OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.2021 - 14 A 4305/19
Fundstelle
openJur 2021, 22859
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Verfahrensgang

Eine Haftung wegen Nichtbeachtung einer erteilten Weisung i. S. von § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW erfordert erstens einen aus Sicht der Bewilligungsbehörde erkennbaren Anordnungsinhalt, zweitens dass eine für die Förderung relevante Weisung nicht beachtet worden ist, drittens dass die Weisung bei der Bewilligung nicht beachtet wurde und viertens dass der Haftungsgrund nach Haftungstatbestand und zugrundeliegendem Sachverhalt von der Bewilligungsbehörde oder vom Ministerium bestätigt wird.

Die Ministerialentscheidung nach § 12 Abs. 3 WFNG NRW ist eine verwaltungsrechtsgestaltende Entscheidung, die den Haftungsanspruch erst zur Entstehung bringt. Bei einer nicht einschränkungslosen Bestätigung können nur die bestätigten Haftungsgründe zum Haftungsanspruch führen.

Die Regelung zur Gesichertheit der Finanzierung der Gesamtkosten in Nr. 1.6.1 WFB 2006 enthält keine Weisung, die Richtigkeit der veranschlagten Kosten zu überprüfen; die Bewilligungsbehörde darf nur nicht von vornherein unplausibel niedrige Kosten zugrunde legen. Der Begriff der Gesamtkosten in den WFB 2006 bezieht sich auf die Kosten der Errichtung des geförderten Wohnraums, nicht auf die Kosten der zusammen damit durchgeführten sonstigen nicht geförderten Bauvorhaben.

Hinsichtlich der in Nr. 1.6.2 WFB 2006 angeordneten Eigenleistung hat die Bewilligungsbehörde die Plausibilität einer angegebenen Eigenleistung zu prüfen.

Haftungsbegründender Umstand des Haftungstatbestands, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben sind (§ 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW), ist, dass die Bewilligungsbehörde von der gebotenen Rücknahme oder dem gebotenen Widerruf keinen Gebrauch gemacht hat und sich deshalb die NRW.Bank von den Darlehensverbindlichkeiten nicht befreien konnte. Welche Voraussetzungen dafür zu fordern sind (positive Kenntnis des Rücknahme- oder Widerrufsgrundes seitens der Bewilligungsbehörde oder bloßes Kennenmüssen, Rechtfertigung des Absehens von Rücknahme oder Widerruf), ist in der Rechtsprechung noch nicht geklärt und konnte hier offen bleiben.

Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Unter dem 16.11.2006 beantragte die C. GmbH (im Folgenden: Förderempfängerin) beim Beklagten die Bewilligung eines Baudarlehens für die Neuschaffung von Gruppenwohnungen. Vorgesehen war die Errichtung von zwei Gruppenwohnungen mit Wohnschlafräumen durch Umbau in einem auf einem Erbpachtgrundstück gelegenen vorhandenen Gebäude. Außerdem sollten verschiedene gewerblich genutzte Räume und zwei nicht geförderte Wohnungen geschaffen werden. Die beantragte Förderung bezog sich auf die beiden Gruppenwohnungen zu je acht Wohneinheiten (Baudarlehen - Förderpauschale - über 565.600 Euro), auf die Errichtung einer Aufzugsanlage (Zusatzdarlehen über 48.000 Euro), von Pflegebädern (Zusatzdarlehen über 40.000 Euro) und eines Sinnesgartens (Zusatzdarlehen über 285.000 Euro). Geschäftsführer der Förderempfängerin waren Frau A. und Herr B. . Der Antrag wurde vom Beklagten mit einem "Geprüft"-Stempel und den Daten 22.11. und 4.12.2006 versehen. Die Pflegeleistungen in dem Wohnheim sollten von der G. GmbH erbracht werden, deren Geschäftsführerin Frau A. war.

Unter dem 6.12.2006 erteilte der Beklagte der Förderempfängerin als Bauherrin unter Bezugnahme auf den Antrag vom 16.11.2006 eine Förderzusage für ein Baudarlehen über 938.600 Euro für zwei Gruppenwohnungen, eine Aufzugsanlage und einen Sinnesgarten. Im Bescheid hieß es u.a.: "Das Förderobjekt ist eingetragen im Erbbaugrundbuch für XXX", "Zur Absicherung der zugesagten Darlehen ist nach Maßgabe der noch abzuschließenden vertraglichen Vereinbarungen eine Hypothek zu bestellen. Dieser Hypothek dürfen im Rang vorgehen ... in Abteilung III D. -Bank 1.140.000 Euro". Unter Nr. 3 der "Weiteren Auflagen, Bedingungen und Hinweise" wurde verfügt: "Ihre Eignung, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit als Bauherr wird zur Zeit geprüft. Falls das Ergebnis negativ sein sollte, wird die Förderzusage nicht wirksam. Bis zum Abschluss der Bonitätsprüfung darf mit den Bauarbeiten nicht begonnen werden und es steht Ihnen noch kein Anspruch auf Gewährung der bewilligten Mittel zu." Nach dem Verteilervermerk unter dem Bescheid erging eine Ausfertigung des Bescheids nebst einer Abschrift des Antrages an die Wohnungsbauförderungsanstalt Nordrhein-Westfalen, deren Rechtsnachfolgerin die Klägerin ist (im Folgenden wird auch die Wohnungsbauförderungsanstalt als Klägerin bezeichnet).

Die Klägerin prüfte die Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin. Unter dem 22.11.2006 teilte der Beklagte der Klägerin auf einem Vordruck "Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit" Daten zum Förderobjekt mit, u.a. dass Fremdmittel in Höhe von 1.160.000 Euro zu einem Zinssatz von 4,8 % und einem Tilgungssatz von 1 % aufgenommen sowie Eigenleistungen durch Barleistung von 505.628 Euro erbracht würden. Der Vordruck ging bei der Klägerin am 28.11.2006 ein. Am 4.12.2006 übersandte der Baubetreuer dem Beklagten per Telefax ein Angebot der D. -Bank über 1.160.000 Euro zu einem Zinssatz von 5,5 % bei einer jährlichen Tilgung von 2 %. Der Förderantrag vom 16.11.2006 wurde korrigiert. Nunmehr sollten 1.140.000 Euro Fremdmittel aufgenommen werden, wobei im Antrag fälschlich als Kreditgeber nach wie vor die F. -Bank mit den Konditionen 4,8% Verzinsung und Tilgung von 1 % angegeben wurden. Allerdings wurde auf S. 6 des Antrags der Aufwand auf der Basis des Angebots der D. -Bank berechnet, so dass sich der ursprünglich berechnete Jahresüberschuss von 21.544,10 Euro auf 3.324,10 Euro verringerte. Als Eigenleistung war unter "Bargeld und Guthaben" die Summe von 525.628 Euro angegeben.

In einem vom Baubetreuer am 4.12.2006 per Telefax übersandten Formblatt "Nachweis der Eigenleistung" waren vermerkt: E. -Bank Herr B. 100.000 €, E. -Bank Frau A. 198.000 €, 178.124 €, H. 30.000 €, VB I3. 22.231,70 €, F. -Bank 2.610 €. In der Förderakte befindet sich ein Schreiben der E. -Bank, vom 4.12.2006, mit dem Herrn B. wunschgemäß bestätigt wird, "daß Sie per 09.11.2006 über ein Depotvolumen von Euro 100.00,00 verfügen können." Weiter findet sich ein Schreiben der E. -Bank vom 5.10.2006, mit dem Frau A. bestätigt wird, "daß uns aktuell per 05.10.2006 Depotwerte in Höhe von Euro 198.000 zur Verfügung stehen. Desweiteren teilen wir Ihnen mit, daß wir am 10.05.2006 eine Summe von Euro 5.924,00 überwiesen haben als Restzahlung an I. Werft für Schiff Baunummer WV 0000 im Wert von Euro 178.124,00 Kaufsumme." Weiter kündigt die H. mit "Überweisungstalon" vom 5.10.2006 der G. GmbH mit, dass ein Guthaben von 30.000 Euro überwiesen werde. Die VB I3. wies für die Förderempfängerin zum 5.10.2006 ein Kontosaldo von 22.231,70 Euro auf. Schließlich kündigte die F. -Bank der G. GmbH die Überweisung von 2.610 Euro "Strukturierungsentgelt" an.

In der Bonitätsakte der Klägerin findet sich eine "Entscheidungsvorlage Bonität" vom 20.12.2006 hinsichtlich der Förderempfängerin. Dort heißt es: "Neugründungsbedingt sind Zusatzsicherheiten erforderlich. Die Gesellschafter/Geschäftsführer übernehmen eine Bürgschaft. Die Prüfung lässt sich nicht auf Herrn B. abstellen, da für diesen lediglich eine Bestätigung von Frau A. vorliegt, dass er zukünftig ein Jahresgehalt in Höhe von 60 TEUR aus der G. GmbH erzielt. Gesellschafterin und Geschäftsführerin der G. GmbH ist Frau A. . Die Nachhaltigkeit der Einkünfte lässt sich zum heutigen Zeitpunkt nicht beurteilen. Weitere Einkünfte erzielt Herr B. zur Zeit nicht. Die Besprechung der wirtschaftlichen Verhältnisse von Frau A. endet mit dem Fazit, dass diese in der Lage ist, aus ihren Einkünften ihren Lebensunterhalt zu bestreiten und den Kapitaldienst für ihre Schulden zu leisten. Die Risiken aus dem angefragten Bauvorhaben können nicht getragen werden. ... Nach Fertigstellung und Vermietung wird das Objekt einen vergleichsweise hohen Überschuss in Höhe von + 21 TEUR erzielen." Sodann wird eine Auflage begründet, wonach mit Rücksicht darauf, dass die obigen Annahmen eine erfolgreiche Vermietung voraussetzten, die Mittel nur ausgezahlt würden, "wenn das Objekt fertiggestellt ist und zu den vorgesehenen Mieten vermietet ist."

