Die Antragsteller sind Erben des früheren Eigentümers des ca. 18.500 qm großen Grundstücks Gemarkung B ... M -- Erblasser -- und als Erbengemeinschaft nunmehr Eigentümer des Grundstücks. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes B. Mit ihrem Normenkontrollantrag wenden sich die Antragsteller gegen diesen Bebauungsplan. Die Bauleitplanung für dieses Gebiet stellt sich wie folgt dar:
Nach Eingliederung der früheren selbständigen Gemeinden N und W beschloß die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin am 07.04.1971 die Aufstellung eines Flächennutzungsplanes gemäß § 2 Abs. 1 BBauG. Mit der Erstellung des Entwurfs wurde die Hgesellschaft mbH, F beauftragt. Ein zweiter Entwurf des Flächennutzungsplanes wurde in der Zeit vom 1. August bis einschließlich 31. August 1977 öffentlich ausgelegt. Ort und Zeit der Auslegung waren zuvor im B Blatt vom 22.07.1977 bekanntgemacht worden. In der Sitzung der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin vom 18.01.1978 wurde der Flächennutzungsplan beschlossen, mit Verfügung des Regierungspräsidenten D vom 31.03.1978 mit der Auflage genehmigt, "daß die grünschraffierten Bauflächen (SB und MI) an den Baggerseen westlich der Gemeinde B entfallen und als Grünflächen ausgewiesen werden". Die Genehmigung wurde im B Blatt vom 27.04.1978 bekanntgemacht. In der Zeit vom 16.03.1979 bis 18.04.1979 wurde der entsprechend der Auflage des Regierungspräsidenten abgeänderte Flächennutzungsplan offengelegt, Ort und Zeit der öffentlichen Auslegung waren zuvor im B Blatt vom 08.03.1979 bekanntgemacht worden. Der Flächennutzungsplan wurde durch die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 19.04.1979 unter Berücksichtigung der vom Regierungspräsident gemachten Auflagen beschlossen, mit Verfügung des Regierungspräsidenten in D vom 01.08.1979 genehmigt und die Genehmigung im B Blatt vom 16.08.1979 bekanntgemacht.
Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan der Gemeinde B vom Februar 1978 enthält unter Punkt 4 "Strukturanalyse und Trendprognosen" einen besonderen Abschnitt 4.311 "Kindergärten und Schulwesen". In diesem Abschnitt wird der Bestand an Kindergärten und Schulen in den Ortsteilen dargestellt. Zur Planung heißt es wie folgt:
"Planung: Im Neubaugebiet hinter dem Bahnhof ist eine Gemeinbedarfsfläche von ca. 6 ha für ein Schulzentrum ausgewiesen. Vorgesehen ist dieses Schulzentrum für B und G."
Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes ist im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche (W) dargestellt.
Der Bebauungsplan B wurde wie folgt aufgestellt:
Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes B war vor seiner Ausweisung Teil einer nordwestlich der bebauten Ortslage und jenseits der Bahnlinie M gelegenen Ackerfläche, die in einer Größenordnung von ca. 350 Bauplätzen mit ca. 500 Wohneinheiten von der Antragsgegnerin in verschiedenen Bauabschnitten zur Bebauung vorgesehen ist und zu einem Bevölkerungszuwachs von ca. 1.500 Personen führen soll. Die Antragsgegnerin verfolgt die Praxis, vor Einleitung des Bebauungsplanverfahrens das Ackergelände zu erwerben, um es dann als alleiniger Eigentümer in einem Umlegungsverfahren in Baugelände umzuwandeln. Im Geltungsbereich des zukünftigen Bebauungsplanes "D" waren nach den Angaben der Antragsgegnerin sämtliche Grundstückseigentümer mit Ausnahme des Erblassers bereit, ihr Ackergelände zum Preis von 20,-- DM pro qm der Gemeinde zu überlassen. Daraufhin beschloß die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 19.04.1979 die Aufstellung des Bebauungsplanes ... "D" gemäß § 2 BBauG, der in die Teilabschnitte 11a im Osten, 11b im Westen und 11c in der Mitte aufgeteilt werden sollte.
Während als Art der Nutzung für die Teilabschnitte 11a und 11b -- mit Ausnahme eines an den Teilabschnitt 11c im Abschnitt 11a angrenzenden Kinderspielplatzes -- allgemeines Wohngebiet (WA) festgesetzt ist, ist die neben Wegeflächen den Teilabschnitt 11c bildende Parzelle 64 der Antragsteller, als Fläche für den Gemeinbedarf ausgewiesen. Innerhalb dieser Fläche befinden sich die Symbole für Schule und Kindertagesstätten/Kindergärten. Die Begründung zum Entwurf lautet auszugsweise wie folgt:
"Lage und Umfang des Baugebietes:
Die zur Bebauung vorgesehene Fläche liegt im Westbereich von B jenseits der Bahnlinie W. Dieser Bebauungsplan soll ein erster Schritt sein zur Verwirklichung der schon im Flächennutzungsplan ausgewiesenen "B-Bebauung"...
