StGH des Landes Hessen, Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789
Fundstelle
openJur 2012, 17467
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Tatbestand

A.

I.

Die Hessische Landesregierung faßte in der Kabinettsitzung vom 18. Dezember 1974 folgenden Beschluß:

"(1)

Die Landesregierung ist damit einverstanden, daß die Gewährträger der Hessischen Landesbank - Girozentrale - (nachstehend HLB genannt) eine Kapitalerhöhung von insgesamt 100 Millionen DM mit sofortiger Wirkung beschließen. Der davon auf den Gewährträger Land entfallende Anteil von 50 Millionen DM wird im Haushalt des Landes Hessen für 1975 bereitgestellt.

(2)

Die Landesregierung ist damit einverstanden, daß der Minister der Finanzen zu der bis Ende 1974 von der HLB an die Westdeutsche Landesbank und die Norddeutsche Landesbank rückzahlbaren restlichen Bilanzierungshilfe außerplanmäßig einen anteiligen Zuschuß von 90 Millionen DM bereitstellt.

(3)

Das Land Hessen ist bereit, der HLB eine anteilige Wertberichtigungshilfe für den Jahresabschluß 1974 zu leisten. Das soll in der Weise verwirklicht werden, daß in den Haushalt des Landes Hessen für 1975 der Kapitaldienst für ein bis zu einer Höhe von 500 Millionen DM aufzunehmendes Darlehen eingestellt wird. Das Darlehen soll eine Laufzeit von höchstens fünf Jahren haben. Der Kapitaldienst entfällt, wenn und soweit der Aufwand für diese Wertberichtigung aus eigenen Mitteln der HLB bestritten werden kann. Die Wertberichtigungshilfe kann auch durch Garantieerklärung oder Bürgschaft erbracht werden.

(4)

Der Minister der Finanzen wird beauftragt, den Landtag (Haushaltsausschuß) gemäß § 37 Abs 4 LHO zu unterrichten".

Das geschah mit Schreiben des Hessischen Ministers der Finanzen vom 18. Dezember 1974 an den Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Hessischen Landtags sowie durch zusätzliche mündliche Erläuterungen des Ministers in der 1. Sitzung des Haushaltsausschusses am gleichen Tage. In dem erwähnten Schreiben wies der Hessische Minister der Finanzen zur Begründung der von der Landesregierung beschlossenen Maßnahmen, insbesondere zur haushaltsrechtlichen Seite, auf folgendes hin:

"Die Ereignisse um die HLB im einzelnen sind hinlänglich bekannt. Es ist auch bekannt, daß die beiden Gewährträger, Land Hessen und Hessischer Sparkassenverband und Giroverband, die Bank so absichern müssen, daß sie wieder volles Vertrauen genießt und insoweit unbehindert ihre Aufgaben wahrnehmen kann. Dazu ist insbesondere notwendig, die Voraussetzungen für einen geordneten Abschluß für das Jahr 1974 zu schaffen.

Nach intensiven Untersuchungen und Überlegungen zeichnen sich Größenordnungen und Maßnahmen ab, die Voraussetzung für ein finanzielles Eingreifen der beiden Gewährträger sind.

Diese Größenordnungen haben ein Ausmaß, für das im Grunde ein Nachtragshaushalt erstellt werden sollte. Mit Rücksicht auf die Eilbedürftigkeit (Jahresabschluß der Bank) und darauf, daß der neue Landtag mit seinen Ausschüssen wegen der erfolgten Neuwahlen erst jetzt aktionsfähig ist, bleibt nur, formell über das Notbewilligungsrecht nach Bestimmungen der Landeshaushaltsordnung zu handeln. Das ist haushaltsrechtlich auch deshalb unbedenklich, weil es keine festen Regeln über die Grenzen zwischen Notbewilligungsrecht und dem Erfordernis eines Nachtragshaushalts gibt. Darüber hinaus ist es unabweisbar notwendig, gewisse Vorbindungen für den Haushalt 1975 einzugehen.

Eine frühere Entscheidung des Landtags war nicht möglich, weil die Größenordnungen nicht genügend eingegrenzt werden und die erforderlichen Maßnahmen erst jetzt abgestimmt werden konnten".

Die "Treuarbeit" als zuständiger Wirtschaftsprüfer hatte nämlich mit Schreiben vom 14. November 1974 (Bl 190 dA), auf das im übrigen Bezug genommen wird, das Wirksamwerden der Sanierungsmaßnahmen vor dem 31. Dezember 1974 gefordert. Der Haushaltsausschuß nahm von der Vorlage Kenntnis (vgl Hessischer Landtag 8. Wahlperiode, Kurzbericht der 1. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 18. Dezember 1974 - HHA/8/1 - S 21).

Der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974 wurde auf folgende Weise ausgeführt:

Die Gewährträgerversammlung der Hessischen Landesbank beschloß am 19. Dezember 1974, das Stammkapital der Bank um 100 Millionen DM zu erhöhen, die von den Gewährträgern zu gleichen Teilen von je 50 Millionen DM zu erbringen waren. Der auf das Land entfallende Anteil wurde in den Haushaltsplan 1975 eingestellt und im Jahre 1975 bezahlt. Der Zuschuß des Landes in Höhe von 90 Millionen DM zur Rückzahlung der Bilanzierungshilfe an die Westdeutsche Landesbank und die Norddeutsche Landesbank wurde noch im Jahre 1974 gezahlt. Die Ausgabe ist vom Hessischen Landtag durch Beschluß vom 24. März 1976 gemäß § 14 Abs 6 der Hessischen Landeshaushaltsordnung (LHO) vom 8. Oktober 1970 (GVBl I S 645) in Verbindung mit Art 143 Abs 2 der Verfassung des Landes Hessen - HV - nachträglich genehmigt worden (vgl Hessischer Landtag, 8. Wahlperiode, Drucksachen 8/1702 und 8/2379 sowie Stenographischer Bericht der 31. Sitzung - 8/31 - S 1726). Für die anteilige Wertberichtigungshilfe wurde noch im Jahre 1974 ein Darlehen der Nassauischen Sparkasse an die Hessische Landesbank in Höhe von 210 Millionen DM vermittelt, für welches das Land Zinsen und Tilgung übernahm. Das 1974 für diese Zahlungen eingegangene Verpflichtungsgeschäft wurde durch § 11 Abs 3 Satz 2 des Haushaltsgesetzes 1975 vom 24. Juni 1975 (GVBl I S 145) ausdrücklich genehmigt.

II.

Die Antragsteller, Mitglieder der CDU-Fraktion des Hessischen Landtags, haben beantragt,

der Staatsgerichtshof möge feststellen:

1.Der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974, durch den der Vertreter des Landes Hessen in der Gewährträgerversammlung der Hessischen Landesbank ermächtigt wurde, eine zum 31. Dezember 1974 wirksame verbindliche Erklärung zu einer anteiligen Kapitalerhöhung in Höhe von 50 Millionen Deutsche Mark abzugeben, und die entsprechende, das Land Hessen verpflichtende Erklärung des Ministerpräsidenten in der Gewährträgerversammlung der Hessischen Landesbank, verstoßen gegen Art 143 Abs 1 Hessische Verfassung in Verbindung mit § 38 Abs 1 Satz 2, § 37 Abs 1 Satz 2 Landeshaushaltsordnung,2.der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974, den Finanzminister zu ermächtigen, für das Land Hessen außerplanmäßig 90 Millionen Deutsche Mark zur Vollabdeckung der Bilanzierungshilfe der Westdeutschen Landesbank und der Norddeutschen Landesbank an die Hessische Landesbank zu zahlen und die entsprechende Zahlung verstoßen gegen Art 143 Abs 1 Hessische Verfassung in Verbindung mit § 37 Abs 1 Satz 2 Landeshaushaltsordnung,3.der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974, der Hessischen Landesbank durch das Land Hessen im Jahre 1974 eine Wertberichtigungshilfe als Bareinlage in Höhe von 210 Millionen Deutsche Mark zu leisten, und zwar in Form eines der Hessischen Landesbank von der Nassauischen Sparkasse gegebenen, vom Land Hessen gewährleisteten und auch hinsichtlich Zins und Tilgung zunächst vom Land Hessen bedienten Darlehens sowie die entsprechende Gewährleistungserklärung verstoßen gegen Art 141 Hessische Verfassung in Verbindung mit § 29 Abs 1 Landeshaushaltsordnung.Zur Begründung führen die Antragsteller im wesentlichen aus:

1.

