BVerfG, Urteil vom 07.04.1976 - 2 BvH 1/75
Titel
Staatsvertrag
Fundstelle
openJur 2011, 118049
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Gründe

A.

I.

Im vorliegenden Verfahren streiten die Beteiligten darüber, ob der Freistaat Bayern den Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 (BayGVBl 1973, S 98) - im folgenden: Staatsvertrag - nach wie vor unverändert zu erfüllen hat. Die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 1976 war auf die Frage der Zulässigkeit des anhängigen Verfahrens und den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung beschränkt. Dem entspricht der Gegenstand dieses Urteils.

II.

Näherhin liegt dem Rechtsstreit folgender Sachverhalt zugrunde:

1. Im Urteil vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303) hat das Bundesverfassungsgericht dargelegt, daß ein absoluter numerus clausus für Studienanfänger nach dem bisherigen Stande der Erfahrungen nur verfassungsmäßig sei, wenn er "in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet wird" und wenn "Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber und unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen" (BVerfGE 33, 303 (338)); absolute Zulassungsbeschränkungen hätten zur Folge, "daß der Ausgleich zwischen den Universitäten sowie die Auswahl und Verteilung der Zuzulassenden zu einer bundesweiten Aufgabe werden" aaO S 356). Das führe zu der Frage, "was die Länder - etwa durch Abschluß von Staatsverträgen - ihrerseits unternehmen können und müssen, um ihrer Mitverantwortung für eine kooperative Verwirklichung des Grundrechtsschutzes gerecht zu werden"; diese Mitverantwortung beruhe darauf, daß "der einheitlich geltende Grundrechtsschutz gegenüber der Gesetzgebung des Bundes wie der Länder gleichermaßen garantiert" sei; Bund und Länder dürften daher "intensivere Eingriffe in Grundrechte nicht dadurch ermöglichen, daß sie sich auf das Fehlen ihrer Kompetenz zu der einen oder anderen Maßnahme berufen"; vielmehr müsse, "wenn es um den Grundrechtsschutz des Staatsbürgers geht, der sowohl dem Bundesrecht wie dem Landesrecht untersteht, der Gesetzgeber in Bund und Ländern sich als Einheit behandeln lassen" (aaO S 357f).

2. Daraufhin haben die Länder den Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 geschlossen. Der Bayerische Landtag hat ihm am 21. Februar 1973 zugestimmt (GVBl S 98). Er ist mit der Ratifizierung durch alle Länder am 1. Mai 1973 in Kraft getreten (GVBl S 285). Die gemäß Art 12 Abs 2 des Staatsvertrages vorgesehene Durchführungsverordnung (Vergabeverordnung) ist für Bayern unter dem 29. Mai 1973 ergangen (GVBl S 286), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 18. April 1975 (GVBl S 84).

Der Vertrag regelt ein bundesweit einheitliches Verfahren, mittels dessen in den Studiengängen mit numerus clausus nach für alle gleichen Grundsätzen über die Zuteilung von Studienplätzen entschieden wird. Die Durchführung des Verfahrens liegt bei der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen in Dortmund - im folgenden Zentralstelle -. Unterschiedliche Leistungsbewertungen in den Reifezeugnissen von Land zu Land hat die Zentralstelle auszugleichen, indem aus den sog Durchschnittsnoten der Länder eine Gesamtdurchschnittsnote (für alle Länder) gebildet wird und entsprechend der Differenz zwischen der Durchschnittsnote eines Landes und der Gesamtdurchschnittsnote die Noten des Reifezeugnisses eines Studienbewerbers herab- oder herauf*-gesetzt werden (sog bonus-malus-Klausel des Staatsvertrages); Artikel 11 Absatz 8 des Staatsvertrages lautet:

Für die Bewertung der Reifezeugnisse und der Zeugnisse der Fachhochschulreife sind einheitliche Maßstäbe zu entwickeln, um im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. Solange solche Maßstäbe noch nicht entwickelt sind, ist nach folgenden Grundsätzen zu verfahren:
Für jedes Land werden jährlich die Durchschnittsnoten aller Reifezeugnisse festgestellt. Aus dem Ergebnis der einzelnen Länder wird eine Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder ermittelt. Unterschreitet die Durchschnittsnote eines Landes die Gesamtdurchschnittsnote, so werden für das Vergabeverfahren die Noten der Reifezeugnisse dieses Landes um die Differenz heraufgesetzt, im umgekehrten Fall entsprechend herabgesetzt.
...
*2 ...

