Hessischer VGH, Beschluss vom 16.06.1989 - 3 N 108/87
Fundstelle
openJur 2012, 18847
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Tatbestand

I. Die Antragsteller sind Freizeitreiter. Sie wenden sich mit ihrem am 15.01.1987 gestellten Normenkontrollantrag gegen den vom damaligen Hessischen Minister für Landwirtschaft und Forsten erlassenen Entmischungsplan (EP) für die Waldungen im Stadtgebiet von Wiesbaden vom 03.10.1986, veröffentlicht im Staatsanzeiger für das Land Hessen (StAnz.) vom 10.11.1986, Seite 2121. Der Textteil des Entmischungsplans wurde auch am 05.11.1986 im "Wiesbadener Kurier", dem "Wiesbadener Tagblatt" und der "Allgemeinen Zeitung Mainz" veröffentlicht.

Der Kartenteil des Entmischungsplans wird gemäß § 2 EP vom zuständigen Ministerium, dem Magistrat der Landeshauptstadt Wiesbaden - Amt für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz - sowie dem Hessischen Forstamt Chausseehaus Wiesbaden, Chausseehaus, während der Dienststunden zur Einsichtnahme bereitgehalten. In der zugehörigen Karte im Maßstab 1:20.000 sind Reitwege (durchgezogene Linie) und Reitpfade (gestrichelte Linienführung) festgelegt. Die Grenzen des Entmischungsgebietes entsprechen der Stadtkreisgrenze von Wiesbaden.

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 EP sind Reitwege und Reitpfade besonders gekennzeichnet, und nach § 3 Abs. 2 EP ist im Geltungsbereich des Entmischungsplans das Reiten außerhalb der dafür besonders gekennzeichneten Wege verboten.

In der Begründung ihres Normenkontrollantrages vertreten die Antragsteller die Auffassung, der Hessische Minister für Landwirtschaft und Forsten sei für die Aufstellung eines Entmischungsplans für das Stadtgebiet von Wiesbaden nicht zuständig gewesen. Dies sei vielmehr gemäß § 25 Abs. 5 HForstG und § 6 2. DVO zum HForstG Aufgabe der unteren Forstbehörde. Zweifelhaft sei auch, ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage zum Erlaß einer derartigen Rechtsverordnung vorliege.

Die Antragsteller vertreten zudem die Auffassung, die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen zum Erlaß einer Entmischungsregelung lägen nicht vor. Ein stärkerer Erholungsverkehr finde lediglich auf 16 % der Gesamtwaldfläche statt. Die Entmischung dürfe sich daher nur auf diese Gebiete beziehen, nicht aber auf das gesamte Waldgebiet der Stadt. Zudem sei das Verfahren der Bezugnahme auf die an den in § 2 EP genannten Orten ausgelegten Karten nicht rechtmäßig. Es sei den Reitern nicht zuzumuten, das Plangebiet mit seinem Wegenetz in ihr Gedächtnis aufzunehmen.

Die Antragsteller beantragen im Wege der Normenkontrolle,

die Verordnung des Hessischen Ministers für Landwirtschaft und Forsten über den Entmischungsplan für die Waldungen im Stadtgebiet von Wiesbaden vom 03.10.1986 (StAnz. S. 2121) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er vertritt die Auffassung, die Zuständigkeit des Ministeriums zum Erlaß des Entmischungsplans ergebe sich aus § 64 Abs. 4 HForstG, da es sich bei der Entmischung um eine Maßnahme der Forstaufsicht handele. Rechtsgrundlage für den Erlaß der Verordnung sei § 25 Abs. 5 HForstG i.V.m. § 6 Abs. 1 und 4 der 2. DVO zum HForstG vom 13.07.1980 (GVBl. I S. 291). Der Entmischungsplan sei auch ordnungsgemäß verkündet worden.

Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für eine Entmischung liegen nach Auffassung des Antragsgegners ebenfalls vor. Ein Entmischungsplan könne gemäß dem Erlaß des Hess. Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten über das Betreten des Waldes, Reiten und Fahren im Walde vom 24.09.1980 (StAnz. S. 2097) auch einen gesamten Forstamtsbereich umfassen (Nr. 4.1 zu § 6 2. DVO zum HForstG). Der Entmischungsplan umfasse auch lediglich einen Waldteil des großen geschlossenen Taunuswaldes.

In dem Entmischungsgebiet herrsche starker Erholungsverkehr, der wegen seiner extremen Dichte immer wieder zu gegenseitigen Behinderungen und Konflikten zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden führe. Das Vorbringen der Antragsteller, die Reiter könnten das Wegenetz nicht im Gedächtnis behalten, sei schon deshalb nicht schlüssig, weil Reitwege und Reitpfade positiv markiert seien. Auch nach der Entmischung stehe den Reitern ein dichtes Reitwegenetz zur Verfügung.

