OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20.07.1992 - 15 B 1643/92
Fundstelle
openJur 2012, 73491
  • Rkr:
Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 6.000,-- DM festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde hat Erfolg.

1. Der Antrag,

der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, "den

Antragsteller bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen

Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitgliedes zur Fraktionsarbeit in der SPD-

Fraktion im Rat der Stadt K zuzulassen",

ist zulässig. Der Senat hat bereits früher

- vgl. Beschluß vom 21. November 1988

- 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = NWVBl. 1989, 130 -

entschieden, daß gegen den Beschluß einer Ratsfraktion, eines ihrer Mitglieder

auszuschließen, der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Diese Entscheidung ist auf

nahezu einhellige Zustimmung gestoßen.

Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 -, DVBl.

1990, 830; VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 -, NVwZ-RR

1990, 104; Rothe, BayVBl. 1989, 359 ff., und Stadt und Gemeinde 1991, 107 (109),

Aulehner, JA 1989, 478 ff.; Ehlers, NWVBl. 1990, 44 (50).

Die gegenteiligen Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes

- vgl. dessen Urteil vom 9. März 1988

- 4 B 86.3226 -, BayVBl. 1988, 432, und den Beschluß vom 24. November

1988

- 4 CE 88.2620 -, NVwZ 1989, 494 -

sind in dem Beschluß vom 21. November 1988 bereits gewürdigt worden. Zu

einer erneuten Óberprüfung oder Änderung der Rechtsprechung des Senats besteht

kein Anlaß.

2. Der Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2

und Abs. 3 VwGO (i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO) für den Erlaß der hier

beantragten Regelungsanordnung sind nicht erfüllt.

a) Es spricht vieles schon gegen die Glaubhaftmachung eines

Anordnungsanspruches:

Aufgrund der zu Beginn der Wahlzeit getroffenen Fraktionsabsprache besteht

zwar grundsätzlich ein Anspruch auf die uneingeschränkte Partizipation an der

Fraktionsarbeit. Diesem Anspruch kann die Fraktion aber nach einem wirksamen

Fraktionsausschluß eine rechtsvernichtende Einwendung entgegenhalten. Der

gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Fraktionsausschluß weist bei

summarischer Prüfung, auf die sich der Senat im Rahmen des vorliegenden

Verfahrens beschränken muß, keinen offenkundigen Fehler auf.

Insbesondere kann nicht von eindeutig vorliegenden Verfahrensverstößen

ausgegangen werden, die schon für sich betrachtet zur Rechtswidrigkeit der

Ausschließung führen müßten.

Nach einer in Rechtsprechung und Schrifttum verbreiteten Auffassung

- vgl. BayVGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O., VG Darmstadt,

Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O.; Erdmann, DÖV 1988, 907 (910); Bick, Die

Ratsfraktion, 1989, S. 163 f.; Aulehner, a.a.O., S. 483 -

muß der Ausschließung eine Anhörung des betroffenen Fraktionsmitgliedes

vorausgehen; ferner müssen zu der Sitzung, in der über die Ausschließung befunden

werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses

Punktes der Tagesordnung erhalten. Gemessen daran spricht einiges dafür, daß die

ursprüngliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 18. bzw. 19. November 1991

rechtlichen Bedenken unterlag. Indessen kommt es darauf jedenfalls im vorliegenden

Verfahren wegen der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht an. Es gibt keinen

durchgreifenden Grund, der eine Fraktion daran hindern könnte, eine rechtlich

zweifelhafte Entscheidung über die Ausschließung eines Fraktionsmitglieds unter

Einhaltung der ursprünglich möglicherweise mißachteten Verfahrenserfordernisse

später zu wiederholen. Gleichviel wie diese spätere Entscheidung ausfällt, liegt darin

der Sache nach eine stillschweigende Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung

mit der Folge, daß deren Fehlerhaftigkeit für die Frage nach der Wirksamkeit der

Ausschließung keine Rolle mehr spielt. Dementsprechend kommt es für das

vorliegende Verfahren allein auf den durch das Schreiben des Fraktionsvorsitzenden

vom 24. Februar 1992 gegenüber dem Antragsteller eröffneten weiteren Beschluß

der Antragsgegnerin vom 19. Februar 1992 an. Diesem Beschluß ist eine

ordnungsgemäße Ladung der Fraktionsmitglieder vorausgegangen. Auch ist dem

Antragsteller Gelegenheit gegeben worden, sich vor der Entscheidung zu den ihm

gegenüber erhobenen Vorwürfen zu äußern; daß er davon keinen Gebrauch gemacht

hat, ist unerheblich.

In der Rechtsprechung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes wird für die

Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses außerdem vorausgesetzt, daß an der

Aussprache und Beratung vor der Beschlußfassung der Fraktion nur deren Mitglieder

beteiligt waren.

Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991 - 6 TG 2216/91 -, HSGZ

1992, 161; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O., zur

Beteiligung fraktionsfremder Personen an der Abstimmung.