Das Nähere regelt § 8 Abs 1 Nr 3 Vergabeverordnung in Verbindung mit Anlage 3 dieser Verordnung.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluß vom 3. April 1974 (BVerfGE 37, 104 (113ff)) entschieden, daß das Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium unter den derzeitigen Gegebenheiten nicht dadurch verletzt wird, daß bei der Auswahl der Bewerber für überfüllte Studiengänge die Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse um einen "malus" verschlechtert werden, wenn die Durchschnittsnote des Landes, in dem der Bewerber seine Reifeprüfung abgelegt hat, die Gesamtdurchschnittsnote aller Länder überschreitet.

4. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat im Beschluß vom 1. August 1975 - Vf 11 - VII - 73 - (NJW 1975 S 1733ff) den von den vertragschließenden Ländern als Übergangslösung beschlossenen pauschalen Notenausgleich in Art 11 Abs 8 des Staatsvertrages nicht mehr als ein taugliches Mittel zur Erfüllung der Zielsetzung des Staatsvertrages anerkannt und im Tenor entschieden, daß der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen, soweit er sich auf Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages bezieht, nunmehr "mit Art 118 Abs 1 BV unvereinbar und deshalb nichtig geworden" ist und daß dieser Teil des Staatsvertrages ab Sommersemester 1976 von dem Freistaat Bayern "nicht mehr angewendet werden" darf. Die Bayerische Staatsregierung hat daraufhin durch ihre Vertreter im Verwaltungsausschuß der Zentralstelle am 19. August 1975 erklärt, sie sei daran gehindert, Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages künftig zu vollziehen.

5. Daraufhin haben die Landesregierungen von Nordrhein-Westfalen und Hamburg, denen später die Landesregierung von Hessen, die Landesregierung von Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen beigetreten sind, je für ihr Land beim Bundesverfassungsgericht beantragt:

1. festzustellen: Der Freistaat Bayern verletzt dadurch die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, daß er sich weigert, den Artikel 11 Absatz 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen beginnend mit der Zulassung zum Sommersemester 1976 hinsichtlich der Sätze 2ff anzuwenden.
2. den Freistaat Bayern - erforderlichenfalls unter teilweiser Abänderung der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes vom 1. August 1975 - zu verpflichten, den Artikel 11 Absatz 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen einschließlich der Sätze 2ff für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und die folgenden Semester bis einschließlich des Wintersemesters 1977/78 anzuwenden; insbesondere die Bayerische Staatsregierung zu verpflichten,
- der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen in Dortmund für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und die folgenden Semester bis einschließlich des Wintersemesters 1977/78 die für die Anwendung der bonus-malus-Regelung erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen;
- Zulassungsbescheide der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen, die auf der Grundlage der bonus-malus-Regelung erlassen werden, für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und die folgenden Semester bis einschließlich des Wintersemesters 1977/78 durch Immatrikulation an den bayerischen Hochschulen nach Artikel 8 Absatz 4 des Staatsvertrages vollziehen zu lassen.

Sie haben gleichzeitig beantragt, eine einstweilige Anordnung, wie folgt, zu erlassen:

1. Der Freistaat Bayern wird verpflichtet, den Artikel 11 Absatz 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen einschließlich der Sätze 2ff für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und die folgenden Semester bis zur Entscheidung in der Hauptsache anzuwenden.
2. Die Bayerische Staatsregierung wird - erforderlichenfalls unter Aussetzung der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. August 1975 - verpflichtet,
- für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und darüber hinaus bis zur Entscheidung in der Hauptsache die für die Anwendung der bonus-malus-Regelung des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen erforderlichen Daten zu ermitteln und der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen in Dortmund zur Verfügung zu stellen, damit der bonus-malus-Ausgleich nach Artikel 11 Absatz 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen weiter vollzogen werden kann,
- Zulassungsbescheide der Zentralstelle in Dortmund für die Zulassung zum Sommersemester 1976 und darüber hinaus bis zur Entscheidung in der Hauptsache an den bayerischen Hochschulen vollziehen zu lassen.

