StGH des Landes Hessen, Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073
Fundstelle
openJur 2012, 18792
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Gründe

A

Die Antragsteller wenden sich mit ihrer Grundrechtsklage gegen den Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 10. Dezember 1987 (Az. ....), mit dem ihre Rechtsbeschwerde gegen das Urteil des Amtsgerichts Y vom 3. Oktober 1986 (Az.: ...) als unbegründet verworfen wurde. Das Amtsgericht hatte gegen sie wegen Verstößen gegen das Hessische Denkmalschutzgesetz vom 23. September 1974 - DSchG 1974 - (GVBl. I S. 450) Geldbußen in Höhe von 30.000,-- DM und je 5.000,-- DM festgesetzt.

1. Die Antragstellerin ist zusammen mit ihren Brüdern ... und ... Eigentümerin des Grundstücks ... in .... im ...kreis. Der Antragsteller ist ihr Ehemann. Auf dem Grundstück wurde etwa in der Mitte des 17. Jahrhunderts die sog. ... Mühle errichtet.

Dieses Gebäude wurde auf Grund des Gesetzes, den Denkmalschutz betreffend, vom 16. Juli 1902 - DSchG 1902 - (Großherzoglich Hessisches Regierungsblatt S. 275) auf Beschluss des Ausschusses für die Baudenkmäler der Provinz Oberhessen am 5. Oktober 1905 unter der laufenden Nummer ... in die Denkmalliste der Provinz Oberhessen aufgenommen.

2. Diese Denkmalliste wird von der auf Grund von § 30 Abs. 2 DSchG 1974 erlassenen Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 20. Dezember 1974 (GVBl. 1975 S. 3) erfasst. § 30 Abs. 2 DSchG 1974 lautet:

Der Kultusminister kann durch Rechtsverordnung, die spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes außer Kraft tritt, bestimmen, dass die in einzelnen Denkmälerverzeichnissen (z.B. Anlagen zur Ortssatzung, Inventarlisten, Kunsthandbüchern) aufgeführten Kulturdenkmäler bis zur Entscheidung über ihre Eintragung in das Denkmalbuch dem Schutz dieses Gesetzes unterliegen.

§ 1 der Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 20. Dezember 1974 bestimmt:

Denkmälerverzeichnisse

(1) Bis zur Entscheidung über die Eintragung eines Kulturdenkmals in das Denkmalbuch (§ 10 Denkmalschutzgesetz) unterliegen die in folgenden Denkmälerverzeichnissen aufgeführten Kulturdenkmäler den Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes:

1. Denkmälerverzeichnisse und Denkmallisten, die auf Grund der Art. 8 und 10 des Gesetzes, den Denkmalschutz betreffend, vom 16. Juli 1902 (Hess.RegBl. 275) für die Landkreise Alsfeld, Bergstraße, Büdingen, Dieburg, Erbach, Friedberg, Gießen, Groß-Gerau, Lauterbach und Offenbach am Main erstellt worden sind. ... (2) Die in Abs. 1 genannten Denkmälerverzeichnisse liegen bei dem Landesamt für Denkmalpflege, 6202 Wiesbaden-Biebrich, Schloss, zu jedermanns Einsicht offen.

Durch die Gesetze zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes 1974 vom 18. Mai 1977 (GVBl. I S. 198) und vom 18. September 1980 (GVBl. I S. 333) sowie die dazu ergangenen Verordnungen zur Änderung der Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 9. September 1977 (GVBl. I S. 373) und vom 26. September 1980 (GVBl. I S. 346) wurde deren Geltungsdauer auf insgesamt zwölf Jahre verlängert.

Auf Grund des Gesetzes zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes vom 22. August 1986 (GVBl. I S. 262), in Kraft getreten am 4. September 1986, wurde das hessische Denkmalschutzgesetz durch das Gesetz zum Schutze der Kulturdenkmäler i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 1986 - DSchG 1986 - (GVBl. I S. 270) in wesentlichen Punkten neu geregelt.

Kulturdenkmäler i.S. seines § 2 genießen nunmehr den Schutz des Gesetzes auch ohne Eintragung in das weiterhin geführte Denkmalbuch. Die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse haben ihre rechtliche Bedeutung verloren. Die Aufzählung genehmigungspflichtiger Maßnahmen in § 16 Abs. 1 DSchG 1986 ist neu gefasst.

3. Das Landesamt für Denkmalpflege verfügte am 13. Januar 1981 die Eintragung des seit 1970 leerstehenden Anwesens in das Denkmalbuch. Die Eintragung ist noch nicht bestandskräftig geworden. Insoweit ist noch ein Verwaltungsstreitverfahren beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Az.: 4 UE 169/84) anhängig.

Der Kreisausschuss des ...Kreises gab als untere Denkmalschutzbehörde der Antragstellerin und den übrigen Eigentümern durch Verfügung vom 5. Mai 1992 auf, den Bewuchs an Decken und Wänden des Mühlengebäudes zu entfernen sowie die Dachhaut und andere Hausöffnungen zum Schutz vor Witterungseinflüssen zu schließen; er ordnete die sofortige Vollziehung an.