Sie seien gemäß Art 131 Abs 2 HV iVm §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - berechtigt, eine Verfassungsstreitigkeit mit den Antragsgegnern auszutragen, weil die Hessische Landesregierung und der Hessische Ministerpräsident das dem Hessischen Landtag durch Art 139 HV übertragene Budgetrecht verletzt hätten. Die Hessische Landesregierung habe gegen Ende des Haushaltsjahres 1974 einer Verpflichtungserklärung, einer außerplanmäßigen Ausgabe sowie einer Gewährleistungserklärung zugestimmt und entsprechende Ausgaben gebilligt, obwohl die Voraussetzungen der Art 141 und 143 HV in Verbindung mit §§ 37 und 38 LHO nicht erfüllt gewesen seien; der Hessische Ministerpräsident habe das Recht des Landtages aus Art 139 HV verletzt, weil er ohne Ermächtigung durch Haushaltsgesetz zu Lasten des Landes Hessen eine Zahlungsverpflichtung eingegangen sei. Für diese Maßnahmen hätte die Zustimmung des Landtages durch einen Nachtragshaushalt eingeholt werden müssen. Die Antragsteller seien in ihren Rechten als Abgeordnete verletzt, weil ihnen die Mitwirkung an der Meinungsbildung und Willensbildung sowie an einer öffentlichen Auseinandersetzung mit der Regierung im Parlament im Rahmen des erforderlichen Gesetzgebungsverfahrens für einen Nachtragshaushalt vorenthalten worden sei. Darüber hinaus seien aber auch die Rechte des Landtages verletzt, weil die verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten für die Bewilligung von Haushaltsmitteln von der Landesregierung und von dem Ministerpräsidenten nicht eingehalten worden seien. Als Mitgliedern des Hessischen Landtags könne ihnen nicht verwehrt werden, die Rechte des Landtags geltend zu machen, weil sonst gegen den in einer parlamentarischen Demokratie elementaren Grundsatz des Minderheitenschutzes verstoßen werde. Eine gegenteilige Auslegung ihres Antragsrechts aus Art 131 Abs 2 HV in Verbindung mit § 44 Satz 2 StGHG würde dazu führen, daß eine Opposition nach aller praktischen Erfahrung Fragen der Zuständigkeit des Landtages vor dem Staatsgerichtshof nicht klären lassen könne. Der Gesetzgeber könne das nicht beabsichtigt haben, weil er anderenfalls nicht ausdrücklich das Quorum von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags als antragsberechtigt vorgesehen hätte.

2.

Die Haushaltsüberschreitung für die Kapitalerhöhung bei der Hessischen Landesbank in der Form einer im Jahre 1975 einzulösenden Verpflichtungserklärung sei weder unvorhergesehen noch unabweisbar gewesen, wie Art 143 Abs 1 HV es verlange. Aus dem Verfassungszusammenhang - allgemeines parlamentarisches Budgetrecht als Grundregel und Notbewilligungsrecht des Finanzministers als Ausnahme - ergebe sich eine Rangfolge: ein Nachtragshaushalt gehe dem Notbewilligungsrecht nach Art 143 HV stets vor, wenn er zeitlich noch möglich sei. Ein Nachtragshaushalt hätte aber ohne Schwierigkeiten in den ersten Sitzungen des Hessischen Landtags der 8. Wahlperiode verabschiedet werden können, die ursprünglich für den 18., 19. und 20. Dezember 1974 vorgesehen gewesen seien.

Die Rückzahlung der Bilanzierungshilfe der Westdeutschen und der Norddeutschen Landesbank in Höhe von 90 Millionen DM für die Hessische Landesbank verstoße gegen Art 141 Satz 2, 143 HV, weil das Land den im Nachtrag zum Haushaltsplan 1974 eingeräumten Kreditrahmen überschritten habe, die Beschaffung eines Kredits aber nur durch förmliches Gesetz erfolgen dürfe. Darüber hinaus sei diese außerplanmäßige Ausgabe auch nicht unabweisbar gewesen. Auch für diesen Betrag sei ein Nachtragshaushalt möglich und notwendig gewesen.

Schließlich sei die Übernahme des Kapitaldienstes durch das Land für ein Darlehen der Nassauischen Sparkasse in Höhe von 210 Millionen DM an die Hessische Landesbank nach Art 141 Satz 2 HV zwingend nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig gewesen. Das Notbewilligungsrecht nach Art 143 HV sei im Verhältnis zu Art 141 HV keine Ausnahmeregelung. Selbst wenn man hinsichtlich des Verhältnisses von Art 141 HV zu Art 143 HV anderer Auffassung sein sollte, so sei doch die Übernahmeerklärung ebenfalls nicht unabweisbar, ihre Aufnahme in einem Nachtragshaushalt möglich und nötig gewesen.

III.

Der hessische Ministerpräsident hat beantragt,

den Antrag als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise festzustellen:

Der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974 über die Übernahme eines Anteils von 50 Millionen DM an der Kapitalerhöhung der Hessischen Landesbank, über die außerplanmäßige Bereitstellung von 90 Millionen DM als Zuschuß zur Zurückzahlung einer Bilanzierungshilfe durch die Hessische Landesbank und über die Leistung einer Wertberichtigungshilfe an die Hessische Landesbank durch Übernahme des Kapitaldienstes für ein bis zu einer Höhe von 500 Millionen DM aufzunehmendes Darlehen, die Zustimmung des Finanzministers zu diesem Beschluß und die zu seiner Ausführung getroffenen Maßnahmen sind mit Artikel 141 und 143 Absatz 1 Satz 2 HV vereinbar.

Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag für unzulässig, weil die Verfassung des Landes Hessen für die Prüfung der gestellten Fragen ein besonderes, die Gerichtsbarkeit des Staatsgerichtshofes ausschließendes Kontrollverfahren vorsehe, den Antragstellern die Aktivlegitimation fehle und sie sich schließlich gegen die falschen Antragsgegner wendeten. Außerdem ermangele es dem Antrag am Rechtsschutzbedürfnis. Im übrigen seien die Anträge jedenfalls unbegründet.

1.

Die Leistungen von Ausgaben außerhalb des Haushaltsgesetzes oder über die in diesem festgestellten Ansätze hinaus, die Gegenstand der Anträge zu 1. und 2. seien, bedürften nach Art 143 Abs 2 HV der ausdrücklichen, nachträglichen Genehmigung des Landtages, die im Laufe des nächsten Rechnungsjahres einzuholen sei. Sie seien außerdem nach Art 144 HV vom Rechnungshof zu prüfen und Gegenstand der Entlastung der Landesregierung durch den Landtag. Damit habe sich die Verfassung des Landes Hessen für eine parlamentarische Kontrolle der Entscheidungen des Finanzministers nach Art 143 Abs 1 HV entschieden. Sie gehe der generellen Prüfungszuständigkeit des Staatsgerichtshofes vor. Allein das Haushaltsgesetz selbst könne verfassungsgerichtlich im Normenkontrollverfahren überprüft werden.

Für die Geldbeschaffung im Kreditwege, die der Antrag zu 3. anspreche, sei die parlamentarische Zuständigkeit noch klarer festgelegt. Sie bedürfe nach Art 141 Satz 2 HV eines förmlichen Gesetzes. § 11 Abs 3 Satz 2 Haushaltsgesetz 1975 enthalte eine ausdrückliche gesetzliche Regelung dieser Kreditaufnahme; sie könne nur im Normenkontrollverfahren überprüft werden.

2.

Das vorliegende Verfahren sei keine Verfassungsstreitigkeit. Die Antragsteller stritten zwar über die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Bestimmungen und ihre Zuständigkeit (§ 44 Satz 1 StGHG), Verfassungsstreitigkeiten setzten aber ein kontradiktorisches Streitverhältnis voraus, dh es müsse in einem solchen Verfahren um eigene Rechte oder Kompetenzen des antragstellenden Staatsorgans oder der antragstellenden Gruppe gehen. Das sei hier nicht der Fall. Die Antragsteller hätten weder als Gruppe einen eigenen Rechtsstatus und eine eigene Zuständigkeit zur Entscheidung über Haushaltsangelegenheiten, noch seien sie befugt, in Prozeßstandschaft für den Landtag dessen Rechte wahrzunehmen. Der Verfassung des Landes Hessen und dem Gesetz über den Staatsgerichtshof sei eine dem § 64 BVerfGG entsprechende Regelung fremd. Seine entsprechende Anwendung müsse daran scheitern, daß dort die Prozeßstandschaft nur den Fraktionen als mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilorganen zugebilligt werde.

3.