Städtebauliche Maßnahmen:
Der vorliegende Bebauungsplan sieht die Aufteilung und Bebauung eines ca. 7,9 ha großen Baugebietes vor. Wie im Bebauungsplan zu ersehen, ist dieses Baugebiet unterteilt in drei Abschnitte. Das Teilstück 11a in einer Größe von ca. 2,57 ha ist ebenso als allgemeines Wohngebiet festgelegt wie das Teilstück 11b in einer Größe von 3,28 ha. Im Hinblick auf die spätere Entwicklung des Bereichs "B" wurde bereits jetzt eine Gemeinbedarfsfläche in einer Größe von ca. 2 ha im Bereich des Unterabschnittes 11c ausgewiesen. Man war sich darin einig, daß es bereits jetzt schon erforderlich ist, diese Fläche für den Gemeinbedarf endgültig auszuweisen. Die infrastrukturellen Einrichtungen im Bereich des A sind für das neue Baugebiet nicht mehr ausreichend. Im Hinblick darauf, daß in aller Kürze mit dem Bau der Bahnüberführung im Bereich der A Landstraße begonnen wird, bietet sich an, die Gemeinbedarfsfläche wie im Plan gekennzeichnet auszuweisen, zumal das Gelände auch vom alten Ortsteil unmittelbar zu erreichen sein wird. Die Gemeinbedarfsfläche soll entsprechend der Baunutzungsverordnung zur Errichtung eines Feuerwehrgerätehauses, eines Kindergartens und Schulgebäuden verwendet werden. Ein Bedarf an solchen Einrichtungen liegt in jedem Fall vor.
Abgesehen von der Fläche für den Gemeinbedarf sieht das Baugebiet in den Unterabschnitten a und b insgesamt 69 Parzellen für den Wohnbedarf und 1 Parzelle zur Errichtung eines Kinderspielplatzes vor..."
In ihrer Sitzung vom 03.05.1979 beschloß die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Planentwurf öffentlich auszulegen. Ort und Zeit der Auslegung "zur Durchführung des Bürgerbeteiligungsverfahrens gemäß § 2 a BBauG" vom 11. bis 18.05.1979 und zum Vorbringen von Bedenken und Anregungen vom 21.05. bis 21.06. 1979 wurden vorher im B Blatt vom 10.05.1979 bekanntgemacht.
Mit Eingabe vom 18.05.1979 erhob der Erblasser im Hinblick auf die Ausweisung seines Grundstücks als Gemeindebedarfsfläche Bedenken gegen den Bebauungsplan. Er wandte sich dagegen, daß sein Neffe, Herr ... K in seiner Eigenschaft als Gemeindevorstandsmitglied (Beigeordneter) sowohl bei der Änderung des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan vom 19.04.1979 als auch bei der gemeinsamen öffentlichen Sitzung des Gemeindevorstandes und des Bauausschusses vom 02.07.1979 und bei der Gemeindevertretersitzung vom 03.05.1979 (Auslegungsbeschluß) beratend bzw. abstimmend mitgewirkt habe. Das Verfahren der Gemeinde, Ackergelände käuflich zu erwerben und die dann erschlossenen Bauplätze zu einem Einheitspreis weiterzuveräußern, sei im Bundesbaugesetz keinesfalls primär vorgesehen. Die Ausweisung einer Fläche von ca. 18.500 qm für Gemeinbedarf stimme mit dem Flächennutzungsplan nicht überein, der das Gelände als Wohnbaufläche darstelle.
In ihrer Sitzung vom 04.07.1979 beschloß die Gemeindevertretung unter Tagesordnungspunkt 7 den Bebauungsplan als Satzung. In der Niederschrift ist vermerkt, daß der Beigeordnete K und der Gemeindevertreter M den Sitzungssaal gemäß § 25 HGO verließen. Die Gemeindevertretung beschloß zunächst über die eingegangenen Bedenken und Anregungen, u.a. auch die des Erblassers, die sie einstimmig zurückwies. Sie sah in der Mitwirkung des Beigeordneten K keine Verletzung des § 25 HGO und hielt an der Ausweisung der Gemeinbedarfsfläche fest, um "im Rahmen der künftigen Entwicklung B" hier genügend Flächen auszuweisen, um eine bestmögliche Versorgung des Neubaugebietes zu gewährleisten". Der Bebauungsplan wurde mit Verfügung des Regierungspräsidenten in D vom 16.11.1979 genehmigt und die Genehmigung im B Blatt vom 22.11.1979 bekanntgemacht.
