VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.10.1991 - 8 S 1543/91
Fundstelle
openJur 2013, 7929
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1. Besteht eine Wasserschutzverordnung aus einem Textteil und einer Karte, so muß auch die Karte ausgefertigt sein. Es gelten die in der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg für Bebauungspläne entwickelten Anforderungen.

2. Verweist eine Wasserschutzverordnung zur genauen Festlegung der Inanspruchnahme von Teilflächen privater Grundstücke unter Angabe der Flurstück-Nummer auf eine Karte, so müssen auf der Karte die Flurstücks-Nummern deutlich erkennbar eingetragen sein.

3. Es ist ein zur Nichtigkeit führender Abwägungsmangel, wenn der Verordnungsgeber beim Erlaß einer Wasserschutzverordnung davon ausgeht, die in den Fassungsbereich eines Brunnens fallenden Grundstücke stünden im Eigentum des den Brunnen betreibenden Zweckverbandes, obwohl sie privaten Dritten gehören.

Tatbestand

Die Antragsteller sind zur Hälfte Miteigentümer des Grundstücks Flst.Nr. 84/2, Wstr. ... in M, das mit einem Wohnhaus bebaut ist. Außerdem gehören ihnen die angrenzenden unbebauten Grundstücke Flst.Nrn. 84/1 und 86/3.

Das Grundstück Flst. Nr. 84/1 liegt im Fassungsbereich -- Schutzzone I -- der Rechtsverordnung des Landratsamts G zum Schutz der Grundwasserfassungen der A-Wasser-Versorgungsgruppe II und der K-gruppe vom 25.9.1978. Vom Grundstück Flst. Nr. 86/3 ragt der südwestliche Teil in den Fassungsbereich, der nordöstliche Teil befindet sich in der engeren Schutzzone -- Zone II --.

Gemäß § 1 Abs. 2 gliedert sich das Wasserschutzgebiet "in den Fassungsbereich (Zone I), im Plan rot eingetragen, die engere Schutzzone (Zone II), im Plan gelb angelegt und die weitere Schutzzone (Zone III) im Plan grünes Farbband".

Umfang der Schutzzone äußert sich § 2 u.a. wie folgt:

b) K-gruppe

... der Parz. Nr. 86/2 und 84/1 sowie den südwestlichen Teil der Parz. Nr. 86/3.

...

(4) Die Aufgliederung und örtliche Abgrenzung des Wasserschutzgebiets und der Schutzzonen sind in einer Karte i.N. 1 : 2500 dargestellt. Die Karte ist beim Landratsamt G niedergelegt; weitere Fertigungen liegen bei den Bürgermeisterämtern W und M auf. Sie können dort während der üblichen Dienststunden eingesehen werden.

Die Karte ist -- ebenso wie der in § 1 Abs. 2 erwähnte Plan -- von einem Bediensteten der VEDEWA als Planverfasser unterzeichnet und enthält einen nicht unterschriebenen Stempelaufdruck "Beilage zur Rechtsverordnung des Landratsamts G vom 25.9.78 Nr. II 1.2 b -- 666.2". Außerdem ist auf ihnen jeweils ein Aufkleber angebracht, auf dem die Vorsitzenden der antragstellenden Zweckverbände mit ihrer Unterschrift den Plan bzw. die Karte "anerkennen".

Gemäß § 4 Abs. 4 der Verordnung ist zum Schutz der Fassungsbereiche (Zone I) deren Betreten nur dem Beauftragten der A-Wasser-Versorgungsgruppe und der Staatlichen Behörden gestattet. Nach § 2 Abs. 2 der Verordnung gelten für die Schutzzone II zahlreiche Verbote. Gemäß § 3 Abs. 2 läßt das Landratsamt im Einzelfall von den Verboten Ausnahmen zu, wenn überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern oder eine Verunreinigung des Wassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften wegen besonderer Schutzvorkehrungen nicht zu besorgen ist.

Während des -- bereits im Jahre 1961 eingeleiteten -- Verfahrens zum Erlaß der Wasserschutzverordnung fand am 7.11.1962 eine Besprechung zwischen Vertretern des Landratsamts, des Wasserwirtschaftsamts, weiterer Vertreter öffentlicher Belange und Vertretern der Antragsteller statt. Dabei erklärte der damalige Bürgermeister von E als Vertreter der K-gruppe sein Einverständnis mit der Festlegung des Fassungsbereichs, die Grundstücke seien im Eigentum der K-gruppe.

