VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 30.11.1993 - 3/93 EA
Fundstelle
openJur 2012, 706
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Gründe

I.

Die Antragsteller sowie die Kreise Fürstenwalde und Spremberg machen mit der Verfassungsbeschwerde im Hauptverfahren (VerfGBbg 3/93) geltend, daß sie durch die §§ 12 und 13 des Kreis- und Gerichtsneugliederungsgesetzes (KGNG) in ihrem Recht auf Selbstverwaltung gemäß Art. 100 der Verfassung des Landes Brandenburg verletzt seien. Die Antragsteller, von denen die Antragsteller zu 1) und 2) gemäß § 13 KGNG dem "Oder-Spree- Kreis" und der Antragsteller zu 3) gemäß § 12 KGNG dem "Spree-Neiße-Kreis" zugeordnet werden, erstreben den Zusammenschluß zu einem eigenen Landkreis.

Gemäß § 16 KGNG entstehen die neuen Landkreise mit Ablauf des Tages der nächsten landesweiten Kreistagswahl. Für diese ist - gemäß § 1 Wahldurchführungsgesetz (Art. 2 des Gesetzes über die Neuordnung des Kommunalwahlrechts im Lande Brandenburg, die Änderung der Kommunalverfassung sowie die Änderung der - Amtsordnung vom 22. April 1993, GVBl. I S. 110) der Termin auf den 05. Dezember 1993 festgelegt worden.

Die Antragsteller begehren mit dem am 15. November 1993 eingegangenen Schriftsatz, im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache die §§ 12 und 13 KGNG auszusetzen und die Wahlen zu den Kreistagen des "Oder-Spree-Kreises" und "Spree-Neiße-Kreises" auszusetzen.

Dem Landtag Brandenburg, der Landesregierung und den beteiligten Landkreisen ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

II.

Der Antrag ist zulässig, jedoch nicht begründet.

1. § 30 Abs. 1 des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg (VerfGGBbg) setzt für eine vorläufige Regelung im Wege der einstweiligen Anordnung voraus, daß diese zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grunde zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist im verfassungsgerichtlichen Verfahren ein strenger Maßstab anzulegen. Das gilt in besonderem Maß im Fall des Antrages auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Gesetzesaussetzung. In diesem Fall kann der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nur dann als gerechtfertigt angesehen werden, wenn besonders wichtige Gründe des Allgemeinwohls diese erfordern. Dies ergibt sich sowohl aus dem Gebot der Demokratie wie der dem Rechtsstaat zugrundeliegenden Gewaltenteilung, die grundsätzlich die Beachtung eines formell gültig zustandegekommenen Gesetzes als bindend und wirksam fordern, bis seine Verfassungswidrigkeit einwandfrei und endgültig im Hauptsacheverfahren festgestellt wird. Allerdings ist der normative Charakter der §§ 12 und 13 KGNG weniger abstrakt-genereller Natur, so daß eine isolierte Aussetzung im Hinblick auf ihre Folgen im Einzelfall eher vertretbar sein kann. Wenn aber schon § 30 Abs. 1 VerfGGBbg für den Regelfall einer einstweiligen Anordnung voraussetzt, daß ihr Erlaß "zur Abwehr schwerer Nachteile", "zur Verhinderung drohender Gewalt" oder aus einem gleichwertigen "anderen wichtigen Grund" "zum gemeinen Wohl" "dringend geboten" und damit im Ergebnis unabweisbar ist, so ist es für die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes ein dringendes Gebot auch der Rechtssicherheit, einen besonders strengen Maßstab anzulegen.

2. Ohne die Prüfung im Hauptsacheverfahren vorwegzunehmen, hat das Verfassungsgericht jedenfalls keine offensichtliche Unzulässigkeit oder offensichtliche Unbegründetheit der Verfassungsbeschwerde festgestellt. Von daher ist der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zulässig.

3. Die Entscheidung ist alsdann anhand der Folgenabwägung zu treffen. Insoweit sind die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen wurde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre.

Dabei müssen die nachteiligen Folgen, die ohne die beantragte einstweilige Anordnung für den Fall des Obsiegens in der Hauptsache zu vergegenwärtigen sind, verglichen mit den nachteiligen Folgen, die sich bei Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung - Aussetzung der Kreistagswahlen und der Kreisneugliederung - für den Fall der Erfolglosigkeit in der Hauptsache ergeben, in ihrer Gesamtheit deutlich überwiegen, da § 30 VerfGGBbg - schon für den Regelfall der einstweiligen Anordnung - "schwere" Nachteile verlangt.