Am 15.09.1982 ist der vorliegende Normenkontrollantrag bei Gericht eingegangen. Die Antragsteller machen geltend, im Flächennutzungsplan sei das Grundstück des Erblassers als Wohngebiet dargestellt. Die Antragsgegnerin stelle sich allerdings vor, die Grundstücke zu einem qm-Preis von 20,-- DM von dem jeweiligen Eigentümer erwerben zu können. Als dem Erblasser diese Vorstellungen der Gemeinde bekannt geworden seien, habe er erklärt, daß ihm ein qm-Preis von 20,-- DM bei einem Verkauf an die Gemeinde als künftiges Baugelände zu niedrig erscheine. Er habe auf Nachbargemeinden hingewiesen, wo das Baugelände zu einem Preis von mindestens 60,-- DM veräußert worden sei. Daraufhin habe die Antragsgegnerin einen Bebauungsplan aufgestellt, in dem sie die Grundstücke des Erblassers als Gemeinbedarfsfläche entgegen den Festsetzungen des Flächennutzungsplanes ausweise. Dabei sei fraglich, ob das streitige Gelände tatsächlich für Gemeindezwecke benötigt werde. Der Erblasser habe sich stets mit der Absicht getragen, sein Grundstück mit 25 bis 30 Einfamilienhäusern zu bebauen, so wie es nach der Darstellung des Flächennutzungsplanes möglich gewesen wäre. Es sei gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BBauG verstoßen worden, weil der Flächennutzungsplan hinsichtlich der Grundstücke der Erbengemeinschaft andere Festsetzungen als der Bebauungsplan enthalte. Der Neffe des Erblassers hätte gemäß § 25 HGO an den Sitzungen, die jeweils den Bebauungsplan B zum Gegenstand gehabt hätten, nicht teilnehmen dürfen. Damit sei eine wesentliche Verfahrensvorschrift zum Zustandekommen des Bebauungsplanes verletzt worden. Sofern Heilungsvorschriften bestehen sollten, seien sie aus verfassungsrechtlichen Gründen nichtig.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
den Bebauungsplan B für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie macht geltend: Seit Jahren sei es ihr Bestreben, der Bürgerschaft von B und auch interessierten auswärtigen Bewerbern günstiges Baugelände zur Verfügung zu stellen. Diese Absicht lasse sich aber nur dann verwirklichen, wenn die Gemeinde auch die Möglichkeit habe, vor Einleitung des Bauleitplanverfahrens das Ackergelände zu erwerben, um es dann als alleiniger Eigentümer in einem Umlegungsverfahren in Baugelände umzuwandeln und die Bauplätze zu einem vertretbaren Preis zu verkaufen. Der Erblasser habe geglaubt, aufgrund der Mittellage und der großen Fläche seines Grundstücks mit ihr, der Antragsgegnerin, Sonderregelungen treffen zu können, bzw. den Kaufpreis bestimmen zu können. Die Gemeinde ihrerseits sei jedoch zu diesem Schritt nicht bereit gewesen, da der Gleichbehandlungsgrundsatz hierbei erheblich in Frage gestellt gewesen wäre. In dem gesamten Baugebiet seien etwa 15 bis 20 Grundstückseigentümer mit dem Verkauf ihrer Grundstücke zu den genannten Bedingungen einverstanden. Hätte die Gemeinde dem Ansinnen des Erblassers stattgegeben, das Gelände zum Preis von 60,-- DM pro qm anzukaufen, so hätte man von einer Gleichbehandlung nicht mehr sprechen können. Unabhängig davon sei erwähnt, daß die Kaufpreisgestaltung für Rohbauflächen, für Ackerflächen und dergleichen in der Gemeinde B in den letzten Jahren nicht mit den Preisen der Nachbargemeinden zu vergleichen gewesen sei. Die Gemeinde als der größte Grundstückseigentümer in B habe seit eh und je versucht, die Preise sowohl für Ackerflächen als auch für höherwertiges Gelände erschwinglich zu gestalten. Der mit den übrigen Grundstückseigentümern vereinbarte Preis von 20,-- DM pro qm beruhe darauf, daß im Jahre 1971 für Ackergelände im Bereich des damals erschlossenen Baugebietes "R" und "A" in B 10,-- DM pro qm gezahlt worden seien. Da das Neubaugebiet jenseits der Bahnlinie sich zu einem Ortsteil entwickeln werde, sei es erforderlich, auch öffentliche Einrichtungen dort vorzusehen. Aus diesem Grunde hätten die Gemeindegremien einen Teil des Geländes als "Gemeinbedarfsfläche" zur Errichtung einer Schule und eines Kindergartens ausgewiesen. Im Vorgriff sei bereits ein Kinderspielplatz unmittelbar angrenzend an den vorgesehenen Kindergarten errichtet. Sie, die Gemeinde, habe 1982 das gesamte Gelände der angrenzenden Gewann "D" zum Preis von 20,-- DM plus 2,-- DM Teuerungszuschlag käuflich erworben. Die Kläger verwechselten die Darstellung im Flächennutzungsplan mit den Festsetzungen eines verbindlichen Bauleitplanes, wenn sie meinten, ersterer hätte ihnen die Möglichkeit gegeben, 25 bis 30 Einfamilienhäuser zu erstellen. Der Bebauungsplan enthalte Festsetzungen, die auch aufgrund der Vorgaben des Flächennutzungsplans möglich seien.
