VerfGH des Landes Berlin, Beschluss vom 22.11.1993 - 18/93
Fundstelle
openJur 2012, 704
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Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Aufnahme pauschaler Minderausgaben in den Haushaltsplan 1993 durch das vom Antragsgegner verabschiedete Haushaltsgesetz für dieses Haushaltsjahr; sie rügt, daß hierdurch das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht sowie das Recht der Antragstellerin auf Mitwirkung an der Haushaltsgesetzgebung verletzt und das Budgetbewilligungsrecht teilweise auf die Exekutive übertragen worden sei.

Das Abgeordnetenhaus von Berlin verabschiedete am 4. Dezember 1992 das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für das Haushaltsjahr 1993 (Haushaltsgesetz 1993 vom 18. Dezember 1992 - GVBl. S. 489). Der dem Gesetz als Anlage beigefügte Haushaltsplan 1993 (§ 1 Haushaltsgesetz 1993), der in Einnahmen und Ausgaben mit 42.429.015.300,-- DM abschließt, weist verschiedene pauschale Minderausgaben aus, und zwar in Einzelplan 09 der Senatsverwaltung für Soziales unter Kapitel 0900 Titel 97208 in Höhe von 80 Millionen DM im Einzelplan 12 der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen unter Kapitel 1200 Titel 97203 in Höhe von 10.050.000,-- DM im Einzelplan 17 der Senatsverwaltung für kulturelle Angelegenheiten unter Kapitel 1700 Titel 97203 in Höhe von 20 Millionen DM, sowie im Einzelplan der Senatsverwaltung für Finanzen unter Kapitel 2910 Titel 46201 für Personalausgaben in Höhe von 416.163.000,-- DM, unter Titel 89401 bei Investitionen in Höhe von 110 Millionen DM und unter Titel 97209 bei konsumtiven Sachausgaben in Höhe von 335 Millionen. Die genannten Haushaltsansätze für pauschale Minderausgaben erreichen insgesamt die Summe von 971.213.000,-- DM, d. h. rund 2,29 % der Gesamtausgaben nach dem Haushaltsplan für das Jahr 1993.

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens über die Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1993 rügte die Antragstellerin die Verfassungswidrigkeit der Höhe der pauschalen Minderausgaben und beantragte, einen Haushaltsplan zu beschließen, in dem die Summe der eingestellten pauschalen Minderausgaben den Gesamtbetrag von 300 Millionen DM nicht übersteige. Diesen Antrag lehnte der Antragsgegner in seiner Sitzung vom 3. Dezember 1992 ab.

Mit ihrem am 25. Februar 1993 eingegangenen Antrag macht die Antragstellerin im Organstreitverfahren die Verletzung der Artikel 73, 74 und 27 Abs. 2 der Verfassung von Berlin durch die Feststellung des Haushaltsgesetzes 1993 geltend. Zur Begründung trägt sie insbesondere vor:

Der Antrag sei im 0rganstreitverfahren zulässig. Zwischen den Beteiligten bestehe ein streitiges verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis, weil der Umfang des Budgetbewilligungsrechtes des Parlaments und die Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zwischen ihnen streitig seien. Als Fraktion des Abgeordnetenhauses sei sie als ein gemäß § 7 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses und gemäß Art. 27 Abs. 2 VvB mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Abgeordnetenhauses parteifähig. Ihre Antragsbefugnis ergebe sich aus der Möglichkeit der Verletzung ihrer Rechte aus Artikel 73, 74 in Verbindung mit Art. 27 VvB. Sie mache im Organstreitverfahren sowohl eigene Rechte als auch Rechte des Abgeordnetenhauses geltend. Dazu sei sie selbst dann berechtigt, wenn die genannten Rechtspositionen mit Zustimmung der Mehrheit des Abgeordnetenhauses verletzt worden seien. Der Antragsgegner sei auch passiv legitimiert.