Als "Nachteil" ist ein Schaden zu bezeichnen, der endgültig und nicht wiedergutzumachen ist, wenn sich die angefochtenen Normen im Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig erweisen sollten. Als "schwerer Nachteil" sind im Fall des begehrten Aussetzens des Gesetzesvollzuges insbesondere solche Folgen erheblich, die über die Folgen des bloßen Gesetzesvollzuges hinausgehen. Da im verfassungsgerichtlichen Verfahren zum Erlaß einer einstweiligen Anordnung der Grad der Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht zu prüfen ist, würde andernfalls bei Berücksichtigung der bloßen Vollzugsfolgen die Aussetzung des Gesetzes zur Regel. Damit würde jedoch im Ergebnis einem Antrag auf Gesetzesvollzugsaussetzung im Wege der einstweiligen Anordnung ein Suspensiveffekt zukommen, den § 30 VerfGGBbg nicht als Regelfall beinhaltet.

Bei der Prüfung, ob der Erlaß einer einstweiligen Anordnung "zum gemeinen Wohl dringend geboten" ist, hat das Verfassungsgericht nicht nur das gemeine Wohl in den Gebietskörperschaften der Antragsteller, sondern auch das gemeine Wohl im Bereich der übrigen Teile der beiden vorgesehenen Großkreise zu bedenken. Die gesetzgeberische Grundentscheidung für landesweit gleichzeitige Kreistagswahlen ist dabei auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit zu würdigen.

4. Die Antragsteller streben den Zusammenschluß zu einem eigenen Kreis an, der jedoch nicht irreversibel verwehrt wird, wenn jetzt zunächst die Kreistage für den "Oder-Spree-Kreis" und den "Spree-Neiße-Kreis" gewählt werden und damit das KGNG vollzogen wird. Führt das Hauptsacheverfahren zu dem Ergebnis, daß das KGNG für das Gebiet der beiden neuzubildenden Kreise keinen Bestand hat, müssen in dann neuzubildenden Kreisen erneut Wahlen stattfinden. Ein "schwerer Nachteil", also ein endgültiger und nicht wiedergutzumachender Schaden (vgl. BVerfGE 6, 1 (4); 11, 102 <104>; 18, 151 <153>), ist nach Prüfung der von den Antragstellern vorgetragenen Bedenken - auf die im folgenden einzugehen ist - nicht zu erkennen.

a) Die Antragsteller tragen vor, daß bei Nichterlaß der begehrten einstweiligen Anordnung und einem Obsiegen im Hauptsacheverfahren ihr Recht zur Selbstverwaltung gemäß Art. 97 f der Landesverfassung durch die dann zu erfolgende Rückgliederung einen schweren Nachteil, insbesondere für ihre Funktionsfähigkeit, erleiden würde. Sie berufen sich hierzu auf BVerfGE 82, 310 ff. und übersehen dabei, daß das BVerfG in diesem Fall die Funktion der Selbstverwaltung darin gestört sah, daß sich in kurzer Zeit ein Gemeindegebiet mehrfach geändert hatte. Insoweit war dieses "Hin und Her" als schwerer Nachteil für die Bindung zwischen Bürger und Selbstverwaltungsorganen zu beurteilen. Im Fall des KGNG ist jedoch nicht zu erkennen, daß im Fall einer Wiederholung der Kreistagswahlen - sofern dem Hauptsacheantrag stattgegeben werden wird - die Bürger der betroffenen Landkreise wegen mehrfach wechselnder Selbstverwaltungsorgane nicht mehr die Möglichkeit der lokalen politischen Identifikation haben werden. Das KGNG regelt kein "Hin und Her", sondern eine Gebietsneugliederung, also eine erst und zunächst einmalige Neustrukturierung der Landkreise. Wenn das Verfassungsgericht schon alleine wegen eines möglichen Hauptsachenerfolges - also einer möglichen Aufhebung der kommunalen Neugliederung - diese als einen für die Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltung schweren Nachteil klassifizieren würde, so würde dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ein Suspensiveffekt zukommen, den § 30 VerfGGBbg so nicht vorsieht.

