Hessischer VGH, Beschluss vom 27.02.1990 - 3 N 728/84
Fundstelle
openJur 2012, 19064
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Tatbestand

Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "E. Kopf und S.kopf bei L." vom 02.11.1983 ....

§ 1 der Verordnung erklärt das 94,46 ha große, im einzelnen näher beschriebene und aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 ersichtliche Gebiet zum Naturschutzgebiet. Der Geltungsbereich der Verordnung ergibt sich aus einer Karte im Maßstab 1 : 2.000 und ist dort rot begrenzt. Die Karte ist Bestandteil der Verordnung und wird bei der oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. § 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung, § 3 enthält u.a. ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes führen können. § 4 regelt die Ausnahmen von den Verboten des § 3, § 5 gewährt die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 BNatSchG, § 6 enthält einen Ordnungswidrigkeitenkatalog und § 7 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.

Der Verfahrensgang der Rechtsverordnung vom 02.11.1983 stellt sich wie folgt dar:

Mit Schreiben vom 01.04.1970 stellte der ... ... G. bei dem Kreisausschuß des ehemaligen Kreises förmlich den Antrag, das Gebiet "E. Kopf, N. und M. bei L." als Naturschutzgebiet unter Schutz zu stellen. Zur Begründung führte er im einzelnen aus, daß dieses Gebiet botanisch, zoologisch und landschaftlich besonders schutzwürdig sei. Unter Beifügung von Listen über Pflanzen legte er dar, daß es sich hier um eine außerordentlich interessante Pflanzenwelt eines einzigartigen Gebietes handele. Der Kreisausschuß des Kreises unterstützte diese Bemühungen gegenüber der unteren Naturschutzbehörde. Schwierigkeiten bei der Festlegung der Grenzen des unter Schutz zu stellenden Gebietes ergaben sich insoweit, als Teile davon gleichzeitig den dort befindlichen Standortübungsplatz der Bundeswehr umfaßten.

Im August 1980 fertigte die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ... einen Entwurf der Verordnung, der am 29.09.1980 Gegenstand einer Erörterung zwischen verschiedenen am Verfahren beteiligten Behörden und Verbänden war. Im November 1981 übersandte die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ... Trägern öffentlicher Belange sowie den anerkannten Naturschutzverbänden den Entwurf der Naturschutzverordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Der Bürgermeister der Stadt ... gab die geplante Ausweisung des Naturschutzgebietes auf Ersuchen der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in den Zeitungen "... Tagblatt" und "... Kurier" vom 17.12.1981 öffentlich bekannt. Die öffentliche Bekanntmachung enthielt den Hinweis, daß der Entwurf der Verordnung und eine Gebietskarte bis zum 01.02.1982 im Rathaus der Stadt ... öffentlich auslägen.

Mit am 10.02.1982 bei der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ... eingegangenem Schreiben erhoben die Antragstellerinnen Einwendungen gegen die Ausweisung des geplanten Naturschutzgebietes. Sie machten geltend, sie betrieben auf einem Teil des vorgesehenen Naturschutzgebietes Landwirtschaft und hätten forstwirtschaftliche Maßnahmen vorgesehen. Durch die Erklärung ihrer Grundstücke zum Naturschutzgebiet würden sie praktisch enteignet.

Nachdem der Hessische Minister für Landentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten unter dem 12.10.1983 die erforderliche Genehmigung nach § 16 Abs. 4 HENatG erteilt hatte, erließ die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ... am 02.11.1983 die Verordnung über das Naturschutzgebiet "E. Kopf und S bei L.". Die Rechtsverordnung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen ... öffentlich bekanntgemacht.

Mit ihrem am 07.03.1984 bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Antrag wenden sich die Antragstellerinnen im Wege der Normenkontrolle gegen die Naturschutzverordnung. Sie tragen vor, etwa 30 ha ihres Landbesitzes lägen innerhalb des Naturschutzgebietes "E. Kopf und S. bei L.". Damit stünden fast 30 % des 94,46 ha großen Naturschutzgebietes in ihrem Eigentum. Etwa 1/3 der Flächen seien verpachtet, 2/3 der Flächen lägen brach. Bereits vor Inkrafttreten der Rechtsverordnung hätten sie beabsichtigt, auch den noch brachliegenden Teil ihres Grundbesitzes einer landwirtschaftlichen Nutzung zuzuführen. Die im bisherigen Umfange betriebene Landwirtschaft habe sich als unrentabel erwiesen. Durch die Ausweitung der landwirtschaftlichen Flächen werde eine sinnvolle Nutzung angestrebt. Von dem neuen Pächter, der das Land jetzt bewirtschafte, sei insoweit ein umfangreicher Maschinenpark angeschafft worden. Die Realisierung dieses Vorhabens sei durch die Naturschutzverordnung vereitelt worden. Eine Erweiterung der landwirtschaftlichen Flächen sei jetzt nicht mehr möglich. Hinzu komme, daß die bisherige landwirtschaftliche Bodennutzung nur insoweit zulässig bleibe, als sie in einer im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen Naturschutzgesetzes ordnungsgemäßen Art und Weise betrieben werde.