Der Antrag sei auch begründet. Der Ansatz pauschaler Minderausgaben in Höhe von rund 2,29 % verletze das Budgetrecht des Abgeordnetenhauses aus Artikel 73 und 74 VvB und überdies ihr - der Antragstellerin selbst - gemäß Art. 27 Abs. 2 VvB zustehende Rechte. Art. 73 Abs. 1 Satz 1 VvB schreibe vor, daß alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Rechnungsjahr im Haushaltsplan veranschlagt werden und der Haushaltsplan durch ein Haushaltsgesetz festgestellt werden müsse. Art. 74 Abs. 1 VvB bestimme, daß das Haushaltsgesetz die Grundlage für die Verwaltung aller Einnahmen und Ausgaben bilde. Diese Budgetbewilligungsrecht des Parlaments werde durch den Ansatz pauschaler Minderausgaben beeinträchtigt. Denn diese führten zu einer unzulässigen Verlagerung der Kompetenz zur Feststellung des Haushalts von der Legislative. auf die Exekutive.

Der Ansatz pauschaler Minderausgaben verletze auch das Recht der Fraktionen und jedes einzelnen Abgeordneten, Informationen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel im Gesetzgebungsverfahren zu erhalten und durch die Beschlußfassung über den Haushaltsplan die Entscheidung über die Ausgaben zu beeinflussen.

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, daß der Erlaß des Haushaltsgesetzes für das Jahr 1993 durch das Abgeordnetenhaus von Berlin das Budgetrecht des Abgeordnetenhauses gemäß Art. 73 und 74 VvB dadurch verletze, daß im Haushaltsplan pauschale Minderausgaben in Höhe von 917.273.000,-- DM angesetzt werden.

Der Antragsgegner und der Senat von Berlin beantragen,

den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsgegner hält den Antrag für unzulässig, soweit die Antragstellerin die Verletzung eigener Mitwirkungsrechte an der Beratung und Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 1993 rügt, weil die Antragstellerin an der Mitwirkung zu keinem Zeitpunkt behindert, beeinträchtigt oder sonst verletzt worden sei. Dagegen sei der Antrag zulässig, soweit die Antragstellerin ein dem Abgeordnetenhaus zustehendes verfassungsmäßiges Recht bzw. eine dem Abgeordnetenhaus obliegende Pflicht als verletzt geltend mache. Insoweit sei der Antrag jedoch unbegründet, weil die im Haushaltsplan 1993 ausgewiesenen pauschalen Minderausgaben lediglich den "Haushaltsbodensatz" ausschöpfen würden und zudem noch bei verschiedenen Einzelplänen differenziert seien.

Nach Auffassung des Senats von Berlin ist der Antrag insgesamt unzulässig. Er meint, auf die Verletzung eigener Rechte könne sich die Antragstellerin nicht berufen, weil sie durch den Ansatz pauschaler Minderausgaben im Haushaltsplan 1993 nicht an ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Mitwirkung an der Beratung und Verabschiedung des Haushaltsgesetzes behindert gewesen sei. Rechte des Parlaments könne die Antragstellerin in Prozeßstandschaft nur gegenüber Maßnahmen und Unterlassungen dritter Verfassungsorgane geltend machen. Die Wahrung parlamentarischer Rechte in Prozeßstandschaft für das Abgeordnetenhaus in einem Organstreitverfahren gegen das Abgeordnetenhaus selbst sei damit nicht zu vereinbaren. Wegen des kontradiktorischen Charakters des Organstreitverfahrens sei auch die Berufung auf die behauptete objektive Verfassungswidrigkeit des Vorgehens des Parlamentes beim Ansatz pauschaler Minderausgaben nicht zulässig. Für die begehrte Überprüfung stehe das abstrakte Normenkontrollverfahren zur Verfügung, nicht aber das von der Antragstellerin eingeleitete Organstreitverfahren.

Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).

II.

Der Antrag ist unzulässig. 1. Zwar sind Antragstellerin und Antragsgegner im Organstreitverfahren gemäß Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB und nach §§ 36, 14 Nr. 1 VerfGHG parteifähig. Als Fraktion des Berliner Abgeordnetenhauses nimmt die Antragstellerin gemäß Artikel 27 Abs. 2 VvB unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, weil sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederung der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirkt und die parlamentarische Willensbildung unterstützt. Ihr sind dazu durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses auch im Gesetzgebungsverfahren (vgl. z.B. § 32 Abs. 2 Satz 3 und § 71 Abs. 1) einzelne eigene Rechte verliehen worden, die ihre organschaftliche Stellung im Parlament betonen (so schon: Urteil vom 29. Juli 1993 - VerfGH 65 A/93 - Umdruck S. 6 f). Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan.