Die Anträge seien zudem gegen die falschen Antragsgegner gerichtet. Die umstrittenen Maßnahmen seien sämtlich vom Landtag in der von der Verfassung des Landes Hessen vorgesehen Form gebilligt worden. Dadurch sei ein möglicher Verfassungsverstoß der Exekutive im Verhältnis zur Legislative konsumiert. Als Verfassungsverstoß könne allenfalls die Zustimmung des Finanzministers nach Art 143 Abs 1 Satz 1 HV in Betracht kommen. Dieses Zustimmungsrecht stehe aber nicht zur Verfügung der Landesregierung, sie sei daher nicht der richtige Antragsgegner; der Ministerpräsident habe lediglich im Rahmen dieser Zustimmung gehandelt.

4.

Weiter fehle den Anträgen das Rechtsschutzbedürfnis, das wegen der Ausgestaltung der Verfassungsstreitigkeit nach § 44 StGHG als kontradiktorisches Verfahren vorliegen müsse. Dazu sei erforderlich, daß entweder in der Streitsache selber oder in vergleichbaren Streitsachen zukünftige Entscheidungen zu treffen seien, die von dem Ausgang des Verfassungsstreites abhängen könnten. Das parlamentarische Kontrollverfahren sei aber abgelaufen und selbst nach einem den Anträgen stattgebenden Spruch des Staatsgerichtshofs seien keine weiteren Entscheidungen mehr zu treffen. Das Urteil des Staatsgerichtshofs könne daher für künftige Vergleichsfälle keine Bedeutung gewinnen.

5.

Schließlich seien die Anträge auch unbegründet, weil ein Verstoß gegen Art 143 Abs 1 HV nicht vorliege. Der Minister der Finanzen habe mit Billigung der Landesregierung die mit den Anträgen zu 1. und 2. beanstandeten Ausgaben zu Recht im Wege der Notbewilligung zugelassen. Unabhängig von der rechtlichen Einordnung des Notbewilligungsrechtes in das Verfassungsgefüge - als Ausnahme vom Budgetrecht des Landtages, als Ausnahme von dieser Ausnahme oder als selbständiges Rechtsinstitut neben dem Budgetrecht - hätten sich die angefochtenen Haushaltsmaßnahmen innerhalb der bei jeder dieser Auslegungsvarianten geltenden Schranken des Notbewilligungsrechtes gehalten, nur ein Instrument der laufenden Korrektur des Haushaltes zu sein, ohne die von der Legislative gesetzten Prioritäten des Haushaltsplanes zu verändern. Die Ausgaben von insgesamt 140 Millionen DM hielten sich bei einem Gesamthaushalt für das Jahr 1974 von über 11 Milliarden DM innerhalb dieser Schranken und seien für den Finanzminister unvorhergesehen und unabweisbar im Sinne des Art 143 Abs 1 Satz 2 HV gewesen.

Art 141 Satz 2 HV sei ebenfalls nicht verletzt. Die Übernahme des Kapitaldienstes für das von der Nassauischen Sparkasse an die Hessische Landesbank gewährte Darlehen in Höhe von 210 Millionen DM sei bei sinngemäßer Auslegung der Verfassung durch das Notbewilligungsrecht des Finanzministers mitgestützt. Zweck des Art 141 HV sei es, das Budgetrecht des Parlaments gegen ein Unterlaufen durch eine Kreditfinanzierung abzusichern. Diesem Zweck widerspreche es nicht, das Notbewilligungsrecht des Finanzministers in den von Art 143 Abs 1 HV gezogenen Grenzen auf diesen Bereich zu erstrecken, sonst würde das Notbewilligungsrecht gerade in besonders kritischen Situationen versagen. Ein etwaiger Verstoß gegen Art 141 Satz 2 HV sei jedenfalls durch § 11 Abs 3 Satz 2 Haushaltsgesetz 1975 geheilt.

IV.

Der Hessische Landtag hat sich an dem Verfahren nicht beteiligt.

V.

Der Landesanwalt ist dem Verfahren mit dem Antrag beigetreten, der Staatsgerichtshof möge erkennen:

Der Antrag ist unzulässig.

Er stimmt den Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten zur Frage der Zulässigkeit nach Maßgabe folgender Erwägungen zu:

1.

Das auf die spezifisch politische Natur des Notbewilligungsrechts abgestellte Kontrollsystem nach Art 143 Abs 2 und Art 144 HV, in dem parlamentarische Kontrolle und Rechnungsprüfung kombiniert seien, lasse für eine kumulative verfassungsgerichtliche Nachprüfung der Maßnahmen, die den Gegenstand der Anträge zu 1. und 2. bildeten, im Rahmen einer Verfassungsstreitigkeit keinen Raum. Dieses Auslegungsergebnis trage auch der Tatsache Rechnung, daß für die Nachprüfung von Ausgaben nach Art 143 Abs 1 HV grundsätzlich keine subsumtionsfähigen Rechtsmaßstäbe verfügbar seien. Zudem müßte der Staatsgerichtshof das wertende politische Situationsermessen des Finanzministers unter Außerachtlassung aller zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse nachvollziehen. Zwar sei das Notbewilligungsrecht des Finanzministers wie jeder auf Grund einer rechtsstaatlichen Kompetenz ergangene Hoheitsakt an das Willkürverbot gebunden. Die Kontrolle dieser Entscheidung stehe aber allein dem Landtag im Rahmen der nachträglichen Genehmigung und dem Rechnungshof im Rahmen der Rechnungskontrolle zu. Da der Landtag durch Beschluß vom 24. März 1976 die nachträgliche Genehmigung erteilt habe, sei das parlamentarische Kontrollverfahren abgeschlossen.

2.

Die Übernahme des Kapitaldienstes, die mit dem Antrag zu 3. gerügt werde, sei gemäß Art 141 Satz 2 HV durch § 11 Abs 3 Satz 2 des Haushaltsgesetzes 1975 genehmigt worden. Der Vorrang der parlamentarischen Haushaltskontrolle und Rechnungsprüfung gelte hierfür in verstärktem Maße, zumal die Maßnahme durch die gesetzesförmliche Genehmigung als selbständig anfechtbarer Regierungsakt nicht mehr existent sei.

VI.

Auf die Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten und des Landesanwalts haben die Antragsteller erwidert: Unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Mai 1977 (BVerfGE 45, 1ff) hielten sie sich als Gruppe von mindestens einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags für berechtigt, eine Verfassungsstreitigkeit mit den Antragsgegnern auszutragen. Einmal nehme § 44 Satz 2 StGHG ausdrücklich auf § 17 Abs 2 StGHG Bezug, zum anderen sei aus dem Wörtchen "nur" zu entnehmen, daß insoweit auch sämtliche aufgeführten Antragsberechtigten Anträge stellen könnten. Dieser Minderheitenschutz komme eindeutig im Verhältnis zwischen Art 131 Abs 2 und Abs 3 HV zum Ausdruck. Die Verfassung des Landes Hessen habe auch einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages das Recht zugestanden, als Teil des Parlamentes dessen Rechte selbst gegen den Willen der Mehrheit vor dem Staatsgerichtshof geltend zu machen. Dieser Verfassungsstreit könne auch bei einer Entlastung der Landesregierung geführt werden, weil das Entlastungsverfahren ungeeignet sei, das verfolgte Ziel einer Kompetenzabgrenzung für die Bewilligung von Haushaltsmitteln im laufenden Haushaltsjahr verbindlich festzustellen.

Der Antrag richte sich gegen die richtigen Antragsgegner. Das Haushaltsgesetz sei von der Landesregierung einzubringen, sie habe deshalb gegenüber dem Landtag in Haushaltsangelegenheiten eine besondere Verantwortung. Da die Landesregierung es unterlassen habe, von ihrem Initiativrecht für einen Nachtragshaushalt oder Ergänzungshaushalt Gebrauch zu machen, habe sie das Budgetrecht des Landtages verletzt.

Zur Begründetheit der Anträge könnten im Hinblick auf die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil aufgestellt habe, breitere Ausführungen unterbleiben. Der Landesregierung, auf jeden Fall aber dem damaligen Ministerpräsidenten O., sei früher als am 14. Dezember 1974 der zu erwartende Mittelbedarf der Hessischen Landesbank für den Bilanzabschluß im Jahre 1974 bekannt gewesen. Der Hessische Sparkassenverband und Giroverband habe nämlich in einem Rundschreiben vom 28. Oktober 1974 an alle Mitglieder den Mittelbedarf der Hessischen Landesbank für das Jahr 1974 mit großer Genauigkeit angegeben.

VII.

Der Hessische Ministerpräsident hat abschließend vorgetragen, der Landtag prüfe in dem besonderen Genehmigungsverfahren nach Art 143 Abs 2 HV zugleich, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Notbewilligungsrechts gegeben gewesen seien. Wenn er mit der Genehmigung der Ausgabe seine eigene Kompetenz verneine und die des Finanzministers bejahe, sei kein Raum für eine Verfassungsstreitigkeit. Die mit dem Antrag zu 3. angegriffene Maßnahme sei durch das "Indemnitätsgesetz" nach Art 141 Satz 2 HV der Überprüfung im Rahmen einer Verfassungsstreitigkeit ebenfalls entzogen.

