VerfGH des Landes Berlin, Urteil vom 19.10.1992 - 39/92
Fundstelle
openJur 2012, 677
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Gründe

I.

Im Bezirk Zehlendorf von Berlin hatten die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung vom 24. Mai 1992 folgende Sitzverteilung zur Folge: Auf die ... entfielen 20 Sitze, auf die ... neun Sitze, auf die WUB neun Sitze, auf die ... Liste vier Sitze und auf die ... drei Sitze. Es bestanden in der Bezirksverordnetenversammlung unterschiedliche Auffassungen darüber, nach welchem Wahlmodus die Vorschlagsrechte für die Wahl der Mitglieder des Bezirksamts zu vergeben seien. So ergäbe sich nach dem Höchstzahlverfahren (d'Hondtsches Verfahren) folgende Verteilung: Auf die ... entfielen vier Sitze im Bezirksamt, auf die ... und die ... je ein Sitz; für den Siebenten Sitz bestünde eine Pattsituation. Nach der sog. Standardform des Verfahrens der mathematischen Proportionen nach Hare-Niemeyer ergäben sich hingegen für die ... drei Sitze, für die SPD, die ... die ... und die ... je ein Sitz.

Die Bezirksverordnetenversammlung beschloß am 18. Juni 1992 mehrheitlich, die Bezirksamtswahl nach dem letztgenannten Verfahren durchzuführen. Daraufhin beantragte die Fraktion der ... in der Bezirksverordnetenversammlung vor dem Verwaltungsgericht Berlin im Wege der einstweiligen Anordnung, der Bezirksverordnetenversammlung die Wahlen nach dem Verfahren Hare-Niemeyer zu untersagen. Das Verwaltungsgericht Berlin wies den Antrag mit Beschluß vom 23. Juni 1992 - VG l A 185/92 zurück. Auf die hiergegen von der Fraktion der ... eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht Berlin der Bezirksverordnetenversammlung untersagt, bei der bevorstehenden Wahl der Mitglieder des Bezirks das Vorschlagsrecht nach dem Verfahren Hare-Niemeyer zu ermitteln (Beschluß vom 24. Juni 1992 - OVG 8 S 195/92 -).

Am 19. August 1992 wählte die Bezirksverordnetenversammlung vier Bezirksamtsmitglieder auf Vorschlag der ... Fraktion, eines auf Vorschlag der ... Fraktion und ein weiteres auf Vorschlag der ... Fraktion. Die Wahl des siebenten Mitglieds des Bezirksamts wurde zurückgestellt; die gewählten Bezirksamtsmitglieder blieben unvereidigt. Am 26. August 1992 erhob die Bezirksverordnetenversammlung Verfassungsbeschwerde gegen den vorgenannten Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin bei dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (-VerfGH 36/92-).

Für die Sitzung der Bezirksverordnetenversammlung am 2. September 1992 wurde die Wahl des siebenten Mitglieds des Bezirksamts sowie die Vereidigung der bisher gewählten Mitglieder angekündigt. Dagegen wandte sich in dem vorliegenden Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung die Fraktion der ... . Sie beantragte mit der am 1. September 1992 bei dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin eingegangenen Antragsschrift, der Bezirksverordnetenversammlung von Zehlendorf im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, am 2. September 1992 die Wahl ... ... sowie die Vereidigung der Bezirksamtsmitglieder vorzunehmen. Daraufhin regte der Präsident des Verfassungsgerichtshofs am 1. September 1992 bei dem Vorsteher der Bezirksverordnetenversammlung an, die beabsichtigte Wahl und die Vereidigung nicht vornehmen zu lassen. Dieser Anregung wurde entsprochen. Die Antragstellerin erklärte sich damit einverstanden, daß bei dieser Sachlage über den Eilantrag nicht sogleich entschieden werde.

