Hessischer VGH, Beschluss vom 31.10.1988 - 4 TH 2937/86
Fundstelle
openJur 2012, 18575
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Tatbestand

I. Der Antragsteller ist Pächter des Jagdbezirks Darmstadt-Arheilgen I, in dem sich auf Teilen der Grundstücke Gemarkung Arheilgen, Flur ..., Flurstücke ... bis ... das Naturdenkmal Nr. 26 "Vogelschutzgehölz Pechbusch" und auf dem Grundstück Gemarkung Arheilgen, Flur ..., Flurstück ... (früher: Teile der Flurstücke ... und ...) das Naturdenkmal Nr. 27 "Düne Stahlberg I" befinden, wobei die Flurstücke ... und .... sowie .../1 der Antragsgegnerin gehören, während das Flurstück ... in privatem Eigentum steht. Die Eintragung der Naturdenkmale beruht auf der am 04.05.1938 vom Kreisamt Darmstadt erlassenen Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen im Kreise Darmstadt (veröffentlicht im Anzeiger der Hessischen Landesregierung Nr. 72 vom 10.05.1938) in der Fassung der an 05.02.1954 vom Magistrat der Stadt Darmstadt - untere Naturschutzbehörde - erlassenen Ersten Nachtragsverordnung zur Sicherstellung von Naturdenkmalen (veröffentlicht im Darmstädter Echo Nr. 33 vom 09.02.1954). Bei der Bekanntmachung der Ersten Nachtragsverordnung, mit der das Vogelschutzgehölz Pechbusch und die Düne Stahlberg l erstmals als Naturdenkmale unter Schutz gestellt wurden, wurden eine Planzeichnung, eine Karte oder ein Lageplan nicht mitveröffentlicht. Auch in der amtlichen Liste der Naturdenkmale (Naturdenkmalbuch) für den Bereich der unteren Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin befindet sich keine, Karte, die die räumliche Ausdehnung der beiden Naturdenkmale ausweist. In dem am 09.02.1954 veröffentlichten Text der Ersten Nachtragsverordnung wird zur Lage des Vogelschutzgehölzes Pechbusch angegeben: "Gemarkung Darmstadt-Arheilgen Flur VII Nr. 121, 122 und 123 ca. 500 m nördlich des Silzbaches und ca. 1250 m östlich der Bundesstraße 3 Darmstadt-Frankfurt". Die Lage der Düne Stahlberg I ist wie folgt umschrieben: "Gemarkung Darmstadt-Arheilgen Flur VII Nr. 105 und 106 ca. 400 m nördlich des Silzbaches und ca. 1200 m östlich der Bundesstraße 3 Darmstadt-Frankfurt".

Auf beiden Naturdenkmalen sind ohne bau- und naturschutzrechtliche Genehmigungen Hochsitze aus Holz mit Kanzel und Überdachung errichtet worden, und zwar auf dem Vogelschutzgehölz Pechbusch im Jahre 1972 durch den Vorpächter und auf der Düne Stahlberg I vor ca. 10 Jahren durch den Antragsteller.

Mit Schreiben vom 14.06.1985 und 15.07.1985 forderte die untere Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin den Antragsteller auf, die Hochsitze zu entfernen. Mit Schreiben vom 24.06.1986 wiederholte die Antragsgegnerin diese Aufforderung und gab dem Antragsteller Gelegenheit, sich vor Erlaß einer Beseitigungsverfügung zur Sache zu äußern.

Mit Verfügung vom 25.07.1986 gab die untere Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die beiden Hochsitze bis zum 31.08.1986 zu beseitigen. Weiterhin drohte sie die Ersatzvornahme an, wobei sie deren Kosten auf 2.000,-- DM veranschlagte. Zur Begründung führte sie aus, beide Hochsitze, seien baurechtswidrig. Es handele sich um bauliche Anlagen. Die Errichtung der Hochsitze sei genehmigungsbedürftig gewesen. Es liege auch ein Verstoß gegen formelles und materielles Naturschutzrecht vor (§ 14 Abs. 2 HeNatG, §§ 2 und 3 der Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen der Stadt Darmstadt). Die Hochsitze stellten eine genehmigungsbedürftige, aber nicht genehmigte und nicht genehmigungsfähige Naturschädigung dar. Die Antragsgegnerin begründete die Anordnung der sofortigen Vollziehung damit, von den offensichtlich formell und materiell illegal errichteten Baulichkeiten gehe die Gefahr einer Breitenwirkung aus. Die Erfahrungen im Außenbereich der Antragsgegnerin ließen befürchten, daß schon bis zur rechtskräftigen Entscheidung über einen etwaigen Widerspruch in dieser Sache Nachahmungen eintreten würden. Darüber hinaus könne eine weitere Schädigung von Flora und Fauna bis zum rechtskräftigen Abschluß eines Hauptsacheverfahrens nicht hingenommen werden.

Gegen die am 01.08.1986 mit Postzustellungsurkunde zugestellte Verfügung hat der Antragsteller am 27.08.1986 Widerspruch eingelegt.