Gegen diese Verfügung legten die Eigentümer Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 29. Mai 1992 teilte die Antragstellerin dem ...kreis mit, dass der mit den geforderten Arbeiten beauftragte Tiefbauunternehmer am 28. Mai 1992 versucht habe, den Bewuchs mit entsprechenden Gerätschaften zu entfernen. Dabei sei das morsche Dachgestühl zusammengebrochen. Wegen des drohenden Einsturzes sei auch das restliche Dach entfernt worden. Im Zuge dieser Arbeiten seien auch Wände zusammengefallen.

Der ...kreis stellte anschließend fest, dass die Fassade und eine Seitenwand des Gebäudes völlig zerstört worden waren. Die Rückwand und ein großer Teil der Innenwände sowie die zweite Seitenwand waren nur noch im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss erhalten geblieben. Der Kreis leitete daraufhin ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Eigentümer des Mühlengrundstücks wegen Verstoßes gegen das Denkmalschutzgesetz ein.

Den Antragstellern wurde zudem in einem weiteren, später eingeleiteten Bußgeldverfahren vorgeworfen, durch den Abtransport von Fachwerkbalken von dem Mühlengrundstück gegen das Denkmalschutzgesetz verstoßen zu haben.

4. Der ...kreis setzte mit Bescheiden vom 9. April 1985 Geldbußen gegen die Antragstellerin in Höhe von insgesamt 85.000,-- DM und gegen den Antragsteller in Höhe von 25.000,-- DM fest. Die Betroffenen legten gegen die Bußgeldbescheide Einspruch ein.

5. Das Amtsgericht Y verhängte durch Urteil vom 3. Oktober 1986 unter Anwendung der §§ 27 Abs. 1 und 16 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 DSchG 1974 gegen die Antragstellerin wegen vorsätzlichen unerlaubten Zerstörens eines Kulturdenkmals eine Geldbuße in Höhe von 30.000,-- DM sowie gegen beide Antragsteller wegen vorsätzlichen Eingreifens in den Bestand eines Kulturdenkmals durch den Abtransport der Holzbalken Geldbußen in Höhe von jeweils 5.000,-- DM.

Zur Begründung führte das Amtsgericht aus, die Antragstellerin habe sich gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 16 Abs. 1 Nr. 1 DSchG 1974 schuldig gemacht, indem sie die Mühle durch einen von ihr beauftragten Tiefbauunternehmer habe beschädigen lassen. Das Baudenkmal ... Mühle sei dadurch zerstört worden. Das Gebäude habe auf Grund der Vorschrift des § 30 Abs. 2 DSchG 1974 i.V.m. der Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 20. Dezember 1974, der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 26. September 1980 und der Denkmalliste für die Baudenkmäler für die Provinz Oberhessen unter Denkmalschutz gestanden. Die Antragstellerin habe vorsätzlich gehandelt, als sie den Auftrag zur Zerstörung des Gebäudes gegeben habe. Ihre Einlassung, sie habe nicht gewusst, dass das Gebäude unter Denkmalschutz gestanden habe, sei widerlegt. Die Antragstellerin habe sich weiter eines Verstoßes gegen die Vorschriften des § 27 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 16 Abs. 1 Nr. 3 DSchG 1974 schuldig gemacht, als sie den Auftrag zum Abtransport der Balken erteilt habe und diese Balken weggeschafft worden seien. Dadurch habe sie in den Bestand des Kulturdenkmals ... Mühle eingegriffen. Auf diese Ordnungswidrigkeit sei gemäß § 4 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten - OWiG - das zur Zeit der Tat geltende Recht anzuwenden gewesen, weil auch nach neuerem Recht die Taten Ordnungswidrigkeiten darstellten und das neue Gesetz nicht milder sei. Auch der Abtransport der Balken würde nach dem Denkmalschutzgesetz 1984 eine Ordnungswidrigkeit sein und gegen die Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 1 DSchG 1986 verstoßen, weil danach der Genehmigung der Denkmalschutzbehörde bedürfe, wer Teile eines Kulturdenkmals beseitigen wolle.

Der Antragsteller habe sich ebenfalls wegen vorsätzlichen unerlaubten Eingreifens in den Bestand eines Kulturdenkmals schuldig gemacht. Auch habe er gegen die Vorschrift des § 27 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 16 Abs. 1 Nr. 3 DSchG 1974 verstoßen. Er habe die Tat seiner Ehefrau aktiv unterstützt.

Die gegen das Urteil eingelegten Rechtsbeschwerden wurden durch Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 10. Dezember 1987 (Az.: ...) als unbegründet verworfen.

Der Beschluss wurde am 21. Dezember 1987 an die Antragsteller abgesandt.

II.

Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom 18. Januar 1988, beim Staatsgerichtshof eingegangen am 20. Januar 1988, Grundrechtsklage erhoben.

Sie tragen zur Begründung vor: Mit dem Ordnungswidrigkeitenverfahren als solchem und auch durch die Höhe des Bußgeldausspruchs sei gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Garantie eines fairen Verfahrens verstoßen worden. Wegen der Jahre dauernden Vorverurteilung durch die Medien und durch den ...kreis sei am Amtsgericht Y ein justizförmiges Verfahren nicht mehr möglich gewesen. Das Verfahren hätte deshalb nach § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt, hilfsweise an ein anderes Gericht außerhalb des ... Kreises verwiesen werden müssen. Entsprechende Anträge seien abgelehnt worden.