Die Aufstellungsunterlagen des Regierungspräsidenten zum Flächennutzungsplan der Gemeinde B, seine Aufstellungsunterlagen zum Bebauungsplan B (2 Bände), der Flächennutzungsplan der Gemeinde B und der Bebauungsplan B, die Aufstellungsunterlagen der Gemeinde (3 Hefter), die Gerichtsakten IV N 7/82 des Verwaltungsgerichtshofs und die Akten II/E 236/80 des Verwaltungsgerichts Darmstadt sind beigezogen. Auf den Inhalt der Gerichts- und Beiakten wird ergänzend Bezug genommen.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO in der durch Gesetz vom 08.12.1986 <BGBl. I S. 2191> geänderten Fassung).
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist hinsichtlich des Teilabschnittes C zulässig, im übrigen unzulässig. Es kann offen bleiben, ob sich die Zuständigkeit des Senats für die Überprüfung von Bebauungsplänen, die nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes erlassen worden sind, ungeachtet des Wortlauts des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, wonach das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, wegen eines Redaktionsversehens auch aus dieser Bestimmung ergibt (vgl. dazu B. v. 17.12.1987 -- 4 N 15/83 --). Jedenfalls ist sie gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 HessAG VwGO begründet.
Die Antragsteller sind insoweit antragsbefugt, als sie durch die Anwendung des angegriffenen Bebauungsplanes einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten haben (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)
Der Senat hat unter einem solchen Nachteil seit dem Beschluß vom 19.12.1969 -- IV N 8/68 -- BRS 22 Nr. 31 die Beeinträchtigung rechtlich geschätzter Interessen verstanden. Darunter fallen absolute Rechte, subjektive öffentliche Rechte wie Nachbarrechte, aber auch die privaten Belange des Bürgers, die nach § 1 Abs. 7 BBauG zu beachten waren (B. des Senats vom 26.06.1973 -- IV N 1/72 -- BRS 27 Nr. 172). Das Bundesverwaltungsgericht (B. v. 09.11.1979 -- IV N 1.78 -- IV N 2.79 bis 4.79 -- BRS 35 Nr. 24) stellt hinsichtlich des Nachteils darauf ab, ob der Antragsteller durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung verletzend in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieses Bebauungsplans als privates Interesse des Antragstellers in der Abwägung berücksichtigt werden müßte. Das Interesse der Antragsteller an der Festsetzung ihres Grundstücks als WA-Gebiet ist in einem Fall, in dem -- wie hier -- die erstrebte Festsetzung diejenige des überwiegenden Plangebiets ist, als privates Interesse zu berücksichtigen. Zu den rechtlich geschützten Interessen bzw. zu den privaten Interessen, die bei der Abwägung berücksichtigt werden müssen, gehört im übrigen auch das Grundeigentum (B. des Senats vom 12.03.1982 -- IV N 14/77 -- ESVGH 32, 106 <107 m.w.N>). Die Antragsteller erleiden in diesem Sinne durch den Bebauungsplan auch deshalb einen Nachteil, weil dieser ihr Grundstück als Fläche für den Gemeinbedarf festsetzt, eine Festsetzung, die eine Enteignung gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 1 BauGB (früher § 85 Abs. 1 Nr. 1 BBauG) zuläßt.
Hierin erschöpft sich allerdings auch der Nachteil der Antragsteller; jedenfalls ist ein möglicher Nachteil durch die Festsetzung der östlich und westlich angrenzenden übrigen Teilabschnitte des Bebauungsplanes als allgemeines Wohngebiet (WA-Gebiet) weder ersichtlich noch vorgetragen. Beschränkt sich der Nachteil für einen Antragsteller in den Festsetzungen des Bebauungsplanes für sein Grundstück, ist ein uneingeschränkt auf Feststellung der Ungültigkeit des Bebauungsplanes gerichteter Antrag jedenfalls dann teilweise als unzulässig abzuweisen, wenn sich nicht bei der vom Verwaltungsgerichtshof durchgeführten Prüfung die Ungültigkeit der Norm im Ganzen ergibt (vgl. Hess. VGH, B. v. 16.11.1976 -- IV N 3/75 -- BRS 30 Nr. 22).
Der Normenkontrollantrag ist im zulässigem Umfang begründet.