Dies vorausgesetzt, könnte auch der Beschluß vom 19. Februar 1992

Rechtsfehler aufweisen. Zwar haben sich an der Beschlußfassung selbst

fraktionsfremde Personen nicht beteiligt, sie waren aber bei der zuvor

durchgeführten Aussprache zugegen. Indessen kann die Forderung des hessischen

Verwaltungsgerichtshofes auf die Rechtsverhältnisse der nordrheinwestfälischen

Ratsfraktionen nicht ohne weiteres übertragen werden. Die Gemeindeordnung für

das Land Nordrhein-Westfalen stellt mangels entsprechender Vorgaben die Regelung

der fraktionsinternen Rechtsbeziehungen weitgehend in die Dispositionsfreiheit der

Fraktionsmitglieder.

Vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988, a.a.O.

Das gilt auch für den äußeren Rahmen der Fraktionsarbeit und die Gestaltung

der Fraktionssitzungen.

Vgl. z.B. Urteil des Senats vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, DÖV 1992,

170.

Der Umstand, daß nur Mitglieder des jeweiligen Vertretungsorgans selbst sich zu

einer Fraktion zusammenschließen können (§ 30 Abs. 7 Satz 1 GO), hat Bedeutung

für die Mitgliedschaft als solche und für das daran anknüpfende Stimmrecht

innerhalb der Fraktion. Weitergehende Schlußfolgerungen für die Teilnahme Dritter

an den Fraktionsberatungen lassen sich aus diesem eher selbstverständlichen

Umstand, anders als dies nach dem hessischen Gemeinderecht der Fall sein

mag,

vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991, a.a.O., unter Hinweis auf

§ 36 a Abs. 1 Satz 1 GO Hessen,

aber schwerlich herleiten. Im Gegenteil dürfte gegen eine beratende Mitwirkung

Dritter, sieht man von dem Ausnahmefall der Behandlung geheimhaltungsbedürftiger

Angelegenheiten (§ 22 Abs. 1, § 30 Abs. 2 GO) ab, grundsätzlich keine Bedenken

bestehen.

Vgl. auch Bick, a.a.O., S. 158 f.

Das gilt um so mehr, als dafür nicht selten ein sachliches Bedürfnis besteht,

dessen Erfüllung auch im Interesse der Gemeinde liegt.

Zur beratenden Teilnahme von Verwaltungsangehörigen an den

Fraktionssitzungen vgl. erneut Urteil des Senats vom 23. Juli 1991, a.a.O.

In materieller Hinsicht ist der Ausschluß eines Fraktionsmitglieds nach der

Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nur aus wichtigem Grund zulässig.

Vgl. Beschluß vom 21. November 1988,

a.a.O.; ebenso: Hessischer VGH,

Beschlüsse vom 2. August 1984 - 2 TG 607/84 -,

HSGZ 1987, 209, vom 13. Dezember 1989, a.a.O.,

und vom 3. Dezember 1991, a.a.O., sowie Bayerischer

VGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O.

Die materielle Beweislast für einen solchen Grund liegt im Hauptsacheverfahren

bei der Fraktion. Das kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes

zugunsten des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer

Darlegungslast nicht genügt. In einer derartigen Situation, wie sie den durch

Beschluß des Senats vom 21. November 1988 beurteilten Fall kennzeichnete, muß

vorläufig - bis zum eventuellen Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren - von

der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Denn

anderenfalls müßte das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied

gewissermaßen auf eine bloße, u.U. nicht weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die

Folgen des Fraktionsausschlusses schutzlos hinnehmen. Das kann, wenn auch ein

Anordnungsgrund glaubhaft gemacht ist, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung

rechtfertigen.

Eine solche Situation liegt hier indessen nicht vor. Die Antragsgegnerin hat eine

Reihe schwerwiegender Vorwürfe gegen den Antragsteller erhoben, die, wenn sie

berechtigt sind, nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts für die

Antragsgegnerin eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller als unzumutbar

erscheinen lassen, also einen wichtigen Grund für dessen Ausschließung aus der

Fraktion ergeben. Sie hat ferner diese Vorwürfe im einzelnen konkretisiert und dafür

schon jetzt eine Reihe von Beweismitteln beigebracht, von denen vor allem die

eidesstattliche Versicherung des Fraktionsmitglieds Rxxx vom 20. Februar 1992 und

die Niederschrift über die dienstliche Erklärung der Fraktionssekretärin Kxxx vom 26.

März 1992 Erwähnung verdienen. Der Antragsteller bestreitet zwar den

Wahrheitsgehalt dieser Angaben. Aufschluß darüber kann aber erst eine - nur im

Hauptsacheverfahren mögliche - Beweisaufnahme vermitteln.

In dieser Situation kann von einer bloßen Verdächtigung des Antragstellers keine

Rede sein. Im Gegenteil liegen gewichtige, nur im Hauptsacheverfahren

ausräumbare Anhaltspunkte für die Rechtmäßigkeit des Fraktionsausschlusses vor.