Außerdem sei das Gebot der Beschleunigung des Verfahrens verletzt worden. Das deutsche Recht kenne zwar keine ausdrückliche Regelung der Rechtsfolgen einer rechtsstaatswidrigen Verletzung der Beschleunigungsgebote im Straf- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren. Die verfassungsrechtlichen Konsequenzen seien aber durch die Auslegung der Strafprozessordnung oder des Ordnungswidrigkeitengesetzes zu ziehen. Dies sei nicht beachtet worden.

Das Urteil verstoße insoweit auch gegen das Rechtsstaatsgebot, als das Amtsgericht Anträge auf Aussetzung des Bußgeldverfahrens wegen Vorgreiflichkeit verwaltungsgerichtlicher Entscheidung abgelehnt habe. Darüber hinaus habe das Amtsgericht das Übermaßverbot verletzt, weil kein angemessenes Verhältnis zwischen den Tatvorwürfen und den dafür verhängten Bußgeldern bestehe. Zumindest hätte die jahrelange öffentliche Vorverurteilung in den Medien bei der Bußgeldfestsetzung berücksichtigt werden müssen.

§ 30 Abs. 2 DSchG 1974 ebenso wie die darauf beruhende Verordnung vom 20. Dezember 1974 genügten zudem nicht dem Bestimmtheitsgebot als Ausfluss von Art. 2 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen - HV -. Die Regelung entbehre der von der Verfassung verlangten Klarheit nach Inhalt, Zweck und Ausmaß, und das um so mehr, als erhebliche Sanktionen, nämlich hier Bußgeldandrohungen, unmittelbar an die Gültigkeit der Verordnung anknüpften.

Mit dem Verfahren der Unterschutzstellung durch eine Verordnung nach § 30 Abs. 2 DSchG 1974 sei auch die rechtsstaatliche Garantie des Art. 2 Abs. 3 HV verletzt worden. Der Bürger habe von der auf diese Art und Weise vorgenommenen Eigentumsbeschränkung keine Mitteilung erhalten, die er gerichtlich auf ihre Rechtmäßigkeit hin hätte überprüfen lassen können. Gerügt werde ferner die unbegründete Verlängerung des ursprünglich für drei Jahre geplanten Provisoriums auf zwölf Jahre. Dadurch sei eine vorläufige Regelung durch die Hintertür zu einer Dauerregelung geworden. Die Eigentümer hätten für insgesamt zwölf Jahre eine„vorläufige- Beschränkung ihres Eigentums hinnehmen müssen, ohne dass sie dies in einem rechtsstaatlichen Verfahren auf die Rechtmäßigkeit hin hätten überprüfen lassen können.

Die Antragsteller beantragen,

das Urteil des Amtsgerichts Y vom 3. Oktober 1986 und den Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt vom 10. Dezember 1987 für kraftlos zu erklären und in der Sache selbst zu entscheiden,hilfsweise, die Sache an das Oberlandesgericht Frankfurt am Main und,weiter hilfsweise, an das Amtsgericht Yzur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.

III.

Der Hessische Ministerpräsident hält die Anträge für unzulässig, soweit die Antragsteller das Verfahren selbst und die Höhe des Bußgeldes rügen. Im Übrigen seien die Anträge unbegründet.

Das Denkmalschutzgesetz 1974 begegne weder allein noch im Zusammenwirken mit der - in ihrer Geltungsdauer wirksam verlängerten - Verordnung vom 20. Dezember 1974 verfassungsrechtlichen Bedenken. Unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung lasse sich gegen § 30 Abs. 2 DSchG 1974 nichts einwenden. Angesichts des in § 30 Abs. 2 DSchG 1974 unmissverständlich hervortretenden Gesetzeszwecks erweise sich diese Ermächtigung als hinreichend konkret. Dass ein Gesetz die von ihm erfassten Tatbestände nicht selbst festlege, sondern zu diesem Zweck auf andere Normen verweise, sei grundsätzlich zulässig. Auch die Art der Veröffentlichung genüge dem Rechtsstaatsprinzip. In § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. Dezember 1974 werde darauf hingewiesen, dass die Denkmälerverzeichnisse zu jedermanns Einsicht im Schloss in Wiesbaden-Biebrich offengelegt seien. Jedem Betroffenen sei damit die Möglichkeit verschafft worden, von dem Inhalt der Verzeichnisse Kenntnis zu nehmen. Rechtsstaatliche Erfordernisse hätten weitergehende Vorkehrungen nicht verlangt.

Einwendungen seien auch nicht im Hinblick auf die Schwere der Rechtsfolgen und den gebotenen Rechtsschutz zu erheben.

Der Hessische Ministerpräsident beantragt,

die Grundrechtsklage teils als unzulässig, teils als unbegründet abzuweisen.

V.

Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen. Soweit der Ministerpräsident die Grundrechtsklage für unzulässig hält, stimmt er ihm zu. Im Übrigen hält er die Anträge für zulässig und begründet.