In der mündlichen Verhandlung vom 28. September 1992 hat die Antragstellerin beantragt, im Wege der einstweiligen Anordnung der Bezirksverordnetenversammlung zu untersagen, die Wahl des ... und die Vereidigung der bereits gewählten Mitglieder vorzunehmen. Sie mache im Organstreitverfahren Rechte der Bezirksverordnetenversammlung als der Antragsgegnerin dieses Verfahrens "in Prozeßstandschaft" geltend. Sie rege vorsorglich an, den Antrag auch unter dem Gesichtspunkt einer Verfassungsbeschwerde zu prüfen. Insbesondere aus Art. 87 a Abs. 2 S. 3 VvB ergebe sich, daß das gesamte Bezirksamt von Zehlendorf jedenfalls für diese Wahl nach dem oben genannten Verfahren Hare-Niemeyer zu wählen sei.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat im Ergebnis keinen Erfolg.

1. Bezogen auf ein Organstreitverfahren nach Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB kann die Antragstellerin ihr Begehren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht verfolgen. Antragsteller (und Antragsgegner) eines solchen Verfahrens können gemäß § 36 VerfGHG nur die in § 14 Nr. 1 VerfGHG genannten Beteiligten sein. Die Antragstellerin ist als ... einer Bezirksverordnetenversammlung kein oberstes Landesorgan von Berlin. Sie ist auch weder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses noch - was allein in Betracht käme - durch die Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten, die im Organstreitverfahren geltend gemacht werden könnten, ausgestattet. Es fehlt ihr deshalb an der Beteiligtenfähigkeit für ein Organstreitverfahren.

Das Verfahren nach Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB ist für Beteiligte vorgesehen, die sich in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis befinden und über bestimmte Fragen aus diesem Rechtsverhältnis streiten. Ein derartiges Rechtsverhältnis kann nur "zwischen Faktoren bestehen, die am Verfassungsleben beteiligt sind" (so für das Bundesrecht BVerfGE 1, 208, 221; s. auch BVerfGE 2, 143, 155; 27, 240, 246; vgl. schon Thoma, AÖR 43, 1922, 283: "Nicht jeder Streit über den Sinn eines Verfassungsartikels ist ein Verfassungsstreit. Es kommt auf die streitenden Subjekte an".). Insbesondere "andere Beteiligte" i.S. von Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB kommen als Parteien eines Organstreitverfahrens von vornherein nur in Betracht, wenn sie den obersten Verfassungsorganen Berlins in Rang und Funktion dadurch gleichkommen, daß sie materiell Träger vergleichbarer Rechte (und Pflichten) und damit im "Verfassungsrechtskreis" (vgl. Friesenhahn, in: Anschütz/Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. 3, 1932, 524) angesiedelt sind (s. auch C. Arndt, AÖR 87, 1962, 197, 229). Diese Grundsätze sind heute in der deutschen Verfassungsrechtsprechung und im Schrifttum unumstritten (vgl. - für das Bundesrecht - statt aller Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, 1991, Rdn. 926 ff.). Dem entspricht auch die Rechtslage in der Verfassungsgerichtsbarkeit weiterer Bundesländer. Ihnen ist gemeinsam - ungeachtet von Unterschieden im Detail -, daß es um Organe geht, die nach ihrem Status und ihrer Kompetenz unmittelbar von der jeweiligen Verfassung eingerichtet und insbesondere einem anderen Organ nicht untergeordnet sind (vgl. dazu Bethge, in: Starck/ Stern, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Bd. II, 1983, 17, 24 f.).

Anhaltspunkte dafür, daß das Organstreitverfahren nach dem Berliner Verfassungsrecht den Kreis der möglichen Antragsteller bzw. Antragsgegner abweichend geregelt hat, sind nicht ersichtlich. Die Frage war etwa von der von dem Abgeordnetenhaus eingesetzten Enquete-Kommission zur Errichtung eines Verfassungsgerichtshofes unter dem Gesichtspunkt einer Einbeziehung gerade bezirklicher Organe in das Organstreitverfahren berührt worden (vgl. den Bericht der Kommission vom 4. Januar 1989, AH-Drs. 10/2767, 8); der Gesetzgeber hat das nicht aufgegriffen. Vielmehr sind Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB und die diese Vorschrift konkretisierenden Bestimmungen des VerfGHG inhaltlich entsprechend dem bundesverfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren ausgestaltet.