Die Verordnung genüge auch nicht den Anforderungen des in § 1 Abs. 2 BNatSchG bestimmten Abwägungsgebots, da sie nicht die Interessen der Allgemeinheit an einer leistungsfähigen Landwirtschaft berücksichtige. Soweit auf den von der Verordnung erfaßten Flächen Weinbau betrieben werde, falle außerdem ins Gewicht, daß an der Erhaltung einer derartigen über Jahrzehnte gewachsenen Kulturlandschaft ein öffentliches Interesse bestehe. Hinzu komme, daß der Landwirtschaft und dem Weinbau gerade im Gebiet von L. aufgrund der geographischen Lage besondere Bedeutung zukomme. An einer sachgerechten Abwägung fehle es auch, soweit ihre privaten Interessen betroffen seien. Zwar beziehe sich § 1 Abs. 2 BNatSchG nur auf die Abwägung aller öffentlichen Belange, daneben finde jedoch das allgemeine, aus dem Verfassungsrecht abgeleitete Abwägungsgebot, das auch die Interessen Privater erfasse, Anwendung. Der Verordnungsgeber habe nicht berücksichtigt, daß fast 1/3 der Fläche des Naturschutzgebietes in ihrem Eigentum stehe. Es sei auch nicht ersichtlich, warum der Schutzzweck für ein Naturschutzgebiet nicht erreicht würde, wenn der Boden landwirtschaftlich genutzt würde.

§ 4 Nr. 1 und 2 der Verordnung genüge nicht dem Bestimmtheitsgebot, soweit dort der Begriff der "ordnungsgemäßen Bodennutzung im Sinne des BNatSchG und des HENatG" verwendet werde. Für den Grundeigentümer sei damit nicht erkennbar, welche land- bzw. forstwirtschaftliche Tätigkeit zulässig bleibe. Dies zeige sich etwa bei der Verwendung bestimmter Düngemittel.

Die Naturschutzverordnung verstoße auch gegen Art. 14 GG, weil sie die Ausweitung der bisher unrentablen Landwirtschaft verhindere. Sie stehe auch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 3 GG, da sie nicht auf einem Gesetz beruhe, das die Enteignungsentschädigung regele. Die in den §§ 38 und 39 HENatG getroffenen Regelungen reichten hierzu nicht aus.

Die in § 6 der Verordnung enthalte Ordnungswidrigkeitenregelung verstoße gegen Art. 103 Abs. 2 GG, der auch das sogenannte Verwaltungsunrecht erfasse. Die gesetzliche Ermächtigung müsse so gehalten sein, daß sich aus ihr ablesen lasse, ob die in der Rechtsverordnung geregelten Ordnungswidrigkeitentatbestände überhaupt statuiert werden konnten. Das sei hier nicht der Fall.

Die Naturschutzverordnung sei auch insoweit rechtswidrig, als sie ihren Schutzzweck in § 2 nur unvollständig umschreibe. Es fehle an der erforderlichen Bezeichnung der Pflanzen und Tiergesellschaften, deren Lebensstätten die Verordnung erhalten wolle.

§ 1 Abs. 3 der Verordnung verstoße gegen § 6a Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsverordnungen, da der Hinweis fehle, daß die Vorschriftenteile wie Karten während der Dienststunden der betreffenden Behörde zu jedermanns Einsicht bereitliegen.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die Verordnung über das Naturschutzgebiet "E. Kopf und S.kopf bei L." vom 02.11.1983 ... für ungültig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er vertritt die Auffassung, der Antrag sei unzulässig, weil die Antragstellerinnen weder einen Nachteil erlitten noch in absehbarer Zeit zu erwarten hätten. Die von den Antragstellerinnen lediglich befürchteten wirtschaftlichen Nachteile fielen nicht unter den Nachteilsbegriff des § 47 Abs. 2 VwGO.

