Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags leistet.
Die Beteiligten streiten um den Jahresbeitrag 2009 der Klägerin zur Beklagten.
Mit Bescheid vom 2. März 2010 setzte die Beklagte den Jahresbeitrag 2009 der Klägerin auf den Mindestbeitrag von 2.100 € für Institute, die sich Besitz oder Eigentum an Geldern oder Wertpapieren von Kunden verschaffen dürfen, fest. Die Klägerin erhob dagegen Widerspruch und rügte, die neue Rechtslage stelle nicht sicher, dass die streitige Jahresumlageerhebung auf einer verfassungsgemäßen Grundlage beruhe. Ihre verfassungsrechtlichen Bedenken seien durch die bisherigen Entscheidungen nicht ausgeräumt. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 12. Oktober 2010 zurück.
Die Klägerin hat am 15. November 2010 Klage erhoben und behauptet, der Widerspruchsbescheid sei ihr am 15. Oktober zugestellt worden. Mit Schriftsatz vom 6. Januar 2011 (Bl. 51 bis 55 d.A.) macht sie geltend: Zur Vermeidung eines rechtsfreien Raumes sei es verfassungsrechtlich unabdingbar, dass das Verwaltungsgericht näher bezeichneten Fragen bzw. Prüfanregungen nachgehe. Der Bundesrechnungshof habe moniert, dass die Beklagte unzureichend konstruiert sei und nicht über genügend finanzielle Mittel verfüge. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 2009 sei nicht überzeugend. Es bestünden begründete verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Organisation der Beklagten. Der Berechnungsmodus für die Höhe der Jahresumlage in der Verordnung sei rechtlich angreifbar. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf den genannten Schriftsatz verwiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen vom 2. März 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 12. Oktober 2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den Bescheid. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf den Schriftsatz vom 28. Januar 2011 (Bl. 63 f. d.A.) Bezug genommen.
Der Verwaltungsvorgang der Beklagten hat vorgelegen.
Die Kammer hat verhandeln und entscheiden können, obgleich die ordnungsgemäß geladene Klägerin im Termin ausgeblieben ist. Denn sie ist mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden (§ 102 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig. Ungeachtet der in der öffentlichen Sitzung in anderer Sache erörterten Frage nach der Richtigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung ist die Klage jedenfalls deshalb rechtzeitig erhoben, weil sich der Zeitpunkt der Zustellung mangels der im Erörterungstermin erbetenen Postzustellungsurkunde nicht nachweisen lässt (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zudem ist die Klagefrist nach der unwiderlegten Darstellung der Klägerin gewahrt.
Die Klage ist unbegründet, weil der angegriffene Bescheid rechtmäßig ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beitragsbescheid genügt den einfachrechtlichen Vorgaben. Insbesondere steht er mit § 1 Abs. 1a Satz 2 EdWBeitrV im Einklang, wonach von (zugeordneten) Instituten, die befugt sind, sich bei der Erbringung ihrer Dienstleistung Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren von Kunden zu verschaffen, ein Jahresbeitrag von mindestens 2.100 € zu erheben ist. Diese Regelung wurde durch Art. 1 Nr. 2 Buchstabe b) der Vierten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beiträge zu der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau vom 17. August 2009 (BGBl. I Seite 2881) eingefügt, die nach Art. 2 jener Änderungsverordnung am 26. August 2009 in Kraft trat.
Erfolglos erhebt die Klägerin verfassungsrechtliche Bedenken, mit denen sie eher ein allgemeines Unbehagen gegenüber dem Gesetz kanalisiert, denn einen an den einschlägigen Maßstäben ausgerichteten Angriff führt (vgl. Beschluss der Kammer vom 28. Mai 2010 – VG 4 L 53.10 -, Abdruck Seite 3).