b) Das Gericht verkennt nicht, daß die Akzeptanz des Demokratieprinzipes geschwächt werden kann, wenn die jetzt anstehenden Kreistagswahlen in den hier in Rede stehenden Großkreisen im Fall, daß sich im Hauptsacheverfahren die Neugliederung als verfassungswidrig erweist, wiederholt werden müssen. Gegenwärtig muß das Gericht jedoch in gleicher Weise es für möglich halten, daß die Antragsteller im Hauptsacheverfahren keinen Erfolg haben werden und es bei den im KGNG vorgesehenen Kreisgrenzen bleibt. In diesem Fall wären, wenn jetzt die Wahlen ausgesetzt würden, die Wahlvorbereitungen, die bis heute - wenige Tage vor dem Wahltermin - praktisch in vollem Umfange angefallen sind, vergeblich gewesen und ins Leere gegangen. Die Parteien hätten sich für nichts bemüht, ihre politischen Vorstellungen darzustellen und die Wähler zu mobilisieren. Die durch den Wahlkampf bewirkte und auf die Wahl unter den Bedingungen des 5. Dezember 1993 bezogene politische Meinungsbildung der Bevölkerung käme nicht zum Tragen. Auch hierdurch könnte bei den Wählern Demokratieverdrossenheit entstehen. Hinzu kommt die legitime Entscheidung des Gesetzgebers für landesweit gleichzeitige und damit unter landesweit gleichen gesamtpolitischen Rahmenbedingungen erfolgende Kreistagswahlen. Im Falle der Aussetzung der Wahlen bei späterer Erfolglosigkeit der Verfassungsbeschwerde könnte die vom Gesetzgeber beabsichtigte landeseinheitliche Wahl nicht stattfinden. Diese Absicht des Gesetzgebers korrespondiert mit dem Interesse an einem einheitlichen und zügigen Verwaltungsaufbau. Würden jetzt im Wege der einstweiligen Anordnung die Wahlen ausgesetzt, die Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren jedoch ohne Erfolg bleiben, so ginge durch die erst später mögliche Wahl der Effekt eines schnellen und effektiven Verwaltungsaufbaus, der auf einer gemeinsamen Planung des Landes und aller Landkreise basiert, verloren. Der Aufbau der Landkreise "Oder-Spree" und "Spree-Neiße" würde verzögert, da insoweit kein gewähltes Selbstverwaltungsorgan die schon vorbereitete Arbeit und Planung weiterführen könnte. Hierdurch würden nicht nur die Antragsteller, sondern auch die Altkreise, die sich mit ihrer Auflösung abgefunden haben oder die Neubildung begrüßen, tangiert, da die Verwaltungsentscheidungen, die die neuen Großkreise hätten treffen sollen, zurückgestellt werden müßten. Die von den Antragstellern erstrebte einstweilige Anordnung würde auch in anderen Teilen der zu bildenden Großkreise mit einem Schwebezustand und Entscheidungsstau bezahlt werden.

c) Die Antragsteller tragen weiter vor, daß der vom Zeitpunkt der Wahlen bis zur Hauptsacheentscheidung getroffene Aufwand im Fall des Erfolges der Verfassungsbeschwerde in personeller wie finanzieller Hinsicht ergebnislos bleiben würde.

Das Gericht verkennt nicht, daß sich mit der Entstehung des "Oder-Spree-Kreises" und des "Spree-Neiße-Kreises" Personal-, Verwaltungs- und Vermögensverlagerungen ergeben können, die jedermann lieber vermieden sähe, wenn im Hauptsacheverfahren die von den Antragstellern angegriffenen Regelungen des KGNG keinen Bestand haben würden. Eben dieses Ergebnis des Hauptsacheverfahrens steht jedoch derzeit keineswegs fest.

Hinzu kommt, daß nach dem KGNG die Landkreise, die im Zuge der Neugliederung vereint werden sollen, gemäß § 21 KGNG schon seit Februar 1993 verpflichtet sind, gemeinsame Arbeitsgruppen für die Kreisneubildung zu schaffen. Dieser schon geleistete Aufwand kann mit einer jetzt zu erlassenden einstweiligen Anordnung nicht rückgängig gemacht werden. Vielmehr stellt sich dieser Aufwand im Verhältnis zu einem möglichen weiteren Aufwand bis zur Hauptsacheentscheidung als erheblich dar. Insofern ist das Risiko des möglichen Aufwandsverlustes kein wesentlicher Nachteil im Sinne des § 30 VerfGGBbg. Hinzu kommt, daß im Vertrauen auf die geltende Rechtslage des KGNG andere Kreise, die ebenfalls tangiert würden, Aufwendungen hinsichtlich der neuzubildenden Kreise vorgenommen haben. Da dieses Vertrauen schon seit Inkrafttreten des KGNG bestanden hat und bestehen durfte, kommt ihm gegenüber den Nachteilen, die die Antragsteller erleiden könnten, eine erheblichere Bedeutung und Gewichtung zu Lasten der Antragsteller zu.