Die Antragsteller halten den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht für gegeben, weil zwischen ihnen und dem Freistaat Bayern eine Meinungsverschiedenheit verfassungsrechtlicher Art bestehe. Deshalb hätten sie eine Verfassungsstreitigkeit zwischen verschiedenen Ländern der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art 93 Abs 1 Nr 4 GG anhängig gemacht. Der verfassungsrechtliche Charakter des Streits folge daraus, daß er in der vom Bundesverfassungsgericht dargelegten, vom Grundgesetz geforderten Mitverantwortung aller Länder für eine grundrechtskonforme Zulassungsregelung wurzele und der Anspruch, Bayern an der Regelung in Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages festhalten zu können, sich aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ergebe; die Vertragsregelung, um die die Verfahrensbeteiligten streiten, sei so stark von diesen beiden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten durchdrungen, daß sie selbst verfassungsrechtlichen Gehalt gewinne.

Der Freistaat Bayern hat beantragt, die Anträge der Antragsteller zurückzuweisen, und dazu vortragen lassen: Der Streit zwischen ihm und den Antragstellern sei eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die nach §§ 40 Abs 1 Satz 1, 50 Abs 1 Nr 1 VwGO vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden sei. Der Streit betreffe einen (von den Antragstellern geltend gemachten) Anspruch aus dem Staatsvertrag, der seinerseits nicht mehr als nur ein Verwaltungsverfahren regle, in dem über die Vergabe von Studienplätzen innerhalb von Studiengängen mit numerus clausus entschieden werde. Daraus folge, daß es sich um eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit, nicht um einen Verfassungsrechtsstreit handle. Sei das Hauptsacheverfahren nicht vom Bundesverfassungsgericht, sondern vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden, so sei auch der Antrag zum Bundesverfassungsgericht auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, der in Verbindung mit der Hauptsache gestellt sei, unzulässig.

6. Seit dem 13. Januar 1976 schwebt vor dem Bundesverwaltungsgericht über denselben Streitgegenstand zwischen dem Freistaat Bayern als Kläger und den übrigen Ländern der Bundesrepublik als Klagegegner ein Verfahren, in dessen Zusammenhang eine einstweilige Anordnung ergangen ist.

B.

Die Anträge zur Hauptsache und der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung sind nicht zulässig. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist nicht gegeben.

I.

Die Antragsteller haben nach Antrag und Begründung ein Verfahren gemäß Art 93 Abs 1 Nr 4 GG, §§ 13 Nr 8, 71f BVerfGG anhängig machen wollen; sie gingen dabei davon aus, daß es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zwischen verschiedenen Ländern handle, für die ein anderer Rechtsweg nicht gegeben sei. Es kommt jedoch nicht auf die von den Antragstellern behauptete Rechtsnatur eines wirklich zwischen ihnen und dem Antragsgegner existierenden Rechtsverhältnisses und eines daraus entsprungenen Anspruchs, sondern auf die wirkliche Rechtsnatur des von den Antragstellern geltend gemachten Anspruchs an. Geltend gemacht ist der Anspruch, der nach dem Antrag der Antragsteller so, wie er sich aus der beigegebenen Begründung ergibt, zum Gegenstand eines in Rechtskraft erwachsenden Ausspruchs des Gerichts werden soll.