Im Ansatz verfehlt macht die Klägerin geltend:
„Das Verwaltungsgericht Berlin hat in einem ein anderes Institut betreffenden Verfahren (VG 1 L 294.09) vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Artikel 19 Abs. 4 GG angenommen, dass die Organisation der Beklagten mit den Grundrechten der Institute vereinbar sei. Dies deshalb, weil die Verwaltungsgerichte sämtliche die Amtsführung der Beklagten betreffenden Fragen, die die Rechte der Institute betreffen, umfassend prüfen (werden).“
Verfehlt ist daran die dem Verwaltungsgericht zugeschriebene Begründung. Vielmehr sah es das Fehlen spezieller Informations-, Kontroll- und Mitwirkungsrechte der Institute in der Beklagten nicht als einen Verstoß gegen Grundrechte des dortigen Instituts an (Beschluss vom 3. November 2009 – VG 1 L 294.09 -, Abdruck Seite 6). Dazu und zu Art. 19 Abs. 4 GG heißt es in dem Beschluss:
„Das Fehlen spezieller Informations-, Kontroll- und Mitwirkungsrechte der Institute in der EdW verstößt nicht gegen Grundrechte der Antragstellerin. Eine interne Beteiligung in Form von Mitwirkungs- und Kontrollrechten der Institute, die der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen zugeordnet sind, sieht § 6 EAEG nicht vor. § 7 EAEG eröffnet die Möglichkeit, die Aufgaben und Befugnisse einer Entschädigungseinrichtung auf Beliehene zu übertragen. Auf diese Weise könnten die Institute die Anlegerentschädigung in eigener Verantwortung organisieren, wie dies die privaten Kreditinstitute mit der Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH und die öffentlichen Banken mit der Entschädigungseinrichtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH getan haben. Aber selbst für diese Einrichtungen enthält § 7 EAEG keine Vorgaben hinsichtlich der internen Organisation. Das Grundgesetz gibt für einen allgemeinen Rechtssatz, wonach Abgabenschuldner und insbesondere die Schuldner einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck an der Verwaltung und Verwendung der Mittel zu beteiligen seien, nichts her. Eine körperschaftliche Struktur zur Verwaltung einer Sonderabgabe verbunden mit einer Mitgliedschaft der Abgabenschuldner ist nicht Voraussetzung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck, wie sie vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelt worden sind. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, den Instituten über die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG hinaus Einflussmöglichkeiten auf die Entschädigungseinrichtung einzuräumen. Die der EdW zugeordneten Institute haben und nutzen die Gelegenheit, sämtliche vom Prozessbevollmächtigten angesprochenen Fragen wie die Entschädigungspflicht im Phoenix-Fall, Fragen des Verzichts auf die Einrede der Verjährung oder die Konditionen, zu denen die EdW einen Kredit aufgenommen hat usw., gerichtlich klären zu lassen. Insoweit von einem rechtsfreien Raum zu sprechen, geht fehl.“
Dem stimmt die Kammer zu. Der Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG setzt im Vordergrund ein Recht voraus, das zu schützen ist, schafft es nicht selbst. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert, dass man ein Recht vor Gericht verfolgen kann, macht die Gerichte aber nicht zur universalen Kontrollinstanz (so Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 11). Zu den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien für die finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Sonderabgabe gehört es nicht, dass die Abgabepflichtigen über ein Gremium Einfluss auf die Verwendung des Abgabenaufkommens nehmen können (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 16. September 2009 – 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 [248] betreffend die Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht). Für die Entwicklung eines solchen Rechts sieht das Gericht keinen genügenden Anhalt.
Ist der Ansatz verfehlt, so sind die daran knüpfenden Prüfungsanregungen der Klägerin unerheblich. Für den Jahresbeitrag 2008 kommt es auf die Fragen, die die Klägerin aufwirft, nicht an. Im Einzelnen betrifft das die Fragen,
- ob die Beklagte das „gesetzlich zwingend vorgegebene Programm" tatsächlich abarbeitet und ob und inwieweit die Beklagte bis zum im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt sichergestellt hat, dass vorrangige Ansprüche gegen Schädiger der Anleger beim Entschädigungsanspruch berücksichtigt werden;
- in welchen Fällen die Beklagte auf welche Weise geprüft hat, ob und inwieweit Anleger ihren Vermittler in Anspruch genommen haben;
- ob und inwieweit die Beklagte in den bis zum vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt zu bearbeitenden Entschädigungsfällen geprüft hat, ob überhaupt Verbindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften bestanden haben;
- ob und inwieweit die Beklagte von ihrem nach dem EAEG bestehenden Prüfbefugnissen Gebrauch gemacht hat, um einen Entschädigungsfall möglichst frühzeitig zu erkennen und so die Entschädigungslast der übrigen Institute zu begrenzen;
- warum die Beklagte nicht auf die zwangsweise Durchsetzung des Bescheides des BAWe in Sachen Phoenix vom 21.03.2000 gedrungen hat, mit dem die Phoenix zu Kontentrennung verpflichtet worden ist.