Die Aktivlegitimation der Antragsteller lasse sich mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Mai 1977 nicht begründen. Das Gesetz über den Staatsgerichtshof kenne keine dem § 64 BVerfGG entsprechende Vorschrift, in der das Recht eines Teilorgans festgelegt sei, die Verletzung von Rechten des Gesamtorgans geltend zu machen. Aus der Zuerkennung eines Antragsrechts für ein Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages in Art 131 Abs 2 HV lasse sich ein solches Recht nicht ableiten. Der Minderheitenschutz werde nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art 93 Abs 1 GG, § 63 BVerfGG nur den nach der Geschäftsordnung ständig vorhandenen Gliederungen des Organs gewährt. Dazu gehöre das Zehntel der gesetzlichen Zahl der Abgeordneten des Landtages nicht, das sich nur von Fall zu Fall zur Stellung eines Antrages an den Staatsgerichtshof zusammenfinde.

Schließlich seien die Anträge auch nach den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätzen für die Ausübung des Notbewilligungsrechts unbegründet. Es fehle jeder Anschein einer "Erübrigungspolitik", das Land habe vielmehr mit den angegriffenen Maßnahmen eine Rechtspflicht erfüllt.

VIII.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten, insbesondere der vorgetragenen Rechtsansichten, wird auf den Inhalt der eingereichten Schriftsätze Bezug genommen. In der mündlichen Verhandlung wurde vorgetragen, daß die Antragsteller zu 4., 14., 24., 29., 36., 37. und 39. inzwischen aus dem Hessischen Landtag ausgeschieden sind und ihre Anträge nicht weiterverfolgen.

B.

Bezüglich der Anträge der Antragsteller zu 4., 14., 24., 29., 36., 37. und 39., die inzwischen aus dem Landtag ausgeschieden sind, war das Verfahren einzustellen, nachdem sie ihre Anträge nicht weiterverfolgen.

Die Anträge der übrigen Antragsteller sind unzulässig.

Gründe

I.

Der Rechtsweg zum Staatsgerichtshof ist gegeben.

1.

Der dem Staatsgerichtshof unterbreitete Streit ist eine Verfassungsstreitigkeit im Sinne des Art 131 Abs 1 HV in Verbindung mit § 44 Satz 1 - 2. Variante - StGHG. Nach Art 131 Abs 1 HV entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Verletzung der Grundrechte und über Verfassungsstreitigkeiten sowie in den weiter vorgesehenen Fällen, die hier nicht in Betracht zu ziehen sind. Ein Normenkontrollverfahren können die Antragsteller mit ihren Anträgen nicht einleiten, weil sie nicht die Prüfung eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung begehren. Der Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974 hat weder formell noch materiell Rechtsnormcharakter; er vermag allenfalls Befugnisse und Verantwortlichkeiten im organschaftlichen Bereich der Landesregierung zu schaffen. Auch der Fall der Verteidigung der Grundrechte liegt nicht vor, da die Antragsteller nicht geltend machen, daß sie selbst in einem ihrer von der Verfassung des Landes Hessen gewährten Grundrechte verletzt seien; sie sehen sich ausschließlich in ihren Rechten als Abgeordnete des Hessischen Landtags verletzt. Das Begehren der Antragsteller läßt sich rechtlich allein als Verfassungsstreitigkeit einordnen; in dieser Verfahrensart wollen die Antragsteller es auch geltend machen.

Die Verfassung des Landes Hessen und das Gesetz über den Staatsgerichtshof haben davon abgesehen, eine Begriffsbestimmung der Verfassungsstreitigkeit zu geben. § 44 Satz 1 StGHG umschreibt lediglich die Verfassungsstreitigkeiten, die als die wichtigsten anzusehen sind, wobei es die Möglichkeit, auch andere Streitigkeiten zwischen Staatsorganen als Verfassungsstreitigkeiten anzusehen, offenläßt (vgl Hessischer Landtag, 1. Wahlperiode, Drucksachen-Abt I Nr 118, Begründung zu § 34 - Verfassungsstreitigkeiten - S 140). Nach der überwiegenden Meinung in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist der Begriff "Verfassungsstreitigkeit" indessen inhaltlich nicht nach den Streitenden, sondern nach dem Streitgegenstand zu bestimmen (vgl RStGH in RGZ 102, 415 (419f), 104, 423 (425); BVerfGE 2, 143 (155f), 20, 18 (23f); Bayer VerfGH, BayVBl 1976, 431 (432); StGH Hessen, Urteil vom 6. Januar 1950 - P St 29 - , ESVGH Bd 11/II, 11 (L) und Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 (1460) = ESVGH Bd 18, 195 = DÖV 1968, 50) und Literatur (vgl Geiger, Gesetz über das Bundesverfassungsgericht, Kommentar 1952, Vorbem vor § 63 Anm 1 S 204/205; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Kommentar, 4. Auflage, Stand: Januar 1976, Art 93 Abs 1 GG Rdnr 14; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Stand: Oktober 1976, § 13 Rdnr 39 und § 63 Rdnr 3; Lechner, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 3. Auflage 1973, § 13 Ziff 5, Erl I 3a; Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963ff, Art 131 - 133, Erl B III, 1).

Gegenstand des Streites sind nach dem Vorbringen der Antragsteller die verfassungsmäßigen Rechte, Befugnisse und Zuständigkeiten des Landtages in bestimmten Haushaltsangelegenheiten, welche die antragstellende Gruppe von Abgeordneten als Teil des Landtages geltend macht, sowie die Befugnisse der Antragsteller als Landtagsabgeordnete im Sinne eines Zuständigkeitsstreites nach § 44 Satz 1 - 2. Variante - StGHG. Soweit die Antragsteller sich auf die Verletzung des Budgetrechts des Hessischen Landtags nach Art 139 HV berufen, weil die Antragsgegner bei der Notbewilligung der Mittel für die Bereinigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Hessischen Landesbank zum Ausgleich des Jahresabschlusses 1974 selbständig Maßnahmen getroffen haben, für die teils in der Form eines Nachtragsgesetzes zum Haushaltsgesetz, teils in der Form einer gesetzlichen Ermächtigung nach Art 141 Satz 2 HV allein der Landtag zuständig gewesen sei, streiten sie mit den Antragsgegnern um die Zuständigkeit des Landtages in Haushaltsangelegenheiten. Wenn sie rügen, in ihren Rechten als Landtagsabgeordnete verletzt zu sein, weil ihnen durch die Maßnahmen der Landesregierung die Mitwirkung an der Meinungsbildung und Willensbildung sowie an der öffentlichen Auseinandersetzung mit der Regierung am Landtag vorenthalten worden sei, machen sie eigene Kompetenzen geltend und verteidigen ihre Befugnisse als Landtagsabgeordnete.

2.

Entgegen der Ansicht des Hessischen Ministerpräsidenten und des Landesanwalts sind die Anträge nicht schon deshalb unzulässig, weil die angegriffenen Maßnahmen der Landesregierung zur Bereinigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Hessischen Landesbank in Vollzug der speziellen Regelung der Haushaltskontrolle nach Art 143 Abs 2, nach Art 141 Satz 2 und nach Art 144 HV genehmigt worden sind. Selbst wenn man annimmt, daß die verfassungsrechtliche Sonderstellung der Haushaltsaufstellung, des Haushaltsvollzugs und der parlamentarischen Haushaltskontrolle die Verfassungsgerichtsbarkeit zur Zurückhaltung zwingt, was insbesondere der Hessische Ministerpräsident unter Hinweis auf Starck (VVDStRL Bd 34, 75, 83f, 140) betont, so hat der Staatsgerichtshof bei der Abgrenzung seiner Gerichtsbarkeit doch zunächst von der in Art 131 Abs 1 HV vorgegebenen Zuständigkeitsanordnung auszugehen. Diese Vorschrift und das Gesetz über den Staatsgerichtshof enthalten keine verfassungsgerichtliche Generalklausel für die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs. Die einzelnen Verfahrensarten, in denen der Staatsgerichtshof angerufen werden kann, sind in der Verfassung selbst bezeichnet oder der Bestimmung des Gesetzgebers überlassen. Nur wenn die gestellten Anträge unter keine der von Verfassungs oder Gesetzes wegen vorgesehenen Verfahrensarten fallen, ist die Prüfungszuständigkeit des Staatsgerichtshofs zu verneinen (vgl dazu BVerfGE 13, 54 (96)).