1. Als Streitgegenstand in diesem Sinn und als Petitum des anhängigen Verfahrens haben die Antragsteller aus den verschiedenen denkbaren prozessualen Ansprüchen, deren rechtskräftige Feststellung ihre Interessen befriedigen könnte, in dem Antrag zu Ziff 1) jenen zur Entscheidung des Gerichts gestellt, der darauf geht, festzustellen, daß Bayern auch weiterhin an die vertragliche Verpflichtung aus Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages rechtlich gebunden bleibt. Zwar haben sie formuliert, Bayern habe dadurch die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verletzt, daß es sich weigere, die bonus-malus-Klausel ab Sommersemester 1976 anzuwenden. In dieser Formulierung enthält jedoch der Hauptsatz die Begründung für das im Nebensatz enthaltene Petitum, das mit Rechtskraft festgestellt werden soll; gewählt ist diese Formulierung nur, um die verfassungsrechtliche Qualität des Anspruchs darzulegen. Das ergibt sich besonders deutlich aus der Formulierung des Antrags in Ziff 2) erster Satz, in dem derselbe Gegenstand zum Inhalt eines Verpflichtungsantrags gemacht ist. Dieser Verpflichtungsantrag ist kumulativ neben dem Antrag in Ziff 1) gestellt, weil die Antragsteller befürchten, der Antragsgegner werde die Hemmung, die die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs für ihn bedeute, nicht überwinden und einem bloßen Feststellungsurteil nicht entsprechen.

Ziff 2) der Anträge begehrt in der zweiten Hälfte unter Verwendung des Wortes "insbesondere", noch zwei konkretere Verpflichtungen des Antragsgegners, der diesmal statt mit "Freistaat Bayern" mit "Bayerische Staatsregierung" bezeichnet wird, auszusprechen: Daß nämlich die Bayerische Staatsregierung der Zentralstelle die für die Zulassung zum Studium im Sommersemester 1976 und in den folgenden Semestern für die Anwendung der bonus-malus-Regelung erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen und die Zulassungsentscheidungen auf dieser Grundlage durch Immatrikulationen an bayerischen Hochschulen vollziehen zu lassen habe.

Die Verpflichtung, die für die Anwendung der bonus-malus-Regelung erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen, ergibt sich aus Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages in Verbindung mit § 8 Abs 1 Nr 3 Vergabeverordnung samt Anlage 3 Nr 3; die Verpflichtung, die Zulassungsentscheidungen der Zentralstelle anzuerkennen und durch Immatrikulation vollziehen zu lassen, ist dagegen nicht aus Art 11 Abs 8 Sätze 2ff, sondern aus Art 8 Abs 4 des Staatsvertrages herzuleiten.

2. Die mit den angegebenen Anträgen fixierte Streitigkeit ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

Nach Art 93 Abs 1 Nr 4 GG ist für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen verschiedenen Ländern der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nur eröffnet, soweit nicht für die Streitigkeit ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Nach §§ 40 Abs 1 Satz 1, 50 Abs 1 Nr 1 VwGO entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug "über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen ... verschiedenen Ländern". Damit hängt im vorliegenden Fall der Weg zum Bundesverfassungsgericht davon ab, ob es sich um eine verfassungsrechtliche oder nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit handelt.

Für die hier erforderliche Eingrenzung des Begriffs "verfassungsrechtliche Streitigkeit" genügt es nicht, auf die verfassungsrechtliche Größe der streitenden Parteien abzuheben. Die Länder der Bundesrepublik Deutschland sind als Gliedstaaten gewiß verfassungsrechtliche Größen. Sie brauchen sich aber nicht immer als verfassungsrechtliche Institutionen gegenüberzustehen. In bürgerlichrechtlichen Streitigkeiten, die zwischen ihnen bestehen, treten sie nicht als Träger von Hoheitsgewalt, sondern als Fiskus auf. Im öffentlich-rechtlichen Bereich können sie Beteiligte nicht nur eines Verfassungsrechtsverhältnisses, sondern auch eines Verwaltungsrechtsverhältnisses sein. Das Bundesverfassungsgericht hat sogar den Streit zwischen dem Bund und den Ländern über die Verteilung der Bundesmittel für den Wohnungsbau für eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit gehalten (BVerfGE 1, 299 (306)).

