1. Die Zustellung eines Verwaltungsakts ist nicht deshalb unwirksam, weil sich aus der Zustellungsurkunde nicht "auf den ersten Blick" ergibt, ob der Verwaltungsakt durch die Post oder durch die Behörde zugestellt worden ist.

2. Die Wirksamkeit einer von der Behörde bewirkten Ersatzzustellung durch Niederlegung wird durch das Fehlen eines Vermerks über die von § 11 Abs 3 S 2 Halbs 2 LVwZG (VwZG BW) nach Möglichkeit vorgeschriebene mündliche Unterrichtung eines Nachbarn nicht berührt.

3. Die Verpflichtung, durch einen ordnungsgemäßen und in Ordnung gehaltenen Briefkasten Vorkehrungen für mögliche Zustellungen zu treffen, wird durch die Verwendung eines Gemeinschaftsbriefkastens, der außer von der Zustellungsempfängerin und ihrem Ehemann von den Brüdern des Ehemanns und seiner Mutter benutzt wird, nicht verletzt.

Tatbestand

Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem ehemaligen Bauernhaus bebauten Grundstücks der Gemarkung U -G. Mit Bescheid vom 19.8.1991 wurde sie von der Beklagten verpflichtet, auf ihrem Grundstück das Versickern von Abwasser zu unterlassen. Die Beklagte erklärte ihre Verfügung für sofort vollziehbar und drohte der Klägerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM an. Zur Begründung führte die Beklagte aus: Das Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin werde nach den Unterlagen des Einwohnermeldeamts von sieben Personen bewohnt. Die dadurch anfallenden häuslichen Abwässer würden auf dem Grundstück versickert, wofür gem. § 2 i.V.m. § 7 WHG eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich sei. Eine solche Erlaubnis sei nicht erteilt worden und könne nach § 34 WHG auch nicht erteilt werden, da die Versickerung bei den gegebenen geologischen Verhältnissen eine Verunreinigung des Grundwassers befürchten lasse. Statt das Abwasser versickern zu lassen, könne die vorhandene Abwassergrube durch einen Pumpenwagen entleert und das Abwasser zum nächsten Schmutzkanal verbracht werden. Der Bescheid der Beklagten wurde der Klägerin am 21.8.1993 durch Niederlegung zugestellt.

Mit Bescheid vom 18.10.1991 setzte die Beklagte gegen die Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM fest und verwies zur Begründung auf die Verfügung vom 18.9.1991, der die Klägerin zuwiderhandle, in dem sie die häuslichen Abwässer nach wie vor versickern lasse.

Am 5.11.1991 legte die Klägerin gegen die Bescheide vom 19.8. und 18.10.1991 Widerspruch ein. Zur Begründung machte sie geltend: Der Bescheid vom 19.8.1991 sei ihr nicht zugestellt worden und ihr daher bisher nicht bekannt gewesen. Sie habe der Verfügung deshalb auch nicht zuwiderhandeln können. Ihr Haus werde nur von drei Personen bewohnt und sei seit dem letzten Jahrhundert unbeanstandet über Gruben entwässert worden. Im Anwaltsschreiben vom 21.11.1991 ließ die Klägerin ferner vortragen, daß sie von der Verfügung vom 19.8.1991 erst am 29.10.1991 Kenntnis erlangt habe, nachdem ihr von der Beklagten eine Kopie übersandt worden sei. Eine Benachrichtigung über die angeblich erfolgte Niederlegung des Bescheids habe sie nie erhalten. Ihr Briefkasten werde außer ihr noch von acht bis neun weiteren Personen benutzt. Die Richtigkeit dieser Angaben wurde von der Klägerin eidesstattlich versichert.

Mit Widerspruchsbescheid vom 6.4.1992 - zugestellt am 8.5.1992 - wies das Regierungspräsidium T die Widersprüche der Klägerin zurück und führte zur Begründung aus: Der Widerspruch gegen die Verfügung vom 19.8.1991 sei unzulässig, da er verspätet erhoben worden sei. Dem Wiedereinsetzungsantrag der Klägerin könne nicht entsprochen werden. Der Vortrag der Klägerin, die Verfügung vom 19.8.1991 sei ihr nicht zugestellt worden, reiche für eine Wiedereinsetzung nicht aus. Ihr Hinweis darauf, daß ihr Briefkasten von acht bis neun weiteren Personen benutzt werde, sei nicht innerhalb der Zweiwochenfrist des § 60 Abs. 2 VwGO vorgetragen worden und daher verspätet. Auch ergebe sich aus ihm ein die Wiedereinsetzung ausschließendes Verschulden, da die Klägerin keine für eine ordnungsgemäße Postzustellung ausreichenden Vorkehrungen getroffen habe. Wie bei einer Ortsbesichtigung am 29.9.1991 festgestellt worden sei, habe die Klägerin die ihr in der somit bestandskräftig gewordenen Verfügung auferlegte Verpflichtung nicht erfüllt. Der Widerspruch gegen die Zwangsgeldfestsetzung sei daher unbegründet.

