für Nachklärteiche erforderlich sei. 3 ha städtischen Geländes könne wegen der Einbeziehung in den Geltungsbereich nicht mehr als Austauschgelände angeboten werden. Sie, die Antragstellerin, sei auch in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb" vom 18. Oktober 1984 (StAnz. 1984, S. 2206) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er macht geltend, daß die Verordnung mit den darin enthaltenen einschränkenden Regelungen nichts anderes sei als die der Naturschutzverwaltung aufgegebene Umsetzung der Situationsgebundenheit der unter Schutz gestellten Flächen.

Ein gehefteter Vorgang der Antragstellerin und die die Naturschutzverordnung betreffenden Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Hefter) liegen vor und waren Gegenstand der Beratung.

II.

Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO in der durch Gesetz vom 08.12.1986 -BGBl. I S. 2191> geänderten Fassung).

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, sowie jede Behörde stellen. Die Antragstellerin ist als Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, gemäß § 1 Abs. 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) Behörde und damit insoweit antragsbefugt (vgl. Redeker - von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. § 47 Rdnr. 25), ohne daß sie einen konkreten Nachteil geltend machen muß. Sie hat auch ein Bedürfnis nach rechtlicher Klärung der Gültigkeit der Norm. Zwar ist die Antragstellerin als Behörde nicht mit der Vollziehung der NaturschutzVO befaßt, denn die Stadt Bad Orb ist weder untere Bauaufsichts- noch Naturschutzbehörde. Die Gemeinden verwalten jedoch, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben allein und unter eigener Verantwortung (Art. 137 Abs. 1 HV, § 2 Hessische Gemeindeordnung -HGO-). Im Hinblick auf diesen allumfassenden örtlichen Wirkungskreis wird eine Gemeinde durch eine Naturschutzverordnung, die Gemeindegebiet erfaßt und zahlreiche Gebote und Verbote enthält, immer in ihren eigenen Angelegenheiten betroffen, nämlich in ihrem Aufgabenbereich berührt und insbesondere in ihrer Planungshoheit eingeschränkt. Dies löst die Befugnis aus, die Rechtmäßigkeit dieser Einschränkung in einem Normenkontrollverfahren überprüfen zu lassen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.06.1984 - 5 S 2397/83 - DÖV 1985, 161; Brügelmann - Grauvogel, BBauG, Stand 1985, § 1 Rdnr. 259). Die Antragstellerin ist auch als Grundstückseigentümer antragsbefugt, denn sie ist durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen Beschränkungen (§ 3 NaturschutzVO) nachteilig betroffen. Sie kann sich einfachgesetzlich auf ihre Eigentümerposition berufen (st. Rspr., Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 - BRS 46 Nr. 211 - ESVGH 36 S. 165 = RdL 1987, 53).

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb" leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.

Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HENatG werden Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Rechtsverordnung bedarf gemäß § 16 Abs. 4 HENatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.

Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258) - VerkG - werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, 2206 ff. verkündet worden.

Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG auf eine Karte im Maßstab 1:2.000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen. Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung des Gebietes im Wortlaut - wie hier - durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegten und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbaren Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung.

Die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, hat dabei unter Beachtung sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes wie des Verkündungsgesetzes zu erfolgen. Obwohl § 16 HeNatG für die Ausweisung von Schutzgebieten besondere Verfahrensvorschriften enthält und u. a. auch die Ersatzverkündung einer Rechtsverordnung im Rahmen des 4. Abschnitts des HeNatG zuläßt, die zur Beschreibung ihres Geltungsbereichs auf Karten Bezug nimmt (§ 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG), wird die Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG durch diese Regelung als speziellere Vorschrift nicht ausgeschlossen. Vielmehr wird § 16 Abs. 5 HeNatG durch § 6a Abs. 1 VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt. Beide müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. Damit ist insbesondere auch § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG zu beachten, der unter bestimmten Voraussetzungen die Bereithaltung von Vorschriftenteilen (beispielsweise Plänen, die Teil der Rechtsverordnung sind) bei einer weiteren Behörde neben der Verwahrungsbehörde regelt.

Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6a Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VerkG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983 (GVBl. I S. 27) nicht. Danach hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 02.11.1983 den Hinweis, daß die Karte von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, obere Naturschutzbehörde, Darmstadt, Orangerieallee 12, verwahrt werde, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Verordnungen der Oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa Verordnung über das Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei Konnefeld" vom 19.10.1989, -StAnz. 1989 S. 2306> - Naturschutz- und LandschaftsschutzVO Fuldatal bei Konnefeld -) enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt.