Beim Erwerb der Grundstücke im Jahre 1981 war den Antragstellern nicht bekannt, daß sich diese in einer Wasserschutzzone befinden. Weder aus Hinweisschildern noch aus den teilweise dort errichteten Zäunen ergaben sich Anhaltspunkte für die Einbeziehung ihrer Grundstücke in den durch Rechtsverordnung ausgewiesenen Fassungsbereich. Erst im Jahre 1986 erfuhren die Antragsteller hiervon, weil ihnen eine Baugenehmigung für die Anlage eines Abstellplatzes auf dem Grundstück Flst. Nr. 84/1 unter Hinweis auf die Wasserschutzzone I verweigert wurde.

Antragsteller haben am 7. Juni 1991 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie beantragen,

die Rechtsverordnung des Landratsamts G zum Schutz der Grundwasserfassungen der Abwasserversorgungsgruppe II und der K-gruppe, Markung M/T vom 25. September 1978 für nichtig zu erklären.

Sie tragen vor: Bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nach § 19 WHG müsse das Wohl der Allgemeininteressen gegenüber den entgegenstehenden Individualinteressen abgewogen werden. Dies sei vorliegend in Ansehung der Bewohner der Wstraße 46 bis 34 nicht geschehen. Dies gelte in besonderem Maße für das ihnen gehörende Grundstück Wstraße 36. Dieses werde nicht von der Wstraße her, sondern von der Straße Flst. Nr. 194 erschlossen. Der Weg führe zunächst über das Grundstück Flst. Nr. 86/3 dann über das Grundstück Flst. Nr. 84/1 zum Flst. Nr. 84/2. Der als Zufahrt dienende Teil des Grundstücks Flst. Nr. 86/3 liege in der Schutzzone I, so daß eine Zufahrt zu ihrem Grundstück überhaupt nicht mehr möglich sei. Dies bedeute, daß sie das gesamte Grundstück nicht mehr nutzen könnten, weil eine Erschließung von der Wstraße sowohl aus topographischen Gründen (steile Böschung) als auch wegen der gänzlichen Bebauung der Straßenseite unmöglich sei. Sie seien daher auf die Zufahrt vom Grundstück Flst. Nr. 84/1 angewiesen. Weil dies vom Landratsamt bei Erlaß der Verordnung nicht beachtet worden sei, sei die Verordnung rechtswidrig. Hinzu komme, daß die Anlage des Brunnens III rechtswidrig sei. Dieser werde mit dem Grundwasser der umliegenden Grundstücke versorgt. Da der Wassereinzugsbereich schon seit hundert Jahren bebaut sei, könne das Grundwasser nicht die erforderlichen hygienischen und geschmacklichen Eigenschaften haben. Es wäre besser gewesen, wenn der Brunnen weiter abgerückt von der Bebauung auf dem Grundstück Flst. Nr. 193 angelegt worden wäre. Dies auch deshalb, weil das Grundstück der Gemeinde M gehöre und ein nicht bebaubares Wiesengrundstück sei. Die Rechtswidrigkeit der Verordnung ergebe sich auch daraus, daß in die engere Schutzzone II eine öffentliche Straße einbezogen worden sei. Auch die Abgrenzung der Schutzzonen sei fehlerhaft, denn das in Richtung Wstraße ansteigende und zum Einzugsbereich des Brunnens gehörende Gebiet hätte gleichfalls in die engere Schutzzone mit einbezogen werden müssen. Dies hätte allerdings unverhältnismäßige Beschränkungen der Rechte Dritter bedeutet. Die Zone I liege zu nahe an dem über hundert Jahre alten Wohngebiet. Das vom Landratsamt eingeholte hydrogeologische Gutachten des Geologischen Landesamtes F betreffe lediglich den Einzugsbereich der T-quelle und damit der A-Wasser-Versorgung II. Zum Einzugsbereich der Brunnen der K-gruppe sei dagegen kein Gutachten eingeholt worden. Hier habe lediglich das Wasserwirtschaftsamt U Aussagen über die geologischen Verhältnisse der Brunnen gemacht. Dabei sei nur vom Grundwasserleiter in der T gesprochen worden, welche Ausmaße und Ausdehnungen dieser habe, sei nicht festgestellt worden. Gerade für diesen Bereich wäre aber eine Untersuchung unerläßlich gewesen, weil hier das Wasserschutzgebiet an die Wohngebiete heranreiche. Die Rechtswidrigkeit der Verordnung ergebe sich auch daraus, daß ohne wichtigen Grund von den DVGW-Richtlinien abgewichen worden sei. Es sei nicht erkennbar, warum gegenüber den Grundstücken Flst. Nrn. 193 und 195 der Fassungsbereich von 10 m Umfang nicht eingehalten worden sei, dagegen in Richtung Flst. Nr. 84/2 der Fassungsbereich eine Ausdehnung von 35 m erfahren habe. Auch die Festlegung der Schutzzone I und II sei willkürlich erfolgt. Schließlich seien auch die Verbote und Beschränkungen in § 5 Abs. 1 der Verordnung nicht bestimmt genug. Außerdem habe die Verordnung das Wasserschutzgebiet nicht korrekt bezeichnet, weil von einem Teilstück des Flst. Nr. 84/1 die Rede sei, obwohl dieses gänzlich erfaßt sei. Es liege auch eine Abweichung der Rechtsverordnung vom ausgelegten Lageplan vor.

Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Er trägt vor: Die Antragsteller hätten ohne weiteres erkennen können, daß ihre Grundstücke in der Schutzzone liegen, da sich in deren unmittelbarer Nähe das Pumpwerk M befinde und auch der Brunnen III deutlich zu erkennen sei, dessen Betonabdeckung aus dem Boden herausrage. Darüber hinaus werde auch durch Schilder auf das Wasserschutzgebiet hingewiesen; eine Beschilderung jedes einzelnen Grundstücks sei nicht möglich. Eine Verlegung des Brunnens Nr. 193 komme nicht in Betracht. Bei Festlegung der Lage der einzelnen Brunnen sei auf die hydrogeologischen Verhältnisse abzustellen, nämlich wo die Ergiebigkeit am größten sei. Daraus ergebe sich auch die Ausdehnung der Schutzzone I. Da es auf den unterirdischen Einzugsbereich ankomme, könne keine geographisch exakte Grenzziehung auf der Erdoberfläche stattfinden.

Auf einen Hinweis durch den Senatsvorsitzenden hat der Antragsgegner ergänzend vorgetragen: Die genaue Abgrenzung des Fassungsbereichs ergebe sich aus der zur Rechtsverordnung gehörenden Karte im Maßstab 1:2500. Diese sei als Bestandteil der Rechtsverordnung gekennzeichnet und mit Datum und den erforderlichen Unterschriften versehen. Zwar seien auf dieser Karte nicht alle Flurstücksnummern lesbar, jedoch seien die Grenzen der einzelnen Grundstücke deutlich erkennbar, so daß die betroffenen Grundstückseigentümer und damit auch die Antragsteller erkennen könnten, in welcher Zone ihre Grundstücke liegen. Wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung von falschen Eigentumsverhältnissen ausgegangen worden sei, so sei dies unerheblich, da der Schutz des Einzugsgebiets nicht von den Eigentumsverhältnissen abhängig sein könne. Es sei nicht zwingend vorgeschrieben, daß die Flächen der Schutzzone I im Eigentum des Wasserversorgungsunternehmens stehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf die dem Senat vorliegenden Akten des Landratsamts (2 Bände) und die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Gründe

II.

Der Senat entscheidet gem. § 47 Abs. 6 S. 1 VwGO durch Beschluß, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Sach- und Rechtslage läßt sich anhand der dem Senat vorliegenden Akten und der Schriftsätze der Beteiligten abschließend beurteilen.

Die Anträge sind zulässig. Die Antragsteller sind antragsbefugt, weil die von ihnen bekämpfte Verordnung sie in der Nutzung ihrer Grundstücke einschränkt und ihnen daher einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO zufügt.