Die Klägerin hat am 6.6.1992 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben mit dem Antrag, die Bescheide der Beklagten vom 19.8. und 18.10.1991 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T vom 6.4.1992 aufzuheben, und zur Begründung geltend gemacht: Die heutige Wohnsituation zwinge oftmals dazu, daß mehrere Personen denselben Briefkasten benutzen müßten. Ein Verschulden ihrerseits könne daher darin nicht gesehen werden. Die Verfügung vom 18.10.1991 sei rechtswidrig, da ihr häusliches Abwasser durch Gruben geklärt und in dem Biotop, in das es geleitet werde, vollends geklärt werde. Sie habe eine Firma rechtzeitig mit der Leerung der Grube beauftragt, doch sei diese erst nach dem ihr gesetzten Termin gekommen.

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und sich zur Begründung im wesentlichen auf die angefochtenen Bescheide bezogen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28.2.1994 die Bescheide der Beklagten vom 19.8.1991 und 18.10.1991 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T vom 6.4.1992 aufgehoben und zur Begründung dargelegt: Der Bescheid vom 19.8.1991 sei nicht wirksam zugestellt worden. Solle ein Bescheid von der Behörde durch Niederlegung zugestellt werden, müsse gem. § 11 Abs. 2 S. 2 LVwZG neben der schriftlichen Mitteilung über die Niederlegung möglichst ein Nachbar mündlich verständigt werden. Dies sei in der Akte zu dokumentieren. Die Postzustellungsurkunde der Beklagten enthalte jedoch keinerlei Hinweis auf den Versuch, einen Nachbarn zu verständigen. Die Zustellung sei zudem auch deshalb unwirksam, weil sich aus der Akte nicht eindeutig und zweifelsfrei ergebe, nach welchen Vorschriften die Zustellung erfolgt sei. Der Bescheid vom 19.8.1991 sei rechtswidrig, da die Klägerin vor seinem Erlaß nicht angehört worden sei. Die Voraussetzungen für ein Absehen von der Anhörung gem. § 28 Abs. 2 und 3 LwVfG lägen nicht vor. Auch sei die fehlende Anhörung nicht durch das Widerspruchsverfahren geheilt worden, da der Widerspruch ausschließlich mit der Begründung zurückgewiesen worden sei, daß er verspätet sei und Wiedereinsetzung nicht gewährt werden könne. Mit der Aufhebung der Untersagungsverfügung sei auch der darauf gestützten Zwangsgeldfestsetzung die Grundlage entzogen.

Gegen das ihr am 25.3.1994 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 18.4.1994 Berufung eingelegt mit dem Antrag,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 28. Februar 1994 - 1 K 734/92 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend: Die Regelung, wonach bei einer Zustellung durch Niederlegung durch die Behörde selbst zusätzlich zur schriftlichen Mitteilung an den Empfänger ein Nachbar verständigt werden solle, sei keine zwingende Zustellungsvorschrift, sondern eine bloße Ordnungsvorschrift. Ihre Nichteinhaltung beeinträchtige daher nicht die Wirksamkeit der Zustellung, was sich auch aus der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zum Landesverwaltungszustellungsgesetz vom 5.9.1990 ergebe. Der Widerspruch der Klägerin sei daher verspätet gewesen. Der von der Klägerin behauptete Wiedereinsetzungsgrund sei nicht innerhalb von zwei Wochen geltend gemacht worden. Er hätte aber auch eine Wiedereinsetzung nicht rechtfertigen können, da sich aus ihm ein Verschulden der Klägerin ergebe. Die Verfügung vom 19.8.1991 sei somit bestandskräftig geworden. Das Verwaltungsgericht habe im übrigen auch zu Unrecht einen Verstoß gegen § 28 LVwVfG angenommen. Mit Schreiben vom 24.1.1991 habe sie der Klägerin mitgeteilt, daß die Art der Entwässerung ihres Gebäudes ein nicht hinnehmbarer Mißstand sei, und ihr den Anschluß an die öffentliche Kanalisation aufgegeben. Vor dem Erlaß einer Untersagungsverfügung habe es deshalb keiner erneuten Anhörung bedurft. Ein etwaiger Verstoß gegen § 28 LVwVfG sei zudem dadurch geheilt worden, daß der Klägerin die Verfügung vom 28.10.1991 nochmals zugesandt worden sei. Auch habe die Widerspruchsbehörde bemerkt, daß eine fachaufsichtliche Überprüfung keine Anhaltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts vom 19.8.1991 ergeben habe.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie auf die Akte des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Gründe