Unabhängig von dem verfehlten Ansatz der Klägerin bei Art. 19 Abs. 4 GG führt auch sonst nichts auf die Erheblichkeit dieser Fragen.
Unerheblich für die Beitragserhebung ist, ob die Klägerin vom Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 2009 – 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, überzeugt ist und ob sie weiterhin nachdrücklich daran festhält, dass die der Beklagten zugeordneten Institute eine inhomogene Gruppe sind. Ungeachtet der Frage nach der Bindungswirkung dieses Beschlusses (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG) zeigt die Klägerin keine neue Erwägung auf, insbesondere keine, die zu einer anderen Betrachtung Anlass gäbe. Angemerkt sei, dass die Klägerin zu übersehen scheint, dass das Merkmal der Homogenität der zur Beitragserhebung herangezogenen Gruppe dazu dient, die Betroffenen von der Allgemeinheit abzugrenzen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980 – 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 275 [305 f.]). Homogen, das heißt gleichartig oder gleichmäßig zusammengesetzt, ist eine Gruppe nicht erst dann, wenn zwischen ihren Mitgliedern keine Unterschiede bestehen. Sie ist es für die Beurteilung einer von dieser Gruppe erhobenen Sonderabgabe bereits dann, wenn sie in der gesellschaftlichen Wirklichkeit oder rechtlich, insbesondere europarechtlich gebildet oder auch nur vorstrukturiert wurde, wobei ihre gleichgerichtete Interessenlage in Bezug auf den mit der Sonderabgabe verfolgten Zweck ein Abgrenzungskriterium zur Allgemeinheit sein dürfte (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Oktober 1994 – 2 BvR 633/86 -, BVerfGE 91, 186 [206]). Dass diese Voraussetzung für die Gruppe der Wertpapierhandelsunternehmen erfüllt ist, begründete das Bundesverfassungsgericht europarechtlich (Beschluss vom 24. November 2009, aaO, Seite 367 f.). Ein Zirkelschluss, den die Klägerin auszumachen meint, ist dabei nicht zu erkennen. Der Einwand der Klägerin, ihr werde strafbares Hinwegsetzen über die ihr erteilte Erlaubnis unterstellt, beruht auf einem Missverständnis. Sie wird nicht als potentieller Straftäter herangezogen, sondern weil ihr infolge ihrer Marktteilnahme eine besondere Finanzierungsverantwortung für den auf Marktstabilisierung zielenden Anlegerschutz zugeschrieben wird (Beschluss vom 24. November 2009, aaO, Seiten 365, 369 bis 372).
Unbehelflich ist auch, dass die Klägerin unter Verweis auf einen vor dem 24. November 2009 veröffentlichten Aufsatz ihres Bevollmächtigten (NVwZ 2009, 882) verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Organisation der Beklagten erhebt. Mit Sätzen wie „Im vorliegenden Zusammenhang spricht zunächst Einiges dafür, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 I GG einschlägig ist“ oder dass „jede Sonderabgabe – prinzipiell anders als die Steuer – einem erheblichen Rechtfertigungsdruck ausgesetzt“ sei, ist nichts Weiterführendes gesagt. Auch sonst sind die einschlägigen Maßstäbe in dem Aufsatz nicht konkret bezeichnet. Insbesondere klingt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Sonderabgaben, durch die die einschlägigen Maßstäbe überhaupt erst formuliert wurden, nur ungenau in zwei Fußnoten (40 und 42) an. Da nach diesen Maßstäben „Verfahrens- und Organisationsrechte“ der Institute keine Zulässigkeitsvoraussetzung für eine Sonderabgabe sind (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 16. September 2009 – 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 [248]), ist die Bewertung unter IV. 1 a) des Aufsatzes eine von den einschlägigen Maßstäben gelöste, was ihrer Überzeugungskraft entgegen steht. Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin leben damit von einer Ausgangsbehauptung (Zulässigkeit der Sonderabgabe setzt Mitwirkungsbefugnisse der Betroffenen voraus), für die es in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Anhaltspunkte gibt.