Er führt aus: Die Verordnung vom 20. Dezember 1974 sei entgegen der Normüberschrift keine Ausführungsverordnung, sondern eine gesetzesvertretende Verordnung im Sinne des Art. 118 HV. Sie sei allein schon deshalb nichtig, weil nach Art. 118 HV die Befugnis zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen nur der Landesregierung erteilt werden dürfe. Nichtig sei die Verordnung auch deshalb, weil § 30 Abs. 2 DSchG 1974 nicht die erforderliche Bestimmtheit aufweise. Es müsse aus der Ermächtigungsnorm oder aus dem Gesetzeszusammenhang erkennbar sein, in welchem Rahmen sich der Verordnungsgeber bewegen dürfe. Daran fehle es hier. Der Gesetzgeber könne nicht dem Verordnungsgeber die Befugnis überlassen, eine beliebige Auswahl von Verzeichnissen unterschiedlicher Rechtsqualität zu Tatbeständen von Ordnungswidrigkeiten zu erklären. Der Rechtsunterworfene müsse auch in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochenen Rechtsfolgen vorlägen. Die veröffentliche Rechtsnorm müsse dem Betroffene ohne Erschwernis zugänglich sein. Dies sei nicht der Fall gewesen. Es dürfe nicht allen Bürgern des Landes zugemutet werden, die Denkmälerverzeichnisse ausschließlich im Landesamt für Denkpflege in Wiesbaden einsehen zu können.

Die angegriffene Gerichtsentscheidung beruhe danach auf einer nichtigen Verordnung und verletze damit das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 und 2 HV.

Der Landesanwalt beantragt,

das Urteil des Amtsgerichts Y vom 3. Oktober 1986 und den Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 10. Dezember 1987 für kraftlos zu erklären und die Sache an das Amtsgericht Y zurückzuverweisen.

B

Die Grundrechtsklage ist teilweise zulässig und insoweit auch begründet.

I.

1. Jedermann kann den Staatsgerichtshof anrufen, der geltend macht, ein ihm von der Verfassung des Landes Hessen gewährtes Grundrecht sei verletzt (Art. 131 Abs. 3 HV, §§ 45 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG -). Die Antragsteller behaupten, ihre Rechte aus Art. 2 Abs. 1 und 2 HV seien verletzt. Sie haben Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Verletzung dieser Grundrechte ergeben soll (§ 46 Abs. 1 StGHG).

2. Die Antragsteller haben auch gemäß § 48 Abs. 3 StGHG zuvor die Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt und innerhalb eines Monats seit Zugang dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof angerufen. Gegen den an die Antragsteller am 21. Dezember 1987 abgesandten Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main war gemäß § 79 Abs. 3 OWiG i.V.m. des Gerichtsverfassungsgesetzes - GVG - ein Rechtsmittel nicht zulässig.

3. Der Staatsgerichtshof hat im Grundrechtsklageverfahren nur zu prüfen, ob die Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen hessischen Gerichts auf der Verletzung eines von der Verfassung des Landes Hessen gewährten Grundrechts beruht (§ 48 Abs. 3 Satz 2 StGHG). Ein solcher Verstoß gegen die Verfassung liegt vor, wenn das Gericht bei Anwendung und Auslegung von Landesrecht hessisches Verfassungsrecht verletzt hat. Das ist dann der Fall, wenn die angefochtene Gerichtsentscheidung auf einem Landesgesetz beruht, das selbst gegen ein von der Verfassung des Landes Hessen gewährtes Grundrecht des Antragstellers verstößt, oder wenn eine - an sich verfassungsgemäße - Vorschrift vom Gericht im Einzelfall verfassungswidrig angewendet worden ist (ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs, vgl. zuletzt Beschluss vom 25. Juli 1984 - P.St. 997 -, StAnz. S. 1585).

Der Zulässigkeit eines Antrags steht nicht entgegen, dass die angegriffene Entscheidung in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren ergangen ist. In diesem Falle ist der Staatsgerichtshof insoweit zur Prüfung befugt, als Grundrechte bei der Anwendung und Auslegung von landesrechtlichen Vorschriften verletzt worden sein sollen (StGH, Urteil vom 3. Juli 1968 - P.St. 470 -, StAnz. S. 1225 = ESVGH 19, S. 7).

Soweit die Anträge das Gerichtsverfahren (Ablehnung des Antrages auf Einstellung - § 47 Abs. 2 OWiG -, Verweisung - § 46 Abs. 1 DSchG i.V.m. §§ 15 ff. der Strafprozessordnung - StPO - - und Aussetzung des Verfahrens - § 46 Abs. 1 OWiG i.V.m. § 17 228 StPO -) und die Bemessung der Geldbußen - § 17 OWiG - betreffen, sind sie allerdings unzulässig, weil sie die Anwendung und Auslegung von Bundesrecht zum Inhalt haben.

II.

Der Beschluss des Oberlandesgerichts verletzt die Antragsteller in ihren Grundrechten der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 HV.

Nach Art. 2 Abs. 1 HV ist der Mensch frei. Er darf tun und lassen, was die Rechte anderer nicht verletzt oder die verfassungsmäßige Ordnung des Gemeinwesens nicht beeinträchtigt. Nach Art. 2 Abs. 2 HV darf niemand zu einer Handlung, Unterlassung oder Duldung gezwungen werden, wenn nicht ein Gesetz oder eine auf Gesetz beruhende Bestimmung es verlangt oder zulässt.

1. Der die Verurteilung der Antragsteller wegen Verstößen gegen Bestimmungen des hessischen Denkmalschutzgesetzes bestätigende Beschluss des Oberlandesgerichts verletzt Grundrechte der Antragsteller. Die ... Mühle unterlag nicht dem besonderen Schutz des Denkmalschutzgesetzes 1974. Die den Antragstellern zur Last gelegten Handlungen waren deshalb nicht nach § 16 DSchG 1974 genehmigungspflichtig. Sie durften daher nicht gemäß § 27 DSchG 1974 mit Geldbuße geahndet werden.