Den vorliegenden Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hat er damit begründet, von den Hochsitzen gehe eine Breitenwirkung nicht aus. Die Antragsgegnerin mache nicht deutlich, wie Flora und Fauna geschädigt würden.

Der Antragsteller hat beantragt,

die aufschiebende Wirkung des gegen die Verfügung vom 25. Juli 1986 eingelegten Widerspruchs wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin hat beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie hat vorgetragen, die Errichtung und Unterhaltung der Hochsitze seien offenkundige Rechtsverstöße, die sofort zu unterbinden seien. Durch das Verbleiben der Hochsitze und ihre Benutzung würden die Naturdenkmale nachhaltig geschädigt. Die geschützten Tiere würden gestört und vertrieben. Die Vegetation könne sich nicht unbeeinträchtigt entfalten.

Mit Beschluß vom 08.10.1986 hat das Verwaltungsgericht die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, die Antragsgegnerin sei der ihr obliegenden Begründungspflicht für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht in ausreichendem Maße nachgekommen. Der Notwendigkeit einer Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses genügten weder die Angaben zur Schädigung von Fauna und Flora, noch diejenigen zur Gefahr einer Breitenwirkung. Konkret zu erwartende Beeinträchtigungen und Gefahren seien nicht dargelegt worden. Die sofortige Vollziehung der Beseitigungsanordnung sei auch deshalb unzulässig, weil keiner der genannten Falltypen für den der Hessische Verwaltungsgerichtshof diese Möglichkeit ausnahmsweise für gegeben erachte, vorliege. Für die allein in Frage kommende Vorbildwirkung fehle es an konkreten Anhaltspunkten für zu erwartende Nachahmungen; solche erschienen bei der Eigenart der Hochsitze auch mehr als zweifelhaft. Da es sich lediglich um einen behebbaren formellen Mangel der Anordnung der sofortigen Vollziehung handele, sei nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuheben.

Gegen den am 14.10.1986 zugestellten Beschluß hat, die Antragsgegnerin am 28.10.1986 Beschwerde eingelegt. Sie trägt vor, bezüglich des Hochsitzes auf der Düne Stahlberg I fehle das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Antragsteller diesen Hochsitz seit längerer Zeit nicht benutze. Die Vorbildwirkung der illegal errichteten Hochsitze bestehe darin, daß andere Grundstücksbesitzer im Außenbereich der Gemarkung Darmstadt-Arheilgen illegal Gartenhütten errichteten. Das Bauaufsichtsamt schreite in dieser Gemarkung gegen illegal errichtete Hütten ebenfalls mit Beseitigungsverfügungen ein. Weiterhin nimmt die Antragsgegnerin im einzelnen zur Frage der Schutzwürdigkeit der beiden Naturdenkmale Stellung und trägt weiter vor, die Verordnungen vom 04.05.1938 und 05.02.1954 seien rechtswirksam. Die Begründung des Vollzugsinteresses könne im gerichtlichen Aussetzungsverfahren mit heilender Wirkung nachgeschoben werden.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. Oktober 1986 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 22. August 1986 abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er trägt vor, illegal errichtete Gartenhütten könnten nicht mit Hochsitzen verglichen werden. Die Düne Stahlberg I könne von jedem begangen werden. Der Jagdausübungsberechtigte richte dort keinen Schaden an. Der Hochsitz werde nur betreten, wenn Kaninchenschäden entstünden. Die gröbsten und nachhaltigsten Störungen würden durch die Naturschützer verursacht, die regelmäßig die gesamten Grasflächen mähten. Die Hochsitze dienten dem Schutz von Vögeln, denn von den Hochsitzen aus könnten die "Feinde der Vögel" bejagt worden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht berechtigt. Die Antragsgegnerin habe nicht dargetan, warum nach mehr als 30-jähriger Untätigkeit die sofortige Vollziehung das angemessene Mittel zur Durchführung der Schutzmaßnahmen sei.

Die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (zwei Heftstreifen) haben vorgelegen und sind Gegenstand der Beratung gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten Unterlagen sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Gründe

II.