Die Anträge haben auch in der Sache Erfolg, weil die Rechtsverordnung des Landratsamts sowohl aus formellen als auch aus materiellen Gründen rechtswidrig und daher nichtig ist.

Die Verordnung ist nicht ordnungsgemäß ausgefertigt (vgl. Art. 63 Abs. 2 LVerf). Nach der gefestigten Praxis des erkennenden Gerichtshofs gehört zu einer dem Rechtsstaatsprinzip entsprechenden Ausfertigung die die Authentizität des Norminhalts bestätigende Unterzeichnung der Rechtsnorm durch das zuständige Organ (vgl. Normenkontroll-Urt. v. 10.8.1984 -- 5 S 3119/83 -- NVwZ 1985, 206). Sind Karten Bestandteile einer Verordnung, so sind grundsätzlich auch diese in gleicher Weise auszufertigen (Normenkontroll-Urt. v. 18.11.1986 -- 5 S 650/86 -- ZfBR 1987, 212 = NuR 1987, 179). Wird allerdings in einer Satzung auf Pläne Bezug genommen, so genügt es, wenn diese in der Satzung so eindeutig bezeichnet sind, daß kein Zweifel an der Identität möglich ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.5.1990 -- 5 S 3064/88 -- NVwZ -- RR 1991, 20). Für Rechtsverordnungen kann nichts anderes gelten.

Diesen Anforderungen genügt die Verordnung v. 25.9.1978 nicht. Sie besteht aus dem Verordnungstext, dem in § 1 Abs. 2 in Bezug genommenen "Plan" und der in § 2 Abs. 4 bezeichneten "Karte". Weder die Karte noch der Plan enthalten einen Ausfertigungsvermerk. Auch der auf dem Plan und der Karte aufgebrachte Stempelaufdruck "Beilage zur Rechtsverordnung des Landratsamts G v. 25.9.1978 Nr. II 1.2 b -- 662.21" kann daran nichts ändern, denn er ist nicht unterschrieben. Da der Verordnungstext selbst keine irgendwie gearteten Hinweise auf den Planverfasser, den Zeitpunkt der Erstellung o.ä. enthält, fehlt es auch an der "gedanklichen Schnur", die es ermöglichen könnte, die nicht ausgefertigten Pläne und Karten als Bestandteil des schriftlichen Teils der Rechtsverordnung zu identifizieren (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.5.1990 -- a.a.O.).

Die Verordnung verstößt außerdem gegen das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit, das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ableitet. Danach müssen Gesetze hinreichend klar gefaßt sein, um dem Bürger zu gestatten, sich ein eigenes Bild von der Rechtslage zu machen (vgl. etwa BVerfGE 20, 150 f; 21, 79; 78, 212). Welche Anforderungen an das Ausmaß der Bestimmtheit zu stellen sind, hängt von der Eigenart des geregelten Sachverhalts ab (BVerfGE 48, 210, 222). Bei Eingriffen in die Rechtssphäre des Bürgers sind besonders hohe Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit zu stellen. Dies bedeutet, daß eine Verordnung, die -- wie die vorliegend streitige in Gestalt des Betretungsverbots -- die Nutzungsrechte der Grundstückseigentümer massiv einschränkt, aus sich heraus und ohne Inanspruchnahme weiterer Hilfsmittel oder gar einer Beweisaufnahme verständlich sein muß.

Dies ist hier nicht der Fall. Die Verordnung gibt in ihrem Text an, daß sie Teilstücke der Flurstücke 84/1 und 86/3 für den Fassungsbereich (Schutzzone I) in Anspruch nehme, und verweist zum Umfang der Inanspruchnahme auf eine Karte im Maßstab 1 : 2500. Auf dieser ist jedoch die Flurstücksnummer des Grundstücks Flst. Nr. 84/1 nicht -- jedenfalls nicht erkennbar -- eingetragen, so daß ohne Inanspruchnahme des Liegenschaftskatasters oder eines anderen Lageplans nicht festgestellt werden kann, worauf sich die Verordnung hinsichtlich des Fassungsbereichs des Brunnens III genau bezieht. Selbst wenn man der Auffassung sein sollte, daß an sich allein die Eintragung des Grenzverlaufs im Plan ohne eine Verbindung zum Verordnungstext ausreicht, so kann dies jedenfalls dann nicht gelten, wenn ohne die Angabe der Flurstücksnummer in der Karte nicht festgestellt werden kann, ob der Text der Verordnung mit dem Karteninhalt übereinstimmt. Wenn also im Text einer Verordnung bei nur teilweiser Inanspruchnahme von mit Flurstücksnummern bezeichneten Grundstücken auf eine Karte verwiesen wird, so müssen jedenfalls dann auch auf der Karte die Flurstücksnummern angegeben sein, weil nur so widersprüchliche Bezeichnungen des Geltungsbereichs der Verordnung ausgeschlossen werden können.