2. Dem besonderen Schutz des Denkmalschutzgesetzes 1974 sollten außer Bodendenkmälern solche Kulturdenkmäler unterstellt werden, die entweder in das Denkmalbuch oder die vorläufige Denkmalliste eingetragen (§§ 10, 11 DSchG 1974) oder durch eine nach § 30 Abs. 2 DSchG 1974 erlassene Rechtsverordnung erfasst waren. Nur die Eintragung oder die Erfassung eines Kulturdenkmals durch eine Verordnung nach § 30 Abs. 2 DSchG 1974 waren für den besonderen Schutz des Denkmalschutzgesetzes konstitutiv.

3. Das Landesamt für Denkmalpflege hatte zwar am 13. Januar 1981 die Eintragung der als Kulturdenkmal eingeordneten .... Mühle in das Denkmalbuch verfügt. Diese Verfügung ist jedoch mit Rechtsmitteln angegriffen worden, die aufschiebende Wirkung haben und über die noch nicht rechtskräftig entschieden ist.

4. Die ... Mühle unterstand auch nicht nach § 30 Abs. 2 DSchG 1974 dem Schutz dieses Gesetzes.

Die auf Grund dieser Norm erlassene Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse vom 20. Dezember 1974 ist nichtig.

a) Allerdings war der Gesetzgeber nicht gehindert, den in § 30 Abs. 2 DSchG 1974 umschriebenen Regelungsgegenstand einer Rechtsverordnung zu überlassen und die Befugnis zu deren Erlass dem Kultusminister zu übertragen. Anders als der Landesanwalt meint, steht Art. 118 HV nicht entgegen. Es bedarf hier keiner Erörterung der Frage, ob und inwieweit Art. 118 HV den Erlass gesetzesvertretender Verordnungen erlaubt (vgl. StGH, Urteil vom 4. Dezember 1968 - P.St. 514/520 -, StAnz. 1969, S. 33; StGH, Urteil vom 22. Januar 1960 - P.St. 295 -, StAnz. S. 208; Schonebohm, in: Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 118, Erl. 5). § 30 Abs. 2 DSchG 1974 ermächtigt nicht zum Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung. Die Verordnung vom 20. Dezember 1974 ist auch nicht gesetzesvertretend.

Gesetzesvertretend ist eine Verordnung dann, wenn das Gesetz der Exekutive die selbständige und umfassende Regelung eines Gesetzgebungsgegenstandes zuweist (Schonebohm, a.a.O.). Gesetzesabhängig ist eine Verordnung, wenn sie einen Bestandteil des ermächtigenden Gesetzes bildet. Das ist der Fall, wenn die Zielsetzung und Grundgedanken des Gesetzes selbst innerhalb festgelegter Grenzen nach bestimmten Richtlinien fortentwickelt werden (StGH, Urteil vom 4. Dezember 1968 - P.St. 514/520 -, a.a.O.).

Die Verordnung vom 20. Dezember 1974 war eine gesetzesergänzende, somit gesetzesabhängige Verordnung. Sie ergänzt das Denkmalschutzgesetz 1974, das seinen Gegenstand im Wesentlichen bereits geregelt hatte. Gegenstand des Gesetzes war der Schutz von im einzelnen zu bestimmenden Kulturdenkmälern. Die Art der endgültigen Bestimmung dieser zu schützenden Kulturdenkmäler hatte das Gesetz (durch das Eintragungsprinzip) selbst festgelegt. Dem Verordnungsgeber war lediglich die Befugnis erteilt, bis zur Durchführung dieser endgültigen Bestimmung der schutzbedürftigen Kulturdenkmäler den nicht sofort im Eintragungsverfahren erfassbaren Bestand als schutzwürdig anzusehender Kulturgüter für das Eintragungsverfahren vorläufig zu sichern. Dabei war durch die Beschränkung der Verordnungsermächtigung und ihre Bezugnahme auf beispielhaft angeführte Denkmälerverzeichnisse Vorsorge getroffen, dass von dieser vorläufigen Sicherung Gegenstände erfasst wurden, die mit einiger Wahrscheinlichkeit im abschließenden Eintragungsverfahren endgültig unter Schutz zu stellen waren. Mit dieser Zielrichtung auf das Eintragungsverfahren passt sich die Verordnungsermächtigung dem Zweck, Sinn und System (dem„Programm-) des Gesetzes ein.

b) Der Gesetzgeber hat mit der Ermächtigungsnorm des § 30 Abs. 2 DSchG 1974 darüber hinaus den Inhalt einer Rechtsverordnung hinreichend bestimmt. Der Grundsatz der Gewaltenteilung erfordert, dass die der Exekutive übertragene Rechtsetzungsbefugnis genügend begrenzt ist (StGH, Urteil vom 4. Dezember 1968 - P.St. 514/520 -, a.a.O.). Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelfall erfüllt sein müssen, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme ab. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. An den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung müssen umso höhere Anforderungen gestellt werden, je erheblicher in die Rechtsstellung der Betroffenen eingegriffen wird (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, BVerfGE 58, 257 [277 f.]).