Die Beschwerde ist zulässig (§§ 146, 147 VwGO), aber unbegründet. Der Eilantrag ist zulässig. Insbesondere hat der Antragsteller auch hinsichtlich des Hochsitzes auf der Düne Stahlberg I ein Rechtsschutzbedürfnis. Zwar hat er diesen Hochsitz seit längerer Zeit nicht benutzt (vgl. die Schriftsätze des Antragstellers vom 10.11.1986, S. 5, Bl. 59 d.GA., und 29.07.1988, Bl. 145 d.GA.). Der Antragsteller will jedoch den Hochsitz gegebenenfalls zur Kaninchenjagd und zur Jagd "gegen Feinde der Vögel" benutzen (vgl. den Schriftsatz vom 10.11.1986 Abgesehen davon folgt das Rechtsschutzbedürfnis auch aus dem drohenden Substanzverlust.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag zu Recht stattgegeben. Der Senat weist zur Klarstellung darauf hin, daß mit dem angefochtenen Beschluß die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22.08.1986 wiederhergestellt wurde; es ist nicht möglich, im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 25.07.1986 aufzuheben, ohne gleichzeitig die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen, denn die Aufhebung der sofortigen Vollziehung stellt die Kehrseite der Anordnung der sofortigen Vollziehung und damit die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dar. Dies gilt selbst dann, wenn man mit dem Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis kommt, lediglich die Begründung der sofortigen Vollziehung leide an einem Mangel (vgl. den Beschluß des Senats vom 22.10.1982 - IV TH 36/82 - NJW 1983, 2404 = NVwZ 1983, 682). Widerspruch und Anfechtungsklage haben regelmäßig aufschiebende Wirkung, die darin besteht, daß der Verwaltungsakt vorläufig nicht vollzogen werden darf. Die Behörde kann die aufschiebende Wirkung jedoch beseitigen, indem sie die sofortige Vollziehung anordnet. Ein dagegen erhobener Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung führt - wenn er erfolgreich ist - dazu, daß die sofortige Vollziehbarkeit wieder entfällt. Mit der Beseitigung der sofortigen Vollziehbarkeit ist die Vollziehung des Verwaltungsakts bis zu dessen Rechtskraft aufgeschoben. Die aufschiebende Wirkung und der Wegfall der sofortigen Vollziehbarkeit bezeichnen somit dieselbe verfahrensrechtliche Situation. Der Wegfall des Sofortvollzugs ist nicht etwas Geringeres als die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs. Letztlich mag das Verwaltungsgericht dies ebenso gesehen haben, denn es hat den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht etwa nur teilweise stattgegeben und ihn im übrigen abgelehnt; es hat auch keine dahingehende Folgerung bei der Kostenentscheidung gezogen.

Der Antrag des Antragstellers ist begründet. Die Behörde ist nur berechtigt, die sofortige Vollziehung der Verfügung anzuordnen, wenn dies im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten geboten erscheint. Die Behörde muß also vor Erlaß der Anordnung einerseits die Interessen der Öffentlichkeit und eines etwaigen Beteiligten an einer sofortigen Durchführung der Maßnahme, sowie andererseits die entgegenstehenden Interessen des Betroffenen an dem Bestand der aufschiebenden Wirkung des eingelegten Widerspruchs gegeneinander abwägen. Eine ähnliche Prüfung hat das Gericht anzustellen, wenn es gemäß § 80 Abs. 5 VwGO um vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes angegangen wird. Dem sogenannten Stoppantrag ist stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben ist, offensichtlich rechtswidrig ist; in diesem Fall kann kein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung bestehen. Umgekehrt ist der Rechtsschutzantrag abzulehnen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, seine Anfechtung auch nicht etwa wegen eigenen Ermessens der Widerspruchsbehörde aussichtsreich und seine Vollziehung eilbedürftig ist, wofür sich je nach Sachgebiet, so auch im Baurecht, bestimmte Falltypen herausbilden können. In allen anderen Fällen, entscheidet bei summarischer Beurteilung des Sachverhalts, eine reine Abwägung der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen, die für oder gegen die Dringlichkeit der Vollziehung sprechen, über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Auf die Eilbedürftigkeit der Vollziehung wegen der besonderen Wichtigkeit und Dringlichkeit einer sofortigen Vollziehung, die auch falltypisch gegeben sein kann, kann nicht allein wegen der Belange des Betroffenen, sondern schon wegen der Wahrung des Regel- Ausnahme-Verhältnisses der Absätze 1 und 2 des § 80 VwGO nicht verzichtet werden. Die Regel bleibt, daß sich die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes, gegen den Widerspruch erhoben wird, an ein abgeschlossenes Hauptsacheverfahren anschließt. Das entspricht der langjährigen Rechtsprechung des beschließenden Senats (vgl. Beschlüsse vom 28.06.1965 - B IV 21/65 - ESVGH 15, 153 / 154 /;. Beschluß vom 14.07.1971 - IV TH 25/71- BRS 24 Nr. 205; ständige Rechtsprechung).

Die Verfügung vom 25.07.1986 erweist sich als offensichtlich rechtswidrig, indem sie sich auf die Erste Nachtragsverordnung zur Sicherstellung von Naturdenkmalen vom 05.02.1954 stützt, die nicht rechtswirksam geworden ist.