Die Fraktionen der Bezirksverordnetenversammlungen sind allerdings in Art. 87 a Abs. 2 S. 4 VvB erwähnt, die Bezirksverordnetenversammlungen selbst in den Art. 53 ff. VvB. Diese Vorschriften verschaffen jedoch weder den Bezirksverordnetenversammlungen noch den in ihnen sich bildenden Fraktionen die Möglichkeit zu verfassungsrechtlichem und verfassungsgerichtlichem Streit im Sinne der vorgenannten Grundsätze. Die Bezirksverordnetenversammlung ist ein Organ der bezirklichen Selbstverwaltung (Art. 56 VvB), der Bezirk ein verselbständigter Teil der nachgeordneten Verwaltung; sie stehen den zum Organstreitverfahren befähigten obersten Landesorganen in Rang und Funktion fern. Eine Fraktion in der Bezirksverordnetenversammlung kann als deren Teil jedenfalls im Organstreitverfahren keine andere Rechtsstellung einnehmen als diese selbst.

Es bedarf danach hier keiner Auseinandersetzung mit dem Umstand, daß die Antragstellerin Rechte ihrer Antragsgegnerin gegen diese geltend machen möchte. Dies kann ihr eine (im übrigen, wie dargelegt, auch der Antragsgegnerin nicht zukommende) Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren nicht verschaffen, sondern beträfe die Antragsbefugnis nach § 37 Abs. l VerfGHG.

2. Auch wenn man das Anliegen der Antragstellerin unter dem Gesichtspunkt einer Verfassungsbeschwerde als Hauptsacheverfahren prüft, kann ihr Begehren keinen Erfolg haben. Die Antragstellerin möchte in der Sache erreichen, daß das gesamte Bezirksamt nach dem Verfahren Hare-Niemeyer gewählt wird. Die Verfassung von Berlin enthält jedoch kein Recht, aus dem sich ein derartiger Anspruch ergäbe. Weder Art. 6 Abs. 1 S. 1 VvB noch auch Art. 87 a Abs. 2 S. 4 VvB schreiben für die Wahl der Mitglieder des Bezirksamts das Verfahren Hare-Niemeyer zwingend vor. Zu Unrecht meint die Antragstellerin, nur das Verfahren Hare-Niemeyer entspreche dem Grundsatz der Chancengleichheit. Zwar wird das Hare-Niemeyer-Verfahren dem Erfolgswert der für die kleineren Parteien abgegebenen Stimmen besser gerecht als das hier praktizierte Verfahren d'Hondt und bewirkt ferner, daß der Anteil der Sitze, welche die erfolgreichste Partei erhält, annähernd genau dem Anteil der auf sie entfallenen Stimmen entspricht. Es können sich jedoch hier ebenfalls Unstimmigkeiten, nämlich zwischen dem Verhältnis der für die einzelnen Wahlvorschläge abgegebenen Stimmen und dem Verhältnis der auf diese Vorschläge entfallenden Sitze ergeben. Unter diesen Umständen hat der Gesetzgeber zu entscheiden, welchem Verfahren er den Vorrang gibt. Der Verfassungsgerichtshof empfindet es als unbefriedigend, daß der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Verankerung des Hare-Niemeyer-Verfahrens in den §§ 17 Abs. 2 S. 1 und 22 Abs. 1 S. 1 des Landeswahlgesetzes im Jahre 1990 keine ausdrückliche Entscheidung der Frage getroffen hat, ob dies auch für § 35 BezverwG/Art. 87 a Abs. 2 S. 4 VvB gelten soll.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar (§ 31 Abs. 3 VerfGHG).

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