In einer "Entscheidungsvorlage Bonität" vom 20.12.2006 hinsichtlich der Frau A. heißt es: "Mit Ausnahme eines Schiffes, dessen Wert mit 178 TEUR angegeben wird, verfügt Frau A. über keine Vermögenswerte. Die bisher vorhandenen Vermögenswerte fließen als Eigenkapital in das angefragte Objekt."

Unter dem 19.12.2006 bestätigte die Klägerin dem Beklagten, dass die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Bauherrn für die Durchführung des Bauvorhabens gegeben sei und die in der Anlage genannten Auflagen zu erteilen seien. Diese lauteten:

"1. Die persönliche Mithaft von Frau A.

Herrn B.

ist durch eine selbstschuldnerische Höchstbetragsbürgschaft in Höhe der Wfa-Mittel nach beigefügtem Muster sicherzustellen.

2. Die Auszahlung der Wfa-Mittel darf erst dann vorgenommen werden, wenn die Fertigstellung des o.g. Objektes erfolgt ist und die komplette Vermietung zu den im Antrag veranschlagten Mieten nachgewiesen ist."

Mit Verfügung vom 2.1.2007 erweiterte der Beklagte die Förderzusage um die genannten Auflagen.

Am 21.3.2007 schloss die Klägerin einen Darlehensvertrag mit der Förderempfängerin unter Bezugnahme auf die Förderzusage vom 6.12.2006 über ein Baudarlehen von 938.600 Euro. Ausgezahlt wurden am 10.8.2007 653.600 Euro und für die Erstellung des Sinnesgartens am 29.8.2007 285.000 Euro.

Nachdem die Klägerin festgestellt hatte, dass das Flurstück xyz nicht Bestandteil des Erbbaurechtsvertrages war, änderte der Beklagte die Förderzusage durch Änderungsbescheid vom 8.5.2007 u.a. mit der Feststellung dahin ab, dass das verpfändete Grundstück Flur 00, Flurstücke 000, 000, 000 mit dem in der Förderzusage genannten identisch sei. Im Erbbaugrundbuch von I3. wurde das Bestandsverzeichnis Blatt 0000 am 25.4.2007 dahingehend berichtigt, dass nicht, wie am 23.4.2007 eingetragen war, das Flurstück 000, sondern das Flurstück 000 Bestandteil des Erbbaurechts sei. In Abteilung III des Blatts 0000 des Erbbaugrundbuchs von I3. sind am 23.4.2007 an erster Stelle eine Grundschuld über 902.000 Euro zugunsten der D. -Bank und an zweiter Stelle eine Hypothek über 938.600 Euro zugunsten der Klägerin eingetragen. Vorrang sollen aus Abteilung II ein Erbbauzins und ein Vorkaufsrecht zugunsten des Grundstückseigentümers haben.

Mit Schreiben vom 2.7.2007 teilte der Beklagte der Förderempfängerin mit, dass die geförderten Wohnungen bezugsfertig seien. "Sie sind nach den von der Bauaufsichtsbehörde genehmigten bzw. von der Bewilligungsbehörde anerkannten Bauplänen und Baubeschreibungen erstellt worden. Datum der Ummeldung: 02.07.2007 Datum der Besichtigung: 02.07.2007 Es wurden keine Abweichungen festgestellt."

Mit Schreiben vom 31.7.2007 bestätigte der Beklagte gegenüber der Klägerin, "dass mir zwischenzeitlich die ordnungsgemäße Vermietung der Wohnungen nachgewiesen wurde. Gegen die Auszahlung eines Teilbetrages in Höhe von 653.600,00 Euro bestehen keine Bedenken. Der Restbetrag in Höhe von 285.000,00 Euro für den geförderten Sinnesgarten gem. Nr. 2.5.5 WFB kann erst nach Prüfung des Kostennachweises erfolgen. Eine Mitteilung über die erfolgte Prüfung des Kostennachweises geht Ihnen zu gegebener Zeit zu."

Vom Baubetreuer oder der G. GmbH wurde dem Beklagten ein mit "Rechnung" überschriebenes Schreiben der Q. Immobilien GmbH vom 11.5.2007 per Telefax zugesandt, nach dem für die Erstellung des Sinnesgartens ein Bruttopauschalpreis von 400.000 Euro gefordert wurde. Ein Mitarbeiter des Beklagten nahm mit Herrn B. Kontakt auf und vermerkte mit Datum vom 7.8.2007 auf dem Schreiben: "Nach telef. Ausk. v. Herrn B. handelt es sich hier um die Rechnung. Andere Unterlagen über Abrechnung liegen nicht vor." Unter dem 23.8.2007 vermerkte der Mitarbeiter: "Angebot v. 13.11.06 lautete über 380.000,- Euro. Kostenunterschreitung liegt nicht vor." Mit Schreiben vom 23.8.2007 teilte der Beklagte der Klägerin mit, "dass die Prüfung des Kostennachweises und der Rechnung über die Erstellung des geförderten Sinnesgarten gem. Nr. 2.5.5.WFB erfolgt ist und zu keiner Beanstandung geführt hat. Gegen die Auszahlung des Restbetrages in Höhe von 285.000,00 Euro bestehen keine Bedenken."

Das Bauvorhaben wurde im Jahre 2007 abgeschlossen und der Betrieb aufgenommen. Im Jahre 2010 wurden kriminalpolizeiliche Ermittlungen gegen die Geschäftsführer der Förderempfängerin betrieben. Das Darlehen wurde anfänglich bedient, am 30.12.2010 geriet die Förderempfängerin in Rückstand. Mitte 2011 entzog ihr die Heimaufsicht die Betriebserlaubnis, am 18.4.2011 wurde das Insolvenzverfahren über ihr Vermögen eröffnet. Um den Weiterbetrieb des Objekts als Einrichtung des betreuten Wohnens zu gewährleisten, stimmte die Klägerin einem Notverkauf des Objekts zu, der nur zu einer geringfügigen Befriedigung der offenen Forderungen führte. Mit Urteil des Landgerichts Münster vom 15.8.2013 wurden die Geschäftsführer der Förderempfängerin u.a. wegen Betrugs und Urkundenfälschung zu Freiheitsstrafen verurteilt, und zwar Frau A. zu drei Jahren und vier Monaten und Herr B. zu zwei Jahren und zehn Monaten.

Daraufhin leitete die Klägerin eine Überprüfung des Fördervorgangs nach § 12 WFNG NRW wegen verschiedener Weisungsverstöße des Beklagten ein. Es kam zwischen den Beteiligten zu keiner Einigung, so dass die Klägerin eine Entscheidung des Ministeriums beantragte. Durch Verfügung vom 26.6.2015 (fälschlich mit Datum 2014) entschied das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen zu den einzelnen beanstandeten Weisungsverstößen:

Nach Nr. 2.1.2 Buchst. b der Wohnraumförderungsbestimmungen in der Fassung vom 26.01.2006 (MBl. NRW S. 116, WFB 2006) dürften nur Baumaßnahmen gefördert werden, die einen wesentlichen Bauaufwand erforderten, nämlich mindestens 650 Euro je Quadratmeter. Zwar seien dem Beklagten bei der Feststellung dieser Mindestkosten Fehler unterlaufen, jedoch sei es im Ergebnis nicht ermessensfehlerhaft, dass die Bewilligungsbehörde von der Entstehung wesentlichen Bauaufwands ausgegangen sei.

Nach Nr. 2.5.7 WFB 2006 ist das Baudarlehen nach Nummern 2.5.1 (Neuschaffung von Mietwohnungen) , 2.5.2 (Zusatzdarlehen für kleine Wohnungen) und 2.5.6 (Zusatzdarlehen für städtebaulich bedingte Mehrkosten) auf die Höhe der Baukosten inklusive Baunebenkosten (§ 5 Abs. 3 Satz 1 der Zweiten Berechnungsverordnung - II BV in der Fassung vom 31.12.2003) begrenzt. Für den Kostennachweis gilt Nummer 4.6 entsprechend. Nach dieser Vorschrift hat der Förderempfänger den Kostennachweis mit der Anzeige der Fertigstellung des Gebäudes in Form einer summarischen Kostenaufstellung für das Herrichten des Grundstücks zu erbringen. Die Bewilligungsbehörde hat zu prüfen, ob die Kosten gemäß Kostenaufstellung den der Bewilligung des Zusatzdarlehens zugrunde liegenden Kosten entsprechen. Sind die Kosten geringer als veranschlagt, ist das Zusatzdarlehen durch Änderung der Förderzusage zu kürzen. Eine Erhöhung des bewilligten Zusatzdarlehens ist nicht möglich. Das Ministerium entschied: Einen solchen Kostennachweis habe die Förderempfängerin entgegen der Auflage 7 der Förderzusage nicht eingereicht und der Beklagte auch nicht angefordert, sodass ein Verstoß gegen die Nr. 2.5.7 i.V.m. 4.6 WFB 2006 vorliege. Anlässlich der Bescheinigung der Bezugsfertigkeit hätte der Bewilligungsbehörde auffallen müssen, dass kein neuer Aufzug gebaut worden sei. Bezüglich des Förderdarlehens für Aufzüge hätte eine Änderung der Förderzusage bzw. Mitteilung an die Klägerin gemäß Nr. 1.6.4 Anlage 2 WFB 2006 erfolgen müssen.