Man kann auch nicht wie beim Organstreit oder beim Bund-Länder-Streit die Verfassungsstreitigkeit als Kompetenzstreitigkeit definieren, - abgesehen davon, daß dies insofern zu eng ist, als es in diesem Bereich nicht nur Kompetenzstreitigkeiten, sondern auch Statusstreitigkeiten verfassungsrechtlicher Natur gibt. Um im vorliegenden Fall zu einer eindeutigen Abgrenzung zu kommen, ist das dem Streit zugrunde liegende Rechtsverhältnis zur Ermittlung der Rechtsnatur des Streites um die geltend gemachten Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist wiederum von Bedeutung, daß die Länder im Bundesstaat stets in einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zueinander stehen; aber nicht alle Ansprüche zwischen ihnen gründen in diesem verfassungsrechtlichen Grundverhältnis. Geltend gemachte Ansprüche können in einem engeren Rechtsverhältnis wurzeln, und dann ist dieses engere Rechtsverhältnis und seine Rechtsnatur maßgebend für die Rechtsnatur der geltend gemachten Ansprüche.

Im vorliegenden Fall entspringen die geltend gemachten, oben unter 1. näher definierten Ansprüche dem Staatsvertrag, den die Länder geschlossen haben. Nach seiner Rechtsnatur bestimmt sich die Rechtsnatur der geltend gemachten Ansprüche. Dieser Satz steht unter dem Vorbehalt, daß aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag regelmäßig keine verfassungsrechtlichen Ansprüche entspringen und daß sich aus einem verfassungsrechtlichen Vertrag ausnahmsweise auch einmal verwaltungsrechtliche Ansprüche ergeben können.

Der Staatsvertrag ist nicht ein verfassungsrechtlicher, sondern ein verwaltungsrechtlicher Vertrag. Es gibt Materien, die erkennbar dem Verfassungsrecht angehören. Werden sie Gegenstand einer zwischen den Ländern oder einigen der Länder getroffenen vertraglichen Vereinbarung, dann ist diese verfassungsrechtlicher Art (zB das Lindauer Abkommen vom 23./25. Oktober 1957 - 14. November 1957 (ZaÖRV, Bd 20, S 116f, Anm 102)). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

Gegenstand des Staatsvertrages ist die "Verwaltung eines Mangels", näherhin die Regelung des Zugangs zur Universität für die Studienbereiche, in denen der numerus clausus gilt. Der Zweck des Vertrages ist, die Kapazitäten der Hochschulen der Bundesrepublik Deutschland voll auszunutzen, die zur Verfügung stehenden Studienplätze auf die Studienplatzbewerber nach in allen Ländern gleichen Grundsätzen zu verteilen und Vorteile und Nachteile im Verhältnis von Land zu Land auszugleichen. Der Schwerpunkt des Vertrages liegt in der detaillierten Regelung des Verfahrens, in dem die genannten Zwecke erreicht werden sollen. Zu dieser Verfahrensregelung gehört auch die Vereinbarung über die Errichtung der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen in Dortmund. Aus dem Vertrag ergeben sich - ohne daß dies in ihm ausdrücklich geregelt ist - ergänzende "Nebenpflichten" der Länder, insbesondere das von ihrer Seite Erforderliche verwaltungsmäßig zu tun, damit das Verfahren reibungslos abläuft (also beispielsweise: der Zentralstelle die erforderlichen Daten zeitgerecht zu liefern; die Bescheide der Zentralstelle anzuerkennen; dafür zu sorgen, daß die Hochschulen rechtzeitig ihre Daten liefern und später die zugewiesenen Studenten auch immatrikulieren usw). Alle diese vertraglichen Vereinbarungen und aus dem Vertrag sich ergebenden Nebenverpflichtungen der Länder gehen ihrem Inhalt nach über verwaltungsrechtliche Gegenstände nicht hinaus. Mit anderen Worten: Der Vertrag ist seinem Inhalt nach, der Materie nach, die Gegenstand seiner Regelung ist, ein verwaltungsrechtlicher Vertrag.