Der Bebauungsplan ist allerdings nicht bereits wegen der Mitwirkung des Beigeordneten K an der Aufstellung des Plans unwirksam. Herr K war als Neffe des Erblassers, der ein Grundstück im Geltungsbereich des zukünftigen Bebauungsplans besaß, an beratender und entscheidender Mitwirkung an der Aufstellung des Bebauungsplans gehindert (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 5 Nr. 5 HGO). Daß die Mitwirkung eines nach § 25 HGO Ausgeschlossenen an der Aufstellung eines Bebauungsplans dessen Unwirksamkeit zur Folge haben kann, ist allgemeine Auffassung (Schlempp, Komm. zur HGO, § 25 Anm. IV; Schmidt, Gemeindeordnung für Hessen, § 25 Anm. 6; OVG Lüneburg, U. v. 16.07.1980 -- I A 65/78 -- BRS 36 Nr. 28 zu der entsprechenden Vorschrift des § 22 GO Schl.- H; nur bei Mitwirkung am abschließenden Satzungsbeschluß: VGH Bad.-Württ., B. v. 12.06.1974 -- II 1057/72 -- BRS 28 Nr. 15). Im Hinblick auf den Wortlaut des § 25 Abs. 1 HGO und die Zielrichtung der Vorschrift, "schon den bösen Schein zu vermeiden" (vgl. Hess. VGH, U. v. 06.04.1976 -- II OE 40/75 -- Hess.VGRspr. 1976, 73 <75>) spricht viel dafür, hinsichtlich des Ausschlusses von der Mitwirkung an den einzelnen Aufstellungsschritten im Bauleitplanverfahren nicht zwischen der Zugehörigkeit zum Gemeindevorstand oder zur Gemeindevertretung zu unterscheiden, zumal der Gemeindevorstand nach der gesetzlichen Regelung an den Sitzungen der Gemeindevertretung teilnimmt (§ 59 HGO). Der Erblasser und die jetzigen Antragsteller waren auch als Angehörige des Beigeordneten K nicht daran gehindert, sich auf die Interessenkollision zu berufen. Nach dem Sinn des § 25 HGO hängt das Verbot der Interessenkollision nicht davon ab, für wen die Teilnahme nützlich oder schädlich ist. Vielmehr soll die Unparteilichkeit und die Uneigennützigkeit der öffentlichen Verwaltung auf der Kommunalebene und zugleich deren Ansehen in der Öffentlichkeit gesichert, d. h., das Vertrauen der Bürger in die Objektivität der Verwaltungsführung erhalten und gefestigt werden (Hess. VGH U. v. 06.04.1976, a.a.O.). Das Vorliegen einer Interessenkollision führt dennoch nicht zur Unwirksamkeit des angefochtenen Bebauungsplans, weil weder der Erblasser noch die Antragsteller die Unwirksamkeit des Bebauungsplans rechtzeitig in der erforderlichen Form geltend gemacht haben: Im Zeitraum, in dem der Aufstellungsbeschluß und die Beratung des Bebauungsplans unter Beteiligung des Neffen des Erblassers stattgefunden haben, galt bereits die mit der Änderung der Hessischen Gemeindeordnung vom 30.08.1976 (GVBl. 1976, 325) eingeführte Vorschrift des § 25 Abs. 5 HGO (nunmehr § 25 Abs. 6 HGO, weiterhin in der derzeit geltenden Fassung zitiert). Nach dieser Vorschrift sind Beschlüsse, die unter Verletzung der Abs. 1 bis 4 gefaßt worden sind, unwirksam. Sie gelten jedoch sechs Monate nach der Beschlußfassung oder, wenn eine öffentliche Bekanntmachung erforderlich ist, sechs Monate nach dieser als von Anfang an wirksam zustandegekommen, wenn nicht vorher der Gemeindevorstand oder der Bürgermeister widersprochen oder die Aufsichtsbehörde sie beanstandet hat. Die Wirksamkeit tritt nicht gegenüber demjenigen ein, der vor Ablauf der Sechs-Monats-Frist ein Rechtsmittel eingelegt oder ein gerichtliches Verfahren anhängig gemacht hat, wenn in dem Verfahren der Mangel festgestellt wird. Da Beanstandungen im Sinne des § 25 Abs. 6 Satz 2 HGO nicht erfolgt sind, hätte der Rügeverlust nur durch rechtzeitiges Tätigwerden des Erblassers verhindert werden können. Dieser hat zwar im Rahmen des Aufstellungsverfahrens die unzulässige Mitwirkung seines Neffen aufgegriffen und damit als Bedenken gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 BBauG, Fassung 1976, in das Verfahren eingebracht. Die Beteiligung der Bürger am Bauleitplanverfahren hat aber keine unmittelbare rechtliche Wirkung und kann nicht als Rechtsmittel im Sinne des § 25 Abs. 6 Satz 3 HGO angesehen werden, unabhängig davon, ob dieser Begriff im übrigen im förmlichen Sinne (vgl. § 58 VwGO) zu verstehen ist. Das Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan als gerichtliches Verfahren ist vom Erblasser wie von den Antragstellern erst nach Ablauf der Sechs-Monats-Frist des § 25 Abs. 6 Satz 1 HGO anhängig gemacht worden. Ist der Bebauungsplan wegen eines Verstoßes im Aufstellungsverfahren gegen § 25 HGO nach Landesrecht nicht nichtig, so ist er es auch bundesrechtlich nicht (vgl. BVerwG, B. v. 15.04.1988 -- 4 N 4.87, BauR 1988, 563 = BVerwGE 79,200 <203 ff.>. Der Satzungsbeschluß (§ 10 BBauG) ist ordnungsgemäß in Abwesenheit der Betroffenen gefaßt worden.
Weitere Bedenken gegen die formelle Gültigkeit des Bebauungsplanes sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Die Antragsgegnerin hat sowohl das Aufstellungs- wie auch das Bekanntmachungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt. Die mehrfache Auslegung des Entwurfs gemäß § 2 BBauG (11. bis 18.05.1979 und 21.05. bis 21.06.1979) wird vom Gesetz nicht gefordert, ist aber unschädlich, da damit keine nachteiligen Auswirkungen auf die Bürgerbeteiligung verbunden sind.