Dass die Klägerin den Berechnungsmodus für die Höhe der Jahresumlage für rechtlich angreifbar hält und dass für sie nicht nachvollziehbar ist, warum der Verordnungsgeber gerade die in der Verordnung normierten Prozentwerte wählte, führt das Gericht auf keinen Rechtsfehler, zumal es im Falle der Klägerin bei der Festsetzung des Mindestbeitrags nichts zu berechnen gab.
Der Einwand, bestimmte erlaubniskonforme Finanzgeschäfte könnten nicht zu Entschädigungsfällen führen, also könnten Erträge aus solchen Geschäften nicht Bezugspunkt der Umlagebemessung sein, geht an der Finanzierungsverantwortung der Gruppenmitglieder vorbei, die die Sonderabgabe trägt. Finanzierungsverantwortlich ist nicht nur, wer schadensträchtige Geschäfte tätigt, sondern wer als Wertpapierhandelsunternehmen in einer spezifischen Beziehung dazu steht, funktionsfähige Finanzmärkte zu stabilisieren. Das betrifft auch diejenigen Unternehmen, deren Kundenkreis nicht zu den Entschädigungsanspruchsberechtigten zählt (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. November 2009, aaO, Seite 379 f.). Das Gericht entnimmt dem nicht, dass nur Erlöse aus gefahrenträchtigen Geschäften die Beitragshöhe bestimmen dürften (ebenso Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. April 2010 – OVG 1 B 22.09 -, Seite 25 ff.). Insbesondere ist nicht erkennbar, dass nicht einmal der – hier nur streitige – Mindestbeitrag erhoben werden dürfte. Neue Erwägungen, die zu einer vom Beschluss vom 24. November 2009 abweichenden Betrachtung guten Grund gäben, zeigt die Klägerin nicht auf.
Mit ihrer Frage, ob innerhalb des vorliegend maßgeblichen Zeitraums Kollektivanlagen wie im Fall Phoenix von der Beklagten entschädigt worden sind (vgl. dazu Bundesgerichtshof, Urteil vom 23. November 2010 – XI ZR 26/10 -, NJW 2011, 677); dies vor dem Hintergrund, dass mit guten Gründen angenommen wird, dass das Europäische Recht von vornherein nur Einzelanlagen als entschädigungspflichtig anerkennt, skizziert die Klägerin keinen hier weiter zu verfolgenden Einwand. Denn damit will sie inzident über den Grund des Entschädigungsanspruchs jener Anleger streiten. Für Streitigkeiten über den Grund des Entschädigungsanspruchs ist aber nach § 3 Abs. 4 EAEG der Zivilrechtsweg gegeben. Das schließt auch eine inzidente Prüfung durch das Verwaltungsgericht im Rahmen eines Streits um den Jahresbeitrag aus.