2. Auch ist die Antragstellerin gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG insoweit grundsätzlich antragsbefugt, als sie sinngemäß die Verletzung eigener Rechte geltend macht. Dem steht nicht entgegen, daß sie sich im Organstreitverfahren gegen den Erlaß eines Gesetzes wendet. Ein Gesetz, das Rechte oder Pflichten eines Antragsberechtigten verletzt oder unmittelbar gefährdet, kann sich als "Maßnahme" im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG darstellen (vgl. für den Fall behaupteter unterlassener Gesetzgebung des Urteil vom 17. Juni 1993 &#150; VerfGH 21/92 - Umdruck S. 13; vgl. auch BVerfGE 24, 300 <329>; 73, 1 <28>; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl., 1991, § 7 II RdNr. 23; Ulsamer in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, Kommentar, § 64 RdNr. 10).

Die Antragsbefugnis setzt aber voraus, daß nach dem Vortrag der Antragstellerin die Verletzung eigener Rechte zumindest möglich ist. Daran fehlt es hier.

Aus der Aufgabe der Fraktion, an der Arbeit der Volksvertretung mitzuwirken und die parlamentarische Willensbildung zu unterstützen (Art. 27 Abs. 2 Satz 1 VvB), ist zu entnehmen, daß die Rechte der Fraktionen sich nur auf den innerparlamentarischen Raum beziehen (vgl. auch BVerfGE 1, 208 <229>; Clemens/Umbach, BVerfGG R §§ 63, 64 RdNr. 73 f). Ihre Funktion besteht zum einen darin, den einzelnen Abgeordneten die Ausübung ihrer Rechte zu erleichtern, gleichzeitig diese Rechtsausübung zu kanalisieren und dadurch die Arbeitsfähigkeit des Gesamtparlaments zu verbessern (vgl. BVerfGE 2, 143 <160>; 20, 56 <104>; 80, 188 <231>, und zum anderen darin, die Rechte als Regierungs- oder Oppositionsfraktion als Bestandteil der parlamentarischen Demokratie wahrzunehmen. Daraus ergibt sich eine Beschränkung der Rechte der Antragstellerin im Organstreitverfahren gegenüber dem Abgeordnetenhaus als Parlament auf Innerorganstreitigkeiten. Ein Vorgehen gegen einzelne Bestimmungen eines entsprechend den Gesetzgebungsvorschriften der Verfassung zustandegekommenen Gesetzes, das die Antragstellerin aus anderen Gründen für verfassungswidrig hält, ist damit bei der Geltendmachung eigener Rechte einer Fraktion im Organstreitverfahren ausgeschlossen (vgl. dazu BayVerfGH E 39, 96 <135 f>).