Wegen des Sach- und Streitstandes wird im übrigen auf die Schriftsätze der Beteiligten und die beigezogenen Behördenakten und Karten Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Gründe

II.

Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, weil der Senat eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO). Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. Der Normenkontrollantrag ist statthaft, weil er sich gegen eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift richtet, die gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann. Art. 132 Hess. Verfassung, wonach der Staatsgerichtshof darüber entscheidet, ob u.a. eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht (vgl. § 47 Abs. 3 VwGO), gilt dagegen nur für das Rügen der Verletzung von Landesverfassungsrecht, was hier nicht der Fall ist.

Der Entmischungsplan wurde als ministerielle Verordnung erlassen und im Staatsanzeiger veröffentlicht. Im Rahmen der Zulässigkeit kommt es dabei nicht darauf an, ob für diese Verordnung eine gesetzliche Ermächtigungsvorschrift besteht oder nicht. Für die Einordnung eines Akts in das Rechtsschutzsystem ist die äußere Erscheinungsform maßgebend (vgl. BVerwG, Beschluß vom 21.03.1974 - BayVBl. 1974, 500 -). Der sich als Verordnungsgeber ausgebende Träger öffentlicher Gewalt muß sich hinsichtlich der Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen an der von ihm gewählten Rechtsform seiner Maßnahme festhalten lassen.

Durch den Entmischungsplan haben die Antragsteller auch einen Nachteil, weil ihr gemäß § 25 Abs. 1 und 4 HForstG bestehendes Betretungsrecht von Straßen und Wegen im Außenbereich zum Reiten im Walde durch die streitbefangene Verordnung eingeschränkt wird.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Der angegriffene Entmischungsplan ist jedoch nicht bereits wegen mangelnder Zuständigkeit der obersten Forstbehörde, des für Forsten zuständigen Ministers (§ 58 Abs. 1 HForstG), zu dessen Erlaß rechtsfehlerhaft. Der Hess. Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz ist gemäß § 64 Abs. 4 HForstG durch eine spezielle gesetzliche Vorschrift Forstaufsichtsbehörde für die Waldungen der Stadt Wiesbaden. Die Forstaufsicht umfaßt gemäß § 62 HForstG sowohl Körperschafts- als auch Privatwaldungen und hat gemäß § 63 HForstG die Durchführung der forstgesetzlichen Bestimmungen sicherzustellen. Die Entmischung des Erholungsverkehrs im Walde ist als forstgesetzliche Regelung Gegenstand der Forstaufsicht. Daß in § 25 Abs. 5 HForstG lediglich die untere Forstbehörde zur Entmischung des Erholungsverkehrs ermächtigt wird, schließt die Zuständigkeit der obersten Forstbehörde im vorliegenden Fall für den Stadtbereich von Wiesbaden nicht aus. Nach § 64 Abs. 2 HForstG übt die untere Forstbehörde die Forstaufsicht nur aus, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Für Wiesbaden und Frankfurt am Main ist eine abweichende Regelung aber durch § 64 Abs 4 HForstG zugunsten der obersten Forstbehörde getroffen worden.

Die so begründete Zuständigkeit umfaßt auch das gesamte vom Entmischungsplan betroffene Gebiet ohne Ansehung der dortigen Eigentumsverhältnisse. Wenn in § 64 Abs. 4 HForstG die Zuständigkeit über die Waldungen der Landeshauptstadt Wiesbaden geregelt wird, so ist darunter nicht nur eine Regelung bezüglich der im Eigentum der Stadt stehenden kommunalen Wälder, sondern eine Zuständigkeit für alle Waldungen im gesamten Stadtgebiet zu sehen. Dies ergibt sich schon daraus, daß die Übertragung der Forstaufsicht auf die oberste Forstbehörde im Hinblick auf die durch die Größe der Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden bedingte Ausnahmesituation erfolgt ist (vgl. Amend/Muntzke, Hess. Forstgesetz, 1971, Erl. zu § 64). Eine Aufsplitterung der forstaufsichtlichen Zuständigkeiten je nach der Eigentumslage für bestimmte Waldteile wäre mit dem der Regelung zugrundeliegenden Gedanken der besonderen Bedeutung der in einem Ballungszentrum gelegenen Waldungen ebensowenig vereinbar wie mit der Vorschrift des § 62 HForstG, der Körperschafts- und Privatwaldungen einer einheitlichen Forstaufsicht unterstellt.

Für den Erlaß eines Entmischungsplans in der Form der Rechtsverordnung fehlt es jedoch an einer formell- gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, weshalb die Verordnung nichtig ist.