Der angefochtene Bebauungsplan ist hinsichtlich des Teilabschnitts C nichtig, weil insoweit das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG verletzt wurde, Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Der am 01.08.1979 vom Regierungspräsidenten in D genehmigte Flächennutzungsplan ist wirksam.
§ 8 Abs. 2 BBauG ist ungeachtet des Inkrafttretens des Baugesetzbuches -- BauGB -- am 1. Juli 1987, anwendbar. Grundsätzlich liefert den Maßstab für die Ordnungsmäßigkeit oder Gültigkeit eines Planes das Recht, das zum Zeitpunkt seiner Aufstellung gegolten hat. Ausnahmen, die das Bundesbaugesetz machte oder jetzt das Baugesetzbuch vorsieht, sind nicht einschlägig. Ein zusätzliches Argument ergibt sich aus der Überleitungsvorschrift des § 233 BauGB, nach der die Vorschriften des Bundesbaugesetzes noch für bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baugesetzbuches im Aufstellungs- oder Genehmigungsverfahren befindliche Bauleitpläne anzuwenden sind. Dies bedeutet, daß das alte Recht erst recht weiterhin auf solche Pläne Anwendung findet, die bereits vor Inkrafttreten des Baugesetzbuches genehmigt oder bekannt gemacht worden sind (Hess. VGH, B. v. 17.12.1987 -- IV N 15/83 --).
Ein "Entwickeltsein" des angefochtenen Bebauungsplanes aus den für seinen Geltungsbereich getroffenen Darstellungen im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin läßt sich für den Teilabschnitt C nicht feststellen. Der Rechtsbegriff "Entwickeln" räumt zwar die gestalterische Freiheit ein, nicht nur das, was im Flächennutzungsplan vorgeplant ist, auszuführen, sondern darüber hinaus in dem durch den Flächennutzungsplan vorgegebenen Rahmen eigenständig zu planen. Deshalb ist bei der Aufstellung des Bebauungsplans in gewissem Umfang ein Abweichen von den Darstellungen des Flächennutzungsplans zulässig. Allerdings heißt "Entwickeln" nach seinem Wortlaut und nach seinem Sinn auch, daß sich der Bebauungsplan innerhalb der wesentlichen Grundentscheidungen des Flächennutzungsplans halten muß. Der Bebauungsplan darf nicht von den Grundzügen des Flächennutzungsplans (vgl. § 5 BBauG) abweichen (Hess. VGH, B. v. 17.12.1987, a.a.O. m.w.N.). Dieser Rahmen ist vorliegend nicht mehr gewahrt:
Der Flächennutzungsplan stellt den Geltungsbereich des angefochtenen Bebauungsplans als Wohnbaufläche (W) dar. Flächen für Gemeinbedarf, wie sie der angefochtene Bebauungsplan für den Teilabschnitt C ausgewiesen hat, sind nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 BBauG im Flächennutzungsplan gesondert darzustellen. Eine derartige Abweichung führt jedoch nicht in jedem Fall zu einer Verletzung des Entwicklungsgebots. Unproblematisch sind Abweichungen von den Darstellungen der Bauflächen im Flächennutzungsplan dann, wenn die Festsetzung dazu dient, die funktionell der Hauptnutzung dienenden Flächen festzusetzen, z. B. bestimmte Gemeinbedarfsflächen, u. a. Schulen im Wohngebiet (Bielenberg in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bundesbaugesetz, Stand: August 1986, § 8 Rdnr. 5b). In diesen Fällen hängt es vom Einzelfall ab, ob die Ausweisung noch als "Entwicklung" aus einem Flächennutzungsplan gewertet werden kann, der für das betreffende Gebiet "Wohnbauflächen" vorsieht (so OVG Bremen, U. v. 10.03.1981 -- 1 T 8/80 -- BRS 38 Nr. 40; zustimmend Bielenberg, a.a.O., Rdnr. 5; vgl. auch BVerwG, U. v. 26.01.1979 -- 4 C 65.76 -- BRS 35 Nr. 20). Über die Einhaltung oder Verletzung des in § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG enthaltenen Entwicklungsgebotes ist aus der Sicht des Flächennutzungsplans zu entscheiden. Dieser enthält keine Darstellungen von Standorten für Kindertagesstätten, was im Rahmen der Darstellung größerer zusätzlicher Wohnbauflächen die Möglichkeit eröffnet, eine Gemeinbedarfsfläche unter Hinzufügung des entsprechenden Planzeichens für diesen Zweck auszuweisen. Dasselbe kann im vorliegenden Fall allerdings nicht für Schulen gelten. Der Flächennutzungsplan enthält an anderer Stelle die Darstellung einer Gemeinbedarfsfläche mit den Symbolen für Bürgerhaus, Schule und öffentliche Parkflächen. Der Erläuterungsbericht bestätigt, daß eine Gemeinbedarfsfläche von ca. 6 ha für ein Schulzentrum vorgesehen ist und im übrigen der Bestand an Schulen als ausreichend angesehen wird. Unter diesen Umständen enthält der Flächennutzungsplan die Grundentscheidung, Schulen nur in der dafür vorgesehenen Gemeinbedarfsfläche, nicht jedoch anderwärts in einer Wohnbaufläche vorzusehen. Die Ausweisung einer Gemeinbedarfsfläche mit der Zweckbestimmung Schulbau ohne Verletzung des Entwicklungsgebots des § 8 Abs. 2 kann deshalb nur unter Änderung des Flächennutzungsplans erfolgen.