Gemäß Nr. 2.5.5 WFB 2006 kann für die Herstellung eines Sinnesgartens, also von Außenanlagen, die an den besonderen Bedürfnissen demenziell Erkrankter oder behinderter Menschen ausgerichtet sind (z.B. Gärten mit besonderen Gestaltungselementen und Schutzvorrichtungen), ein Zusatzdarlehen in Höhe von 75 v. H. der Herstellungskosten, maximal in Höhe von 200 Euro pro Quadratmeter gestalteter Fläche gewährt werden. Nr. 4.6 WFB 2006 gilt entsprechend.

Hinsichtlich des Kostennachweises für den geförderten Sinnesgarten entschied das Ministerium: Da das Schreiben der Q. GmbH vom 11.5.2007 wichtige Merkmale einer Rechnung (Rechnungsnummer, Kundennummer, Zahlungsaufforderung) nicht enthalte, hätte der Beklagte, dem ausweislich des handschriftlichen Vermerks des Mitarbeiters auf dem Schreiben selbst Zweifel an der Ordnungsgemäßheit der Rechnung gekommen seien, diese nicht als Kostennachweis akzeptieren dürfen. Daher liege ein Verstoß gegen Nr. 2.5.5 i.V.m. Nr. 4.6 WFB 2006 vor.

Hinsichtlich der Gesamtkosten entschied das Ministerium: Im Rahmen der Sicherstellung der Gesamtfinanzierung nach Nr. 1.6.1 WFB 2006 hätte der Beklagte prüfen müssen, ob die von der Förderempfängerin angegebenen Gesamtkosten plausibel erschienen. Weiter hätte der Beklagte gemäß Nr. 1.6 der Anlage 1 WFB 2006 prüfen müssen, ob die im Förderantrag angegebenen Gesamtkosten den Kosten entsprächen, die im Bereich der Bewilligungsbehörde angemessen seien. Hier seien mehrfache Unstimmigkeiten festzustellen, die dem Beklagten hätten auffallen oder dokumentiert werden müssen. Das betreffe die Änderung der Gesamtkosten von 2.635.575 Euro auf 2.604.228 Euro und das Fehlen eines Betrages für die Aufzugsanlage. Aus den tatsächlichen und den im Förderantrag angesetzten Mieteinnahmen ergäben sich Differenzen. Es seien mehr Gewerbeflächen vermietet worden als nach dem Förderantrag errichtet werden sollten. Eine solche Flächendifferenz werfe die Frage auf, ob die Baukosten nicht anders verteilt gewesen seien. Auch aus der Kostenschätzung des Architekten und aus der in den Akten befindlichen Zusammenstellung der Gesamtkosten ergäben sich ungeklärte Diskrepanzen. Im Ergebnis sei festzuhalten, dass sich die Bewilligungsbehörde mit der Höhe der Gesamtkosten befasst habe, allerdings könne wegen der möglicherweise aufgrund fehlender Dokumentation verbliebenen Unklarheiten (z.B. Grund der Änderung der Gesamtkosten auf 2.604.228 €, Kosten für einen Aufzug, Diskrepanzen zwischen Kostenschätzung und Zusammenstellung der Baukosten) ein Verstoß gegen Nr. 1.6.1 WFB 2006 und Nr. 1.6 Anlage 1 WFB 2006 nicht ausgeschlossen werden.

Hinsichtlich des eingeräumten vorrangigen Grundpfandrechts entschied das Ministerium: Gemäß Nr. 1.6.3 Satz 5 WFB 2006 dürften nur den Grundpfandrechten ein Rang vor der Hypothek zur Sicherung der bewilligten Wohnraumfördermittel eingeräumt werden, die der Deckung der im Antrag angesetzten Gesamtkosten dienten. Zu den als vorrangig anerkannten Kosten habe der Beklagte auch die im Rahmen des Grundstückserwerbs für 217.000 Euro gekaufte vorhandene Kücheneinrichtung gerechnet. Die Betriebseinrichtung gehöre jedoch nach der II. Berechnungsverordnung nicht zu den Gesamtkosten, es sei denn, es handele sich um wesentliche Bestandteile des Grundstücks. Der vorrangig abzusichernde Kaufpreis hätte daher zumindest um das lose Mobiliar vermindert werden müssen. Die unterbliebene Reduzierung des Vorrangs um diesen Betrag stelle einen Verstoß gegen Nr. 1.6.3 Satz 5 WFB 2006 dar.

Zum Eigenleistungsnachweis entschied das Ministerium: Nach Nr. 1.6.2 Satz 1 Buchstabe a WFB 2006 sei eine Eigenleistung in Höhe von 20 % der veranschlagten Gesamtkosten zu erbringen. Hier hätten von den als Eigenleistung angesetzten Depotwerten der persönlich haftenden Gesellschafter die Art der Werte aufgeklärt werden müssen, um wegen möglicher Kursschwankungen Abschläge vorzunehmen. Hinsichtlich des Schiffes hätte geprüft werden müssen, wie es zur Finanzierung des Förderobjekts hätte eingesetzt werden können. Die Überweisungsankündigung der H. und die Rechnung der F. -Bank seien an die nicht am Förderverfahren beteiligte G. Gmbh gerichtet, ohne dass feststellbar wäre, wie diese Gelder dem geförderten Objekt zugute kommen könnten. Angesichts der offenen Fragen in Bezug auf die angegebenen Eigenleistungen hätte der Beklagte nicht davon ausgehen dürfen, dass die Eigenleistung in der erforderlichen Höhe erbracht worden sei und die Finanzierung durch die fraglichen Beträge gesichert erschiene. Damit liege ein Verstoß gegen Nm. 1.6.1 und 1.6.2 Satz 1 Buchstabe a WFB 2006 vor.

Zur seitens der Klägerin vorgenommenen Bonitätsprüfung entschied das Ministerium: Nach Nr. 1.5.2 WFB 2006 habe die Bewilligungsbehörde zu den persönlichen Voraussetzungen, insbesondere zur Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Bauherrn, eine Stellungnahme der Klägerin anzufordern und diese als ihre Entscheidung zu verwenden. Hier habe der Beklagte im Vordruck zur Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit gegenüber der Klägerin einen kalkulierten Überschuss im ersten Jahr von 21.544,10 Euro berechnet. Nach Absendung dieses Vordrucks habe der Baubetreuer aktualisierte Finanzierungsunterlagen mit einer von 4,8 % auf 5,5 % erhöhten Verzinsung und einer von 1 % auf 2 % erhöhten Tilgung vorgelegt, die zu einer Verringerung des Überschusses auf 3.324,10 Euro geführt habe. Der Beklagte habe dies fehlerhafterweise der Klägerin nicht mitgeteilt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Schreiben des Ministeriums vom 26.6.2014 (Beiakte 1, Anlage K11) Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 26.10.2015 forderte die Klägerin von dem Beklagten eine Erstattung in Höhe von 866.371,40 Euro, nämlich den Betrag des ausgezahlten Darlehens von 938.600 Euro abzüglich einer geleisteten Darlehenstilgung von 72.228,60 Euro. Der Beklagte lehnte eine Zahlung mit Schreiben vom 23.3.2016 ab.

Mit der am 19.12.2018 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Zahlungsbegehren weiter. Sie hat vorgetragen: Ihr stehe gemäß § 12 Abs. 3 WFNG NRW ein Anspruch gegen den Beklagten auf Erstattung des ausgezahlten Darlehens zu, da er Weisungen nicht beachtet habe (§ 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW). Im Einzelnen habe der Beklagte entgegen Nr. 1.6.3 Satz 8 WFB 2006 verstoßen, weil er Erwerbskosten für vorhandenes Inventar als Grundstückskosten bei der Kalkulation der Gesamtkosten des Projekts berücksichtigt habe. Das hätte bei der Einräumung eines vorrangigen Grundpfandrechts berücksichtigt werden müssen, was Aufgabe des Beklagten gewesen sei. Er habe gegen Nr. 1.6.2 Satz 1 Buchst. a WFB 2006 verstoßen, weil er Eigenleistungsnachweise nicht hinreichend geprüft habe. Er habe gegen Nr. 1.6.1 WFB 2006 und Nr. 1.6 der Anlage 1 zu den WFB 2006 verstoßen, weil er Unklarheiten hinsichtlich der angegebenen und der tatsächlich vermieteten Gewerbeflächen nicht aufgeklärt habe. Er habe gegen Nr. 2.5.7 i.V.m. Nr. 4.6 WFB 2006 verstoßen, weil er nach Fertigstellung der geförderten Wohnungen Kostennachweise für die Baumaßnahmen nicht angefordert habe. Hätte der Beklagte dies getan, wäre möglicherweise aufgefallen, dass die Mindestkosten nicht erreicht worden wären, so dass eine Kreditvergabe vollständig ausgeschlossen gewesen wäre. Außerdem sei dem Beklagten nicht aufgefallen, dass kein neuer Aufzug installiert worden sei, obwohl dafür ein Zusatzdarlehen gewährt worden sei. Die Förderzusage hätte gemäß Nr. 1.6.4 der Anlage 2 zu den WFB 2006 entsprechend reduziert werden müssen. Weiter habe der Beklagte unter Verstoß gegen Nr. 2.5.5 i.V.m. Nr. 4.6 WFB 2006 den unzureichenden Kostennachweis hinsichtlich der Errichtung des Sinnesgartens akzeptiert. Schließlich habe der Beklagte entgegen § 3 Abs. 1 Satz 2 WFNG NRW bzw. des entsprechenden früheren § 25 WFBG unterlassen, die Klägerin über die Änderung der Kreditkonditionen zu informieren, was für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin von Bedeutung gewesen sei. Auch sei dem Beklagten nicht die Unstimmigkeit hinsichtlich der im Förderantrag genannten und den später vermieteten Gewerbeflächen aufgefallen, was zu einer fehlerhaften Kalkulation bei den Gesamtkosten geführt habe. Das Darlehen sei lediglich zu 72.228,60 Euro getilgt worden. Alle weiteren Zahlungen der Förderempfängerin bzw. Vermögensverwertungen seien auf Zinsen und Kosten gezahlt worden in der Tilgungsreihenfolge des § 367 Abs. 1 BGB.

