VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 18.04.1996 - 11/96
Fundstelle
openJur 2012, 788
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Gründe

A.

Der Antragsteller, eine im Landtag des Landes Brandenburg zur Zeit nicht vertretene politische Partei, wendet sich gegen die Gestaltung der Unterrichtung der Öffentlichkeit durch die Antragsgegnerin und die damit verbundene Verwendung von Haushaltsmitteln im Zusammenhang mit der Fusion Brandenburg/Berlin. Das Begehren richtet sich im Kern auf die Feststellung, die Informationstätigkeit der Landesregierung habe durch zweckwidrige Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel das Recht des Antragstellers auf Chancengleichheit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung verletzt.

I.

Der Haushalt 1996 - verabschiedet durch Gesetz vom 18. März 1996 (GVBl I S. 48) - sieht unter dem Titel 53120 des Kapitels 02010 mit der Bezeichnung "Öffentlichkeitsarbeit" eines Betrag von 580.000,- DM und unter dem Titel 53123 desselben Kapitels mit der Bezeichnung "Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes Berlin-Brandenburg" einen Betrag von 2.500.000,- DM vor.

Der Antragsteller wandte sich mit Schreiben vom 16. November 1995 an die Staatskanzlei u. forderte darin d. Landesregierung auf,

"1. allen politischen Grundströmungen eigene finanzielle Mittel zur öffentlichen Darstellung ihrer authentischen Positionen zur Fusion zur Verfügung zu stellen,

2. auch Fusionsgegner in die Informationskampagne der Landesregierung einzubinden - sowohl durch Übernahme authentischer Beiträge in Materialien, als auch durch das Einbeziehen von Fusionsgegnern in Informationsveranstaltungen."

Diese Aufforderung wies der Chef der Staatskanzlei mit Schreiben vom 22. November 1995 zurück. Zur Begründung führte er unter anderem aus, Haushaltsmittel dürften nur entsprechend den festgelegten Titeln ausgegeben werden.

II.

Mit seinem bei dem Verfassungsgericht des Landes am 15. März 1996 eingegangenen Schriftsatz beantragt der Antragsteller im Organstreitverfahren festzustellen:

1. Die Haushaltsmittel Kapitel 02010 (Ministerpräsident und Staatskanzlei) Titel 51323 (013) (Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes Berlin-Brandenburg) sind nicht nach den Regeln für die "Öffentlichkeitsarbeit d. Regierung", sondern zur umfassenden, kontradiktorischen "Unterrichtung der Öffentlichkeit" zu verwenden.

2. Diese Mittel sind, soweit sie der Vorbereitung der Volksabstimmung zum Neugliederungs-Vertrag dienen, nach Grundsätzen zu vergeben, die der Chancengleichheit von Regierung und Opposition im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren sachlich entspricht.

3. Die bisherige Verwendung dieser Mittel durch die Antragsgegnerin nach den Regeln für die "Öffentlichkeitsarbeit der Regierung" hat das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit verletzt.

4. Die Weigerung der Antragsgegnerin, aus dem Fond zur "Unterrichtung der Öffentlichkeit" auch Informationen der Antragstellerin mitzuverbreiten, hat das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit verletzt.

5. Soweit die Mittel verbraucht sind, um eine chancengleiche Mitwirkung der Antragsgegnerin noch möglich zu machen, ist das Land Brandenburg verpflichtet, im Wege der Folgenbeseitigung die Nachteile auszugleichen, die der Antragstellerin dadurch entstanden sind, daß die Antragsgegnerin d. Verfassungsprinzip der Chancengleichheit bei einem plebiszitären Gesetzgebungsverfahren durch Tun und Unterlassen bis jetzt verletzt hat.

Zur Begründung führt der Antragsteller im wesentlichen aus, die Landesregierung verletze ihn durch die Gestaltung ihrer Öffentlichkeitsmaßnahmen zu der in Frage stehenden Fusion in seinem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Chancengleichheit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung. Denn durch die "massive, einseitige Werbung der Regierung" - ermöglicht durch den Einsatz der Finanzmittel - hätten sich die Proportionen einer "fairen Balance der Einflußchancen" zu seinen Lasten verschoben. Er selbst könne sich gegenüber der "überdimensionierten Propaganda aus Steuermitteln" zugunsten der Befürworter des Neugliederungs- Vertrages "in der Öffentlichkeit nicht mehr ausreichend Gehör verschaffen".