Das Budgetrecht steht indes nicht den Fraktionen, sondern dem Abgeordnetenhaus insgesamt zu und wird von diesem durch Verhandlung und Beschlußfassung im Plenum (vgl. Art. 30 Abs. 3 und Art. 73 Abs. 1 Satz 1 VVB mit Art. 31 Abs. 2 und 46 Abs. 1 VvB) und nach Maßgabe der Geschäftsordnung und der hierzu ergehenden Beschlüsse des Abgeordnetenhauses in den Ausschüssen wahrgenommen. Daraus ergibt sich, daß eine Fraktion als mit eigenen Rechten ausgestattetes Verfassungssubjekt wie der einzelne Abgeordneten lediglich ein (eigenes) Recht auf Information und auch Beurteilung des Haushaltsentwurfs des Senats und der hierzu geschäftsordnungsmäßig eingebrachten Änderungsanträge hat. Die Fraktion kann nach Artikel 27 Absatz 2 VvB ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan mit beeinflussen (vgl. BVerfGE 45, 1 <38>; 70, 324 <356>). Auch wenn die Antragstellerin geltend macht, das Abgeordnetenhaus habe durch die Selbstaufgabe eines Teils seines Budgetrechts zugleich ihre Beteiligungsrechte an der parlamentarischen Arbeit eingeschränkt, weil sie diese Rechte nur im Rahmen der Zuständigkeit des Abgeordnetenhauses ausüben könne, hat sie damit keinen Sachverhalt vorgetragen, der die Schlußfolgerung zuließe, daß in ihre eigene Rechtsstellung unmittelbar eingegriffen worden sei (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 60, 319 <327 f>). Das wäre dann der Fall, wenn die antragstellende Fraktion geschäftsordnungswidrig gehindert worden wäre, bestimmte Anträge zu stellen, an bestimmten Abstimmungen teilzunehmen oder andere ihrer durch Geschäftsordnung und Verfassung gewährleistete Befugnisse im konkreten Gesetzgebungsverfahren über das Haushaltsgesetz 1993 wahrzunehmen. Von einer weitgehenden Aushöhlung des Budgetrechts des Parlaments und damit von einer Einschränkung auch des Mitwirkungsrechts der Antragstellerin am Erlaß des Haushaltsgesetzes kann jedenfalls bei pauschalen Minderausgaben im Umfang von rund 2,29 % der Gesamtausgaben nicht ausgegangen werden. Die Behauptung, durch den Inhalt eines ohne Verstoß gegen ihre Mitwirkungsrechte zustandegekommenen Haushaltsgesetzes werde die sachliche Reichweite ihres Einflusses. begrenzt, reicht für die Behauptung der Verletzung eigener Rechte nicht aus (vgl. BVerfGE 60, 319 <327 f>). Daß die Antragstellerin an der verfassungsmäßigen Mitwirkung beim Erlaß des Gesetzes im Abgeordnetenhaus beschränkt worden wäre, wird von ihr nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Eine weitergehende Befugnis der Antragstellerin folgt auch nicht aus dem Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit (Artikel 25 Abs. 3 Satz 2 VvB). Diese in Anlehnung an Art. 23 a der hamburgischen Verfassung und in fast wörtlicher Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 3 der schleswig- holsteinischen Verfassung und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Verfassung für die Ost- Berliner Bezirke vom 11. Juli 1990 (GVABl. S. 1) formulierte Verfassungsbestimmung soll die Chancen der Opposition sichern, selbst parlamentarische Mehrheit zu werden. Die Oppositionsaufgaben liegen dabei in Kritik, Kontrolle und Darstellung als Alternative. Dazu gehört auch die Möglichkeit, die Parlamentsmehrheit zur Wahrnehmung ihrer Kontroll- oder Mitwirkungsmöglichkeiten zu drängen (vgl. Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform des schleswig-holsteinischen Landtages, Baden-Baden 1989, S. 44 f). In der Wahrnehmung dieser Möglichkeiten ist die Antragstellerin, wie sie selber vorträgt, nicht behindert worden. Ein von ihr gestellter Antrag, die pauschalen Minderausgaben im Haushaltsplan 1993 auf 300 Millionen DM zu begrenzen, ist vom Abgeordnetenhaus behandelt - und abgelehnt - worden. Über diese parlamentarischen Möglichkeiten hinausgehende Rechte auf Mitwirkung bei der Feststellung des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz werden durch das Recht auf politische Chancengleichheit gemäß Artikel 25 Abs. 3 Satz 2 VvB nicht eröffnet.

3. Der Antrag ist auch insoweit unzulässig, als die Antragstellerin in Prozeßstandschaft eine unmittelbare Gefährdung von Rechten des Abgeordnetenhauses durch die Ausweisung der pauschalen Minderausgaben geltend macht.