Der Senat entscheidet im Einverständnis mit den Beteiligten gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

1. Die Klage gegen die Verfügung vom 19.8.1991 ist zulässig, aber nicht begründet.

a) Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin gegen die Verfügung vom 19.8.1991 rechtzeitig Widerspruch eingelegt, da die Zustellung dieses Bescheids am 21.8.1991 unwirksam gewesen sei und deshalb den Lauf der Widerspruchsfrist nicht ausgelöst habe. Das ist unzutreffend. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, daß sich aus der Zustellungsurkunde nicht auf "den ersten Blick" ergibt, ob der Bescheid vom 19.8.1991 durch die Post oder durch die Behörde zugestellt worden ist. Darauf kommt es aber auch nicht an. Trotz der Verwendung einer Postzustellungsurkunde lassen die auch vom Verwaltungsgericht genannten Umstände - Streichung der Worte "in meiner Eigenschaft als Postbediensteter" bzw. "als Postbediensteter" in der Zustellungsurkunde - letztlich keinen Zweifel daran, daß die Zustellung des Bescheids vom 19.8.1991 durch die Beklagte selbst bewirkt worden ist. Das genügt. Eine Eindeutigkeit in dem Sinn, daß auf den ersten Blick zu erkennen ist, nach welchen Vorschriften zugestellt werden sollte, wird durch den Zweck der Zustellungsvorschriften nicht gefordert.

Die Zustellung des Bescheids vom 19.8.1991 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil die Zustellungsurkunde keinen Vermerk über den Versuch enthält, einen Nachbarn der Klägerin von der Niederlegung des Bescheids zu verständigen. § 11 Abs. 2 S. 2 LVwZG schreibt allerdings im Falle der Zustellung durch die Behörde vor, daß bei einer Ersatzzustellung durch Niederlegung nicht nur eine "schriftliche Mitteilung unter der Anschrift des Empfängers in der bei gewöhnlichen Briefen üblichen Weise abzugeben", sondern "möglichst auch ein Nachbar mündlich zu verständigen" sei. Nach § 11 Abs. 5 S. 3 LVwZG hat der zustellende Bedienstete jedoch außer dem Grund der Ersatzzustellung in den Akten nur zu vermerken, "wann und wo das Schriftstück niedergelegt und in welcher Weise die Niederlegung s c h r i f t l i c h mitgeteilt ist". Durch den fehlenden Vermerk über die mündliche Unterrichtung eines Nachbarn wird die Wirksamkeit der Zustellung folglich nicht berührt.

Wegen der Versäumung der somit als verfristet anzusehenden Widerspruchsfrist ist der Klägerin jedoch gem. § 70 Abs. 2 i.V.m. § 60 VwGO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Die Klägerin hat eidesstattlich versichert, die schriftliche Mitteilung über die Niederlegung nicht erhalten zu haben, und als möglichen Grund hierfür den Umstand genannt, daß ihr Briefkasten außer ihr noch von anderen Personen benutzt werde. Die Klägerin hat damit glaubhaft gemacht, ohne ihr Verschulden an der Einhaltung der Widerspruchsfrist gehindert gewesen zu sein. Ihre Verpflichtung, durch einen ordnungsgemäßen und in Ordnung gehaltenen Briefkasten Vorkehrungen für mögliche Zustellungen zu treffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.2.1976 - BVerfGE 41, 332, 335 f), steht dem nicht entgegen. Nach den von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht (Tatbestand S. 5) wird der Briefkasten außer von ihr und ihrem Mann von den Brüdern ihres Mannes sowie ihrer Schwiegermutter benutzt. Bei einem überschaubaren Benutzerkreis dieses Umfangs bestehen in bezug auf die vom Empfänger zu treffenden Vorkehrungen für eine ordnungsgemäße Zustellung von Postsendungen keine Bedenken (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.8.1987 - 4 C 14.86 - NJW 1988, 578).