Ein Maßstab für die Bestimmtheit einer Ermächtigungsnorm findet sich für das Bundesrecht in Art. 80 des Grundgesetzes - GG -. Das Bundesverfassungsgericht und der Staatsgerichtshof nehmen übereinstimmend an, dass diese Bestimmung auf das Landesrecht nicht unmittelbar anzuwenden ist. Allerdings ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts„dieser aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgende Grundsatz ... auch für die Landesgesetzgebung verbindlich- (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, a.a.O.). Hingegen ist der Staatsgerichtshof in früheren Entscheidungen nicht davon ausgegangen, dass„diese Regelung als allgemeiner Rechtsgrundsatz dem Landesverfassungsrecht Hessens immanent sei und durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG das hessische Verfassungsrecht modifiziert habe- (StGH, Urteil vom 4. Dezember 1968 - P.St. 514/520 -, a.a.O.).

Der vorliegende Fall nötigt nicht zu einer weiteren Auseinandersetzung. Denn die hier zu beurteilende Ermächtigungsgrundlage genügt auch den Bestimmtheitsanforderungen des rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungsprinzips, wie es in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG konkretisiert ist.

Der Gesetzgeber hat in § 30 Abs. 2 DSchG den Inhalt einer danach möglichen Verordnung in noch hinreichender Weise eingegrenzt und der Verwaltung keinen übermäßigen Spielraum gelassen. Die auf die Ermächtigung gestützte Rechtsverordnung hat nur die Funktion, Kulturdenkmäler zu bezeichnen, für die der Schutz des Gesetzes befristet gelten soll. Die sich daran anknüpfenden Rechtsfolgen ergeben sich aus dem Denkmalschutzgesetz selbst und nicht aus der Verordnung. Der Gesetzgeber hat zudem den der Verwaltung überlassenen Regelungsumfang durch die Befristung der Geltungsdauer der Verordnungsermächtigung eingeengt. Später hat er die Geltungsdauer der Verordnungsermächtigung in Kenntnis des Inhalts der inzwischen erlassenen Rechtsverordnung verlängert. Er hat ferner den Begriff des Kulturdenkmals in § 2 DSchG 1974 definiert und die Qualität der von der Verordnung erfassbaren Denkmälerverzeichnisse durch im Gesetzestext aufgeführte Beispiele eingegrenzt.

Die Rechtmäßigkeit der Unterschutzstellung eines Gebäude unter das Denkmalschutzgesetz 1974 durch Verordnung setzte nach der Ermächtigungsgrundlage die materielle Denkmaleigenschaft des Gebäudes und seine Erfassung durch ein Denkmälerverzeichnis voraus. Die Frage, ob diese Voraussetzungen im Einzelfall gegeben waren, betrifft nicht die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage, sondern die Vereinbarkeit der Rechtsverordnung mit ihrer Ermächtigungsgrundlage, die von den Gerichten inzident überprüfbar ist.

c) Gleichwohl ist die Verordnung vom 20. Dezember 1974 nicht geeignet, Tatbestandselemente einer Ordnungswidrigkeit gemäß den Anforderungen des der Hessischen Verfassung immanenten Rechtsstaatsprinzips (StGH, Beschluss vom 28. Juni 1988 - P.St. 1071 -, StAnz. S. 2117) festzulegen. Sie konnte nicht wirksam werden, weil sie nicht in allen ihren Teilen ordnungsgemäß verkündet wurde. Die Verkündungsregelung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. Dezember 1974 entspricht nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen. Der Verordnungsgeber durfte sich nicht auf die Regelung beschränken, dass die Denkmälerverzeichnisse allein im Schloss Biebrich in Wiesbaden zu jedermanns Einsicht auszulegen seien. Er hätte zumindest vorsehen müssen, dass Mehrstücke der Verzeichnisse in angemessener räumlicher Nähe zu den geschützten Objekten, etwa bei den unteren Denkmalschutzbehörde, deren Zuständigkeit nach § 6 DSchG 1974 für die in den jeweiligen Verzeichnissen aufgeführten Kulturdenkmäler begründet war, zur Einsichtnahme bereitzuhalten seien.

aa) Die Hessische Verfassung enthält keine Bestimmungen über die Verkündung von Rechtsverordnungen. Die Verkündungsregelung des Art. 120 HV gilt nur für formelle Gesetze. Sie ist nicht etwa deshalb entsprechend auf Rechtsverordnungen anzuwenden, weil auch diese Gesetze im materiellen Sinne sind. Wie der Zusammenhang dieses Artikels mit den übrigen Artikeln des Abschn. VI der Hessischen Verfassung, insbesondere mit den Art. 116 und 119 HV zeigt, sind in Art. 120 HV nur die formellen Gesetze gemeint, die von der Legislative beschlossen worden sind, nicht aber Rechtsvorschriften, die auf einer Delegation der Gesetzgebungsgewalt beruhen ((StGH, Urteil vom 3. Dezember 1969 - P.St. 569 -, StAnz. 1970 S. 53).

Daraus folgt jedoch nicht, dass die ordnungsgemäße Verkündung von untergesetzlichen Rechtsnormen nur einfachgesetzlich überprüfbar ist, denn die Verkündung von Rechtsvorschriften ist ein unverzichtbarer Teil der Rechtsetzung und damit Geltungsbedingung für jede Rechtsnorm.

Zweck der Verkündung von Rechtsnormen ist es, den Bürgern den Inhalt der für sie geltenden Vorschriften so zugänglich zu machen, dass sie von ihm sicher und ohne unzumutbare Erschwernisse Kenntnis nehmen können (vgl. StGH, Urteil vom 4. Februar 1970 - P.St. 533 - StAnz. S. 531; BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983, BVerfGE 65, 283 [291]).