Die untere Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin ist allerdings zum Erlaß der Beseitigungsverfügung zuständig. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz - HeNatG) vom 19.09.1980 (GVBl I S. 309) haben die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden für ihren Aufgabenbereich die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um Natur und Landschaft zu schützen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Zum Aufgabenbereich der unteren Naturschutzbehörden gehören auch der Schutz und die Pflege von Naturdenkmalen. Dies kommt in den §§ 16 und 17 HeNatG hinreichend klar zum Ausdruck. Nach § 16 Abs. 1 HeNatG werden unter anderem Naturdenkmale im Benehmen mit dem Träger der Regionalplanung durch Rechtsverordnung der unteren Naturschutzbehörde ausgewiesen. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 HeNatG stellen die für die Unterschutzstellung zuständigen Naturschutzbehörden für Naturdenkmale Pflegeplan auf und sorgen für deren Durchführung, wobei in diesen Pflegeplänen die notwendigen Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen festgelegt und die wissenschaftliche Betreuung geregelt werden. Zwar enthalten die Verordnungen vom 04.05.1938 und 05.02.1954 keine Bestimmungen über die Zuständigkeit zum Erlaß von Beseitigungsverfügungen. Auszugehen ist aber auch bei Naturdenkmalen von dem Grundsatz, daß bei Verstößen gegen eine Verordnung mangels anderweitiger Bestimmung diejenige Behörde zuständig ist, die auch sonst mit der Durchführung der Verordnung betraut ist (so im Hinblick auf die Zuständigkeit bei Verstößen gegen eine Landschaftsschutzverordnung Hess. VGH, Urteil vom 17.05.1972 - IV OE 17/71 -; Urteil vom 14.05.1980 - IV OE 19/76 - NuR 1981, 183 f.; Urteil vom 26.06.1985 - IV OE 17/82 -; Beschluß vom 19.12.1985 - 3 UE 941/85 - ESVGH 36, 140).

Die untere Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin, die gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG zum Eingreifen nach pflichtgemäßem Ermessen ermächtigt ist, hat rechtswidrig gehandelt, weil sie irrigerweise von falschen Voraussetzungen ausgegangen ist. Die Beseitigungsanordnung ist auf die §§ 30 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 2 HeNatG und § 2 der Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen im Kreise Darmstadt vom 04.05.1938 in der Fassung der Ersten Nachtragsverordnung der Stadt Darmstadt vom 05.02.1954 gestützt. Die Antragsgegnerin hat damit zwar die richtigen Rechtsgrundlagen genannt. § 14 Abs. 2 HeNatG setzt aber voraus, daß durch eine Rechtsverordnung im Sinne des § 16 HeNatG ein Naturdenkmal wirksam unter Schutz gestellt wurde. Dies ist nicht der Fall. Zwar kann die Rechtsverordnung vor Erlaß des HeNatG ergangen sein, denn nach § 48 Abs. 2 HeNatG bleiben Rechtsverordnungen, die aufgrund des Reichsnaturschutzgesetzes ergangen sind, in Kraft, soweit sie dem HeNatG und den aufgrund des HeNatG erlassenen Rechtsverordnungen nicht entgegenstehen. Die Erste Nachtragsverordnung der Antragsgegnerin vom 05.02.1954 zur Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen im Kreise Darmstadt ist jedoch nicht wirksam geworden, weil sie nicht ordnungsgemäß veröffentlicht wurde.

Wegen der über den konkreten Fall hinausreichenden Bedeutung der Frage wird zunächst angemerkt, daß der Textteil der Verordnung vom 04.05.1938 nicht offensichtlich rechtswidrig ist. Hierbei kann nicht dahinstehen, ob das Kreisamt Darmstadt zum Erlaß der Verordnung zuständig war, denn durch § 3 des Gesetzes über die Zuständigkeiten nach dem Reichsnaturschutzgesetz vom 25.10.1958 (GVBl 1958, S. 159) in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Hessischen Landesrechts vom 06.02.1962 (GVBl 1962, S. 21) wurden nur diejenigen Verordnungen über Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete und Naturdenkmäler, die in der Zeit vom 01.04.1952 bis zum Inkrafttreten des Zuständigkeitsgesetzes erlassen worden waren, als von der zuständigen Stelle erlassen bestätigt.

Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung kann davon ausgegangen werden, daß die Verordnung vom 04.05.1938 von der zuständigen Stelle erlassen worden ist.. Nach dem veröffentlichten Text der Verordnung ist ein Bediensteter namens S. tätig geworden, der mit dem entsprechenden Hinweis am Ende des Textes klar gemacht hat, daß er für das Kreisamt handelte. Nach § 13 Abs. 1 des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26.06.1935 - RNatG - (RGBl I 1935, S. 821) verfügte die untere Naturschutzbehörde auf Vorschlag oder nach Anhörung der zuständigen Naturschutzstelle, die Eintragung eines Naturdenkmals in das Naturdenkmalbuch. Nach § 7 Abs. 1 b RNatG waren u.a. die höheren sowie die unteren Verwaltungsbehörden, die für ihren Bezirk zuständigen Naturschutzbehörden. Untere Naturschutzbehörden waren nach § 1 der Verordnung zur Durchführung des Reichsnaturschutzgesetzes vom 31.10.1935 - RNatG-DVO - (RGBl I, 1935, S. 1275) in Preußen die Kreispolizeibehörden und der Polizeipräsident in Berlin, in Sachsen die Kreishauptmannschaften, in den übrigen Ländern und im Saarland die den preußischen Kreispolizeibehörden entsprechenden Behörden mit einer Sonderregelung betreffend Bremen. Der Kreis Darmstadt war örtlich zuständig. Die Stadt Darmstadt gehörte bis zum 30.09.1938 zum Kreis Darmstadt. Nach Art. 1 des Gesetzes über die Bildung der Stadtkreise Darmstadt, Gießen, Mainz, Offenbach und Worms vom 09.08.1938 (Hessisches Regierungsblatt 1938, 81), das am 01.10.1938 in Kraft trat, schied die Stadt Darmstadt aus ihrem bisherigen Kreis aus und wurde Stadtkreis. Nach § 1 a Nr. 1 der ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Bildung der Stadtkreise Darmstadt, Gießen, Mainz, Offenbach und Worms vom 18.10.1938 (Hessisches Regierungsblatt 1938, 95) gingen in den Stadtkreisen die Befugnisse des Kreisamts (Kreisdirektors) bezüglich des Naturschutzes mit Wirkung vom 01.11.1938 auf die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte über.