Da alle diese Verstöße in die Verantwortungssphäre des Beklagten fielen und die Weisungsverstöße dazu geführt hätten, dass das Förderungsziel verfehlt worden sei, und da besondere Umstände, die ein Absehen von der Erstattung begründen könnten, nicht vorlägen, sei es ermessensgerecht, die Forderung klageweise zu verfolgen. Insbesondere treffe die Klägerin kein eigenes Verschulden bei der Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit. Selbst wenn man der Klägerin insofern eigene Fehler vorhalten wollte, hätten sie jedenfalls angesichts der vielfältigen und gravierenden Weisungsverstöße des Beklagten kein derartiges Gewicht, um eine Anspruchskürzung oder gar einen Anspruchsverzicht zu rechtfertigen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, an sie 866.371,40 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen: Weisungsverstöße lägen nicht vor, zumindest habe die Klägerin wesentliche Umstände bei ihrer Ermessensausübung außer Acht gelassen. So könnten nur Weisungsverstöße zum Erstattungsanspruch führen, wenn bei Beachtung der Weisung die Förderung nicht hätte gewährt werden dürfen. Das könne nicht festgestellt werden, allenfalls für die fehlenden Aufzüge, so dass nur das dafür gewährte Zusatzdarlehen betroffen sei. Gleiches gelte für den Kostennachweis hinsichtlich des Sinnesgartens. Hinsichtlich der von der Klägerin gerügten Differenz bei den angegebenen und vermieteten Gewerbeflächen fehle es bereits an einer Bestätigung des Weisungsverstoßes durch das Ministerium, das einen solchen gerade nicht habe feststellen können. Im Übrigen könne auch nicht festgestellt werden, dass der Beklagte die Flächendifferenzen und eventuelle Auswirkungen auf die für das Untergeschoss angesetzten Baukosten habe erkennen können. Hinsichtlich des Vorrangs anderer Grundpfandrechte sei Sicherung und Verwaltung der Fördermittel Sache der Klägerin, diese habe sich ausreichend abzusichern.

Der geforderte Erstattungsbetrag sei zu hoch, wie sich aus dem Strafurteil des Landgerichts ergebe. Danach könne lediglich ein Gesamtausfall der Kreditverbindlichkeit in Höhe 768.067,16 Euro konstatiert werden. § 13 Abs. 3 WFNG NRW biete keine Handhabe, dass die Klägerin hinsichtlich Zinsen und Kosten so gestellt werde, als wenn das Darlehen ordnungsgemäß abgewickelt worden wäre.

In jedem Fall stehe der Forderung entgegen, dass der Klägerin Fehler bei der eigenverantwortlichen Prüfung der Bonität der Förderempfängerin unterlaufen seien. Da sie die Eigenbonität der Förderempfängerin als neu gegründeter Gesellschaft verneint habe, habe sie auf die Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Geschäftsführer abgestellt. Diese Prüfung sei völlig verfehlt gewesen. Insbesondere bei der Prüfung hinsichtlich Frau A. hätte die Klägerin die Werthaltigkeit dubioser Eigenleistungsbeiträge selbst prüfen müssen. Diese verfehlte Bonitätsprüfung werde nicht dadurch berührt, dass die aktualisierte Finanzierungunterlage nicht weitergeleitet worden sei. Diese Umstände hätten bei der Ermessensausübung zur klageweisen Verfolgung des Anspruchs berücksichtigt werden und zumindest zu einer deutlichen Reduzierung des Anspruchs führen müssen.

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Berufung zugelassen. Dagegen richtet sich die rechtzeitig eingelegte und begründete Berufung des Beklagten, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: Hinsichtlich des Sinnesgartens komme wie bei dem Aufzug lediglich eine Erstattung der jeweiligen Zusatzdarlehen in Betracht. Es sei nur ein Aufzug vorgesehen gewesen, der vorhanden gewesen sei. Jedoch sei auch kein Weisungsverstoß im Hinblick auf den Kostennachweis für den Sinnesgarten festzustellen. Die Zweifel an der Richtigkeit, die angeblich aus der Lebenserfahrung abgeleitet werden könnten, stellten keinen Weisungsverstoß dar. Auch hätte es der Klägerin oblegen, Kostennachweise für die Gruppenwohnungen anzufordern, wenn sie eine Kostenunterschreitung befürchtet habe. Dafür bestünden ohnehin keine substantiellen Anhaltspunkte. Hinsichtlich der angeblich unzulässigen vorrangigen Sicherung auch des Kaufpreisanspruchs für Mobiliar, die ohnehin in den Verantwortungsbereich der Klägerin selbst gefallen sei, stehe bereits nicht fest, dass es sich nicht um wesentliche Bestandteile des Grundstücks gehandelt habe, so dass der diesbezügliche Kaufpreis Teil des vorrangig abzusichernden Grunderwerbs gewesen sei. Abgesehen davon liege die vorrangig eingetragene Grundschuld von 902.000 Euro weit unter den Gesamtkosten von über 2,5 Millionen Euro, so dass die 217.000 Euro für Mobiliar keine Rolle mehr spielten. Zu Unrecht verneine das Verwaltungsgericht die Entscheidungsrelevanz der auch von ihm bejahten fehlerhaften Bonitätsprüfung der Klägerin für den Klageanspruch. Die Darlehensvergabe beruhe entscheidend auf der Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit durch die Klägerin. In der Förderzusage sei ausdrücklich die Nebenbestimmung aufgenommen worden, dass die Bonitätsprüfung noch ausstehe und die Zusage bei negativem Ergebnis nicht wirksam werde. Bis zum Abschluss dürfe weder mit den Bauarbeiten begonnen werden, noch stehe ein Anspruch auf Gewährung von Mitteln zu. Die Rolle der Klägerin könne nicht auf die eines privatwirtschaftlichen Kreditgebers reduziert werden, da sie mit der Bonitätsprüfung maßgeblich in die Förderzusage eingeschaltet sei. Zur Bonitätsprüfung zähle auch die Feststellung, ob Mittel für die angenommene Eigenleistung vorhanden seien. Auch hinsichtlich der geänderten Kreditkonditionen liege kein Weisungsverstoß vor, da diese in die der Klägerin vor Abschluss des Kreditvertrags vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung eingeflossen sei mit der Folge eines Ausweises des geringeren Überschusses im ersten Jahr. Die Regelung in § 12 Abs. 3 WFNG NRW, dass eine Erstattung nur verlangt werden könne, wenn Weisungsverstöße vorlägen, laufe leer, wenn für die Kreditvergabe ursächliche Fehler bei der Bonitätsprüfung keine Berücksichtigung hinsichtlich des Erstattungsanspruchs fänden. Schließlich sei es auch unrichtig, § 367 Abs. 1 BGB auf die Leistungen der Förderempfängerin hinsichtlich der Erstattungsforderung anzuwenden. Die Klägerin habe im Rahmen ihres Erstattungsbegehrens keinen Anspruch darauf, wegen der Zinsen und Kosten so gestellt zu werden, als sei das Darlehen ordnungsgemäß abgewickelt worden.

Der Beklagte beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend aus: Es bestünden Anhaltspunkte für die Unterschreitung der Mindestkosten von 650 Euro je Quadratmeter als Voraussetzung für eine Förderung, denn schon die Division der nach dem Förderantrag für die zu erstellende Wohnfläche aufzubringenden Kosten durch die Wohnfläche ergäben einen Betrag unterhalb der Mindestkosten. Außerdem habe das Landgericht im Strafverfahren gegen die Geschäftsführer der Förderempfängerin festgestellt, dass der Architekt überhöhte Baukosten für die Erstellung der Wohnungen angegeben habe, damit überhaupt eine Förderung möglich werde. Im Übrigen diene der Kostennachweis auch zur Überprüfung, ob die tatsächlichen Baukosten den Förderbetrag unterschritten, also hier 800 Euro je Quadratmeter, mit der Folge, dass das Darlehen um den überschießenden Förderbetrag hätte gekürzt werden müssen. Die Prüfung des Kostennachweises, der für die Erstellung der Wohnungen erst gar nicht vorgelegt worden sei, dürfe bei Vorlage - wie bei dem Sinnesgarten - nicht rein formal erfolgen. Nicht jedes rechnerisch richtige Dokument dürfe akzeptiert werden. Vielmehr müssten die tatsächlichen Kosten mit den im Kostennachweis angegebenen abgeglichen werden.