Die Erwägungen von Starck (aaO; vgl auch Leitsätze 22 und 27, S 92f), daß die Verfassungsinterpretation und die Rechtsfortbildung durch das Bundesverfassungsgericht - gleiches muß auch für die Landesverfassungsgerichtsbarkeit gelten - in der Haushaltsverantwortung und der haushaltspolitischen Entscheidungskompetenz des Parlaments funktionsrechtliche Grenzen finde, zielen in eine andere Richtung. Er wendet sich dagegen, daß die Verfassungsrechtsprechung den Staatshaushalt zusätzlich belastende finanzielle oder finanzwirksame Leistungsansprüche gegen den Staat aus den Grundrechten oder dem Sozialstaatsprinzip herleite und damit in die haushaltspolitischen Prioritätsentscheidungen eingreife (aaO, S 75, 83f). Auf die Einwände von Hans Meyer (aaO, S 132) hat er präzisiert, die Gerichte könnten immer nur eine isolierte Betrachtung vornehmen und anhand eines Grundrechtes, also hinsichtlich eines isolierten Lebensbereiches zu haushaltsbelastendem Richterrecht gelangen. Der Richter sehe aber weder die anderen Staatsausgaben, noch sehe er die Einnahmeseite. Er habe auch gar heine Möglichkeit, hier Gewichtungen vorzunehmen oder auszugleichen. Damit werden zwar Grenzen der verfassungsrechtlichen Rechtskontrolle in Haushaltsangelegenheiten gesetzt, über den Ausschluß der Prüfungsbefugnis der Verfassungsgerichte in haushaltsrechtlichen Fragen sagt diese Erkenntnis aber nichts aus.

Die Rechtslage im Haushaltsverfassungsrecht ist auch nicht mit dem Verfahren der Wahlprüfung vergleichbar, wie es der Hessische Ministerpräsident versucht. Art 78 Abs 1 HV weist gerade die Entscheidung über die Gültigkeit der Landtagswahl und über den Verlust des Abgeordnetenmandats im Landtag einem bei diesem gebildeten Wahlprüfungsgericht zu. Damit hat der hessische Verfassungsgeber - im Gegensatz zu Art 41 GG und vergleichbaren Bestimmungen in anderen Landesverfassungen - diese Zuständigkeit dem Staatsgerichtshof ausdrücklich entzogen. Ähnliches läßt sich aus den Art 141, 143 und 144 HV nicht entnehmen.

Zwar hat die Verfassung des Landes Hessen für die auf Grund von Art 143 Abs 1 HV getroffenen Entscheidungen des Finanzministers ein dreistufiges Kontrollverfahren vorgesehen, nach dem die Notbewilligungen zunächst der nachträglichen Genehmigung des Landtages bedürfen, die nach Art 143 Abs 2 HV im nächsten Rechnungsjahr einzuholen ist, die Haushaltsrechnung alsdann samt den nachgewiesenen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Ausgaben im Rahmen der Rechnungsprüfung nach Art 144 Satz 1 HV vom Rechnungshof kontrolliert wird und schließlich die von der Rechnungsprüfung zugleich bewirkte "Verfassungskontrolle" die Grundlage für die Entscheidung des Landtages nach Art 144 Satz 2 HV über die Entlastung der Landesregierung bildet. Ähnliches gilt für die Geldbeschaffung im Kreditwege nach Art 141 HV; sie bedarf zusätzlich eines förmlichen Gesetzes, unterliegt aber auch der Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof und der Entlastung durch den Landtag nach Art 144 HV. In der Verfassungskontrolle des Rechnungshofes ist jedoch nur festzustellen, ob der Wille des Gesetzgebers erfüllt worden ist, soweit er im Haushaltsgesetz, dh auch im Haushaltsplan und den dazugehörigen Unterlagen, im Genehmigungsbeschluß des Landtages nach Art 143 Abs 2 HV bzw in dem Gesetz nach Art 141 Satz 2 HV zum Ausdruck gekommen ist. Er prüft anhand der Haushaltsrechnung, ob die bereitgestellten oder genehmigten Mittel für diejenigen Zwecke verwendet worden sind, für die sie vorgesehen waren, und ob die zur Verfügung gestellten Beträge nicht überschritten worden sind.

Die Haushaltskontrolle des Landtages und die Verfassungskontrolle des Rechnungshofes schließen ein verfassungsgerichtliches Verfahren zur Überprüfung haushaltsrechtlicher Entscheidungen auch nicht deshalb aus, weil in diesem auf die spezifisch politische Natur des Notbewilligungsrechts abgestellten Kontrollsystem parlamentarische Kontrolle und Rechnungsprüfung durch einen unabhängigen Rechnungshof kombiniert sind, worauf der Landesanwalt besonders hinweist. Die Entscheidungen und Maßnahmen der Landesregierung und ihres Finanzministers haben vielmehr solange Bedeutung, bis das in Art 144 HV geregelte Verfahren abgeschlossen und die Entlastung durch den Landtag erteilt ist (vgl dazu BVerfGE 20, 56 (94)). Die nachträgliche parlamentarische Haushaltskontrolle, ob die erteilten Ausgabenermächtigungen von den ausführenden Stellen eingehalten worden sind, ist zwar in diesem Rahmen ein wichtiges Glied im Zusammenspiel der Gewalten im Staate (vgl Maunz-Dürig-Herzog, aaO, Art 114 Rdnr 28), die Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof dient aber der Vorbereitung dieser parlamentarischen Haushaltskontrolle, die letztlich zur Entlastung der Landesregierung durch den Landtag führen soll. Sie dient daher anderen Zwecken, richtet sich nach anderen Gesichtspunkten und hat grundsätzlich einen anderen Maßstab und einen anderen Gegenstand als die verfassungsgerichtliche Kontrolle. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan sowie die anderen haushaltsrechtlichen Beschlüsse und Entscheidungen der Landesregierung und des Finanzministers sind nicht Gegenstand, sondern Maßstab für die Rechnungsprüfung. Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit ist es jedoch auch in haushaltsrechtlichen Angelegenheiten, Rechtsnormen auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen sowie die Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Bestimmungen und Rechtsstreitigkeiten zwischen Staatsorganen über ihre Zuständigkeiten im Rahmen des Haushaltsrechts zu entscheiden (vgl dazu Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl, 1973, Art 114 Rdnr 15 unter Hinweis auf BVerfGE 20, 56 (95f)). Schließlich ist die verfassungsrechtliche Befugnis des Rechnungshofes und des Landtages, das Haushaltsgebaren der Landesregierung nachträglich zu kontrollieren, nicht geeignet, die Zuständigkeit des Landtages für die Bewilligung solcher Ausgaben im laufenden Haushaltsjahr verbindlich festzustellen oder die Rechtsstellung der einzelnen Abgeordneten im Rahmen solcher haushaltsrechtlichen Maßnahmen zu klären (vgl BVerfGE 45, 1 (30)). Gerade dieses Ziel wollen die Antragsteller aber nach ihrem Vorbringen erreichen.

II.

Die Antragsteller können jedoch ihr Begehren als Gruppe von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags in der Verfassungsstreitigkeit nicht verfolgen.

1.

Das Antragsrecht aus Art 131 Abs 2 HV in Verbindung mit §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 StGHG sagt noch nichts über die Zulässigkeit der gewählten Verfahrensart aus. Eine einheitliche Parteifähigkeit sowie Aktivlegitimation und Passivlegitimation (Sachlegitimation) für alle Verfahren des Verfassungsrechtsweges zum Staatsgerichtshof gibt es nicht, zumal Art 131 Abs 2 HV den Kreis der Antragsberechtigten, die eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs in den in Art 131 Abs 1 HV aufgeführten Fällen herbeiführen können, nicht erschöpfend und abschließend nennt (vgl StGH, Urteil vom 3. Juli 1968 - P St 486 -, StAnz 1968, 1180 (1182)). Das gilt sowohl bei der Entscheidung über die Verletzung der Grundrechte (vgl Art 131 Abs 3 HV in Verbindung mit §§ 45ff StGHG) als auch bei der Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung (vgl Art 131 Abs 1 HV in Verbindung mit § 14 Satz 1 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid vom 16. Mai 1950, GVBl S 102). Deshalb muß, wenn es sich nicht aus der Verfassung selbst oder aus dem Gesetz über den Staatsgerichtshof ergibt, für jedes Verfahren vor dem Staatsgerichtshof im Wege der Auslegung ermittelt werden, welcher Antragsberechtigte welches Verfahren einleiten kann. Die Aufzählung der Antragsberechtigten in Art 131 Abs 2 HV bedeutet nicht, daß jeder Antragsberechtigte jedes vor dem Staatsgerichtshof zulässige Verfahren beantragen kann; vielmehr muß sie im Einzelfall vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Gehalts der jeweiligen verfassungsrechtlichen Streitigkeit gesehen werden, die dem Staatsgerichtshof nach Art 131 Abs 1 HV zur Entscheidung zugewiesen ist (vgl dazu BVerfGE 21, 52 (53)).