In der vorliegend entscheidenden Zeit (Mai 1938) war der Kreisdirektor zuständig. § 1 Abs, 2 RNatG-DVO verwies auf die den preußischen Kreispolizeibehörden entsprechenden Behörden. Nach Art. 63 Abs. 3 des Gesetzes betreffend die innere Verwaltung und die Vertretung der Kreise und der Provinzen vom 19.07.1911 (Hessisches Regierungsblatt 1911, 324 ff., 346) war der Kreisrat zuständig für die gesamte Polizeiverwaltung im Kreise, soweit sie ihm seither übertragen war. Urkunden, die von ihm innerhalb seiner Vertretungsbefugnis aufgenommen wurden, galten - falls sie von ihm ordnungsgemäß unterschrieben und mit dem Siegel des Kreisamts versehen waren - als öffentliche Urkunden (Art. 53 Abs. 6 des Gesetzes vom 19.07.1911). Am 13.03.1917 ordnete der Großherzog an, daß die Kreisräte künftig die dienstliche Bezeichnung "Kreisdirektor" zu führen hätten (Gesetz-Sammlung für das Großherzogtum Hessen, 1917, S. 28).

Zwar liegt das Original der Verordnung vom 04.05.1938 nicht vor, so daß nicht zweifelsfrei feststeht, ob das Dienstsiegel des Kreisdirektors beigefügt war. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte und angesichts der genannten Vorschriften geht der Senat bei summarischer Prüfung jedoch davon aus, daß die genannte Ordnungsvorschrift befolgt wurde. Ebenso kann unterstellt werden, daß es sich bei dem Unterzeichner namens S. um einen Vertreter des Kreisdirektors gehandelt hat. Der Hinweis auf das Kreisamt ist unschädlich, denn das Kreisamt hatte nach dem Gesetz vom 19.07.1911 keine eigene Funktion, sondern bezeichnete nur den Sitz der Kreisbehörden (vgl. auch Art. 45 Abs. 3 des Gesetzes vom 19.07.1911).

Die Veröffentlichung der Verordnung begegnet ebenfalls keinen offensichtlichen Bedenken. Sie wurde im Anzeiger der Hessischen Landesregierung Nr. 72 vom 10.05.1938 vorgenommen. Dies ist im Hinblick auf die Regelungen in den §§ 7 Abs. 2 und 17 Abs 1 RNatG-DVO nicht zu beanstanden, denn nach den genannten Vorschriften war die Neueintragung von Naturdenkmalen durch Verordnung der unteren Naturschutzbehörde in den Amtsblättern bekanntzugeben.

Bezüglich der Verordnung vom 05.02.1954, mit der das Vogelschutzgehölz Pechbusch und die Düne Stahlberg I erstmals als Naturdenkmale unter Schutz gestellt werden sollten, läßt der Senat offen, ob sie von der zuständigen Stelle erlassen wurde. Fraglich bleibt, ob der Magistrat als untere Naturschutzbehörde - im Hinblick auf die Bedeutung der Sache - als Kollegium die Verordnung hätte beschließen müssen oder ob er die Zuständigkeit auf Bedienstete übertragen durfte und ob Stadtrechtsrat Dr. H., der die Verordnung für den Magistrat untere Naturschutzbehörde unterzeichnete, aufgrund innerdienstlicher Geschäftsverteilung der zuständige Bedienstete war. Falls Dr. H. nicht zuständig gewesen sein sollte, bleibt offen, ob der dann gegebene Zuständigkeitsmangel durch § 3 des Gesetzes über die Zuständigkeiten nach dem Reichsnaturschutzgesetz vom 25.10.1958 geheilt wäre. Zunächst ist fraglich, ob der Landesgesetzgeber eine solche Heilung anordnen durfte, obwohl er damit über von Kommunalbehörden erlassene Verordnungen verfügte. Selbst wenn dies zu bejahen sein sollte, bliebe offen, ob der Gesetzgeber jeden Zuständigkeitsfehler als geheilt ansehen wollte oder ob eine Heilung zumindest voraussetzt, daß der mit Aufgaben der vorliegenden Art im Hause allgemein betraute Bedienstete tätig geworden ist.