Das Budgetrecht als Recht zur Feststellung des Haushaltsplanes durch Gesetz steht zweifelsfrei dem Abgeordnetenhaus als eigenes Recht zu (vgl. Art. 73 Abs. 1 Satz 1 VvB in Verbindung mit Art. 46 Abs. 1 VvB). Gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG, der Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB im einzelnen ausformt, kann dieses Recht nicht nur das Abgeordnetenhaus als solches, sondern auch ein Teil des Abgeordnetenhauses im Wege der Prozeßstandschaft geltend machen (Urteil vom 29. Juli 1993 - VerfGH 65 A/93 - Umdruck S. 7; vgl. auch VerfGH NW, OVGE 24, 296 <306>; BVerfGE 45, 1 <29>). Insoweit ist es auch ohne Bedeutung, daß das Abgeordnetenhaus die im Streit befindlichen Minderausgaben im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens über das Haushaltsgesetz 1993 ausdrücklich beschlossen hat. Eine Fraktion als Teil des Parlaments kann dessen Rechte auch dann in einem Organstreitverfahren prozessual geltend machen, wenn das Parlament die Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat (vgl. BVerfGE 1, 351 <359>. Die Befugnis, Rechte des Abgeordnetenhauses selbst gegen dessen Willen vor dem Verfassungsgerichtshof geltend zu machen, bringt erst den Minderheitenschutz zur Geltung, der durch die Zulassung der Prozeßstandschaft in § 37 Abs. 1 VerfGHG beabsichtigt war (vgl. zum Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes für die entsprechende grundgesetzliche Regelung der Organstreitigkeit in Art. 93 Absatz 1 Nr. 1 GG auch: BVerfGE 45, 1 <29 f>). Mit der Zulassung der Prozeßstandschaft in § 37 Abs. 1 VerfGHG ist aber noch nichts darüber gesagt, wem gegenüber die Antragstellerin Rechte des Abgeordnetenhauses geltend machen kann. Bei dem Organstreitverfahren handelt es sich um ein kontradiktorisches Streitverfahren um den Umfang und die Grenzen der den streitenden Verfassungsorganen verfassungsrechtlich zugewiesenen Rechte und Pflichten. Wenn eine Fraktion jedoch nicht ihre eigenen Rechte geltend macht, sondern Rechte des Parlaments, kann sie dies nicht gegenüber dem Parlament selbst tun. Die gesetzliche Eröffnung prozeßstandschaftlicher Verteidigung findet ihre Grenze dort, wo sich die Rechtsverfolgung gegen denjenigen richtet, dessen Rechte gerade wahrgenommen werden sollen. Dies folgt schon aus dem Wortlaut des § 37 Abs. 1 VerfGHG: Eine Antragsbefugnis besteht nur dann, wenn das Organ (Abgeordnetenhaus), dem die antragstellende Fraktion angehört, durch einen Antragsgegner (also durch ein anderes Organ) in seinen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet wird. Soweit in der Literatur (Lorenz, Der Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Band 1, 1976, S. 253) angenommen wird, daß sich die Stellung des Organteils, der im Organstreit Organrechte wahrnimmt, nicht vom Organ als Rechtsträger herleitet, sondern auf der eigenen verfassungsrechtlichen Instituierung als Kontrollstelle zur Sicherung der dem Organ zukommenden Funktion im System der Gewaltenteilung beruhe, kann dem - wie ausgeführt - schon nach dem Wortlaut des § 37 Abs. 1 VerfGHG (der insoweit mit § 64 Abs. 1 BVerfGG identisch ist) nicht gefolgt werden. Etwas anderes läßt sich auch nicht aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juli 1969 (2 BvK 1/677 - BVerfGE 27, 44 <52> herleiten, denn diese Entscheidung, in der es um die nach der Neuwahl des Landtages unterbliebene Wahl des schleswig-holsteinischen Ministerpräsidenten ging, geht davon aus, daß den Fraktionen nach schleswig-holsteinischem Verfassungsrecht eigene Mitwirkungsrechte bei der betreffenden Wahl zustehen, für deren Geltendmachung es aus diesem Grunde keiner prozeßstandschaftlichen Wahrnehmung bedarf.

Durch die sich aus dem geltenden Berliner Recht ergebende Nichtzulassung der prozeßstandschaftlichen Wahrnehmung von Rechten gegen den Rechtsinhaber ergibt sich auch keine verfassungsrechtlich bedenkliche Rechtsschutzlücke. Soweit es die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen betrifft, eröffnet Art. 72 Abs. 2 Nr. 2 VvB einem Drittel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses die Möglichkeit, den Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin im Wege der abstrakten Normenkontrolle anzurufen. Diese bewußte Begrenzung der Antragsbefugnis auf mindestens ein Drittel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses schließt Anträge von weniger Mitgliedern des Abgeordnetenhauses aus und läßt auch Anträge von Fraktionen nicht zu. Damit ist durch die Verfassung selbst die Grenze festgelegt, von der an die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen durch nicht vom Gesetz. in ihren organschaftlichen Rechten betroffene Abgeordnete vor dem Verfassungsgerichtshof zur Überprüfung gestellt werden kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33, 34 VerfGHG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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