Diesem Erfordernis genügt regelmäßig nur die vollständige Verkündung der Rechtsvorschrift in einem gedruckten Publikationsorgan.

bb) Das Bundesverfassungsgericht stellt in seinem Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 - (a.a.O.) zur Verfassungsmäßigkeit des § 12 Satz 3 des Bundesbaugesetzes - BBauG - vom 18. August 1976 (BGBl. I. S. 2156, ber. S. 3617) - Inkrafttreten des Bebauungsplanes - fest, dass sich dem Rechtsstaatsprinzip keine bestimmten Aussagen dazu entnehmen ließen, in welchen Fällen es für die Verkündung einer Rechtsnorm ausreichen könne, sie nicht in einem gedruckten Publikationsorgan zu veröffentlichen, sondern sie auf einer Dienststelle zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten. Angesichts der Besonderheiten der Bebauungspläne, die aus einem zeichnerischen und einem textlichen Teil bestünden und nur ein eng begrenztes Gebiet beträfen, habe sich der Gesetzgeber mit der Regelung begnügen können, dass die Gemeinden die Bebauungspläne zu jedermanns Einsicht bereithalten und ortsüblich bekanntmachen, bei welcher Dienststelle sie eingesehen werden können.

Die Zulässigkeit dieser Form der Verkündung ist abhängig von dem Verkündungsgegenstand und dem Geltungsbereich der Norm einerseits sowie von dem Aufwand, den der Bürger zum Zwecke der Einsichtnahme betreiben muss, andererseits. Die Verkündung des Inhalts einer Rechtsnorm durch Auslegung auf einer Dienststelle ist dem Rechtsunterworfenen grundsätzlich nur zuzumuten, wenn der Aufbewahrungsort nicht ungebührlich weit ab liegt (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1967, BVerwGE 26, 129 [130]).

cc) Diese Anforderungen erfüllt die Verkündungsregelung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. Dezember 1974 nicht.

Die Denkmälerverzeichnisse wurden vom Verkündungserfordernis erfasst, weil sie notwendigerweise Bestandteil der Rechtsverordnung waren. Ihr Zweck bestand gerade darin, die in den Verzeichnissen aufgeführten Denkmäler dem Schutz des Denkmalschutzgesetzes 1974 zu unterstellen. Der im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlichte Text der Norm ist ohne den Inhalt der Denkmälerverzeichnisse gedanklich unvollständig und nicht fassbar.

Es ist schon fraglich, ob überhaupt ausreichende Rechtsgründe für eine Ersatzverkündung durch Auslegung gegeben waren. Der Veröffentlichungsgegenstand weist jedenfalls keine Besonderheiten auf, die diese Verkündungsform rechtfertigten, denn die textliche Darstellung der erfassten Kulturdenkmäler wäre spätestens zum Zeitpunkt ihrer Eintragung in das Denkmalbuch erforderlich gewesen. Diese Eintragung sollte gerade mit der vorläufigen Unterschutzstellung durch die Verordnung gesichert werden, so dass die erfassten Kulturdenkmäler durchaus schon mit der Rechtsverordnung selbst oder als Anlage dazu hätten publiziert werden können. Ein erhöhter Verwaltungsaufwand reicht als Rechtsgrund dafür, von der Verkündung in einem gedruckten Publikationsorgan abzusehen, grundsätzlich nicht aus.

Es braucht nicht entschieden zu werden, ob andere Gründe die Ersatzverkündung rechtfertigen, etwa weil wegen der Dringlichkeit einer vorläufigen Regelung die Aufführung und Beschreibung solcher Schutzobjekte, über die mit Abbildungen verbundenes Textmaterial vorlag, nicht kurzfristig möglich gewesen sein sollte. Denn die Regelung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. Dezember 1974 entspricht selbst den an eine Ersatzverkündung zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

Innerhalb des Geltungsbereiches einer Norm muss jeder Bürger von ihrem Inhalt in zumutbarer Weise Kenntnis nehmen können. Dies war durch die Regelung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. Dezember 1974 nicht gewährleistet. In einem Flächenstaat von der Größe Hessens reichte die Auslage jeweils eines Exemplars eines Denkmälerverzeichnisses allein in Wiesbaden nicht aus, weil für viele Bürger die Einsichtnahme in die in Wiesbaden ausgelegten Verzeichnisse eine erhebliche persönliche Initiative voraussetzte und mit einem Aufwand an Zeit und Kosten verbunden war, der ihnen nicht zugemutet werden durfte.

Ob eine Rechtsnorm verfassungsgemäß zustande gekommen ist, ist für ihren gesamten Geltungsbereich und für alle Normunterworfenen einheitlich zu beurteilen.

Da sich eine Rechtsnorm an die Allgemeinheit wendet und dieser der Inhalt zugänglich gemacht werden muss, kommt es nicht darauf an, ob möglicherweise den Antragstellern die Eintragung der ... Mühle in die Denkmalliste für die Provinz Oberhessen bekannt war oder ob es ihnen zugemutet werden konnte, die Verzeichnisse im Schloss Biebrich in Wiesbaden einzusehen.