Jedenfalls ist die Festlegung der Flächen, auf die sich die Verordnung beziehen soll, das heißt der örtliche Geltungsbereich der Verordnung, nicht mit ausreichender Bestimmtheit bekannt gemacht worden. Es wird dem rechtsstaatlichen Gebot der Klarheit von Rechtsnormen nicht gerecht, daß der örtliche Geltungsbereich der Verordnung textlich nur grob beschrieben ist, da keine Übersichtskarte mit den Grenzen der Naturdenkmale mitveröffentlicht oder in der Veröffentlichung auf das Ausliegen einer derartigen Karte hingewiesen wurde, und weil sich außerdem in der amtlichen Liste der Naturdenkmale (Naturdenkmalbuch) für den Bereich der unteren Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin keine Karte befindet, die die Naturdenkmale Vogelschutzgehölz Pechbusch und Düne Stahlberg I aufzeigt. Zwar enthielten das Reichsnaturschutzgesetz und die dazu ergangene Durchführungsverordnung - anders als die Regelungen betreffend die Naturschutzgebiete und die geschützten Landschaftsteile (§§ 12 Abs. 2 Satz 2 RNatG, 13 Abs. 2 Satz 1 RNatG - DVO -) - keine Regelungen über die Mitveröffentlichung oder Bereithaltung von Karten, die den räumlichen Geltungsbereich des Naturdenkmals aufzeigen. Der Senat hat aber im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entschieden, daß aus rechtsstaatlichen Gründen an die Verkündung von naturschutzrechtlichen Verordnungen bestimmte Mindestanforderungen gestellt würden. Diese Rechtsprechung ist im Hinblick auf die öffentliche Bekanntmachung des örtlichen Geltungsbereichs folgendermaßen zusammengefaßt worden: Verordnungen müssen die Abgrenzung des Gebiets entweder,

a) wenn es sich mit Worten eindeutig erfassen läßt (z. B. "die Insel X"), in ihrem Wortlaut umreißen oder

b) durch eine als Anlage im Verkündungsblatt beigegebene Landkarte genau ersichtlich machen ..., oder

c) bei bloß grober Umschreibung im Wortlaut durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben

(BVerwG, Urteil vom 28. 11.1963 - I C 74.61 - BVerwGE 17, 192 f.; Urteil vom 26.05.1964 - I C 182.58 - BVerwGE 19, 7 f.; Urteil vom 10.08.1966.- IV C 60.65 -; Urteil vom 27.01.1967 - IV C 105.65 - BVerwGE 26, 129 f.-; Beschluß vom 29.12.1982 - 4 B 233.82 - BRS 39, Nr. 238; Hess.. VGH, Beschluß vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 -).

An dieser Auffassung ist festzuhalten. Die aufgezeigten Grundsätze, die für die Veröffentlichung von Landschaftsschutzverordnungen entwickelt wurden, gelten jedenfalls auch für die öffentliche Bekanntmachung von solchen Naturdenkmalen, die nicht kraft ihrer Eigenart (z.B. große Bäume, Felsbildungen) langfristig ihren Bestand bewahren und deren Grenzen ohne künstliche Grenzmarkierungen nicht zweifelsfrei erkennbar sind, insbesondere für diejenigen flächenhaften Naturdenkmale, die wegen ihrer Größe auch als kleine Naturschutzgebiete hätten unter Schutz gestellt werden können. Im Rechtsstaat bestehen für die Verlautbarung von Rechtsnormen Grundregeln der Rechtsetzung. Zu ihnen zählt das Erfordernis einer gehörigen, insbesondere einer für die Betroffenen zugänglichen und erkennbaren Verkündung (BVerwG, Urteil vom 28. November 1963, a.a.O.). Im Gegensatz zum räumlichen Geltungsbereich der weit überwiegenden Mehrzahl anderer Rechtsvorschriften deckt sich der Geltungsbereich der vorliegenden Verordnung nicht mit dem Zuständigkeitsbereich der normsetzenden Behörde. Für den Inhalt der Verordnung ist deshalb nicht nur der in der Verordnung des Jahres 1938 veröffentlichte Text wesentlich; ebenso wichtig ist auch die Regelung, wo die textlichen Anordnungen gelten sollen. Ohne die Bestimmung der Fläche, auf die sich die Regelungen des Textteiles beziehen, hat die Naturdenkmal-Verordnung keinen vollständigen Inhalt. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß zur Zeit des Erlasses des Reichsnaturschutzgesetzes geringere Anforderungen gestellt wurden, denn die im Rechtsstaat der Prägung des Bonner Grundgesetzes besonders wichtige Klarheit der Rechtsnormen verlangt auch beim Landesrecht eine Prüfung, die über die zur Zeit des Erlasses des Reichsnaturschutzgesetzes bestehende Übung hinausgeht (BVerwG, Urteil vom 27.01.1967, a.a.O).