Wenn auch die Antragsteller zu dem Kreis der nach Art 131 Abs 2 HV in Verbindung mit §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 StGHG Antragsberechtigten gehören, so ist die Parteifähigkeit - ebenso wie die Frage der Sachbefugnis - der Beteiligten in Verfassungsstreitigkeiten zugleich ein Element des Rechtsweges. Der Verfassungsstreitigkeit liegt nach herrschender Meinung eine für diese Verfahrensart spezifische Parteifähigkeit zugrunde, die besondere Beziehungen der Antragsteller zum Streitgegenstand voraussetzt (so StGH, Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 (1460) = ESVGH 18, 195 (197) = DÖV 1968, 50 unter Hinweis auf Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, Schriften zum öffentlichen Recht, Band 5 (1961) S 90ff (92); Geiger, aaO, § 64 Anm 1; ebenso Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, § 63 Rdnr 3 unter Hinweis auf BVerfGE 2, 143 (159), 20, 18 (23f), 27, 152 (158) und Lechner, aaO, § 13 Ziff 5, Erl I 3a). Die Antragsteller müssen eigene verfassungsrechtliche Befugnisse haben, dh die Abgeordneten müssen als qualifizierte Gruppe in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zu den Antragsgegnern stehen, aus dem sich durch ihre Zuständigkeit begründete Rechte und Pflichten ergeben, die sie gegenseitig achten müssen und die zwischen ihnen streitig geworden sind (vgl BVerfGE 2, 143 (159), 20, 18 (23f), 27, 152 (157); Lechner, aaO, § 13 Ziff 5, Erl I 3a). Bei einer Verfassungsstreitigkeit handelt es sich um ein kontradiktorisches Verfahren (vgl Lechner, aaO, Erl I 3a; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, aaO, § 63 Rdnr 3), in dem die Antragsteller die Verletzung eigener Rechte und Kompetenzen geltend machen müssen (vgl StGH, Urteil vom 18. Februar 1958 - P St 230 -, StAnz 1958, 311 (314) = ESVGH Bd 11/II, 22 (L) = DÖV 1958, 462 = DVBl 1958, 543 unter Hinweis auf StGH, Urteil vom 4. August 1950 - P St 62 - StAnz 1950 Nr 37, Beilage Nr 7 = ESVGH Bd 11/II, 11 (L)), sofern das Gesetz nichts anderes vorsieht.

2.

Wo immer eine Verfassung Staatsorganen oder Teilen von ihnen die Möglichkeit eröffnet, ihren verfassungsmäßigen Anteil an der Staatswillensbildung im Prozeßwege vor einem Verfassungsgericht zu verteidigen, tritt notwendig eine gewisse Subjektivierung der verfassungsrechtlichen Beziehungen ein. Sie sind jedoch nicht im engen Sinne subjektiver Rechte zu verstehen; zu ihnen gehören vielmehr der Aufgabenbereich, der Anteil an der staatlichen Hoheitsgewalt und der Kompetenzkreis des jeweiligen Staatsorgans oder Organteiles, wie denn auch Verfassungsstreitigkeiten im Sinne des § 44 StGHG dazu bestimmt sind, einen konkreten Rechtsstreit und nicht eine abstrakte Rechtsfrage zu entscheiden (vgl BVerfGE 45, 1 (29) unter Hinweis auf BVerfGE 1, 208 (221); 2, 347 (365)). Das bloße rechtliche Betroffensein eines Beteiligten innerhalb eines Zuständigkeitsstreites reicht für ein eigenes Antragsrecht nicht aus. Nur wenn die Antragsteller die Verletzung ihrer eigenen staatsorganschaftlichen Kompetenzen durch die Antragsgegner behaupten können und die eigene Rechtsverletzung zumindest möglich erscheint (vgl BVerfGE 2, 347 (366); 21, 312 (319)), können sie in einer Verfassungsstreitigkeit über die Abgrenzung von Zuständigkeiten mit Staatsorganen streiten. Die Antragsteller haben aber nach der Verfassung des Landes Hessen als Gruppe von mindestens einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages keine eigenen Rechte und Zuständigkeiten zur Entscheidung über Haushaltsangelegenheiten, weil sie als solche in diesem Bereich nicht zu den willensbildenden Organen des Landes Hessen gehören (vgl dazu StGH, Urteil vom 18. Februar 1958 - P St 230 -, StAnz 1958, 311 (314)). Zuständigkeiten in Haushaltsangelegenheiten, wie sie hier streitig sind, stehen nach der Verfassungsrechtslage in Hessen den Antragstellern nicht zu, weil nicht sie über die Bereitstellung von Haushaltsmitteln zu bestimmen haben, sondern ausschließlich der Landtag, der in seiner Gesamtheit nach Art 139 Abs 1 HV durch Bewilligung der erforderlichen laufenden Mittel für die Deckung des Staatsbedarfs sorgt. Insoweit fehlt es an einem auch dem Zuständigkeitsstreit im Rahmen einer Verfassungsstreitigkeit wesentlichen verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Antragstellern und den Antragsgegnern. Wenn ein solches Rechtsverhältnis überhaupt zu bejahen wäre, so könnte es allenfalls zwischen dem Landtag in seiner Gesamtheit und dem Finanzminister bestehen, die über die Abgrenzung des Budgetrechts - hier in der Form des Nachtragshaushaltes - zum Notbewilligungsrecht streiten. Ein Streit um die Abgrenzung solcher Zuständigkeiten liegt für den Landtag als Verfassungsorgan und für die qualifizierte Gruppe von Abgeordneten als Teil dieses Organs verfassungsrechtlich nicht auf der gleichen Ebene. Insofern führt auch die Annahme einer organähnlichen Stellung (vgl Zinn-Stein, aaO, Art 131 - 133, Erl B III 5a) nicht weiter, weil sich im vorliegenden Falle Prozeßbeteiligte gegenüberstehen, die in Bezug auf den Gegenstand des anhängigen Streites nicht in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis verbunden sind, aus dem sich gegenseitig zu achtende Zuständigkeiten ergeben, welche die eine Seite berechtigen, Maßnahmen der anderen Seite abzuwehren. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen den Antragstellern und Antragsgegnern über die Frage, wer nach der Verfassung des Landes Hessen zusätzliche Haushaltsmittel im laufenden Haushaltsjahr nach Verabschiedung des Haushaltsgesetzes zu bewilligen hat, würde sich dann allein als eine objektive Frage des Verfassungsrechts darstellen, ohne daß ihr eine konkrete Rechtsbeziehung zwischen den Antragstellern und den Antragsgegnern zugrunde läge, aus der sich allein eine Verfassungsstreitigkeit entwickeln kann (vgl dazu BVerfGE 2, 143 (155f); Maunz-Dürig-Herzog, aaO, Art 93 Rdnr 14).

III.

Die Antragsteller sind auch nicht berechtigt, als nur zahlenmäßig bestimmter Teil (Art 131 Abs 2 HV, §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 StGHG) des Verfassungsorgans Landtag dessen Rechte und Befugnisse gegenüber anderen Verfassungsorganen zu vertreten und geltend zu machen.

1.

Im Gegensatz zu Art 93 Abs 1 Nr 1 GG, der von "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligten" spricht, "die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind", erwähnt Art 131 Abs 1 HV nur den weiten Begriff der "Verfassungsstreitigkeiten" und zählt in Art 131 Abs 2 HV nur abstrakt die Antragsberechtigten vor dem Staatsgerichtshof auf. Allein der Umstand, daß mehr als ein Zehntel der Abgeordneten sich an dem Antrag beteiligen kann, rechtfertigt es noch nicht, daß dieses Organteil die Rechte des Landtags insgesamt in dem vorliegenden Zuständigkeitsstreit geltend machen kann.