a) Das ändert sich nicht dadurch, daß der Vertrag ausgelöst ist durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem gesagt wird, daß sich aus den Grundrechtspositionen der vom numerus clausus betroffenen Studenten die Verpflichtung der Länder ergebe, gemeinsam ein angemessenes Verfahren für die Zulassung zum Studium zu entwickeln. Nicht alles, was durch ein Grundrecht verfassungsrechtlich geboten ist, muß auch mit verfassungsrechtlichen Instrumenten getan werden. Im allgemeinen wird das durch die Grundrechte verfassungsrechtlich Gebotene vom Staat im Rahmen seiner Verwaltung durch Verwaltungshandeln der Behörden getan. Man muß also das allgemeine verfassungsrechtliche Fundament, auf dem die Tätigkeit der Länder ruht, von den vom Land unternommenen selbständigen, in herkömmlichen Rechtsfiguren des Handelns bestehenden Schritten zur Verwirklichung einer verfassungsmäßigen Ordnung unterscheiden. Diese selbständigen Schritte (hier die Vertragsschließung) sind rechtlich auf ihren eigenen verfassungsrechtlichen oder nichtverfassungsrechtlichen Gehalt zu untersuchen. Ihre Qualität in dieser Hinsicht teilen sie nicht ohne weiteres mit der des verfassungsrechtlichen Fundaments. Das wäre nur anders, wenn und insoweit der Staatsvertrag nur deklaratorisch bestätigte, was sich schon aus einem Verfassungsrechtssatz ergibt. Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies: Nur wenn nach dem Verfassungsrecht keine andere Regelung als die gerade vertraglich getroffene Vereinbarung über die bonus-malus-Klausel unbedenklich wäre, wenn also eine Regelung nur dieses Inhalts vom Verfassungsrecht gefordert wäre, wenn also in diesem Punkt nicht verschiedene verfassungskonforme Regelungen denkbar wären, müßte die in Art 11 Abs 8 Sätze 2ff des Staatsvertrages getroffene Regelung als verfassungsrechtlich qualifiziert werden. Davon kann jedoch keine Rede sein; man kann die Vereinbarung in diesem Punkt nicht nur hinwegdenken, man kann sie sich auch durch eine Reihe anderer Regelungen ersetzt denken, ohne daß dadurch geltendes Verfassungsrecht verletzt würde (BVerfGE 37, 104 (120)).

b) Die festgestellte verwaltungsrechtliche Qualität des Vertrages ändert sich auch nicht dadurch, daß der Vertrag der Zustimmung der Landesparlamente unterworfen wurde. Ein Vertrag ist also nicht deshalb seinem Inhalt nach ein verfassungsrechtlicher Vertrag, weil er dieser Zustimmung bedarf. Der Grund für die Notwendigkeit dieses Verfahrens liegt hier darin, daß der Vertrag rechtlich verbindliche Außenwirkungen erzeugen sollte. Die errichtete Zentralstelle sollte Verwaltungsakte erlassen können, die als belastende Verwaltungsakte (Abweisungen) der gesetzlichen Grundlage bedürfen, gegenüber dem Vertragspartner Land rechtlich selbständige Rechtsträger - die Universitäten - sollten rechtlich gebunden werden, insbesondere die Studienplatzbewerber mußten an das Verfahren rechtlich gebunden sein. Mit anderen Worten: Um rechtlich verbindliche Außenwirkungen zu erzielen, bedarf der Vertrag stets der Zustimmung des Parlaments, gleichgültig, ob das, was Gegenstand des Zustimmungsbeschlusses ist, statt in einem Vertrag stets in einem bürgerlichrechtlichen, verwaltungsrechtlichen oder materiell-verfassungsrechtlichen Gesetz enthalten sein könnte. Der Vertrag in seiner Rechtsqualität ändert sich durch die Notwendigkeit des Hinzutretens eines Gesetzgebungsaktes zum Zwecke der Erzielung jener Außenwirkung nicht.