Für die Verfassungsmäßigkeit ihrer Informationstätigkeit berufe sich die Antragsgegnerin zu Unrecht auf die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze zur "Öffentlichkeitsarbeit der Regierung". Gegen die Richtigkeit dieser Ansicht spreche zum einen die Bezeichnung des hier maßgeblichen Haushaltstitels "Unterrichtung", mit dem etwas anderes bezweckt sein müsse als mit dem ebenfalls zur Verfügung stehenden Titel "Öffentlichkeitsarbeit". Zum anderen sei die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur "Öffentlichkeitsarbeit der Regierung" speziell im Zusammenhang mit Parlamentswahlen entwickelt worden; die dort erarbeiteten Regeln reichten jedoch in bezug auf die Vorbereitung einer plebiszitären Sachentscheidung - in einem Verfahren der unmittelbaren Volksgesetzgebung - durch die Bürger des Landes nicht aus. Für diesen Fall müßten strengere Maßstäbe gelten; insoweit müsse die Chancengleichheit im Verfahren einer Volksgesetzgebung neu definiert werden: Es müsse hier das Prinzip von "Rede und Gegenrede" Anwendung finden. Gemäß den Regeln "kontradiktorischer Wahrheitsfindung" müsse den Abstimmungsberechtigten sämtliches Für und Wider zur Fusion Brandenburg/Berlin nahegebracht werden. Dazu zahle auch die kritische Haltung des Antragstellers zu dieser Fusion. Es übersteige nicht die Funktion eines Verfassungsgerichts, festzustellen, daß nach den Maßstäben der Verfassung eine "mechanische Übertragung" von Judikaten des Bundesverfassungsgerichts zur "Öffentlichkeitsarbeit der Regierung" auf Akte der Volksgesetzgebung geeignet sei, die Rechte auf Chancengleichheit aller "formiert" Mitwirkungsberechtigten auf dieser plebiszitären Entscheidungsebene zu verletzen, und daß in diesem Falle der Antragsteller zu den Verletzten gehöre.

Der zutreffende Rechtsbehelf für die Geltendmachung seiner Rechtsposition sei das Organstreitverfahren, weil Parteien "auf eine permanente Weise, ausdrücklich von der Verfassung verbürgt, an der kontinuierlichen politischen Willensbildung mitwirken"; auch im Vorfeld der Bildung des Staatswillens hatten namentlich die politischen Parteien die Funktion, die abschließende Entscheidung durch Information, Meinungs- und Willensbildung vorzubereiten. Vor allem sei er in einem solchen Verfahren antragsbefugt; auch wenn primär die Abstimmungsberechtigten betroffen seien, wirke eine entsprechende Rechtsverletzung zumindest auch in die Sphäre der eigenen Rechte der Parteien hinein.

III.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Sie halt sie für unzulässig. Der Antragsteller sei nicht antragsbefugt, da es schon an der Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte fehle. Das den Art 21 GG und 20 Abs. 3 Satz 2 LV entnehmbare Recht, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, gebe dem Antragsteller nicht den Anspruch, für die Darstellung seiner Position zu der Fusion staatliche Mittel zur Verfügung gestellt zu bekommen; ebensowenig könne er verlangen, daß die Landesregierung die bereitgestellten Mittel für die Verbreitung bestimmter Inhalte verwende. Insbesondere werde der Antragsteller nicht in seinem Recht auf Chancengleichheit verletzt. Dieses bestehe nur im Zusammenhang mit Wahlen, nicht aber in bezug auf Volksabstimmungen. Bei Volksabstimmungen gehe es - anders als bei Wahlen - nicht um "Herrschaft auf Zeit" und damit zugleich um unmittelbare Konkurrenz zwischen politischen Parteien, sondern um die einmalige Entscheidung über eine Sachfrage; für das Prinzip der Chancengleichheit bestehe danach kein Raum. Entsprechendes gelte auch mit Blick auf Art. 55 Abs. 2 LV, der ein Recht auf Chancengleichheit ausdrücklich zugunsten der Opposition vorsehe. Diese Rechtsposition könne der Antragsteller schon deswegen nicht für sich in Anspruch nehmen, da sie nur zugunsten der im Landtag wirkenden Opposition eingeräumt sei.