Daß auch unter dieser Voraussetzung - trotz Erfüllung der Darlegungslast und allein

mit Blick auf die Beweislast der Fraktion - vorläufig bis zur Entscheidung in der

Hauptsache von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden

müßte, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder dem Beschluß

des Senats vom 21. November 1988 zu entnehmen

- ebenso aber offenbar auch Hessischer VGH,

Beschluß vom 13. Dezember 1989, a.a.O. -

noch in der Sache zu befürworten. Denn anderenfalls hätte es das von der

Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den

Faktionsausschluß geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in

substantiierter Form zur Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche

Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben und nicht selten ganz zu

vereiteln. Das wäre nicht weniger unbefriedigend als die schutzlose Auslieferung des

Fraktionsmitglieds gegenüber einer bloßen, nicht näher konkretisierten

Verdächtigung, wie sie Gegenstand des Senatsbeschlusses vom 21. November 1988

war.

b) Diese materiellrechtlichen Aspekte der Ausschließung bedürfen im

vorliegenden Verfahren indessen keiner weiteren Vertiefung. Denn die hier gegebene

Situation führt jedenfalls zur Verneinung des für die beantragte einstweilige

Anordnung außerdem erforderlichen Anordnungsgrundes:

Das Begehren, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten eines

Fraktionsmitgliedes an der Fraktionsarbeit zu beteiligen, läuft in tatsächlicher Hinsicht

auf eine uneingeschränkte und wegen der zu erwartenden Dauer des

Hauptsacheverfahrens voraussichtlich endgültige Vorwegnahme der Hauptsache

hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende

Anordnungen sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen

Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.

Vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober 1977

- 2 BvR 42/76 -, BVerfGE 46, 166 (179); Beschluß

des Senats vom 30. Juni 1987 - 15 B 1396/87 -,

bestätigt durch BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober

1987 - 2 BvR 947/87 -.

In einem Organstreit, wie er hier vorliegt,

vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988,

a.a.O.; Ehlers, a.a.O., S. 50 mit Fußn. 65,

kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnähme der Hauptsache nur in

seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum

Außenrechtsstreit

- vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 25. Oktober

1988 - 2 BvR 745/88 -, DVBl. 1989, 36 -

nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu

entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im

Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten

herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarnatie (Art. 19 Abs. 4 GG)

angesiedelt.

Zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit des

Innenrechtsträgers vgl. Urteile des Senats

vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -,

NJW 1983, 53 (54), und vom 9. Dezember 1988

- 15 A 271/86 -, WissR 1990, 89; OVG

Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Mai 1987

- 7 A 90/86 -, DÖV 1988, 40 (41);

zur Rechtsweggarantie :BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985

- 7 C 59.84 -, Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 215.

Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Senats

- vgl. Beschlüsse vom 29. November 1988

- 15 B 3259/88 -, vom 27. April 1989

- 15 B 1412/89 -, vom 14. Juni 1989

- 15 B 1248/89 -, vom 27. September 1989

- 15 B 2944/89 -, vom 12. Februar 1990

- 15 B 35/90 -, DVBl. 1990, 834, vom

14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 - und

vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -

für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive

Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige

Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer

Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die

Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit

für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die

einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.

Vgl. Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990, a.a.O.

Ausgehend davon kommt auch beim Streit um einen Fraktionsausschluß die

Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung nur

ausnahmsweise in Betracht.

Einen solchen Ausnahmefall hat der Senat in seinem Beschluß vom 21.

November 1988 darin gesehen, daß das von der Ausschließung betroffene

Fraktionsmitglied einer bloßen Verdächtigung nicht schutzlos ausgeliefert werden

darf. Die Hinnahme solcher Verhältnisse in den fraktionsinternen Beziehungen würde

dem Willkürverbot widersprechen, dessen Beachtung auch im Funktionsinteresse der

Gemeinde unabweisbar erscheint. Derartige Verhältnisse liegen hier nicht vor.

Vielmehr ist oben dargelegt, daß die Antragsgegnerin sich auf gewichtige, wenn auch

bisher nicht abschließend geklärte Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten des

Antragstellers stützen kann, das die notwendige Vertrauensbasis für eine Fortsetzung

der gemeinsamen Fraktionsarbeit nachhaltig in Frage stellt. Auf diese Ausführungen

wird Bezug genommen.

Für die Verletzung eines anderen Rechtssatzes, der im Interesse der Gemeinde

eine einstweilige Anordnung gebieten würde, gibt es ebenfalls keine genügenden

Anhaltspunkte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß das Verfahren, welches zur

Ausschließung des Antragstellers geführt hat, rechtsstaatlichen

Minimalanforderungen widerstreiten würde. Auch dies ist oben näher

ausgeführt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die

Streitwertfestsetzung folgt aus § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).