Die Anwendung der genannten Grundsätze führt zu dem Schluß, daß die Verordnung vom 05. 02.1954 nicht ordnungsgemäß veröffentlicht wurde. Die Abgrenzung der Flächen, auf die sich die Verordnung bezieht, ist im veröffentlichten Text nicht mit Worten eindeutig erfaßt. Das Vogelschutzgehölz Pechbusch liegt auf drei Flurstücken, ohne daß sich die Grenzen der Flurstücke und die Grenzen des Vogelschutzgehölzes decken. Die Veröffentlichung macht zwar hinreichend klar, wo das Vogelschutzgehölz zu finden ist, nämlich ca. 500 m nördlich des Silzbaches und ca. 1250 m östlich der Bundesstraße. Die räumliche Ausdehnung des Vogelschutzgehölzes ergibt sich jedoch aus dem veröffentlichten Text der Verordnung nicht. Eine Landkarte oder Lageplanskizze ist auch nicht als Anlage dem Veröffentlichungstext beigefügt gewesen. Im Text wird auch nicht auf eine bei der unteren Naturschutzbehörde niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte oder Lageplanskizze hingewiesen. Entsprechendes gilt für die Düne Stahlberg I. Zwar scheinen nunmehr die Flurstücksgrenzen identisch mit den Grenzen dieses Naturdenkmals zu sein. Die Düne Stahlberg befindet sich auf der Parzelle 106/1. Diese Parzellennummer ist jedoch nicht mit der Bekanntmachung vom 09.02.1954 im Darmstädter Echo veröffentlicht worden. Vielmehr ist dort auf die Gemarkung Darmstadt-Arheilgen, Flur VII, Nr. 105 und 106 hingewiesen worden. Die Flurstücke 105 und 106 sind aber wesentlich größer als das Naturdenkmal Düne Stahlberg I. Auch hier genügt die Lagebezeichnung nicht. Sie macht nicht hinreichend klar, welche räumliche Ausdehnung das Naturdenkmal hat. Die Naturdenkmale weisen mit 6737 qm bzw. ca. 1.200 qm derartige Flächen auf, daß ihre Grenzen nicht zweifelsfrei in der Örtlichkeit von jedermann zu erkennen sind, wie dies etwa bei Einzelschöpfungen der Natur wie großen Findlingen oder schutzwürdigen Bäumen der Fall ist. Das Vogelschutzgehölz Pechbusch ist zwar im Gegensatz zur Umgebung mit Buschwerk bewachsen, wie die vorliegenden Lichtbilder zeigen. Gleichwohl ist seine räumliche Ausdehnung nicht eindeutig. Dies gilt noch stärker für die Düne Stahlberg I, die nur teilweise von Buschwerk, bewachsen ist, deren Grenzen somit noch weniger erkennbar sind. Dem steht nicht entgegen, daß Holzpfähle als Begrenzungsmarkierungen der Düne in den Boden geschlagen sind, denn bei der aufgezeigten flächenmäßigen Ausdehnung der Düne kann nur anhand einer den Geltungsbereich der Verordnung klar bezeichnenden Regelung die Grenze des Geltungsbereichs mittels Pfählen, Zäunen oder anderen Markierungen hinreichend genau bezeichnet werden. Das Setzen der Grenzmarkierungen muß gemäß den Regelungen der Verordnung erfolgen, nicht umgekehrt der Verordnung nachträglich einen eindeutigen Inhalt geben.

Auch der Vortrag der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 10.07.1987, das Naturdenkmal Düne Stahlberg I sei 1986 neu vermessen worden und dabei seien die von Landwirten widerrechtlich genutzten Geländestreifen der Düne aus der landwirtschaftlichen Nutzung herausgenommen worden, spricht dafür, daß zur Zeit der Veröffentlichung der Verordnung vom 05.02.1954 die Grenzen der Düne Stahlberg nicht zweifelsfrei feststanden. Die eingereichten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin bestätigen das. Ähnliches gilt für "Pechbusch". Nach einem Aktenvermerk vom 17.05.1962 (Akte "Pechbusch", blauer Heftstreifen), ergab eine Rücksprache mit dem Liegenschaftsamt der Antragsgegnerin, Herrn Oberinspektor S., daß das Grundstück Flur 7 Nr. 121 und 122, von der Antragsgegnerin am 17.11.1959 an einen Privatmann verkauft wurde. Seitens des Liegenschaftsamtes sei kein Hinweis erfolgt, daß die Fläche als Vogelschutzgehölz in das Naturdenkmalbuch eingetragen sei; dem Liegenschaftsamt sei diese Tatsache nicht bekannt gewesen. Unter dem 05.03.1982 teilte das Gartenamt der unteren Naturschutzbehörde mit, es seien am Vogelschutzgehölz Pechbusch Schäden festgestellt worden. Die Fläche werde gärtnerisch und zum Teil intensiv durch Ackerbau (Mais) genutzt. Das für den Schutz wichtige Unterholz fehle völlig. Hinsichtlich der Düne Stahlberg I seien die Umzäunung und Beschilderung zerstört. Mit Schreiben vom 03.05.1982 teilte das Ordnungsamt der Antragsgegnerin dem Vermessungsamt mit, durch das Institut für Naturschutz sei das Ordnungsamt darauf aufmerksam gemacht worden, daß die Naturdenkmale Vogelschutzgehölz Pechbusch und Düne Stahlberg I in der ausgewiesenen Form nicht mehr bestünden. Die Naturdenkmale seien mittlerweile wesentlich kleiner, da Ackerflächen davon abgetrennt worden seien. Um die örtliche Liste der Naturdenkmale zu berichtigen, benötige das Ordnungsamt deren tatsächlichen Standort. Unter dem 27.05.1982 übersandte das Vermessungsamt nach örtlicher Neuaufnahme einen Plan mit den eingezeichneten neuen Naturdenkmalgrenzen. Alle diese Umstände belegen hinreichend klar, daß sogar für die Untere Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin die Grenzen der streitgegenständlichen Naturdenkmale nicht festlagen. Eine nachträgliche Festlegung der Grenzen heilt das beim Erlaß der Verordnung vom 05.02.1954 vorliegende Versäumnis nicht.