Die oberste Forstbehörde ist hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage an die Regelungen gebunden, die für den Fall der Zuständigkeit der unteren Forstbehörde gemäß § 25 Abs. 5 HForstG für diese gelten würden, da durch die Regelung des § 64 Abs. 4 HForstG die oberste Forstbehörde die Funktion der unteren Forstbehörde für die Stadt Wiesbaden übernimmt. Eine Verordnungsermächtigung zugunsten der unteren Forstbehörde, Entmischungsregelungen durch eine Rechtsnorm festsetzen zu können, besteht jedoch nicht.

Dazu hat der Senat in seinem Beschluß vom 16.06.1989 - 3 N 187/84 - folgendes ausgeführt, was auch für diesen Fall von Bedeutung ist:

"§ 25 Abs. 5 HForstG ermächtigt die unteren Forstbehörden nicht zum Erlaß einer Rechtsverordnung und regelt nicht deren Inhalt, Zweck und Ausmaß. Aus der Formulierung des Art. 80 Abs. 1 GG, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß einer erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, folgt, daß dies grundsätzlich ausdrücklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen muß (BVerfGE 2, 234 f.), wobei zur Klärung dieser Anforderungen der systematische und inhaltliche Zusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das mit der gesetzlichen Regelung verfolgte Ziel zur Auslegung herangezogen werden können (BVerfGE 8, 307; 41, 251, 266). Zwar gilt Art. 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar für die Landesgesetzgebung. Seine aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgenden Grundsätze sind aber auch auf die Landesgesetzgebung anzuwenden (BVerfGE 41, 251, 266; 55, 207, 226). In der Praxis besteht somit kein Unterschied bei der Überprüfung bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Verordnungsermächtigungen (Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 - ESVGH 36, 165). Festzuhalten ist, daß der Wortlaut des § 25 Abs. 5 HForstG selbst die Begriffe Rechtsverordnung oder Rechtsnorm nicht enthält. Eine Verordnungsermächtigung ist der Norm auch sonst nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen. Der systematische Zusammenhang der Vorschrift mit den Regelungen des § 25 Abs. 4 und 6 HForstG spricht gegen eine Verordnungsermächtigung in § 25 Abs. 5 HForstG. § 25 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 6 HForstG ermächtigt in Übereinstimmung mit Art. 107 und 118 Hessische Verfassung den für Forsten zuständigen Minister, nicht etwa die untere Forstbehörde, ausdrücklich zum Erlaß von Rechtsverordnungen, wobei der unmittelbare sachliche Zusammenhang mit Betretungs- und Benutzungsregelungen für den Wald nicht verlassen wird. Wenn eine entsprechende Verordnungsermächtigung in § 25 Abs. 5 HForstG zugunsten einer in der Behördenhierarchie deutlich untergeordneten und in der Landesverfassung dafür nicht vorgesehenen Behörde nicht enthalten ist, so ist daraus zu schließen, daß nach dem Willen des Gesetzgebers die untere Forstbehörde die Entmischung des Reit-, Fahr- und Fußgängerverkehrs im Wald jedenfalls nicht durch den Erlaß einer Rechtsverordnung herbeiführen können sollte. Die Verordnungsermächtigungen in § 25 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 6 HForstG bestehen nicht zugunsten der unteren Forstbehörde, und der streitbefangene Entmischungsplan beruht auf diesen Vorschriften auch nicht.

§ 6 der 2. DVO HForstG kommt als Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines Entmischungsplans als Rechtsverordnung ebenfalls nicht in Betracht. Die 2. DVO HForstG beruht als Rechtsverordnung selbst auf den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen des § 25 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 6 HForstG. Eine Subdelegation der Verordnungsbefugnis ist in diesen Bestimmungen nicht vorgesehen. Eine zum Verordnungserlaß ermächtigte Stelle darf diese Befugnis aber nur dann weiterreichen, wenn dies im Gesetz selbst besonders gestattet ist (vgl. Hans Schneider, Gesetzgebung, 1982, S. 140). Ohne spezielle gesetzliche Befugnis ermächtigt eine Rechtsverordnung als abgeleitete Rechtsquelle nicht zum Erlaß einer nachgeschalteten weiteren Rechtsverordnung (vgl. Isensee/Kirchhoff, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 3, 1988, S. 388). Soweit in § 25 Abs. 6 Satz 2 Nr. 4 HForstG bestimmt ist, daß der für Forsten zuständige Minister durch Rechtsverordnung nähere Bestimmungen über das Verfahren bei einer Regelung nach Abs. 5 der Vorschrift, also für das Verfahren in Entmischungsfällen, treffen kann, ist damit nichts darüber geregelt, daß die Entmischungspläne selbst wieder Rechtsverordnungen sein dürfen oder sollen.