Dieses Interesse der sonstigen Beteiligten entspricht dem Anliegen des Landesgesetzgebers, die Kreisneubildung möglichst schnell und effektiv vorzunehmen und die neuen Kreisverwaltungen gleichzeitig und kurzfristig ihre Arbeit aufnehmen zu lassen. Diese gesetzgeberische Absicht ist nicht nur legitim, sondern ihr kommt bei dem Verwaltungsaufbau in Brandenburg als einem neuen Bundesland eine erhöhte Bedeutung zu, da das Funktionieren der Verwaltung für das Gemeinwohl unabdingbar ist.

d) Die Antragsteller behaupten weiter, die jetzt stattfindenden Wahlen würden "in einer Zeit der Rechtsunsicherheit" durchgeführt werden, was zu großen Verunsicherungen der Bevölkerung führe.

Dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit billigt das Verfassungsgericht bei seiner Entscheidung besonderes Gewicht und erhebliche Bedeutung zu.

Grundsätzlich entfaltet ein formell gültig erlassenes Gesetz faktisch einen Vertrauenszustand, der sich eben aus der vorhandenen Gesetzeslage ergibt. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß das KGNG vom 24. Dezember 1992, aber auch § 1 Wahldurchführungsgesetz vom 22. April 1993, schon einige Zeit in Kraft sind.

Zwar gibt es keine Frist für den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Dennoch ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung eher hinderlich, wenn ein Gesetz bereits einige Zeit vor der Entscheidung in Kraft getreten ist. Der Wahltermin des 05. Dezember 1993 stand seit langem fest, so daß auch eventuelle Nachteile der Antragsteller, die sich durch diese Regelung beschwert sehen, an Gewicht gegenüber den Interessen und Belangen derjenigen verlieren, die auf den Bestand des Gesetzes vertraut haben und auch schon dementsprechend gehandelt haben. Die von den Antragstellern behaupteten Nachteile müßten daher von offenkundigem, erheblichen Gewicht sein, um das Vertrauen in den Bestand des KGNG der übrigen Beteiligten und der Bürger zu überwiegen. Dieses ist dem Gericht nicht dargelegt worden und auch sonst nicht ersichtlich.

Außerdem konnte es auch aus den Stellungnahmen der übrigen betroffenen Landkreise und sonstigen Beteiligten nicht die Erkenntnis gewinnen, daß die Geltung des KGNG als Rechtsgrundlage für die stattfindenden Kreistagswahlen derart hart umstritten ist, daß von einer Verwirrung der Wähler ausgegangen werden muß.

Insoweit die Antragsteller hierzu auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bezug nehmen, lagen diesen Entscheidungen nicht vergleichbare Sachverhalte zugrunde (BVerfGE 1, 1; 7, 367; 11, 306). Zum einen ging es um die Zusammenführung zweier damals eigenständiger Bundesländer. Im zweiten Fall handelte es sich im Gegenteil gerade darum, irreparable Folgen durch eine einstweilige Anordnung zu vermeiden. Solche Folgen hat das Bundesverfassungsgericht für Kommunalwahlen jedoch gerade verneint (BVerfGE 11, 102 (105)); das erkennende Verfassungsgericht kann diese auch für die anstehenden Kreistagswahlen nicht erkennen. Im dritten Fall betraf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine Regelung, die den Zugang von Vereinigungen zur Wahl normierte, anderen Verfassungsmässigkeit offenkundige, erhebliche Zweifel bestanden. Das KGNG legt jedoch nicht den Wahlmodus und den Zugang zur Wahl fest, sondern nur den räumlichen Bereich, so daß es schon insoweit an der Vergleichbarkeit der Sachverhalte mangelt.

Das Gebot der Rechtssicherheit und das Vertrauen der Bevölkerung in ein formell gültig erlassenes Gesetz spricht daher gegen den Erlaß einer einstweiligen Anordnung.

e) Die Besorgnis der Antragsteller, sie gemeinsam betreffende, bereits angelaufene oder geplante regionale Projekte könnten in nicht wiedergutzumachender Weise Schaden nehmen, kann das Verfassungsgericht nicht teilen.