Die Verordnung ist schließlich aber auch inhaltlich rechtswidrig. Sie genügt nicht den Anforderungen, die an eine ordnungsgemäß Recht setzende Abwägung zu stellen sind. Zwar handelt es sich nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs (Normenkontrollurteil v. 21.12.1982 -- 5 S 1359/81 -- ESVGH 22, 117, 118) bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nicht um eine spezifisch fachplanerische Entscheidung, für die der zuständigen Behörde eine planerische Gestaltungsfreiheit (Planungsermessen) eingeräumt wäre. Gleichwohl verlangt die Feststellung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets im Sinne von § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG "erfordert", eine Gegenüberstellung und Abwägung der für die Maßnahme sprechenden öffentlichen Interessen und der durch sie beeinträchtigten Belange anhand des Maßstabs des rechtsstaatlichen Übermaßverbotes. Es handelt sich insoweit um ein "nachvollziehendes Abwägen" (VGH Bad.-Württ., a.a.O.). Dabei ist zu prüfen, ob ohne Schutzvorkehrungen eine Wahrscheinlichkeit dafür besteht, daß das zur Versorgung benötigte (Grund-)Wasser hygienisch oder geschmacklich in seiner Eignung als Trinkwasser beeinträchtigt wird, und ob das Wasser vollkommen schutzwürdig oder ohne unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte anderer schutzfähig ist. Auch diese Abwägung verlangt nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (vgl. BVerwGE 34, 301, 47, 144) eine umfassende Zusammenstellung des für die Entscheidung in Frage kommenden Abwägungsmaterials und vor allem dessen richtige Bewertung. Daran fehlt es vorliegend.

Ausweislich der Verfahrensakten mußte das Landratsamt G beim Erlaß der Rechtsverordnung davon ausgehen, daß von den einschneidenden Verfügungsbeschränkungen in der Schutzzone I des Brunnens III keine privaten Grundstückseigentümer betroffen seien, denn dies war vom Vertreter der K-gruppe bei einer Besprechung im Jahre 1972 behauptet und in einem Aktenvermerk festgelegt worden. Weitere Unterlagen über die Eigentumsverhältnisse standen nicht zur Verfügung. Da sich jedoch in Wahrheit beträchtliche Teile der genannten Schutzzone im Privateigentum befanden, hat der Verordnungsgeber bei seiner Beschlußfassung die gegen eine Einbeziehung derselben sprechenden privaten Belange nicht oder jedenfalls nicht richtig gewürdigt.

Dieser Irrtum über die Eigentumsverhältnisse kann für das Ergebnis der Beschlußfassung über den Erlaß der Verordnung und insbesondere über die Festlegung der Schutzbereichsgrenzen maßgeblich gewesen sein, denn es ist nicht auszuschließen, daß die Grenzziehung im Randbereich der Schutzzone I anders ausgefallen wäre, wenn die private Betroffenheit richtig gesehen worden wäre. Der Senat geht dabei in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Antragsgegners davon aus, daß zwar die Abgrenzung der Schutzzonen wesentlich von den geologischen und hydrologischen Gegebenheiten im Untergrund abhängt. Diese sind jedoch nicht so präzis auf die Oberfläche übertragbar, daß sich daraus zwangsläufig die exakte Festlegung der jeweiligen Grenzen ergeben müßte. Es kann also nicht davon ausgegangen werden, daß vorliegend nur die letztlich verordnete Grenzziehung im fraglichen Bereich möglich gewesen wäre. Auch dies führt zur Nichtigkeit der Verordnung.