Der Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BBauG unterfällt auch nicht der Heilungsvorschrift des § 214 Abs. 2 BauGB. Nach § 214 Abs. 2 BauGB ist für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne auch eine Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 2 bis 4 BauGB unbeachtlich, wenn § 8 Abs. 2 BauGB hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne daß hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Die Anwendbarkeit des § 214 BauGB ergibt sich aus § 244 Abs. 1 BauGB, der § 214 BauGB auch für Satzungen anwendbar erklärt, die vor Inkrafttreten des Baugesetzbuches am 1. Juli 1987 bekanntgemacht worden sind.
Die u. a. in § 244 BauGB getroffene Entscheidung für eine rückwirkende Anwendung neuen Rechts zur Heilung "alter Pläne" ist nach Auffassung des Senats allerdings nicht frei von Bedenken.
Der vorliegende Fall nötigt jedoch nicht zu einer näheren Prüfung der Rechtmäßigkeit der in § 244 BauGB diesbezüglich getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung, da § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB und § 155b Abs. 1 Nr. 6 BBauG als zuvor gültige Vorschrift im Ergebnis inhaltlich gleiches Recht enthalten und insoweit keine neue Rechtslage geschaffen worden ist. Zwar enthält § 155b Abs. 1 Nr. 6 BBauG im Unterschied zu § 214 BauGB einleitend noch einen Hinweis darauf, daß die näher beschriebenen Mängel nur dann unbeachtlich sind, wenn die Grundsätze der Bauleitplanung und die Anforderungen an die Abwägung (§ 1 Abs. 6 und 7 BBauG) gewahrt sind. Dies macht jedoch keinen inhaltlichen Unterschied aus. Denn die Wahrung der Grundsätze der Bauleitplanung und die Anforderungen an die Abwägung stellen ein Erfordernis dar, welchem jeder Bebauungsplan genügen muß. Müssen damit auch die Bebauungspläne, die keiner Heilung bedürfen, diesen Grundsätzen entsprechen, dann gilt dies erst recht für heilungsbedürftige Pläne, ohne daß dies besonders in der Heilungsvorschrift erwähnt werden müßte.
Die Beachtlichkeit der Verletzung des Entwicklungsgebotes des § 8 Abs. 2 BBauG ergibt sich daraus, daß hier die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Für die Beantwortung der Frage, wann die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende Grundkonzeption durch den Bebauungsplan zwar verletzt, jedoch die geordnete städtebauliche Entwicklung nicht verletzt ist, ist mit der bisher dazu ergangenen Rechtsprechung darauf abzustellen, ob der über den Bereich des Bebauungsplans hinausgehende Raum und die übergeordneten Darstellungen des Flächennutzungsplans beeinträchtigt sind (Hess. VGH, U. v. 08.09.1986 -- 3 OE 57/83 --, U. v. 04.06.1987 -- 3 OE 36/83 --, OVG Bremen, U. v. 10.03.1981 -- a.a.O.). Diese Kriterien sind noch dadurch zu ergänzen, daß in diesem Zusammenhang auch zu prüfen ist, welches städtebauliche Gewicht der Fläche beizumessen ist, die durch den von den Darstellung des Flächennutzungsplans abweichenden Bebauungsplan erfaßt wird, und ob der Flächennutzungsplan dadurch möglicherweise einen Teil seiner Bedeutung für das Gemeindegebiet verliert. Ohne dieses zusätzliche Kriterium bestände die Gefahr, daß die Bedeutung gerade der Flächen, die Gegenstand der fehlerhaften Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan sind, nur ungenügend im Rahmen der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans berücksichtigt werden könnte. Maßgeblich ist insgesamt, ob der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als grundsätzliches kommunales Steuerungselement der städtebaulichen Entwicklung behalten hat (Hess. VGH, B. v. 17.12.1987, a.a.O.).
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien ergibt sich, daß der Teilplan C nicht nur die durch den Flächennutzungsplan für diesen Bereich vorgegebene Grundkonzeption verlassen hat, der an dieser Stelle Wohnbauflächen vorsah, sondern dadurch auch die Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans in Frage gestellt worden ist. Denn dieser beinhaltet -- wie ausgeführt -- die Planung eines Schulzentrums an anderer Stelle des Gemeindegebiets.
Damit erfaßt die Verletzung des Entwicklungsgebots den überwiegenden Teil der Ausweisung des Teilabschnitts C, da dieser auch keine räumliche Zuordnung der Flächen für Kindergarten/Kindertagesstätte einerseits und Schule andererseits enthält und eine Teilnichtigkeit in der Weise, daß die gesamte Gemeinbedarfsfläche nunmehr der Zweckbestimmung Kindergarten dient, nicht dem Willen des Plangebers entspricht und sich angesichts der Größe des Gebiets auch nicht im Rahmen des planerischen Ermessens der Gemeinde halten würde. Der Verstoß gegen das Entwicklungsgebot beschränkt sich auf den Teilabschnitt C.