Hinsichtlich der Übersicherung komme es nicht darauf an, dass keine vorrangige Übersicherung erfolge, sondern dass qualitativ sichergestellt werde, dass vorrangig nur Mittel besichert würden, die in das Bauvorhaben flössen. Hier habe die D. -Bank eine vorrangige Sicherung von 902.000 Euro erhalten, jedoch hätte die Klägerin auch eine Erhöhung der Hypothek bis auf 1.140.000 Euro genehmigt.

Was die Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit betreffe, habe die Klägerin früher immer und auch heute noch bei nicht erstklassigen wirtschaftlichen Verhältnissen einer GmbH als Förderempfängerin eine Bürgschaft der Gesellschafter gefordert. Die eingereichten Unterlagen zu den von dem Beklagten als Eigenleistung anerkannten Vermögensgegenständen habe die Klägerin allein zur Plausibilisierung der Vermögensverhältnisse der Gesellschafter nach erfolgtem Eigenleistungseinsatz verwertet. Demgegenüber hätte der Beklagte, der für die Prüfung der Eigenleistung zuständig gewesen sei, die Geeignetheit der angegebenen Gegenstände für den Einsatz als Eigenleistung feststellen müssen, etwa hinsichtlich des Schiffes das Eigentum, die Lastenfreiheit, die Veräußerungs- und Beleihungsmöglichkeit sowie den Verkehrswert. Aber auch hinsichtlich der mitgeteilten Depotwerte hätten Veräußerbarkeit und Kurswert festgestellt werden müssen.

Was die Änderung der Finanzierungskonditionen betreffe, sei lediglich am 12.12.2006 der hinsichtlich der Finanzierungskonditionen überarbeitete Antrag mit dem reduzierten Überschuss eingegangen, was mangels Mitteilung von der Änderung nicht mehr in die am 19.12.2006 abgeschlossene Bonitätsprüfung eingeflossen sei. Gemäß 1.5.4 WFB hätte die Reduzierung des Überschusses als Umstand möglicherweise fehlender Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit ausdrücklich mitgeteilt werden müssen.

Die Klägerin hat das Ministerium um die Feststellung weiterer Weisungsverstöße gebeten. Das Ministerium hat dies mit Verfügung vom 29.6.2020 abgelehnt. Eine erneute Entscheidung sei nicht erforderlich. Das Streitverfahren sei bereits beim erkennenden Gericht anhängig und die Zulässigkeit der Klage stehe nicht in Frage, so dass es am Rechtsschutzbedürfnis für eine weitere Ministerialentscheidung fehle. Den Prozessbeteiligten sei es unbenommen, ihre weiteren Argumente in das gerichtliche Verfahren einzubringen. Das erkennende Gericht möge entscheiden, ob es die ergänzenden Aspekte werte und berücksichtige.

Darauf hat die Klägerin im Berufungsverfahren ihre Forderung auf weitere Weisungsverstöße gestützt und vorgetragen: Der Beklagte habe unter Verstoß gegen Nr. 1.6 Anlage 1 WFB 2006 die Kosten des Gebäudes im Hinblick auf den Gewerbeanteil bei Antragseingang nicht auf Angemessenheit geprüft. Insoweit sei zwar keine detaillierte Kostenprüfung erforderlich, jedoch sei zu prüfen, ob sie der Höhe und Vollständigkeit nach schlüssig seien. Dies sei nicht geschehen, zumal es sich lediglich um eine Nutzungsänderung gehandelt habe und die Großküche bereits vorhanden gewesen sei.

Weiter habe der Beklagte entgegen Nr. 1.5.4 WFB 2006 Informationen zur Rentabilität des Förderobjekts nicht an die Klägerin weitergegeben. Auf den Gewerbeflächen sollten Mieterträge von 72.222,42 Euro erzielt werden. Also komme es auf die tatsächliche Fertigstellung des Gesundheitstrakts an, was bei der Besichtigung am 2.7.2007 jedoch nicht geprüft worden sei.

Informationen zur Zuverlässigkeit seien entgegen Nr. 1.5.4 WFB 2006 nicht übermittelt worden. Die Förderempfängerin habe Mietverträge über nicht existente Gewerberäume vorgelegt, was hätte mitgeteilt werden müssen.

Schließlich seien Stellplatzmieten unter Verletzung der Grundsätze ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns fälschlich dem Förderobjekt zugerechnet. Die Stellplätze seien nämlich auf dem Nachbargrundstück Hospitalstraße 3 vorgesehen gewesen, das als Flurstück xyz zwar ursprünglich im Förderantrag als Teil des Baugrundstücks vorgesehen sei, dann aber vom Beklagten durch Verfügung vom 8.5.2007 aus der Förderung herausgenommen worden sei. Damit habe der Beklagte den Sachverhalt nicht ordnungsgemäß aufgeklärt.

Hinsichtlich der weiter geltend gemachten Weisungsverstöße hat die Klägerin ihre Ermessenserwägungen ergänzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig und begründet. Die Klage ist zulässig. Es handelt sich um eine öffentlichrechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art gemäß § 40 Abs. 1 VwGO, da die Klägerin den von ihr geltend gemachten Anspruch auf § 12 Abs. 3 WFNG NRW stützt, der ausschließlich das Verhältnis zwischen Trägern der öffentlichen Verwaltung regelt (die Klägerin als Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß § 1 des Gesetzes über die NRW.Bank, der Beklagte als Bewilligungsbehörde gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der sozialen Wohnraumförderung und anderer Maßnahmen des Wohnungswesens vom 2.6.1992 i.d.F. der 7. Änderungsverordnung vom 4.1.2010 - GV.O. . S. 26 -).

Die Leistungsklage ist unbegründet. Die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch gemäß § 12 Abs. 3 WFNG NRW liegen nicht vor. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 WFNG NRW kann die Klägerin die Bewilligung von Darlehen oder Zuschüssen durch die Bewilligungsbehörden unbeschadet der rechtlichen Wirkungen der Förderzusage überprüfen. Nach Absatz 2 der Vorschrift teilt die Klägerin der Bewilligungsbehörde es schriftlich mit, wenn die Überprüfung ergibt, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben sind oder die Bewilligungsbehörde erteilte Weisungen nicht beachtet hat. Wird mit der Bewilligungsbehörde innerhalb von drei Monaten seit Zugang der Mitteilung keine Einigung erzielt, kann das für das Wohnungswesen zuständige Ministerium zur Entscheidung angerufen werden. Nach § 12 Abs. 3 WFNG NRW kann die Klägerin von der Bewilligungsbehörde dann, wenn die Auffassung der Klägerin von der Bewilligungsbehörde oder dem für das Wohnungswesen zuständigen Ministerium bestätigt wird, die Freistellung von allen Verbindlichkeiten und die Erstattung bereits ausgezahlter Darlehen und Zuschüsse verlangen.

Tatbestandlich ist Voraussetzung gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW im hier relevanten Zusammenhang, dass die Bewilligungsbehörde erteilte Weisungen nicht beachtet hat. Die Norm stellt also nicht allgemein auf eine rechtswidrige Verfahrensgestaltung oder Sachentscheidung ab. Die Entstehungsgeschichte der Norm ist dadurch geprägt, dass die Haftung stetig als zu streng empfunden und zurückgenommen wurde. So sah der ursprüngliche Gesetzentwurf der Landesregierung vor, dass eine Beanstandung der Bewilligung darauf gestützt werden könne, dass die Bewilligungsbehörde zwingende Vorschriften verletzt, die Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer zweckwidrigen Weise Gebrauch gemacht, eine ihr erteilte Ermächtigung überschritten oder erteilte Weisungen nicht beachtet habe. Als Beanstandungsvoraussetzung sollte es weiter genügen, dass die Voraussetzungen für eine Änderung oder den Widerruf des Bewilligungsbescheides vorliegen. Die weitergehende Schadensersatzpflicht sollte durch Verschulden ausgelöst werden.

§ 10 Abs. 2 Buchst. a bis c und Abs. 3 Satz 2 des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 3/380, S. 7.

Im zuständigen Ausschuss wurde die Gesetz gewordene Fassung dahin entschärft, dass eine Beanstandung nur auf die im Gesetz aufgeführten Tatbestände gestützt werden durfte und die Beanstandungsmöglichkeit wegen einer Überschreitung der Grenzen des Ermessens fallengelassen wurde. Der Fall der Änderungs- oder Widerrufsmöglichkeit wurde um die weitere Voraussetzung erweitert, dass die Bewilligungsbehörde von ihrem Änderungs- oder Widerrufsrecht keinen Gebrauch macht. Eine Schadensersatzpflicht sollte nur bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit bestehen.

Vgl. § 14 Abs. 2 Buchst. a und c und Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur Neuregelung der Wohnungsbauförderung, GV. NRW. 1957, S. 80 (82). Vgl. dazu, dass die Entschärfung zum Teil auf den Druck des Städtetages zurückzuführen war, Abg. Jochem (SPD), 58. Sitzung der 3. Wahlperiode am 15.3.1957, LT-Prot. S. 1999 A; der zuständige Minister ging sogar fälschlich davon aus, dass die gesamte Haftung nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit bestehe, Minister für Wiederaufbau Dr. Kaßmann, 60. Sitzung der 3. Wahlperiode am 27.3.1957, LT-Prot. S. 2078 A und B, richtiggestellt durch den Abg. Dr. Schmidt (CDU), S. 2079 B.