Der Antrag sei auch unbegründet. In dem Gebiet der Naturschutzverordnung zeige der Weinbau seit Jahren eine deutlich rückläufige Tendenz. Angesichts dieser objektiven Feststellung könne der schlichte Vortrag der Antragstellerinnen, sie hätten sich entgegen dem allgemeinen und ihrem eigenen, seit Jahrzehnten betriebenen Nutzungsverhalten kurze Zeit vor Inkrafttreten der Verordnung zu einer Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzung entschlossen, nicht überzeugen, zumal jegliche Angaben über Flächen, Umfang, Art und auch des Wertes des eigens beschafften Maschinenparks fehlten. Auch eine Prüfung der Nachhaltigkeit der behaupteten Beeinträchtigung sei ohne Angaben zur flächenmäßigen Ausweitung, der damit verbundenen Pachtmehreinnahmen und des betragsmäßigen Verhältnisses zwischen den Pachteinnahmen und dem sonstigen Einkommen der Antragstellerinnen nicht möglich. Die Verordnung entspreche nach Inhalt, Aufbau und Formulierung den gesetzlichen Erfordernissen. Sie sei das Ergebnis sorgfältiger Abwägung aufgrund gutachterlich festgestellter naturschutzrechtlicher sowie sonstiger erkennbarer schützenswerter Belange.

Die die Naturschutzverordnung betreffenden Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Hefter) waren Gegenstand der Beratung.

Gründe

Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, denn der Senat hält eine mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).

Die Normenkontrollanträge sind zulässig. Die Antragstellerinnen wenden sich gegen eine als Rechtsverordnung erlassene Verordnung über ein Naturschutzgebiet und damit gegen eine andere im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Über die Gültigkeit einer derartigen Rechtsvorschrift entscheidet gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 Hessisches Ausführungsgesetz zur VwGO der Hessische Verwaltungsgerichtshof.

Die Antragstellerinnen sind auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, wonach jede natürliche oder juristische Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, sowie jede Behörde den Antrag stellen kann. Die Antragstellerinnen erleiden dadurch einen Nachteil, daß sie ihr Grundstückseigentum, auch wenn es derzeit nicht in vollem Umfang land- oder forstwirtschaftlich genutzt worden ist, nicht mehr im bisher zulässigen Maße nutzen können. So sind sie etwa daran gehindert, die Bodengestalt zu verändern, Pflanzen zu beschädigen oder zu entfernen, oder das Naturschutzgebiet außerhalb der Wege zu betreten oder zu befahren. Der Nachteil ist auch "durch" die Rechtsvorschrift entstanden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), denn wenn die Naturschutzverordnung für ungültig erklärt würde, entfielen die rechtlichen Nachteile für die Antragstellerinnen.

Die Normenkontrollanträge sind auch begründet, denn die Verordnung über das Naturschutzgebiet "E. Kopf und S.kopf bei L." leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.

Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HENatG werden Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Rechtsverordnung bedarf gemäß § 16 Abs. 4 HENatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.

Obwohl § 16 Abs. 3 HENatG keine Verpflichtung zur Anhörung der betroffenen Eigentümer und Nutzungsberechtigten enthält und der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nicht gebietet, vor jedem Rechtssetzungsakt rechtliches Gehör zu gewähren (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.03.1974, BVerfGE 36, 321 <330>; Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, ESVGH 36, 165 <174>), hat der Antragsgegner den Entwurf der Naturschutzverordnung offengelegt und den betroffenen Eigentümern die Möglichkeit eröffnet, Einwendungen zu erheben, wovon die Antragstellerinnen auch Gebrauch gemacht haben.

Zu Recht rügen die Antragstellerinnen jedoch, daß die Naturschutzverordnung nicht ordnungsgemäß verkündet worden ist. Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258) -- VerkG -- werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1983, 2294 ff. verkündet worden.

Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HENatG auf eine Karte im Maßstab 1:2.000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen. Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung des Gebietes im Wortlaut -- wie hier -- durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegten und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbaren Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung.

Die Rechtsverordnung ist jedoch unter Verstoß gegen § 6 a Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VerkG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983 (GVBl. I S. 27) verkündet worden. Danach hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 02.11.1983 den Hinweis, daß die Karte von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ..., obere Naturschutzbehörde, D., O.allee ..., verwahrt werde, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Verordnungen des Antragsgegners (vgl. etwa Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes "H.wiese bei K." vom 17.10.1985 <StAnz. S. 1957>) enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt.