Nach alledem ist lediglich die Teilnichtigkeit des angefochtenen Bebauungsplanes in dem dargelegten Umfang auszusprechen und der Normenkontrollantrag im übrigen abzuweisen.
Die Voraussetzungen für eine Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.
Der Sachvortrag der Beteiligten und die Aufstellungsunterlagen geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen außerhalb der die Entscheidung tragenden Gründe:
Wegen des Umstandes, daß der Bebauungsplan nicht aus dem Flächennutzungsplan und der angebliche Bedarf an Gemeinbedarfsfläche in der Lage "I" nicht zunächst im Gesamtbedarf auf Gemeindeebene -- einschließlich der notwendigen Standortentscheidungen -- berücksichtigt ist, fehlt schon die Grundlage für eine alles wesentliche umfassende sachgerechte Abwägung öffentlicher und privater Belange auf der Bebauungsplanebene. Es ist daher verständlich, daß sich bei den Antragstellern der Eindruck ergibt, die Planung der Gemeinbedarfsfläche vollständig und ausschließlich auf ihrem Grundstück beruhe allein darauf, daß sich der Erblasser zum Unterschied von den Nachbarn nicht zum Verkauf des Grundstücks an die Gemeinde bereitfand, und die Gemeinde suche nun nach einer rechtlichen Möglichkeit, das Grundstück gleichwohl zu einem niedrigen Preis zu erwerben bzw. enteignen zu lassen.
Da diese Problematik wegen des Verstosses der Antragsgegnerin gegen das Entwicklungsgebot bei der Aufstellung des Bebauungsplanes hier nicht mehr ausgeschöpft werden kann, kann im Hinblick auf eine mögliche Neuplanung allgemein so viel gesagt werden:
Nach der Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs. 6 Satz 1 BBauG (nunmehr § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB) sollen Bauleitpläne u.a. eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozial gerechte Bodennutzung gewährleisten. Es steht deshalb der Gemeinde im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten frei, Land, das in absehbarer Zeit für eine Bebauung in Frage kommt, preisgünstig zu erwerben mit dem Ziel, es an Wohnungsbauinteressenten oder gewerbliche Bauherren wiederum zu günstigen Preisen veräußern zu können (zur Bodenvorratspolitik und Bauleitplanung einer Gemeinde im Zusammenhang mit der Frage der Bebaubarkeit eines Grundstücks im Außenbereich am Rande der bebauten Ortslage vgl. Hess. VGH, U. v. 28.02.1974, -- IV OE 56/73). Dies geht, da eine Abschöpfung des Planungswertzuwachses mit Ausnahme bestimmter Möglichkeiten, die das Städtebauförderungsrecht, jetzt das besondere Städtebaurecht, bietet, nicht vorgesehen ist, nur auf freiwilliger Grundlage. Es spricht nichts dagegen, daß die Gemeinde eine Baugebietserweiterung dort plant, wo sie selbst in nennenswertem Umfang Land besitzt, wenn nicht dieser Gesichtspunkt unter Zurückstellung anderer beachtlicher Belange vorrangig ausschlaggebend ist. Hat die Gemeinde den Grundbesitz gerade mit dem Ziel erworben, ihn zum Bauland zu machen, so ist auch dagegen nichts einzuwenden, wenn sich schon der Landerwerb nach der planungsrechtlichen Eignung und nicht die spätere Planung nach zufälligen Gelegenheiten zum Grundstücksankauf richtet.
Bei der Detailplanung -- insbesondere auf der Bebauungsplanebene -- muß sich der Standort für Vorhaben zur Befriedigung des Gemeinbedarfs (wenn solcher besteht) aus planerischen Erwägungen rechtfertigen. Im Rahmen des Planungsermessens sind öffentliche und private Belange nach dem Gebot des § 1 Abs. 6 BauGB untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen. Zu dieser Abwägung gehört auch die Berücksichtigung des von der Planung betroffenen Privateigentums und die Prüfung etwaiger Alternativen. Der private Grundeigentümer hat weder einen Anspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplanes überhaupt noch auf Ausweisung von Bauflächen in einem ihm genehmen Sinne. Jede sachgerechte Planung ist hinzunehmen. Es wäre allerdings nicht sachgerecht, die Standortwahl danach zu treffen, wo sich etwa die Möglichkeit ergäbe, außerhalb einer allgemeinen Umlegung privates Grundeigentum, dessen Ankauf im Vorfeld der Planung nicht möglich war, auf diese Weise später zweckgebunden für ein öffentliches Vorhaben und mit entsprechender Rückwirkung auf die Höhe der Entschädigung enteignen zu können. D. h., daß der Private, der für die Bodenvorratspolitik einer Gemeindeverwaltung nicht aufgeschlossen ist, nicht deswegen später mit einem Nachteil belastet werden darf.