Auch diese immer noch recht weitgehende Haftung wurde später weiter zurückgenommen. Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Neuregelung der Wohnungsbauförderung vom 22.10.1968 (GV. NRW. S. 338) wurde im geänderten § 14 Abs. 3 des Gesetzes die Ausübung des entstandenen Befreiungs- und Erstattungsanspruchs beschränkt auf Fälle der Zweckverfehlung oder des Überschreitens der zulässigen Fördersätze.

Durch Art. 3 Nr. 10 des Ersten Gesetzes zur Funktionalreform vom 11.7.1978 (GV. NRW. S. 290) erhielt die Haftungsvorschrift im Wesentlichen ihre heutige Fassung. Eine Haftung war nur noch für die Fälle vorgesehen, dass die Voraussetzungen für eine Rücknahme oder den Widerruf des Bewilligungsbescheides vorliegen oder die Bewilligungsbehörde erteilte Weisungen nicht beachtet hat. Ermessensfehler, Überschreitung erteilter Ermächtigungen oder die Verletzung zwingender Vorschriften begründen nunmehr nur dann eine Haftung, wenn sie gleichzeitig einen der beiden Tatbestände erfüllen.

Maßgeblich ist also hier, ob der Bewilligungsbehörde eine Weisung erteilt wurde und von jener nicht beachtet wurde. Das Wohnraumförderungsgesetz benutzt den Begriff der Weisung neben der Vorschrift der Überprüfung von Bewilligungen in § 12 WFNG NRW noch in § 3 WFNG NRW der die Aufgaben und Zuständigkeiten im Bereich der Wohnraumförderung regelt. So werden den Bewilligungsbehörden die Aufgaben nach diesem Gesetz als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zugewiesen (§ 3 Abs. 3 WFNG NRW). Die Aufsichtsbehörden können nach § 3 Abs. 4 Satz 4 und 5 WFNG NRW Weisungen erteilen, um die gesetzmäßige Erfüllung der Aufgaben zu sichern, allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgaben zu sichern, und besondere Weisungen erteilen, wenn das Verhalten der Bewilligungsbehörde zur Erledigung ihrer Aufgaben nicht geeignet erscheint, oder wenn es überörtliche Interessen oder die Verwirklichung der staatlichen Förderziele gebieten. Wie regelmäßig und so auch hier ist davon auszugehen, dass das Gesetz einen Begriff, hier den der Weisung, einheitlich verwendet. Es muss sich daher bei den haftungsbegründenden Weisungen, die einer Bewilligungsbehörde erteilt und nicht beachtet wurden, um Weisungen im Sinne des § 3 Abs. 4 Satz 4 und 5 WFNG NRW handeln.

Allerdings wird man vom Sinn und Zweck der Haftungsvorschrift Weisungen, die bereits das Gesetz selbst enthält, ebenfalls unter den Begriff der Weisung im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW fassen müssen. Während nämlich § 3 Abs. 4 Satz 4 und 5 WFNG NRW lediglich das Weisungsrecht der Aufsichtsbehörden betrifft und damit gesetzliche Weisungen nicht in den Blick nimmt, betrifft die Haftungsvorschrift des § 12 WFNG NRW das Einstehenmüssen der Bewilligungsbehörde für weisungswidriges Verhalten insgesamt. Dafür ist die Rechtsqualität der Weisung unerheblich. Daher hat der erkennende Senat auch schon bisher die Nichtbeachtung gesetzlicher Weisungen als haftungsbegründend eingestuft.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.12.1985 - 14 A 861/84 -, S. 14 f. des amtl. Umdrucks; Beschluss vom 4.7.2013 - 14 A 952/13 -, NRWE, Rn. 5 ff.= juris, Rn. 4 ff.

Unabdingbares Erfordernis ist allerdings, dass der als Weisung einzustufende Vorgang Weisungscharakter hat. Eine Weisung zeichnet sich dadurch aus, dass sie einen Befehl enthalten muss, etwas zu tun oder wie man sich verhalten soll.

Vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 7. Aufl., S. 1989 (Stichwort: Weisung).

Das erfordert erstens einen für die Bewilligungsbehörde erkennbaren Anordnungsinhalt. Er darf keine Unbestimmtheiten oder Mehrdeutigkeiten enthalten, die es erlauben, einerseits ein bestimmtes Verhalten der Bewilligungsbehörde zwar als noch vertretbares Verständnis des Anordnungsinhalts einzustufen, aber andererseits dennoch die Nichtbeachtung erteilter Weisungen zu konstatieren. Es kommt also darauf an, wie die Bewilligungsbehörde die Weisung verstehen musste (Empfängerhorizont). Der Anweisende hat es in der Hand, seine Anordnung an die Bewilligungsbehörde unmissverständlich zu formulieren, so dass verbleibende Unklarheiten nicht zu Lasten der Bewilligungsbehörde gehen.

Der Kreis der so in Betracht kommenden Weisungsverstöße ist zweitens sachlich beschränkt. Der Gesetzeswortlaut ist unvollständig, denn ersichtlich soll nicht jedweder Weisungsverstoß der Bewilligungsbehörde zu dem Erstattungsanspruch führen. Zweck ist vielmehr, die Klägerin bei fehlerhaften Bewilligungen von Verbindlichkeiten zu befreien bzw. Erstattung ausgezahlter Darlehen verlangen zu können,

vgl. LT-Drs. 11/2329, S. 50, zu § 15 des Wohnungsbauförderungsgesetzes,

und damit eine verfehlte Förderung für die Klägerin wirtschaftlich zu neutralisieren. Erforderlich ist somit, dass eine für die Förderung relevante Weisung nicht beachtet worden ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.12.2019 - 14 A 516/19 -, NRWE, Rn. 16 ff. = juris, Rn. 15 ff.

Der Kreis der in Betracht kommenden Weisungsverstöße ist drittens zeitlich beschränkt. Schon nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats muss das Fehlverhalten der Bewilligungsbehörde bei der Bewilligung vorliegen, so dass jene nur haftbar ist, wenn der Förderzusage dieser Mangel von Anfang an anhaftet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.12.1985 - 14 A 861/84 -, S. 21 f. des amtl. Umdrucks.

An dieser Auffassung hält der Senat fest. § 12 WFNG NRW betrifft nach seinem Wortlaut nur die Überprüfung der Bewilligung, nicht allgemein die Überprüfung des Verhaltens der Bewilligungsbehörde im Rahmen der Wohnraumförderung. Unter Bewilligung versteht das Gesetz die Förderzusage nach § 10 Abs. 1 WFNG NRW So knüpft § 10 Abs. 2 WFNG NRW die "Bewilligung" von Darlehen und Zuschüsse an bestimmte Förderempfänger an die Zustimmung der Aufsichtsbehörde. § 30 Abs. 3 WFNG NRW stellt im Rahmen einer Verzinsungsregelung auf Vorschriften im Zeitpunkt der "Bewilligung" ab. Das kann nur die Förderzusage, also den entsprechenden Verwaltungsakt oder öffentlichrechtlichen Vertrag (§ 10 Abs. 1 Satz 2 WFNG NRW), betreffen. Auch mit dem Begriff Bewilligungsentscheidung in § 10 Abs. 4 und 5 WFNG NRW meint das Gesetz die Förderzusage. Soweit von Bewilligungsbescheid die Rede ist (§§ 22 Abs. 1 Satz 2, 34 Satz 3 WFNG NRW), teilweise in Kombination mit "Förderzusage" (§ 23 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 und 3 WFNG NRW), ist wohl die Förderzusage in Form eines Verwaltungsakts in Abgrenzung zur Förderzusage in Form eines öffentlichrechtlichen Vertrags gemeint. Auch die amtliche Begründung zu § 12 WFNG NRW stellt klar, dass die Vorschrift die Überprüfung der Förderzusage zum Gegenstand hat.

LT-Drs. 14/9394, S. 87.

Die Haftung soll nach § 12 WFNG NRW eintreten, wenn die Bewilligungsbehörde unter Verstoß gegen erteilte Weisungen eine Förderzusage erteilt hat oder eine erteilte Förderzusage nicht widerruft oder zurücknimmt. Damit sind Weisungsverstöße, die zeitlich nach der Förderzusage begangen wurden, von vorneherein nicht geeignet, einen Erstattungsanspruch nach § 12 Abs. 3 WFNG NRW unter dem Gesichtspunkt eines Weisungsverstoßes zu begründen. Vielmehr werden Vorgänge nach Erlass der Förderzusage haftungsrechtlich vom Tatbestandsmerkmal des § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW erfasst, "dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben sind". Damit soll sichergestellt werden, dass die Bewilligungsbehörde unabhängig vom Vorliegen eines Weisungsverstoßes gegenüber der NRW.Bank haftet, wenn sie als allein dazu Befugte die Förderzusage und damit den Rechtsgrund für die Auszahlung des Darlehens nicht durch Widerruf oder Rücknahme beseitigt, obgleich die Voraussetzungen hierfür vorliegen, und der NRW.Bank damit die Möglichkeit nimmt, von dem Förderempfänger die Erstattung ausgezahlter Darlehen oder Zuschüsse zu verlangen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.12.1985 - 14 A 861/84 -, S. 21 des amtl. Umdrucks.

Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich das Land selbst möglicherweise dieses Haftungstatbestands weitgehend entledigt hat, weil es Rücknahme und Widerruf der Förderzusage nach Abschluss des Darlehensvertrages und wenigstens teilweiser Auszahlung des Darlehens ausgeschlossen hat und stattdessen nur die Kündigung des Darlehensvertrags ausgesprochen wissen will (Nr. 1.6.4 Satz 2 der Anlage 2 WFB 2006). Entgegen der Auffassung, die die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußert hat, zwingt diese denkbare Konsequenz aus Nr. 1.6.4 Satz 2 der Anlage 2 WFB 2006 nicht zu einer anderen, nämlich erweiterten Interpretation der erfassten Weisungsverstöße in § 12 WFNG NRW. Die Interpretation eines Gesetzes hängt nicht von Verwaltungsvorschriften ab, umgekehrt haben sich vielmehr Verwaltungsvorschriften am Gesetz zu orientieren.

Weisungsverstöße sind also nach § 12 WFNG NRW für die Haftung nur relevant, wenn sie zum Erlass einer fehlerhaften Förderzusage geführt haben. Nach diesem Zeitpunkt kommt es haftungsrechtlich allein auf eine fehlerhaft unterbliebene Beseitigung der Förderzusage durch Widerruf oder Rücknahme unabhängig von Weisungsverstößen an.

Die relevanten Weisungsverstöße sind nicht nur inhaltlich, sachlich und zeitlich, sondern viertens auch verfahrensrechtlich beschränkt. Die Klägerin kann Erstattung nur verlangen, wenn ein Überprüfungsverfahren mit einem bestimmten Ergebnis durchlaufen ist. Das Überprüfungsverfahren ist gestuft aufgebaut. In der ersten Stufe prüft die Klägerin, ob Haftungsgründe vorliegen (§ 12 Abs. 1 WFNG NRW). Bejaht sie dies, teilt sie in einer zweiten Stufe ihre Auffassung der Bewilligungsbehörde mit (§ 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW). Diese hat in einer dritten Stufe drei Monate Zeit, mit der Klägerin eine Einigung über die geltend gemachten Haftungsgründe zu erzielen (§ 12 Abs. 2 Satz 2 WFNG NRW). Bestätigt die Bewilligungsbehörde die Auffassung der Klägerin, kann diese in einer vierten Stufe auf dieser Grundlage Freistellung oder Erstattung verlangen (§ 12 Abs. 3 WFNG NRW). Bestätigt die Bewilligungsbehörde in der dritten Stufe die Auffassung der Klägerin (ganz oder teilweise) nicht, kann die Klägerin wegen des streitig gebliebenen Teils vermeintlicher Haftungsgründe das Ministerium zur Entscheidung anrufen (§ 12 Abs. 2 Satz 2 WFNG NRW). Bestätigt nunmehr das Ministerium die Auffassung der Klägerin, kann diese wie in der vierten Stufe im Falle der Einigung wegen der somit festgestellten Haftungsgründe auch ohne Bestätigung durch die Bewilligungsbehörde Freistellung oder Erstattung verlangen (§ 12 Abs. 3 WFNG NRW).

Wie sich aus dem Wortlaut "kann Freistellung oder Erstattung verlangen" ergibt, stellt das positive Überprüfungsergebnis nicht bloß eine prozessrechtliche Voraussetzung für eine Klage im Sinne der Herstellbarkeit der Klagbarkeit eines vorhandenen Anspruchs dar, die erst eine Klage zulässig macht.

Vgl. zur Unterscheidung von prozessrechtlicher Klagbarkeit und materiellrechtlicher Einforderungsbefugnis Greger in: Zöller, ZPO, 31. Aufl., Vor § 253, Rn. 19, und Foerste in: Musielak, ZPO, 10. Aufl., Vor § 253, Rn. 6.

Dafür wäre auch die Gesetzgebungskompetenz des Landes fraglich (konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes). Vielmehr ist das positive Überprüfungsergebnis eine materiellrechtliche Voraussetzung, um überhaupt einen (durchsetzbaren) Anspruch zu begründen. Diese materiellrechtliche Wirkung der Ministerialentscheidung ergibt sich auch aus Sinn und Zweck des Überprüfungsverfahrens. Obwohl es sich rechtlich um Darlehensverpflichtungen der Klägerin handelt, um deren Freistellung oder Erstattung es geht, geht es in Wirklichkeit um den Schutz des Vermögens des Landes, das als Gewährträger der Klägerin für deren Verbindlichkeiten haftet (§ 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 des Gesetzes über die NRW.Bank) und ausschließlich am Stammkapital beteiligt ist (§ 3 Abs. 1 der Satzung der NRW.Bank).

Vgl. zum Zweck des Überprüfungsverfahrens, finanzielle Nachteile für das Land zu vermeiden, LT-Drs. Nr. 380 der 3. Wahlperiode vom 13.6.1956, S. 17.

Das Land bedient sich für die Wohnraumförderung der Kreise und kreisfreien Städte als Bewilligungsbehörden (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der sozialen Wohnraumförderung und anderer Maßnahmen des Wohnungswesens) im Wege der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (§ 3 Abs. 3 WFNG NRW). Diese vermögensrechtliche Interessenlage und die Eingliederung der Kommunen und Kommunalverbände in die staatliche Wohnraumförderung begründen es, dass Haftungsansprüche gegen Bewilligungsbehörden wegen weisungswidrig fehlerhafter Bewilligungen oder fehlerhaft unterbliebener Beseitigung von Bewilligungen nur bestehen sollen, wenn diese haftungsbegründenden Umstände durch die Bewilligungsbehörde selbst oder durch das Ministerium anerkannt worden sind. Die Klägerin hat zwar die formale Rechtsposition als Darlehensgeber inne, für deren Rechnung die Bewilligungsbehörde die Förderzusage erteilt (§ 10 Abs. 1 Satz 1 WFNG NRW) und auf deren Basis die Klägerin die Darlehen vergibt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 WFNG NRW). Weil aber Vermögensinteressen des Landes, nicht der Klägerin, in Rede stehen, sollen bei fehlerhaften Bewilligungen oder fehlerhaft unterbliebener Beseitigung von Bewilligungen erst kraft Anerkenntnisses dieses Haftungsgrundes durch die Bewilligungsbehörde oder das Ministerium eigene wehrfähige Rechte der Klägerin begründet werden. Gleichzeitig soll dadurch eine einheitliche Rechtsanwendung sichergestellt und ein Interessenausgleich auf oberster Verwaltungsebene moderiert werden. Daher wird die ministerielle Entscheidung auch als abschließend und nicht eigenständig gerichtlich angreifbar bezeichnet.

LT-Drs. 14/9394, S. 88.

Es handelt sich somit bei der ministeriellen Entscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 WFNG NRW nicht um eine bloße Rechtsansicht zur Frage, ob die Bewilligungsbehörde erteilte Weisungen nicht beachtet hat oder die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme gegeben sind, sondern um eine verwaltungsrechtsgestaltende Entscheidung des Ministeriums, die im Falle der Bestätigung der Auffassung der Klägerin die Entstehung des Anspruchs erst bewirken kann und im Falle fehlender Bestätigung die Entstehung des Anspruchs hindert. Daraus ergibt sich, dass ein Anspruch verfahrensrechtlich nur auf eine Missachtung von Weisungen oder darauf, dass die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme gegeben sind, gestützt werden kann, wenn dies von der Bewilligungsbehörde oder dem Ministerium bestätigt worden ist.

Ausgehend von diesen Grundsätzen beurteilen sich die von der Klägerin für ihren Anspruch geltend gemachten Weisungsverstöße wie folgt:

Das Ministerium hat lediglich den Haftungstatbestand der Nichtbeachtung von Weisungen zu vier Komplexen festgestellt, nämlich im Hinblick auf Kostennachweise, auf die Ermittlung der Gesamtkosten, auf die Prüfung von Eigenleistungen und auf eine Mitteilung an die Klägerin zur Bonitätsprüfung. Den Haftungsgrund, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben seien, hat das Ministerium nicht festgestellt. Zwar werden an einer Stelle Rücknahme und Widerruf der Förderzusage thematisiert, jedoch nur als - hypothetische - Handlungsalternative für die Bewilligungsbehörde, falls diese einer bestimmten Auffassung gewesen sei. Im Rahmen der Erörterung zum Kostennachweis für die Gruppenwohnungen, die zum Ergebnis eines Weisungsverstoßes führt, wird zwar im Hinblick auf den Aufzug ausgeführt, dass - zumindest alternativ zu einer Mittteilung an die Klägerin - eine Änderung der Förderzusage hätte erfolgen müssen. Der eigenständige Haftungsgrund, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben seien, wird aber nicht geprüft und festgestellt. Die im Schreiben vom 26.6.2015 sonst noch behandelten Weisungsverstöße hat das Ministerium nicht festgestellt. So hat es hinsichtlich des Erreichens der Mindestkosten für die geförderten Wohnungen "es im Ergebnis nicht als ermessensfehlerhaft angesehen, dass die Bewilligungsbehörde von der Entstehung wesentlichen Bauaufwands ausging". Hinsichtlich der von der Klägerin nachgeschobenen Weisungsverstöße hat das Ministerium es abgelehnt, eine erneute Prüfung durchzuführen, wenngleich in der irrigen Annahme, diese Umstände könnten auch ohne Bestätigung durch das Ministerium zum Gegenstand des gerichtlich verfolgten Haftungsanspruchs gemacht werden.