Die Gewährung von Wiedereinsetzung wird auch nicht dadurch gehindert, daß die Klägerin auf die Benutzung ihres Briefkastens auch durch andere Personen erst nach Ablauf der Frist des § 60 Abs. 2 S. 1 VwGO hingewiesen hat. Es handelt sich dabei nicht um das Vorbringen eines neuen Wiedereinsetzungsgrunds, sondern um eine bloße Ergänzung des bisherigen Vortrags. Derartige Ergänzungen sind auch nach Fristablauf noch möglich (vgl. Kopp, Kommentar zur VwGO, 9. Aufl., § 60 Rd-Nr. 20).

b) Die somit zulässige Klage ist unbegründet. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte beim Erlaß der Verfügung vom 19.8.1991 nicht gegen § 28 LVwVfG verstoßen. Die angefochtene Verfügung ist auch im übrigen nicht zu beanstanden.

Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG hat die Behörde vor dem Erlaß eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies ist im vorliegenden Fall geschehen. Mit Schreiben vom 24.1.1991 hat die Beklagte der Klägerin mitgeteilt, daß sie - die Beklagte - vorhabe, der Klägerin "aufzugeben, das Abwasser aus dem Anwesen E Straße in einer Rohrleitung dem öffentlichen Schmutzwasserkanal in der E Straße zuzuführen und es dort der Stadt zur weiteren Entsorgung zu überlassen", und dies damit begründet, daß die ungereinigte "Entlassung" des im Gebäude der Klägerin anfallenden Abwassers ins Gelände die Gesundheit der Bewohner gefährde und das öffentliche Wohl beeinträchtige. Die Klägerin hatte damit Gelegenheit, zu dem ihr zu Last gelegten Verstoß gegen wasserrechtliche Vorschriften sowie zu möglichen Abhilfemaßnahmen Stellung zu nehmen. Daß dies vor dem Hintergrund einer beabsichtigten Anschlußverpflichtung der Klägerin geschehen ist, die Beklagte aber mit der angefochtenen Verfügung das weitere Versickern von Abwasser untersagt hat, ist unschädlich. Die Gründe, die die Beklagte zu einem Einschreiten veranlaßt haben, sind keine anderen als die im Schreiben vom 21.1.1991 genannten. Auch ist mit der Verfügung vom 19.8.1991 kein weitergehender Eingriff in die Rechte der Klägerin verbunden als mit der angekündigten Anschlußverpflichtung. Eine zusätzliche Anhörung eigens zu der beabsichtigten Untersagungsverfügung war daher nicht erforderlich.

Gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung bestehen auch im übrigen keine Bedenken. Wie die Beklagte in ihrem Bescheid zutreffend dargelegt hat, benötigt die Klägerin für das Versickern der auf ihrem Grundstück anfallenden häuslichen Abwässer eine wasserrechtliche Erlaubnis. Eine solche könnte ihr gem. § 34 WHG nur erteilt werden, wenn durch das Versickern der Abwässer eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen wäre. Dafür ist nichts ersichtlich.

2. Unbegründet ist die Klage auch insoweit, als sie sich gegen die Zwangsgeldfestsetzung vom 18.10.1991 richtet. Mit der - wirksamen - Zustellung des Bescheids vom 19.8.1991 ist dieser der Klägerin bekanntgegeben worden und damit im Sinn des § 43 LVwVfG wirksam geworden. Durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist dieser Verwaltungsakt ferner im Sinne des § 2 LVwZG vollstreckbar. Da die Klägerin der ihr auferlegten Verpflichtung zuwider gehandelt hat, konnte somit das in der Verfügung angedrohte Zwangsgeld festgesetzt werden. Daß die Klägerin glaubhaft gemacht hat, von der ihr auferlegten Verpflichtung erst nachträglich erfahren zu haben, ändert daran nichts, da es für die Festsetzung eines Zwangsgelds als eines bloßen Beugemittels ohne Strafcharakter auf ein Verschulden des Pflichtigen nicht ankommt (vgl. Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 23 Anm. 1). Für die Festsetzung des Zwangsgelds genügt daher der objektive Pflichtenverstoß. Unzumutbare Nachteile für die Klägerin sind damit nicht verbunden. Die Klägerin hatte vielmehr auch nach erfolgter Kenntniserlangung von der ihr auferlegten Verpflichtung ausreichend Gelegenheit, dieser Pflicht nachzukommen und damit die Beitreibung des festgesetzten Zwangsgelds zu verhindern.