c) Die festgestellte verwaltungsrechtliche Qualität des Vertrages ändert sich auch nicht dadurch, daß bei der Durchführung des Vertrages uU verfassungsrechtliche Rechtssätze hineinwirken. So wenig die bürgerlichrechtliche, arbeitsrechtliche oder handelsrechtliche Natur eines Rechtsverhältnisses dadurch geändert wird, daß öffentlich-rechtliche Rechtssätze ergänzend anzuwenden sind, so wenig ändert sich an einem verwaltungsrechtlichen Verhältnis etwas, wenn bei seiner rechtlichen Beurteilung auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte oder verfassungsrechtliche Regeln hineinwirken und deshalb zu berücksichtigen sind. Im Rechtsstaat mit einer Verfassung, die auch andere Vorschriften als bloß organisatorische und zuständigkeitsabgrenzende Normen enthält, also insbesondere auch materiellrechtliche Vorschriften im Sinne von verbindlichen Regeln mit Wertungsmaßstäben (zB Grundrechte) oder materiellrechtliche Vorschriften, die Staatszielbestimmungen enthalten (Sozialstaatsprinzip, Rechtsstaatsprinzip usw), ist es eine bare Selbstverständlichkeit, daß alles Recht dieses Staates vom Verfassungsrecht her mitgestaltet wird; damit wird aber nicht alles Recht dieses Staates zu Verfassungsrecht. Mit anderen Worten: Unbeschadet dieser Einwirkung des Verfassungsrechts auf die verschiedenen Rechtsbereiche bleiben diese, was sie von Haus aus sind: privatrechtliche, handelsrechtliche, strafrechtliche, verfahrensrechtliche und verwaltungsrechtliche Teilrechtsbereiche, die ihrerseits entsprechende Ansprüche begründen, gestalten und begrenzen (vgl Hans Schneider, Verträge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 19, S 34ff).

d) Dies gilt insbesondere auch für den speziellen Fall, daß die Regel von der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten - einem Verfassungsrechtssatz - für irgendwelche Rechtsbeziehungen zwischen verfassungsrechtlichen Größen im Bundesstaat eingreift. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daran festgehalten, daß der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten akzessorischer Natur ist, daß er also für sich allein keine (Handlungs-, Unterlassung-, Duldungs-) Pflichten des Bundes oder eines Landes begründen kann. Das heißt, nur innerhalb eines anderweitig begründeten (gesetzlichen oder vertraglichen) Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig gesetzlich begründeten selbständigen Rechtspflicht kann die Regel vom bundesfreundlichen Verhalten Bedeutung gewinnen, indem diese anderen Rechte oder Pflichten moderiert, variiert, durch unentwickelte Nebenpflichten ergänzt werden (vgl BVerfGE 13, 54 (75f); 21, 312 (326); ständige Rechtsprechung). In der Vergangenheit hatte das Bundesverfassungsgericht in aller Regel nur Anlaß, den Verfassungssatz von der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten im Zusammenhang mit verfassungsrechtlichem Verhältnissen und daraus entspringenden Rechten und Pflichten anzuwenden; aus diesen Zusammenhängen erklären sich auch die Formulierungen zur Anwendung des Verfassungssatzes von der Bundestreue. Die anderweitigen selbständigen Rechte und Pflichten brauchen aber keineswegs verfassungsrechtliche Rechte oder Pflichten zu sein. Tritt der Verfassungsrechtssatz von der Bundestreue akzessorisch zu einem vom Verwaltungsrecht beherrschten Anspruch oder zu einer vom Verwaltungsrecht begründeten Rechtspflicht, dann wirkt er - ähnlich wie die Grundrechte in Zivilrechtsverhältnisse - in das verwaltungsrechtliche Verhältnis hinein, ohne daß dadurch die Qualifikation des Rechts oder der Pflicht als verwaltungsrechtlicher Rechtsposition geändert wird. Eine kommunalaufsichtsrechtliche Regelung bleibt ein verwaltungsrechtlicher Akt, auch wenn er durch den Satz von der Bundestreue dahin modifiziert wird, daß die nach hessischem Landesrecht ins Ermessen gestellte Kommunalaufsicht unter Umständen zu einer Pflichtenaufsicht erstarken kann (vgl BVerfGE 8, 122 (138f)).

Aus alledem folgt, die Streitigkeit zwischen den Antragstellern und dem Antragsgegner ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, für die nicht der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht, sondern der zum Bundesverwaltungsgericht eröffnet ist.

II.