Auch sonst spricht im gesetzlichen Zusammenhang des Hessischen Forstgesetzes nichts dafür, daß die der unteren Forstbehörde in § 25 Abs. 5 Satz 1 HForstG eingeräumte Befugnis zur Verkehrsentmischung im Wald durch Einschränkungen oder Sperrungen nichtöffentlicher Straßen und Wege für einzelne Benutzungsarten in der Form der Rechtsverordnung erfolgen kann oder soll. Es sind insbesondere im Gegensatz zur einstweiligen Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß die untere Forstbehörde hier Entmischungsregelungen wahlweise in der Form der Rechtsverordnung oder als Allgemeinverfügung treffen kann. Bei der Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG ergab sich die wahlweise Befugnis für die untere Naturschutzbehörde (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 21.01.1986, a.a.O.) hinreichend deutlich aus der Bußgeldbestimmung des § 43 Abs. 2 Nr. 15 HeNatG, wo beide behördlichen Vorgehensweisen im Gesetz genannt sind. Ein vergleichbarer Vorgang ist für das Hessische Forstgesetz nicht festzustellen. So läßt § 69 Abs. 1 Nr. 7 HForstG zwar im Rahmen einer nach § 25 Abs. 6 erlassenen Rechtsverordnung eine Bußgeldandrohung bei Übertretungen des in einem Entmischungsplan festgelegten Reitverbots auf bestimmten Wegen und Straßen zu, wie dies in § 9 Nr. 2 der 2. DVO HForstG auch geregelt ist. Dem § 69 Abs. 1 Nr. 7 HForstG läßt sich jedoch nichts dafür entnehmen, daß der Entmischungsplan selbst nur oder wahlweise als Rechtsverordnung zu erlassen ist. Die in § 69 Abs. 1 Nr. 7 HForstG genannte Rechtsverordnung ist nicht der jeweilige Entmischungsplan, sondern die 2. DVO HForstG.

Bei dem angefochtenen Entmischungsplan handelt es sich um einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2, Variante 1 HVwVfG, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten bzw. bestimmbaren Personenkreis richtet. Dies sind die Reiter und Reiterinnen, denen nach § 25 Abs. 4 Satz 1 HForstG grundsätzlich ein Reitrecht auf Wegen und Straßen im Wald zusteht, das durch eine Entmischungsregelung jedoch beschränkt werden kann. Die Rechtsfolgen der Entmischungsregelung treffen den jeweiligen Waldbenutzer ebenso wie die Waldbesitzer, sind also von jedem zu beachten, den es angeht.

Die Einstufung des Entmischungsplans als Allgemeinverfügung hat, wobei allerdings jeweils die besondere landesrechtliche Gesetzesgrundlage zu beachten ist, auch in der Rechtsprechung Zustimmung gefunden (vgl. VG Köln, Urteil vom 27.09.1977 - DVBl 1978, 716 und VGH München, Urteil vom 19.07.1988 - NVwZ RR 1989, 226). Für diese Einstufung sprechen im übrigen auch verwaltungsökonomische Gründe. Es wird damit eine größere Elastizität hinsichtlich der Anpassung des Reitwegenetzes an sich ändernde Verhältnisse erreicht. Ein grundsätzlich eher auf Wandlungen angelegtes Maßnahmesystem ist einem Verwaltungsakt angemessener als einer Rechtsnorm".

Der für Forsten zuständige Minister ist im übrigen auch nicht aufgrund der Verordnungsermächtigungen in § 25 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 6 HForstG zu Entmischungsregelungen in Verordnungsform ermächtigt. Diese Vorschriften überlappen die Entmischungsregelung des § 25 Abs. 5 HForstG nicht und enthalten auch keine ihr gleichgerichteten Befugnisse, sondern sie stehen getrennt neben ihr und betreffen andere, zusätzliche Sachverhalte wie Verhaltens-, Kennzeichnungs- und Verfahrensfragen. Besonders deutlich zeigt dies § 25 Abs. 6 Nr. 4 HForstG, wonach die ministerielle Verordnungsbefugnis in bezug auf die in § 25 Abs. 5 HForstG (speziell) geregelte Entmischungsbefugnis der unteren Forstbehörde ausdrücklich auf Verfahrensfragen beschränkt ist. Inhaltliche Entmischungsregeln können nur nach § 25 Abs. 5 HForstG getroffen werden, ohne daß die Rechtsform der Verordnung dafür zur Verfügung steht.

Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG, wobei der Senat mangels näherer Anhaltspunkte für das Interesse der Antragsteller an einem erfolgreichen Verfahrensausgang für jeden von ihnen den sogenannten Auffangstreitwert in Höhe von 6.000,-- DM angesetzt hat.