Der Verfassungsgeber hat in Art 131 Abs 2 HV, der einfache Gesetzgeber in § 44 Satz 2 StGHG in Verbindung mit § 17 Abs 2 Nr 3 StGHG ein Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages für antragsberechtigt erklärt. Die Frage, ob dieses Antragsrecht die Antragsteller auch sachlich legitimiert, die Rechte des Landtags geltend zu machen, hat der Staatsgerichtshof in den Fällen, in denen er sich bisher mit Verfassungsstreitigkeiten zu befassen hatte, noch nicht entschieden (vgl StGH, Beschluß vom 6. Januar 1950 - P St - ESVGH Bd 11/II S 11 (L); Urteil vom 4. August 1950 - P St 62 -, StAnz 1950 Nr 37 Beilage Nr 7; Urteil vom 18. Februar 1958 - P St 230 -, StAnz 1958, 311 = DÖV 1958, 462 = DVBl 1958, 543; Urteil vom 24. November 1966 - P St 414 -, StAnz 1966, 1612 = ESVGH Bd 17, 1 = DÖV 1967, 51 = JR 1967, 434 und Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 = ESVGH Bd 18, 195 = DÖV 1968, 50); sie ist jedoch zu verneinen. Weder dem Wortlaut noch der Entstehungsgeschichte des Art 131 Abs 2 HV und des § 44 StGHG läßt sich ein Hinweis darauf entnehmen, daß die antragsberechtigte Gruppe von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages Rechte des Gesamtorgans Landtag geltend machen kann, dem sie angehört; dies kann auch nicht als Sinn der Vorschrift erkannt werden. § 44 Satz 1 StGHG, nach dem Verfassungsstreitigkeiten auch Rechtsstreitigkeiten zwischen Staatsorganen über ihre Zuständigkeit sind, spricht eher dafür, daß Staatsorgane ihre organschaftlichen Rechte und Befugnisse nur selbst verteidigen können. Auch § 44 Satz 2 StGHG zwingt nicht notwendig zu einer anderen Auslegung. Während der Beratungen des StGHG-Entwurfes bestand über das Verhältnis der einzelnen Verfahrensarten vor dem Staatsgerichtshof untereinander zunächst offensichtlich keine Klarheit. Es ging eher um den Versuch, eine präzisere Trennung von Verfassungsstreitigkeiten und den abstrakten Normenkontrollverfahren zu finden (vgl Zinn-Stein, aaO, Art 131 - 133, Anm B III 2). Wenn man dabei die Möglichkeit offen lassen wollte, auch andere als die im Gesetz ausdrücklich genannten Streitigkeiten zwischen Staatsorganen als Verfassungsstreitigkeiten anzusehen (vgl Hessischer Landtag, 1. Wahlperiode, Drucksachen-Abt I Nr 118, S 140), so war man sich offensichtlich der Problematik überhaupt nicht bewußt, ob die als antragsberechtigt bezeichneten organähnlichen Institutionen oder Staatsorganteile innerhalb einer Verfassungsstreitigkeit nur eigene staatsorganschaftliche Befugnisse, Rechte und Zuständigkeiten oder auch solche des Gesamtorgans sollten geltend machen können. Mangels ausdrücklicher Regelung kann eine solche Antragsbefugnis eines Organteils nach hessischem Verfassungsrecht nicht angenommen werden.

Eine solche Antragsberechtigung kann auch nicht im Wege der Analogie - etwa zur bundesrechtlichen Vorschrift des § 64 BVerfGG - wegen eines vermeintlichen Sachbedürfnisses begründet werden. Der Staatsgerichtshof darf nicht von der Regelung des Verfassungsgebers abweichen, der mit dem Begriff "Verfassungsstreitigkeit" auf den in der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs ausgeprägten, gleichlautenden Begriff Bezug genommen (vgl Zinn-Stein, aaO, Art 131 - 133, Anm B III 2) und sich bemüht hat, die Antragsberechtigung in Verfassungsstreitigkeiten einzugrenzen. Verfassungsgerichtliche Zuständigkeiten, wie denn auch Kompetenznormen, sind eng auszulegen (vgl BVerfGE 21, 52 (53f); 45, 1 (39)).

2.

Die Antragsteller sind auch nicht befugt, die Rechte des Landtags bei der Haushaltsbewilligung nach Art 139 HV im Rahmen eines Zuständigkeitsstreites in Prozeßstandschaft für diesen geltend zu machen.

Die Zulässigkeit der Prozeßstandschaft läßt sich in der vorliegenden Verfassungsstreitigkeit weder aus der Erwägung heraus rechtfertigen, die Antragsteller könnten Rechte des Landtags als Ganzes wahrnehmen, weil sie zugleich auch ihre eigenen Rechte seien, noch daraus, der Landtag könne auf seine Rechte nicht verzichten, die Antragsteller hätten vielmehr als Teil des Landtags ein rechtliches Interesse daran, daß diese Rechte um der ungeschmälerten Erhaltung ihres eigenen Status willen nicht verkürzt werden dürften (vgl dazu Geiger, aaO, § 64, Erl 3). Die Verfassung des Landes Hessen und das Gesetz über den Staatsgerichtshof kennen keine dem Art 93 Abs 1 Nr 1 GG in Verbindung mit § 64 Abs 1 BVerfGG entsprechende Regelung. Danach kann ein gemäß § 63 BVerfGG antragsberechtigter Teil eines Organs sowohl mit der Behauptung klagen, seine - des Teiles - Rechte und Pflichten seien verletzt, als auch mit der Behauptung, der Antragsgegner habe in die Rechte und Pflichten des Gesamtorgans eingegriffen. Zwar besteht kein allgemeiner Prozeßgrundsatz des Inhalts, daß Prozeßstandschaft nur bei gesetzlicher Zulassung möglich ist. Indessen kennt das Prozeßrecht auch Regelungen, wonach nur eigene Rechte geltend gemacht werden können und die Prozeßstandschaft dadurch eines Gesetzes bedarf (vgl Goessl, aaO, S 60 unter Hinweis auf Art 19 Abs 4 Satz 1 GG, § 90 Abs 1 BVerfGG, § 42 Abs 2 VwGO und § 54 Abs 1 Satz 2 SGG). Im Gegensatz zu Art 93 Abs 1 Nr 1 GG umfaßt Art 131 Abs 2 HV die Prozeßstandschaft nicht, ebensowenig ist sie durch § 44 Satz 2 StGHG im Gegensatz zu § 64 BVerfGG konkretisiert worden. Insoweit hat der hessische Gesetzgeber von der Möglichkeit der Ausgestaltung des Verfahrens nach Art 130 Abs 3 HV oder der Erweiterung der Antragsbefugnis nach § 131 Abs 1 - letzte Alternative HV bisher noch keinen Gebrauch gemacht. Ohne ausdrückliche Bestimmung erscheint es daher nicht zulässig, eine derartige, dem Begriff und Wesen der Verfassungsstreitigkeit nach Art 131 Abs 1 HV in Verbindung mit § 44 StGHG fremde Prozeßstandschaft zuzulassen. Es kommt hinzu, daß auch Art 93 Abs 1 Nr 1 GG, § 63 BVerfGG nur den nach der Geschäftsordnung ständig vorhandenen Gliederungen des jeweiligen Organs das Recht gewährt, auch die Rechte des Gesamtorgans geltend zu machen. Auf der Ebene des Parlaments gehören dazu die Fraktionen, nicht aber die allein durch Zahl und Zugehörigkeit bestimmte Gruppe von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags, die nicht ständig existiert, sondern sich nur von Fall zu Fall - möglicherweise sogar quer durch die Fraktionen - für einen Antrag vor dem Staatsgerichtshof zusammenfindet.

Schließlich lassen sich in diesem Zusammenhang gewisse Parallelen zu dem Verfahren der Grundrechtsklage ziehen. Auch dort geht es um die Verteidigung eigener Rechte - allerdings rein subjektiver Art -, die nur von ihrem Träger selbst geltend gemacht, nicht aber im Wege der Prozeßstandschaft vor dem Staatsgerichtshof verfolgt werden können (vgl StGH, Beschluß vom 11. April 1973 - P St 697 -, StAnz 1973, 927 (931) = ESVGH Bd 23, 147 = DÖV 1973, 524 = DVBl 1973, 934 (L)). Das Budgetrecht wie auch das Kreditaufnahmerecht und Kreditbeschaffungsrecht (Art 139, 141 HV) sind aber organschaftliche Zuständigkeiten des Landtags, die nur von ihm selbst in einer Verfassungsstreitigkeit verteidigt werden können.

3.