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, daß förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden, denn die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtssetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können, wobei diese Möglichkeit nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein darf (BVerwG, Beschluß vom 22.11.1983, BVerwGE 65, 283 <291>). Ein derartiger zur Unwirksamkeit führender Fehler liegt allerdings nur vor, wenn der mit der Bekanntmachung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist. So liegt es hier. Der in § 1 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung enthaltene Hinweis, daß die Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D., Obere Naturschutzbehörde, O.allee ... verwahrt werde, ist nicht geeignet, den Betroffenen verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt zu verschaffen. Zwar vermag der Umstand, daß die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz ... als obere Naturschutzbehörde durch das Gesetz vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) in den Regierungspräsidenten in D. eingegliedert worden und damit der Name Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz entfallen ist, Zweifel an der Möglichkeit einer verläßlichen Kenntnisnahme des Verordnungsinhalts nicht zu begründen, da sich an der Verwahrungspflicht der oberen Naturschutzbehörde nichts geändert hat; jedoch läßt der Hinweis auf die Verwahrung der Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D. für den nicht rechtskundigen Bürger nicht erkennen, daß er dort auch während der Dienststunden Einsicht in die Karte nehmen kann. Daß der Hinweis auf den Auslegungsort allein den Anforderungen eines Rechtssetzungsverfahrens nicht genügt, ist auch im Bauleitplanverfahren anerkannt. So führt es zur Nichtigkeit des Bebauungsplans, wenn bei der ortsüblichen Bekanntmachung des Entwurfs nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Hinweis fehlt, daß Bedenken und Anregungen während der Auslegungsfrist vorgebracht werden können (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 31.03.1976 -- IV TG 17/76 -- zu § 2 Abs. 5 Satz 2 BBauG; Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand: Lfg. 36, § 3 Rdnr. 42). Der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Vorschriftenteile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht stellt einen wesentlichen Teil des Bekanntmachungsverfahrens dar, der nicht hinweggelassen werden kann, ohne daß die Bekanntmachung zumindest einen Teil ihrer rechtsstaatlichen Funktion verliert.

Ob bei der Verkündung der angefochtenen Verordnung noch ein weiterer Verfahrensfehler begangen worden ist, kann dahingestellt bleiben, weil es hierauf rechtlich nicht mehr ankommt. Bedenken bestehen insoweit, als die Karte im Maßstab 1 : 2.000 nur bei der Oberen Naturschutzbehörde in D. verwahrt wird. Nach § 6 a Abs. 1 Satz 4 VerkG sind die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile gelegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb des Geltungsbereichs der niedergelegten Vorschriftenteile gelegen ist. Die verwahrende Behörde -- das war hier gemäß § 30 Abs. 1 HENatG in der Fassung vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HENatG in der Fassung vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) der Regierungspräsident -- liegt außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "E. Kopf und S.kopf bei L.", so daß die Vorschriftenteile grundsätzlich noch zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären. Ob diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung von Vorschriftenteilen bei einer weiteren Behörde entfällt, wenn -- wie hier -- im Geltungsbereich der Vorschriftenteile keine Behörde belegen ist, erscheint zweifelhaft. Die Ersatzverkündung steht nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip im Einklang, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weit ab von dem Betroffenen liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>, Hess. Staatsgerichtshof, Urteil vom 10.05.1987, DVBl. 1989, 656 <657>). Gegen diesen Grundsatz würde § 6 a Abs. 1 Satz 4 VerkG verstoßen, wenn er bei Natur- und Landschaftsschutzverordnungen, bei denen im Regelfall keine "im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegene Behörde" vorhanden ist, auch dann kein zusätzliches Bereithalten von Vorschriftenteilen bei einer weiteren Behörde forderte, wenn die verwahrende Behörde von dem Betroffenen ungebührlich weit abliegt, was für den vorliegenden Fall offenbleibt. Zwar ergeben sich weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus den Gesetzesmaterialien (vgl. Hess. Landtag, Ds. 10/387; Hess. Landtag, 10. WP, 8. Sitzung, S. 377) Anhaltspunkte dafür, daß sich die Regelung dann auf die dem Geltungsbereich der Vorschriftenteile am nächsten belegene Behörde erstreckt, dem Verordnungsgeber bleibt es jedoch unbenommen, insoweit über die Regelung des § 6 a Abs. 1 Satz 4 VerkG hinaus bei der Verkündung von Naturschutzverordnungen die in der Rechtsprechung des Hess. Staatsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) geforderten Kriterien zu erfüllen (vgl. auch insoweit zur späteren Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen (Sicherstellungsanordnung "H.wiese bei K.", a.a.O.).

Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Rechtsverordnung vom 02.11.1983 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.