Die Antragsteller behaupten, der eine der beiden neuen Großkreise ("Oder-Spree-Kreis") konnte sich lediglich für die Stadt Eisenhüttenstadt und den bisherigen Landkreis Eisenhüttenstadt (d.h. die Antragsteller zu 1) und 2)) und der andere ("Spree-Neiße-Kreis") nur für den bisherigen Landkreis Guben (Antragsteller zu 3)) verantwortlich fühlen. Weiter meinen die Antragsteller, daß die bisher erbrachten Aufwendungen im Zusammenhang mit verschiedenen Projekten der Antragsteller zu 1) und zu 3) mit der Stadt Frankfurt/Oder, die kurz vor dem Abschluß stehen, nicht mehr zweckentsprechend verwandt werden könnten. Dies ergebe sich aus der Eilbedürftigkeit der Projekte, welche im Falle einer Zuordnung der Antragsteller zu 1) und 2) zum "Oder-Spree-Kreis" und des Antragstellers zu 3) zum "Spree-Neiße-Kreis" nicht mehr in geplantem Maß verwirklicht werden könnten.

Auch nach der mündlichen Verhandlung kann das Gericht nicht erkennen, daß hier irreparable Rückschläge zu erwarten sind. Die Antragsteller selbst kennzeichnen die von ihnen genannten Projekte als solche, die "in Abstimmung mit den für regionale Entwicklungsfragen zuständigen Stellen" "auch nach Verabschiedung des Kreisneugliederungsgesetzes fortgeführt oder gar neu begonnen worden" sind. Es ist nicht ersichtlich, daß durch das KGNG diese die Kreisgrenzen übergreifenden Projekte erschwert oder gar verhindert werden. Vielmehr zeigt der Vortrag der Antragsteller, daß es durchaus möglich ist, mit der von den Antragstellern aufgezeigten Unterstützung durch Landesministerien usw. alle Entwicklungsmöglichkeiten zu nutzen. Wie die schon erfolgte Einbeziehung der kreisfreien Stadt Frankfurt/Oder belegt, sind die Projekte gebietskörperschaftsübergreifend geplant worden. Eine Abhängigkeit des Erfolges von der Zugehörigkeit zum selben Landkreis oder eine Entwertung der im Zusammenhang mit den Projekten aufgewandten Leistungen durch die Zugehörigkeit der Antragsteller zu den neuen Großkreisen bis zur Hauptsachenentscheidung ist nicht zu verkennen. Vielmehr geht das Verfassungsgericht davon aus, daß diese Projekte auch von den neuen Großkreisen angemessen berücksichtigt werden.

Das Gericht erwartet, daß die neuen Großkreise jeweils für alle Teile ihres Kreisgebietes unter selbstverständlichem Einschluß der Region der Antragsteller jede sinnvolle Fortentwicklungsmöglichkeit wahrnehmen und auch kreisgrenzenübergreifende Lösungen weiter verfolgen werden. Projekte, die die deutsch-polnische Zusammenarbeit fördern wollen, also selbst Länder- und Staatengrenzen als nicht hinderlich für eine gedeihliche Zusammenarbeit aufeinander bezogener Räume betrachten, werden ohnehin nicht durch Landkreisgrenzen behindert. Soweit die in Gang gekommenen Gemeinschaftsprojekte verwaltungsmäßigen Handlungsbedarf auf Kreisebene erzeugen, haben die neuen Großkreise dem gerecht zu werden. Das Gericht hat erwogen, den neuen Großkreisen aufzugeben, keine diese Projekte in Frage stellenden Entscheidungen zu treffen; es vermag jedoch nicht zu erkennen, daß sich die neuen Großkreise in sachwidriger Weise zum Nachteil der Antragsteller zu verhalten drohen und die bisher erbrachten Leistungen der Antragsteller in personeller wie in finanzieller Hinsicht gefährden. Derartiges wird von den Antragstellern auch nicht konkret dargetan.

Im übrigen ist den Antragstellern entgegenzuhalten, daß solchen - fiktiven - Nachteilen verfassungsrechtlich keine Schutzwürdigkeit zukommen könnte, soweit die Antragsteller entgegen der ihnen bekannten Absicht des Gesetzgebers Planungen außerhalb der ihnen zugewiesenen räumlichen Bereiche begonnen haben. Solche Planungen liegen allein in der Risikosphäre der Antragsteller, die sich nicht auf einen Vertrauenstatbestand berufen können. Andernfalls könnte durch die Schaffung von Tatsachen entgegen landesrechtlichen Regelungen gesetzgeberische Absichten ausgehöhlt und damit die Kompetenzregelung der Verfassung unterlaufen werden.

In Zusammenfassung der vorstehenden Erwägungen lehnt das Verfassungsgericht den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wie sie die Antragsteller erstreben, ab. Bei einer Folgenabwägung ist der Vollzug der §§ 12 und 13 KGNG nicht mit Nachteilen von solcher Schwere im Sinne des § 30 VerfGGBbg verbunden, daß eine Aussetzung der gesetzlichen Regelungen gerechtfertigt wäre.