Dem Verfahren sind auf seiten der Antragsteller die Länder Niedersachsen, Hessen und Bremen beigetreten. Dagegen bestehen keine Bedenken. Zwar kennt der Achte Abschnitt des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, der das Verfahren für die Fälle nach Art 93 Abs 1 Nr 4 GG näher regelt (§§ 71, 72), das Recht des Beitritts nicht ausdrücklich. Er verweist auch nicht wie der § 69 für den Bund-Länder-Streit auf § 65, sondern enthält nur eine Verweisung auf § 64 Abs 3 (vgl § 71 Abs 2 BVerfGG). Gleichwohl ist hier der Beitritt nicht rechtlich ausgeschlossen. Es drängt sich auf, dieses prozessuale Rechtsinstitut wegen eines offenkundigen Bedürfnisses dann jedenfalls zuzulassen, wenn mehrere Länder in gleicher Lage dasselbe Interesse an rechtskraftfähiger Feststellung und Klärung einer bestimmten Rechtsposition haben. So liegt es hier; es widerspräche jeglicher Prozeßökonomie, sie auf drei selbständige Prozesse zu verweisen. Dem steht die Entscheidung vom 11. April 1961 (BVerfGE 12, 308ff; vgl auch BVerfGE 13, 54 (65)) nicht entgegen; dort ist nur entschieden, daß im Bund-Länder-Streit die Länder nur auf einer Seite stehen können, ein Land also nicht auf seiten des Bundes dem Verfahren beitreten kann.

III.

1. Da das anhängig gemachte Verfahren beim Bundesverfassungsgericht unzulässig ist, ist der gleichzeitig gestellte Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gleichfalls unzulässig. Die einstweilige Anordnung ist beantragt nicht nur gleichzeitig, sondern insbesondere auch im Zusammenhang mit dem anhängig gemachten Hauptsacheverfahren. Die beantragte einstweilige Anordnung soll dazu dienen, dem erwarteten Urteil in der Hauptsache Freiraum für seine größtmögliche Wirkung zu sichern, insbesondere zu verhindern, daß vollendete Tatsachen geschaffen oder sonst bis zur Entscheidung in der Hauptsache Rechtsverwirrung und Rechtsunsicherheit und damit verbundener Verwaltungswirrwarr entsteht. Der Antrag auf Erlaß einer solchen, dem anhängigen Hauptsacheverfahren dienenden einstweiligen Anordnung ist nur dann zulässig, wenn das Hauptsacheverfahren zulässig ist (BVerfGE 3, 267 (277)), weil die Rechtsnatur des Petitums einer in diesem Sinn akzessorischen einstweiligen Anordnung notwendig dieselbe ist wie die Rechtsnatur des Petitums in der Hauptsache. Die beantragte einstweilige Anordnung betrifft also auch ihrerseits einen verwaltungsrechtlichen Streitgegenstand. Darüber zu entscheiden, fehlt dem Bundesverfassungsgericht ebenfalls die Kompetenz. Es kommt also nicht mehr auf die Rechtsprechung des Gerichts an, daß eine einstweilige Anordnung auch dann nicht ergehen darf, wenn offenkundig ist, daß in der Hauptsache ein dem Antrag stattgegebenes Urteil nicht ergehen wird.

2. Das Gericht kann nach § 32 BVerfGG auch von Amts wegen eine einstweilige Anordnung erlassen. Das setzt aber voraus, daß zu erwarten ist, es werde demnächst ein einen verfassungsrechtlichen Streitgegenstand betreffendes Hauptsacheverfahren anhängig werden (BVerfGE 3, 267 LS 1 (277)). Nur zur Sicherung eines zu erwartenden oder eines bereits anhängigen Verfassungsrechtsstreits kann eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts von Amts wegen ergehen. Hier ist, solange die Beteiligten in dieser Sache vor einem anderen Gericht streiten, nicht damit zu rechnen, daß ein verfassungsrechtlicher Prozeß anhängig gemacht werden wird, der die Meinungsverschiedenheit zwischen Bayern und den übrigen Ländern hinsichtlich der Handhabung des Staatsvertrages zum Gegenstand hat. Deshalb hilft auch die Erwägung einer von Amts wegen statthaften einstweiligen Anordnung hier nicht weiter.

IV.

Demgemäß waren die Anträge zur Hauptsache und der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung als unzulässig zurückzuweisen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.