Für die mit dem Antrag zu 4. angesprochene Verpflichtung der Landesregierung, auch Informationsmaterial des Antragstellers mitzuerteilen, fehle es zudem an einem Rechtsschutzbedürfnis. Denn im Rahmen der "Info-Bus-Kampagne" sei von Anfang an auch Informationsmaterial des Antragstellers sowie übrigens auch weiterer, der Fusion kritisch gegenüberstehender Parteien verbreitet worden.

Unbeschadet der schon fehlenden Zulässigkeit könne d. Begehren aber auch in der Sache keinen Erfolg haben. Bei Aktivitäten im Vorfeld von Volksabstimmungen hatten Staatsorgane das sogenannte Gebot der Sachlichkeit zu beachten, das ihnen allerdings zugestehe, ihre Auffassung über die Vor- und Nachteile der einen oder anderen Lösung in angemessener Weise zu äußern.

B.

D. im Organstreitverfahren gestellten Anträge sind unzulässig.

I. Für die Anträge zu 1. und 2. fehlt es schon an der Entscheidungskompetenz des Verfassungsgerichts des Landes. Das Gericht ist nach Art. 113 Nr. 1 LV, §§ 12 Nr. 1, 35 ff. Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zur Entscheidung bei "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter ..." zuständig, nicht aber zur förmlichen Entscheidung von Zweifelsfragen über die Auslegung der Landesverfassung schlechthin. Daraus ergibt sich, daß im Rahmen eines Organstreitverfahrens nicht einfach eine objektive Frage des Verfassungsrechts zur Erkenntnis gestellt werden kann (vgl. BVerfGE 2, 143, 156 zur entsprechenden Vorschrift in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Erst recht kann eine solche Frage in einem Organstreitverfahren nicht zum Gegenstand eines förmlichen Spruches gemacht werden; § 38 VerfGGBbg läßt insoweit (nur) die Feststellung über die Frage zu, "ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung der Verfassung verstößt". Um Fragen über die Auslegung der Landesverfassung schlechthin handelt es sich indes bei den Feststellungsanträgen zu 1. und 2.. Diese enthalten keinerlei Bezug zu einem möglichen konkreten Verfassungsverstoß, der den Antragsteller in seinen Rechten verletzt; sie formulieren vielmehr abstrakt die Feststellung des von dem Antragsteller entwickelten und für richtig gehaltenen Konzeptes d. Verwendung v. Haushaltsmitteln bei der Informationsgestaltung im Vorfeld der Volksabstimmung zum Neugliederungs-Vertrag. Hierfür besteht im Rahmen eines Organstreitverfahrens kein Raum.

II. Es kann offen bleiben, ob der Antragsteller in dem Organstreitverfahren beteiligtenfähig ist, soweit er eine Verletzung seiner Chancengleichheit als politische Partei beanstandet (unter 1.a.). Soweit er sinngemäß geltend macht, er werde auch im Vergleich zu sonstigen Gruppen, Verbänden oder Vereinigungen in seiner Chancengleichheit beeinträchtigt, fehlt es an der Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren (unter 1.b.). Auch bei Bejahung einer Beteiligtenfähigkeit sind die Anträge unzulässig, da der Antragsteller insoweit nicht antragsbefugt ist (unter 2.). Ob es wegen der - auch aus den von der Antragsgegnerin vorgelegten Presseausschnitten ersichtlichen und von dem Antragsteller eingeräumten - Bereitschaft der Landesregierung, im Rahmen der "Info-Bus- Kampagne" Materialien des Antragstellers zu verbreiten, für den Antrag zu 4. an einem Rechtsschutzbedürfnis fehlt, kann deswegen ebenfalls dahinstehen.

1.a. Beteiligte eines Organstreitverfahrens vor dem Verfassungsgericht des Landes können ein oberstes Landesorgan oder "andere Beteiligte" sein, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages oder der Landesregierung mit eigenen Rechten ausgestattet sind (§§ 35, 12 Nr. 1 VerfGGBbg).