Dem in der Hauptverhandlung vorgetragenen Argument, eine Veröffentlichung der Denkmälerverzeichnisse durch dezentrale Offenlegung in Ortsnähe zu den betroffenen Objekten sei wegen der Eigenart der Verzeichnisse nicht möglich gewesen, kann der Staatsgerichtshof nicht folgen. Da ein Teil der Denkmälerverzeichnisse (wie z.B. die hier besonders interessierende Denkmalliste vom 5. Oktober 1905) bereits in schriftlicher Form vorlag, hätte es zu dezentralen Veröffentlichung lediglich des Vervielfältigens bedurft. Aber auch die in der Hauptverhandlung vom Landesamt für Denkmalpflege vorgelegten Musterexemplare der in der Verordnung beschriebenen unterschiedlichen Denkmälerverzeichnisse, die aus mit Bildern verbundenen Texten bestehen, hätten schon im Jahr 1974 mit den Mitteln damals zur Verfügung stehender Bürotechnik vervielfältigt werden können.

II.

Werden von der Verfassung des Landes Hessen gewährte Grundrechte durch das Urteil eines Gerichts des Landes Hessen verletzt, so kann der Staatsgerichtshof dieses Urteil für kraftlos erklären. § 49 Abs. 2 StGHG bestimmt, dass der Staatsgerichtshof in diesem Falle in der Sache selbst entscheiden oder die Sache - an die Vorinstanz des Gerichts, dessen Urteil für kraftlos erklärt wird-, zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen kann.

1. Nur scheinbar eröffnet § 49 Abs. 2 StGHG die Möglichkeit, in der Kette mehrerer zu einem Sachverhalt ergangener Entscheidungen eine beliebige oder mehrere für kraftlos zu erklären. Die Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofs ist auf die Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen (hessischen) Gerichts beschränkt (§ 48 Abs. 3 StGHG). Der Kassation kann aber begrifflich nur die Entscheidung unterliegen, deren Überprüfung dem Staatsgerichtshof zugewiesen ist. Für kraftlos zu erklären war demgemäß der Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main.

2. In der Sache selbst kann der Staatsgerichtshof nur dann entscheiden, wenn für die Entscheidung ausschließlich dem Landesverfassungsrecht zu entnehmende Gesichtspunkte erheblich sind. Wenn es dagegen denkbar ist, dass andere, dem einfachen Recht zuzuordnende Rechtsfragen der Sachentscheidung zugrunde zu legen sind, ist dem Staatsgerichtshof die Sachentscheidung verwehrt, weil er für die Überprüfung anderer als verfassungsrechtlicher Fragen nicht zuständig ist (vgl. StGH, Urteil vom 6. Januar 1971 - P.St. 589 -, StAnz. S. 205, unter Bezugnahme auf StGH, Urteil vom 3. Juli 1968 - P.St. 470 -, a.a.O.).

Die Sache ist zurückzuverweisen. Eine Ahndung des den Antragstellern vorgeworfenen Verhaltens auf Grund anderer als der vom Amtsgericht Y angewandten Vorschriften des Denkmalschutzrechts ist denkbar, wie schon die Verurteilung des Bauunternehmers (der nach Ansicht des Amtsgerichts im bewussten und gewollten Zusammenwirken mit den Antragstellern gehandelt haben soll) wegen eines Verstoßes gegen die Hessische Bauordnung zeigt. Zu prüfen, ob eine Ahndung der den Antragstellern vorgeworfenen Taten nach anderen als den angewandten Vorschriften (noch) möglich ist, ist jedoch Sache nicht des Staatsgerichtshofs, sondern des ordentlichen Gerichts.

3. Entgegen dem Wortlaut des § 49 Abs. 2 StGHG kann das Verfahren nur an das Gericht zurückverwiesen werden, dessen Beschluss für kraftlos erklärt wird (StGH, Beschluss vom 3. Juli 1968 - P.St. 470 -, a.a.O.; a.A. Barwinski, in: Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 131 - 133, S. 43; Gehb, Verfassung, Zuständigkeiten und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofs, S. 250 ff.; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl., S. 351). Eine Zurückverweisung setzt begrifflich die Aufhebung der Entscheidung der Instanz voraus, an die zurückverwiesen wird (vgl. z.B. §§ 130, 144 Abs. 3 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung, §§ 538, 539, 565, 566a der Zivilprozessordnung, §§ 328, 354 StPO, § 79 Abs. 6 OWiG). Demgemäß kann der Staatsgerichtshof die Sache nur an das Oberlandesgericht Frankfurt am Main zurückverweisen, das seinerseits auf Grund der anzuwendenden Verfahrensordnung entscheiden muss, ob es in der Sache selbst erkennt oder das Verfahren an die Vorinstanz zurückverweist. Da diese Verfahrensordnung freistellt, ob über die Rechtsbeschwerde ohne Hauptverhandlung durch Beschluss oder auf Grund einer Hauptverhandlung durch Urteil entschieden wird (§ 79 Abs. 5 OWiG), ist entgegen dem Wortlaut des § 49 Abs. 2 StGHG die Sache nur zur erneuten Entscheidung, nicht aber mit der Auflage der erneuten Verhandlung an das Oberlandesgericht zurückzuverweisen.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG. Gerichtskosten sind nicht zu erheben, weil die Entscheidung zur Klärung verfassungsrechtlicher Fragen beiträgt und damit auch im öffentlichen Interesse ergeht. Den Antragstellern sind die notwendigen Auslagen zu erstatten, weil sich ihre Grundrechtsklage als begründet erwiesen hat.