Nach allem kann die Verfügung vom 25.07.1986 nicht auf den Verstoß gegen § 14 Abs. 2 HeNatG i.V.m. §§ 2 und 3 der Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen in der Fassung der Ersten Nachtragsverordnung vom 05.02.1954 gestützt werden.

Mit einem Verstoß gegen sonstige Vorschriften ist die Beseitigungsverfügung nicht begründet worden. Auch ist insofern weder im Verwaltungsverfahren noch durch Vortrag im gerichtlichen Eilverfahren eine Ergänzung der Verfügung erfolgt. Zwar hat die Antragsgegnerin in der Verfügung darauf hingewiesen, daß beide Hochsitze baurechtswidrig seien. Es handele sich bei ihnen um bauliche Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 HBO. Ihre Errichtung sei ein nach § 87 HBO genehmigungsbedürftiges Vorhaben. §§ 88 und 89 HBO seien nicht anwendbar. Dies gelte insbesondere für § 89 Abs. 1 Nr. 17 HBO, denn die Hochsitze befänden sich nicht im Wald, sondern in der freien Landschaft.

Die Verfügung ist jedoch nicht auf Baurecht gestützt und kann auch nicht darauf gestützt sein, denn Rechtsgrundlage für eine auf Baurecht gestützte Beseitigungsanordnung kann nur § 83 Abs. 1 HBO sein, der die Befugnisse der Bauaufsichtsbehörden betrifft, nicht aber den unteren Naturschutzbehörden Eingriffsermächtigungen gibt.

Die Verfügung ist weiterhin nicht mit allgemeinem Naturschutzrecht begründet worden, weder im Bescheid noch später. Die Vorschriften der §§ 8 Abs. 1 und 8 des Bundesnaturschutzgesetzes und des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 HeNatG sind lediglich als Begründung dafür angezogen, daß der Begriff der nicht genehmigungsfähigen Naturschädigung im Sinne des § 14 Abs. 2 HeNatG und der §§ 2 und 3 der Verordnung zur Sicherung von Naturdenkmalen der Stadt Darmstadt erfüllt sei. Die Prüfung nach den allgemeinen naturschutzrechtlichen und landschaftspflegerischen Vorschriften kann zumindest wegen des Ermessens der Antragsgegnerin nicht an deren Stelle vom Gericht wahrgenommen werden.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, da ihr Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14 in entsprechender Anwendung, 20 Abs. 3, 25 GKG. Bezüglich des Verfahrens erster Instanz legt der Senat einen Hauptsachestreitwert von 5.000,-- DM zugrunde. Mangels anderer Anhaltspunkte entfallen hiervon der Hilfsstreitwert des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a. F. auf die Beseitigungsanordnung (Ziffer 1 der Verfügung vom 28.07.1986). Die Androhung der Ersatzvornahme bewertet der Senat nach seinen Streitwertrichtlinien mit der Hälfte der veranschlagten Ersatzvornahmekosten, also mit 1.000,-- DM. Von dem gefundenen Gesamtbetrag setzt der Senat in ständiger Rechtsprechung im Eilverfahren zwei Drittel als Streitwert fest. Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren bemißt sich nach dem Verwaltungsinteresse der Antragsgegnerin, das der Senat im Hauptsacheverfahren höher als 5.000,-- DM und daher im Eilverfahren höher als 3.333,-- DM veranschlagen würde; der Beschwerdewert wird jedoch in der Höhe durch den Streitwert des erstinstanzlichen Verfahrens beschränkt (§ 14 GKG entsprechend).

Die Befugnis zur Abänderung des Streitwertes für das Verfahren erster Instanz beruht auf § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG.

Hinweis: Der Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).