Der Frage der Klägerin,
ob die Verwaltungskosten der Beklagten nach Maßgabe der „Fachkrafttagessatzvereinbarung" zwischen KfW und BaFin mit den maßgeblichen Rechtsnormen in Einklang sind oder nicht eine rechtwidrige Mittelverschwendung zu Lasten der Institute darstellen, ist nicht nachzugehen. Allerdings ist ein Zulässigkeitskriterium für Sonderabgaben ihre gruppennützige Verwendung, das auch dann erfüllt ist, wenn sie für Verwaltungskosten verwendet werden (vgl. Beschluss vom 24. November 2009, aaO, Seite 380 f.). Dort heißt es aber auch, die Rüge einer überhöhten Bemessung von Verwaltungskosten betreffe die Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit der Anwendung des Gesetzes, nicht aber die Vereinbarkeit des Gesetzes selbst mit den Anforderungen an zulässige Sonderabgaben. Zu den Verwaltungskosten regelt § 8 Abs. 1 Satz 2 EAEG, dass die Beiträge der Institute u.a. „die entstehenden Verwaltungskosten und sonstige Kosten, die durch die Tätigkeit der Entschädigungseinrichtung entstehen“, decken müssen. Die Entschädigungseinrichtung wird nach § 6 Abs. 4 Satz 1 EAEG von der Kreditanstalt für Wiederaufbau verwaltet, die dafür nach § 6 Abs. 4 Satz 4 EAEG eine angemessene Vergütung aus dem Sondervermögen erhält. Bei der Prüfung, ob die Beitragserhebungsregelung gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG unzumutbar ist, meinte das Bundesverwaltungsgericht, dass „entstehende Verwaltungskosten“ im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 EAEG nur solche sind, die zur Aufgabenerfüllung angemessen sind; die Angemessenheit unterliege verwaltungsgerichtlicher Kontrolle (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. April 2004 – BVerwG 6 C 20.03 -, BVerwGE 120, 311 = NJW 2004, 3198 [3205 li. Sp. unten]). Die 1. Kammer zog daraus den Schluss, dass sie in einem Streit um den Jahresbeitrag 2006 die Angemessenheit der Höhe der Verwaltungskosten prüfte - und bejahte (vgl. Urteil vom 26. November 2008 – VG 1 A 314.07 –). Ob man den Ansatz der 1. Kammer teilt, ist hier nicht zu vertiefen, weil sich eine etwaige Unangemessenheit der Höhe der Verwaltungskosten nicht auf den Mindestbeitrag auswirkte. Die Bundesrepublik Deutschland ist durch die Richtlinien über Einlagensicherungssysteme (Richtlinie 94/19 vom 30. Mai 1994, ABl. L 135 vom 31. Mai 1994, Seite 5; Richtlinie 2009/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009, ABl. L 68 vom 13. März 2009, Seite 3) und über Systeme für die Entschädigung der Anleger (Richtlinie 97/9/EG vom 3. März 1997, ABl. L 84 vom 26. März 1997, Seite 22) europarechtlich verpflichtet, mindestens eine Einrichtung wie die Beklagte einzurichten. Nach diesen Richtlinien muss es in der Bundesrepublik Deutschland mindestens eine Einrichtung wie die Beklagte geben. Durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 2009 steht die grundsätzliche Zulässigkeit der Sonderabgabe zur Stabilisierung des Finanzmarkts mittels Finanzierung der Beklagten fest. Zulässigerweise lässt die Bundesrepublik Deutschland die Kosten der Finanzierung von den Wertpapierunternehmen tragen, wie es der Erwägungsgrund 23 der Richtlinie über Systeme der Entschädigung der Anleger im Grundsatz voraussetzt (ohne ein entsprechendes Regelungsziel zu normieren, vgl. Bundesverfassungsgericht, aaO, Seite 368). Aus beidem ergibt sich, dass jedenfalls die Pflicht eines Wertpapierhandelsunternehmens, die europarechtlich vorgeschriebene Entschädigungseinrichtung mit einer Sonderabgabe in Höhe eines Mindestbeitrags zu finanzieren, unbedenklich ist. Die Feststellung unangemessen hoher Verwaltungskosten könnte sich dann nur auf die Höhe des Beitrags, nicht aber auf die grundsätzliche Beitragspflicht auswirken. Anders läge es nur noch, wenn der Mindestbeitrag eine Höhe hätte, die von unangemessen hohen Verwaltungskosten beeinflusst werden könnte. Das ist angesichts der im Raum stehenden Entschädigungsforderungen bei einem Mindestbeitrag auch von 2.100 € ausgeschlossen.
Aus den gleichen Überlegungen wirkt sich die Erwägung, ob die Beklagte ihre Funktion erfüllen kann oder nicht finanziell überfordert ist (dazu etwa Bemerkungen 2008 des Bundesrechnungshofs, Deutscher Bundestag, Drucksache 16/11000, Seite 107 zu 7), bei den Mindestbeiträgen nicht aus. Die Finanzierungsverantwortung der Wertpapierhandelsunternehmen ist anerkannt. Dass diese Verantwortung mit dem Mindestbeitrag übertrieben gefordert wird, kann man insbesondere mit Blick darauf, dass der Mindestbeitrag nach § 1 Abs. 1 Satz 1 EdBBeitrV 15.000 € beträgt, nicht feststellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.