Politische Parteien sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den entsprechenden bundesrechtlichen Vorschriften (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 Bundesverfassungsgerichtsgesetz) "andere Beteiligte" in diesem Sinne, "wenn und soweit sie um Rechte kämpfen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben" (vgl. BVerfGE 44, 125, 137). Das Bundesverfassungsgericht hat seine Rechtsprechung zur verfassungsprozessualen Organstellung zunächst nur auf den Bereich der Wahlen beschrankt (vgl. u.a. BVerfGE 4, 27, 30; 11, 239, 242; 12, 132, 133; 13, 1, 9; 20, 56, 1l4; 20, 134, 140 f.).

Es erscheint jedoch fraglich, ob diese Rechtsprechung auch im Vorfeld Von Volksabstimmungen anwendbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in jüngeren Entscheidungen den aus Art. 21 GG fließenden materiellrechtlichen besonderen Status der Parteien über den Bereich der Wahlen hinaus ausgedehnt (ohne dies jedoch ausdrücklich auch auf die prozessuale Stellung zu erstrecken; vgl. BVerfGE 85, 264, 284 ff.; 91, 262, 267 ff.; 91, 276, 284 ff.) und ausgeführt:

"Ist die Beteiligung an Wahlen somit von Verfassungs wegen wesentliches und unverzichtbares Element des Parteibegriffs ... und sind Parteien in diesem Sinne Wahlvorbereitungsorganisationen ..., so erschöpft sich doch darin, was die Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG zutreffend zum Ausdruck bringt, ihre Mitwirkung an der politischen Willensbildung nicht. Vielmehr sind die Parteien in der modernen Demokratie auch außerhalb der Wahlen wichtige Träger der ständigen Auseinandersetzung um die Festlegung der politischen Gesamtrichtung, Instrumente, durch die der Bürgerwille zwischen den Wahlen wirksam werden kann ..." (BVerfGE 91, 276, 285).

Für den Bereich von Volksabstimmungen hat das Bundesverfassungsgericht aber den Parteien eine besondere, herausgehobene Stellung nicht zugebilligt, sondern eine deutliche Abgrenzung zu Wahlen gezogen und folgendes festgestellt:

"Wahlen sind notwendig, damit die demokratische Verfassung funktioniert, und sie können in der modernen Massendemokratie ohne politische Parteien nicht durchgeführt werden. Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG sind nicht gleichermaßen notwendig für das Funktionieren der Verfassung der Bundesrepublik, sondern sie sind einmalige Willenskundgebungen der Aktivbürger bestimmter Gebietstelle ... Volksbegehren und Volksentscheid können ablaufen, ohne daß besondere Vereinigungen bestehen, die sich ihre Veranstaltung zum Ziel gesetzt haben ... Der Akt der Wahl hat unmittelbaren Bezug auf die politischen Parteien, nicht aber der Akt der Stimmabgabe bei Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 ... Bei der Wahl geht es um die Auswahl unter den von den Parteien präsentierten Kandidaten oder um die Zustimmung zu den von den Parteien aufgestellten Wahlprogrammen; beim Volksbegehren und Volksentscheid geht es um das Ja oder Nein zu der speziellen Sachfrage, welche Landeszugehörigkeit die Gebietsteile haben sollen" (BVerfGE 13, 54, 82 u. 83).

Eine ähnliche Abgrenzung hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof zu der Bestimmung von Grenzen der Äußerungen von Staatsorganen im Volksgesetzgebungsverfahren gezogen und dargelegt, daß es beim Volksentscheid "um die Abstimmung über eine Sachfrage und nicht um d. Übertragung von Herrschaft" geht (BayVerfGH NVwZ-RR 1994, 529, 530). Welche Bedeutung diese Rechtsprechung jedoch im Hinblick auf die Besonderheiten der Brandenburgischen Landesverfassung für die Beteiligtenfähigkeit im vorliegenden Verfahren erlangt, kann - wie oben dargelegt - offenbleiben, da die Anträge aus anderen Gründen unzulässig sind.