Die Anrufung  des Staatsgerichtshofs durch die Antragsteller läßt sich schließlich auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes begründen (vgl dazu auch StGH, Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 (1461)). Die Beteiligtenfähigkeit in einer Verfassungsstreitigkeit - auch in der Form des Zuständigkeitsstreits - besteht immer nur im Hinblick auf ein konkretes verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis und Streitverhältnis, das sich aus der Verleihung von Rechten oder Zuständigkeiten an ein Organ oder Organteil ergibt. Ein Organteil erlangt aber die Stellung eines selbständigen Funktionsträgers nur unmittelbar durch die Zuweisung bestimmter Rechte durch die Verfassung, dh ohne Vermittlung durch das Gesamtorgan. Erst dann steht es hinsichtlich des ihm übertragenen Bereiches mit sonstigen Beteiligten, die infolge der gegenseitig bestehenden Pflichtenbindung oder Zuständigkeitsabgrenzung zu Rechtsverletzungen in der Lage sind, auf einer Stufe (vgl Lorenz, Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe, hrsg von Christian Starck, 1976, Bd I, S 255 (245)). Die Verfassung des Landes Hessen weist indessen - wie ausgeführt - der Gruppe von einem Zehntel der Abgeordneten des Landtages in Haushaltsangelegenheiten keine Rechte oder Zuständigkeiten zu. Rechte aus der Geschäftsordnung (vgl dazu StGH, Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 (1460)) oder die Eigenschaften als konkrete Abstimmungsminderheit können sie ebenfalls nicht parteifähig machen (vgl Zinn-Stein, aaO, Vorbem II 4c zu Art 75 unter Hinweis auf BVerfGE 2, 143 (163)). Im Rahmen der Willensbildung des Organs "Landtag" ist auch die Minderheit von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, in welcher Zusammensetzung sie sich auch immer zur Antragstellung formieren mag, nicht ein selbständiges Gebilde, sondern allein Element der Willensbildung bei dem einheitlichen Vorgang der Stimmabgabe (Art 88 HV). Mehrheit und Minderheit sind dabei politische Kräfte innerhalb der parlamentarischen Körperschaft. Sie sind in dieser Eigenschaft rechtlich nicht formiert (vgl BVerfGE 2, 143 (161)). Deshalb können die Antragsteller als parlamentarische Minderheit nicht die Rechte des Gesamtorgans Landtag verfassungsgerichtlich geltend machen.

IV.

Schließlich können die Antragsteller ihr Begehren auch nicht unter dem Gesichtspunkt vor dem Staatsgerichtshof verfolgen, sie seien durch den Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974 und die zu seiner Durchführung getroffenen Maßnahmen in ihren Rechten als Abgeordnete des Hessischen Landtags verletzt worden.

Zwar ist jeder einzelne Landtagsabgeordnete ein mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Landtages als eines obersten Landesorgans mit dem Recht, unmittelbar am Verfassungsleben teilzuhaben (vgl Zinn-Stein, aaO, Art 77, Erl 4 unter Hinweis auf BVerfGE 2, 164; 4, 148f; 10, 10f und die herrschende Meinung), doch ist damit noch nichts darüber gesagt, ob einzelne Abgeordnete als Antragsteller, eine Mehrheit von einzelnen Abgeordneten als Antragsteller oder eine qualifizierte Gruppe von mehr als einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Hessischen Landtags als Antragsteller gerade den Streit zur Entscheidung des Staatsgerichtshofs stellen können, den die Antragsteller in ihren Anträgen genauer bezeichnet haben. Zunächst ist es schon fraglich, ob nach dem Wortlaut des Art 131 Abs 2 HV und des - insoweit inhaltsgleichen - § 17 Abs 2 StGHG dem einzelnen Abgeordneten überhaupt das Recht zusteht, den Staatsgerichtshof wegen einer Verletzung seiner Befugnisse anzurufen (verneinend: Zinn-Stein, aaO, Art 77, Erl 7 und Art 131 - 133, Erl B III 5). Im Gegensatz zu Art 93 Abs 1 Nr GG und § 63 BVerfGG, die ua dem Bundestag als Ganzem und den im Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen dieses obersten Bundesorgans die Parteifähigkeit in einer Organstreitigkeit zusprechen, gewähren Art 131 Abs 2 HV in Verbindung mit §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 StGHG die Antragsberechtigung in Verfassungsstreitigkeiten nur dem Landtag selbst oder der qualifizierten Gruppe von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder. Auch insoweit hat der Gesetzgeber von der ihm gebotenen Möglichkeit, ein Antragsrecht des einzelnen Landtagsabgeordneten zur Wahrung seiner Statusrechte zu schaffen, keinen Gebrauch gemacht. Die Frage, ob das bezeichnete Quorum nach der geltenden Rechtslage zur Verteidigung der Statusrechte der Abgeordneten erreicht werden muß, braucht hier jedoch nicht abschließend entschieden zu werden. Selbst wenn die Parteifähigkeit der Antragsteller als Gruppe im Sinne des Art 131 Abs 2 HV in Verbindung mit §§ 44 Satz 2, 17 Abs 2 Nr 3 StGHG in der vorliegenden Verfassungsstreitigkeit zur Verteidigung der eigenen Befugnisse zu bejahen wäre, fehlte es an der diesem Zuständigkeitsstreit wesentlichen verfassungsrechtlichen Beziehung zwischen den Antragstellern und den Antragsgegnern. Ein Antrag zur Verteidigung der Grundrechte im Wege der subjektiven Klagehäufung scheidet ohnehin aus, weil das Abgeordnetenmandat als öffentliches Amt Bestandteil der staatlichen Organisation ist und damit zwar einen verfassungsrechtlichen Status, nicht aber Individualrechte verleiht (vgl Zinn-Stein, aaO, Art 77, Erl 4 unter Hinweis auf BVerfGE 6, 448f und 32, 162).

Die Ansicht der Antragsteller, eine Verfassungsstreitigkeit im Sinne von Art 131 Abs 1 HV und § 44 StGHG liege schon deshalb vor, weil sie durch den Beschluß der Landesregierung vom 18. Dezember 1974 und die zu seiner Durchführung getroffenen Maßnahmen daran gehindert worden seien, an der Meinungsbildung und Willensbildung sowie an der öffentlichen Auseinandersetzung mit der Regierung im Landtag im Rahmen des nach ihrer Meinung erforderlichen Gesetzgebungsverfahrens für einen Nachtragshaushalt mitzuwirken, greift nicht durch. Zwar gehört die Befugnis zur Rede im Landtag und das Recht, sein Stimmrecht frei auszuüben, zu dem verfassungsrechtlichen Status des einzelnen Landtagsabgeordneten (vgl dazu BVerfGE 10, 4 (11) betr Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten), doch kann dieses Statusrecht des einzelnen Abgeordneten nicht in einen Verfassungsanspruch auf Behandlung von bestimmten Fragen und Sachverhalten im Landtag umgedeutet werden. Die Frage nämlich, über welche Gegenstände - Gesetzesvorlagen, sonstige Anträge , Anfragen oder Petitionen - der Landtag zu beraten hat, ist nicht von der Verfassung des Landes Hessen geregelt, sondern in der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags vom 31. Januar 1973 (GVBl I S 63), erneut in Kraft gesetzt durch Landtagsbeschluß vom 3. Dezember 1974 (GVBl I S 688). Diese Geschäftsordnung ist zwar auf Grund der Ermächtigung des Art 99 HV erlassen worden, stellt aber selbst keine verfassungsrechtliche Norm, sondern eine autonome Satzung dar (so StGH, Urteil vom 25. Oktober 1967 - P St 482 -, StAnz 1967, 1458 (1461) unter Hinweis auf Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art 40 GG, Rdnr 21, 22, 23). Nach § 55 Abs 1 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtages werden die Sitzungstermine und die Tagesordnung vom Ältestenrat, in Fällen besonderer Dringlichkeit vom Präsidenten festgelegt, nach § 55 Abs 4 dieser Geschäftsordnung ist die Tagesordnung vom Landtag zu genehmigen. Um die Befugnisse, Rechte und Pflichten des Ältestenrates bzw des Landtagspräsidenten bei der Festlegung der Tagesordnung geht es aber in diesem Rechtsstreit nicht, wie überhaupt sich die Verletzung von Statusrechten des einzelnen Abgeordneten primär nur im organschaftlichen Bereich des Landtages vollziehen kann. Der angegriffene Beschluß und die Maßnahmen der Antragsgegner zu seiner Durchführung ermangeln indessen im Verhältnis zu den Antragstellern einer verfassungsrechtlichen Beziehung, die Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verfassungsstreitigkeit ist. Das Haushaltsbewilligungsrecht steht nach Art 139 HV dem Landtag in seiner Gesamtheit zu und läßt sich nicht bruchteilmäßig auf seine Mitglieder verteilen.

V.

Nach allem sind die Anträge der Antragsteller schon unter den aufgezeigten Gesichtspunkten mangels eines eigenen Antragsrechts unzulässig. Nach geltendem hessischen Verfassungsrecht können die Antragsteller weder die Verletzung oder Gefährdung eigener organschaftlicher Rechte und Zuständigkeiten noch die des Landtags insgesamt geltend machen. Auf die weiteren von den Beteiligten vorgetragenen rechtlichen Erwägungen und Gesichtspunkte kommt es daher für die Entscheidung nicht mehr an. Es kann insbesondere dahinstehen, ob der Antrag gegen die richtigen Antragsgegner gerichtet ist und ob für den Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis besteht.

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