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, daß förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden, denn die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können, wobei diese Möglichkeit nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein darf (BVerwG, Beschluß vom 22.11.1983, BVerwGE 65, 283 <291>). § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG ist in seinem Kern Ausfluß des Rechtsstaatsgebotes. Dem Zweck der Verkündung wird regelmäßig durch den vollständigen Abdruck einer Norm in einem Publikationsorgan genügt. Gehören Pläne, Karten oder Zeichnungen zum Norminhalt, so lassen sich Schwierigkeiten, die sich je nach dem Maßstab beim Abdruck ergeben können, dadurch vermeiden, daß - möglicherweise auch nur zum Teil - an die Stelle der Abbildung die Auslegung als Ersatzverkündung tritt. Das Bundesverfassungsgericht sieht außer einer örtlich und zeitlich auf eine bestimmte Zeitspanne festgelegten Auslegung auch das einer Hinweisbekanntmachung folgende dauernde Bereithalten, so für den Bebauungsplan gemäß § 12 des Baugesetzbuches (früher: Bundesbaugesetz), an im Gesetz festgelegten und in der verkündeten Rechtsvorschrift genannten Orten als ausreichend an (Beschluß vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65, 283 ff.). Ihm folgt grundsätzlich der Staatsgerichtshof des Landes Hessen (entschieden für die Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse, Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073 DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 = StAnz. 1989, 1237).

Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit die Art der Verkündung in § 6a VerkG, der eine von § 6 VerkG abweichende Regelung für die Verkündung von Rechtsverordnungen zuläßt, die Pläne oder zeichnerische Darstellungen enthalten, vom Rechtsstaatsgebot im einzelnen vorgegeben ist oder welche andere einfachgesetzliche Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Jedenfalls hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 6a VerkG durch das 3. ÄndG vom 07.03.1983 (GVBl. 1983, I S. 28) eine Regelung getroffen, die - wenn von dieser Alternative zu § 6 VerkG Gebrauch gemacht werden soll - insgesamt einzuhalten ist und nicht wiederum in wesentliche Vorschriften, die unbedingt eingehalten werden müssen und Sollvorschriften, deren Verletzung ohne Einfluß auf die Wirksamkeit der Verkündung bleibt, unterteilt werden kann. Insoweit schließt sich der Senat im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (B. v. 27.02.1990 - 3 N 728/84 -) an.

Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2.000 wird nur bei der oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. Die verwahrende Behörde - das war hier gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG in der Fassung vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HeNatG in der Fassung vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium - liegt außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Autal bei Bad Orb", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären. Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung von Vorschriftenteilen bei einer weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil im Geltungsbereich der Rechtsverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist, wenn der Geltungsbereich der Norm nach kleiner ist, als das Gebiet einer Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden oder nur unbebaute Flächen umfaßt, ist entweder bereits durch Auslegung, anderenfalls aber im Wege der Analogie in der Weise zu schließen, daß die Karte bei einer Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde im Geltungsbereich der Gemeinde bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte Landschaftsbestandteil liegt, hier der Stadt Bad Orb. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die kleinste Gebietseinheit des Staates. Es bleibt dem Verordnungsgeber unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>) und des hessischen Staatsgerichtshofs (Urteil vom 10.05.1987, a.a.O.). genügen, wonach die Ersatzverkündung nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des Hess. VGH (B. v. 27.02.1990, a.a.O.) zutreffend hingewiesen hat. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG fordert jedoch darüberhinaus - wie ausgeführt - die Bereithaltung der Vorschriftenteile in der Gemeinde, auf deren Gebiet die geschützten Landschaftsbestandteile liegen.

Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Rechtsverordnung vom 24.09.1985 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.

Im Hinblick auf eine einstweilige Sicherstellung des Gebietes nach § 18 HeNatG und eine erneute Ausweisung nach Behebung des formalen Mangels weist der Senat außerhalb der tragenden Gründe auf folgendes hin:

Sollten naturschutzrechtliche Maßnahmen, die wegen der Situationsgebundenheit des Eigentums in weiten Teilen im Rahmen der Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG hinzunehmen sind, die Enteignungsschwelle überschreiten, steht dem betroffenen Grundstückseigentümer nach § 39 HeNatG ein Entschädigungsanspruch zur Seite. Nach Erlaß der streitgegenständlichen Verordnung sind vom Hessischen Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz neue Entschädigungsregelungen für Naturschutzauflagen in Kraft gesetzt worden. Sollte die Verordnung nach Behebung des formalen Mangels erneut in Kraft gesetzt werden, wäre gegebenenfalls - auf der Grundlage der Verordnung - zu prüfen, ob bei Zugrundelegung der Maßstäbe der genannten Richtlinien ein Entschädigungsanspruch bzw. ein Anspruch auf Übernahme des Eigentums gegen angemessene Entschädigung besteht. Das wäre in der Entschädigungsrichtlinie vorgesehenen Verfahren für den jeweils Betroffenen zu ermitteln.

Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.

Da der Antragsgegner unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat bewertet die Bedeutung der Sache für die Antragsteller mangels näherer Anhaltspunkte mit dem Auffangwert des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG in der vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung von Kostengesetzen vom 9. Dezember 1986 maßgeblichen Höhe von 4.000,-- DM.