1.b. Soweit der Antragsteller zugleich sinngemäß geltend macht, er werde auch im Vergleich zu sonstigen Gruppen, Verbänden oder Vereinigungen in seiner Chancengleichheit beeinträchtigt, oder es werde durch die Landesregierung - wenn nicht gezielt, so doch quasi "faktisch" - in seine verfassungsrechtlich gewährleistete Position bei der Mitwirkung am Prozeß der Meinungsbildung eingegriffen, weil er sich wegen der "überdimensionierten Propaganda" der Landesregierung mit seiner Haltung zur Fusion in der Öffentlichkeit kein Gehör mehr verschaffen könne, macht er keine aus seinem besonderen verfassungsrechtlichen Status liegenden Rechte geltend, sondern (nur) solche, die - über die politischen Parteien hinaus - auch jedem anderen Meinungsbildner in bezug auf die Volksabstimmung zustehen. Diese verfassungsrechtlichen Positionen können vor dem Verfassungsgericht des Landes nur mit dem "Jedermann"- Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde verteidigt werden.

2. Der Antragsteller ist im Organstreitverfahren nicht antragsbefugt. Diese Befugnis setzt nach § 36 Abs. 1 VerfGGBbg voraus, daß der Antragsteller geltend macht, durch e. Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Offenbleiben kann hierbei, ob und inwieweit die Landesregierung als Antragsgegnerin bei der Verwendung der Haushaltsmittel ihrerseits schon an die Vorgaben von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz gebunden - und damit in der Sache überhaupt der richtige Adressat für die von dem Antragsteller geführten Einwände - ist. Denn jedenfalls muß sich die zur Überprüfung gestellte Maßnahme zumindest zu einem d. Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl BVerfGE 57, 1, 5 m.w.N.; entspr. auch VerfGH Berlin, Beschluß vom 21. September 1995, NJ 1996, S. 140, 141). Eine solche Möglichkeit der Verletzung von aus Art. 21 GG, 20 Abs. 3 Satz 2 LV fließenden Rechten einer politischen Partei auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb und Mitwirkung an der politischen Willensbildung ist vorliegend nicht gegeben; auch die Rechte der Opposition (Art. 55 Abs. 2 LV) sind hier nicht betroffen. Anders als vor allem in dem Bereich von Wahlen und deren Umfeld, der unmittelbaren Bezug auf die insoweit untereinander in Konkurrenz tretenden Parteien hat, geht es bei einer Volksabstimmung nicht um eine Entscheidung des Bürgers er eine politische Partei, sondern um das Ja oder Nein zu einer speziellen Sachfrage (vgl BVerfGE 13, 54, 82 f.; BayVerfGH, a.a.O.; VerfGH Berlin, NJ 1996, 141). Im Vorfeld einer Volksabstimmung wirken nicht nur die politischen Parteien, sondern auch sonstige Gruppierungen, Vereinigungen und Verbände an der öffentliche Meinungsbildung mit. Hier sind die verschiedensten gesellschaftlichen Gruppen bemüht, die Öffentlichkeit von den Vorteilen und Nachteilen der einen oder der anderen Lösung zu überzeugen. Abgesehen von der hier nicht ersichtlichen Fallgestaltung, daß eine bestimmte politische Partei bei Durchführung der Öffentlichkeitsarbeit gezielt herausgegriffen und etwa in der Öffentlichkeit diffamiert würde, kann deswegen das Eintreten von Staatsorganen für eine bestimmte sachliche Lösung keinen Bezug auf die Wettbewerbssituation zwischen einzelnen Parteien entfalten (vgl. VerfGH Berlin, a.a.O.). Wettbewerb mag insoweit zwischen den am Meinungsbildungsprozeß teilnehmenden unterschiedlichen Gruppen - den, wie der Antragsteller selbst vortragt, "Befürwortern u. Gegnern eines konkreten Abstimmungsprojektes" -, nicht aber zwischen politischen Parteien bestehen. Zwar ist auch denkbar, daß der politische Standpunkt eines Meinungsbildners durch eine etwa unsachliche und zudem sozusagen "erdrückende" Werbekampagne der Landesregierung quasi zum Schweigen gebracht und damit auch eine entsprechende ("faktische") Rechtsverletzung dieser Verfassungsposition möglich wird. Selbst dann handelt es sich aber nicht um eine Position, die auf den (besonderen) Status einer politischen Partei zurückzuführen ist, sondern um eine solche, die sich von derjenigen anderer Akteure im Meinungsbildungsprozeß nicht unterscheidet.

Die Entscheidung ist mit sechs Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

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