Somit liegt keine einschränkungslose Bestätigung der Auffassung der Klägerin durch das Ministerium vor. Das schließt jedoch die Möglichkeit für die Klägerin nicht aus, den Haftungsanspruch geltend zu machen. Zwar ist die Bestätigung der Auffassung der Klägerin durch das Ministerium konstitutive Voraussetzung für die Anspruchsentstehung, wie sich aus dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 WFNG NRW ergibt ("wird die Auffassung der NRW.Bank von ... dem ... Ministerium bestätigt, kann die NRW.Bank ... verlangen"). Von der Notwendigkeit einer einschränkungslosen Bestätigung ist jedoch nicht die Rede. Maßgeblich ist alleine, dass die Auffassung der NRW.Bank, dass ein bestimmter Haftungsgrund nach Haftungstatbestand und zugrundeliegendem Sachverhalt vorliegt, bestätigt wird. Aus der mit dem Überprüfungsverfahren bezweckten Filterwirkung für einen Haftungsrückgriff der landeseigenen Klägerin gegen den kommunalen Rechtsträger der mit dem Vollzug des Landesrechts beauftragten Behörde ergibt sich jedoch, dass nur die so bestimmten Haftungsgründe zum Haftungsanspruch führen sollen, also nicht festgestellte oder gar verneinte Haftungsgründe unbeachtlich sein sollen. Daher beschränkt sich der im vorliegenden gerichtlichen Verfahren zu prüfende Haftungsanspruch auf die vier oben genannten Haftungsgründe. Dem kann die Klägerin allein verfahrensökonomische Gesichtspunkte, dass bei einem nachträglichen Erkenntnisgewinn dieser noch in einem laufenden (Klage-)Verfahren berücksichtigt werden könnte, nicht entgegenhalten.

Die Klägerin bemängelt und wird in dieser Auffassung durch das Ministerium bestätigt, der Beklagte habe nach Fertigstellung der Gruppenwohnungen keine Kostennachweise (einschließlich des Aufzugs) angefordert, um festzustellen, ob die Kosten unterschritten seien und das Darlehen daher zu kürzen sei. Die Pflicht zur Einreichung eines Kostennachweises sei im Übrigen ausdrücklich in Nr. 7 der Auflagen in der Förderzusage vom 6.12.2006 enthalten gewesen. In der Nichteinholung des Kostennachweises und der somit unterlassenen Prüfung liege ein Verstoß gegen Nr. 2.5.7 i.V.m. Nr. 4.6 WFB 2006. Nach Nr. 2.5.7 WFB 2006 ist das Baudarlehen nach Nummern 2.5.1 (Neuschaffung von Mietwohnungen), 2.5.2 (Zusatzdarlehen für kleine Wohnungen) und 2.5.6 (Zusatzdarlehen für städtebaulich bedingte Mehrkosten) auf die Höhe der Baukosten inklusive Baunebenkosten (§ 5 Abs. 3 Satz 1 der Zweiten Berechnungsverordnung - II BV in der Fassung vom 31.12.2003) begrenzt. Für den Kostennachweis gilt Nummer 4.6 entsprechend. Nach dieser Vorschrift hat der Förderempfänger den Kostennachweis mit der Anzeige der Fertigstellung des Gebäudes in Form einer summarischen Kostenaufstellung für das Herrichten des Grundstücks zu erbringen. Die Bewilligungsbehörde hat zu prüfen, ob die Kosten gemäß Kostenaufstellung den der Bewilligung des Zusatzdarlehens zugrunde liegenden Kosten entsprechen. Sind die Kosten geringer als veranschlagt, ist das Zusatzdarlehen durch Änderung der Förderzusage zu kürzen. Eine Erhöhung des bewilligten Zusatzdarlehens ist nicht möglich.

Damit kann ein relevanter Weisungsverstoß gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW von vornherein nicht begründet werden. Die Kostennachweisprüfung (die sich im Übrigen nicht auf Rechnungen, sondern auf eine summarische Kostenaufstellung zu erstrecken hat) erfolgt nach der Förderzusage und Fertigstellung des geförderten Projekts. Denkbare Weisungsverstöße in diesem Stadium sind kein Fehlverhalten der Bewilligungsbehörde bei der Bewilligung, sondern ein solches nach der Bewilligung in deren Vollzug. Solche Weisungsverstöße können daher nicht dazu führen, dass die Bewilligung von Anfang an ihren Zweck verfehlen musste. Vielmehr ergibt sich die Verfehlung der Förderung gerade erst daraus, dass sich nach der Bewilligung bei der Fertigstellung des Projekts ein geringerer Finanzierungsbedarf herausstellt. Daher gilt dasselbe für den weiter geltend gemachten Weisungsverstoß, den Kostennachweis für den Sinnesgarten in Form der - gefälschten - Rechnung vom 11.5.2007 akzeptiert zu haben.

Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht daraus, dass als weitere Auflage auf Weisung der Klägerin mit Verfügung des Beklagten vom 2.1.2007 in die Bewilligung aufgenommen wurde, dass die Auszahlung der Fördermittel erst vorgenommen werden dürfe, wenn die Fertigstellung des Objekts erfolgt sei und die komplette Vermietung zu den im Antrag veranschlagten Mieten nachgewiesen sei. Auch dies betrifft den Zeitraum nach der Bewilligung im Vollzug der Bewilligung. Aus der Auflage ergibt sich zwar, dass die Klägerin anscheinend Zweifel an der Realisierbarkeit des Vorhabens hatte und - für eine Wohnraumförderung sinnwidrig und ein dubioses Finanzieren des Projekts durch die Förderempfängerin geradezu provozierend - die darlehensweise Förderung der Wohnraumschaffung erst nach Schaffung des Wohnraums und sogar nach dessen Vermietung gewähren wollte. Dabei sahen Nr. 8.1 Satz 2 Buchst. b WFB 2006 vor, dass das Baudarlehen zu 20 % bei Baubeginn, zu 45 % nach Fertigstellung des Rohbaus und zu 35 % bei abschließender Fertigstellung oder Bezugsfertigkeit auszuzahlen war. Die hier vorgesehene Auszahlung erst nach Fertigstellung und Komplettvermietung mag selbst rechtswidrig sein, ist aber nicht als Weisungsverstoß bemängelt und im Übrigen gerade weisungsgemäß nachträglich in die Bewilligung aufgenommen worden. Die Sicherungsabsicht der Klägerin, das Darlehen erst auszahlen zu müssen, wenn das Gesamtprojekt realisiert und die vorgesehenen Vermietungen abgeschlossen waren, rechtfertigt nicht, den maßgebenden Zeitpunkt der Haftung für die Nichtbeachtung erteilter Weisungen hinter den Zeitpunkt der Bewilligung zu verschieben.

Die Klägerin bemängelt weiter, der Beklagte habe die geltend gemachten Gesamtkosten des Projekts zu Unrecht akzeptiert, obwohl wegen Differenzen zwischen den im Antrag angegebenen gewerblichen Mietflächen und den Flächen nach den vorgelegten Mietverträgen Differenzen bestünden. Auch seien die Summe der Gesamtkosten handschriftlich geändert und Aufzugskosten nicht beziffert worden. Damit liege ein Verstoß gegen Nr. 1.6 der Anlage 1 zu WFB 2006 vor. Nach dieser Vorschrift prüft die Bewilligungsbehörde, ob die im Antrag angegebenen Gesamtkosten den Kosten entsprechen, die im Bereich der Bewilligungsbehörde angemessen sind. Nach Nr. 1.6.1 WFB 2006 setzt die Bewilligung von Fördermitteln voraus, dass die Finanzierung der Gesamtkosten gesichert erscheint.

Dieser Haftungsgrund ist bereits verfahrensrechtlich ausgeschlossen, da er durch das Ministerium nicht bestätigt wurde. Zwar meint das Ministerium, der Beklagte habe bei der Prüfung der Gesichertheit der Gesamtfinanzierung prüfen müssen, ob die angegebenen Gesamtkosten plausibel erschienen. Dabei meint es mit Gesamtkosten die Kosten der Erstellung des Pflegeheims insgesamt sowohl hinsichtlich der geförderten Wohnungen einschließlich Pflegebäder, Aufzug und Sinnesgarten als auch hinsichtlich der nicht geförderten Bauvorhaben, also der Kantine, der nicht geförderten Wohnungen und der Gewerberäume, bestätigt aber den Haftungsgrund nicht, sondern meint nur, dass "ein Verstoß gegen Nr. 1.6.1 WFB 2006 und Nr. 1.6 Anlage 1 WFB 2006 nicht ausgeschlossen werden" könne. Das ist keine Bestätigung der Auffassung der Klägerin, sondern lässt die Richtigkeit offen.

Es kann offen bleiben, ob ein solcher Verstoß hinsichtlich der vermieteten gewerblichen Flächen bei der Bewilligung vorlag oder sich nicht vielmehr erst bei Vorlage der Mietverträge nach der Bewilligung hat ergeben können und damit auch zeitlich ausgeschlossen ist. Jedenfalls liegt auch kein Weisungsverstoß vor, weil sich die nach Nr. 1.6 der Anlage 1 zu WFB 2006 angeordnete Prüfung nicht auf die Richtigkeit der geltend gemachten Kosten, sondern auf einen Vergleich der Angemessenheit der geltend gemachten Kosten mit dem Kostenniveau für solche Leistungen im Bereich der Bewilligungsbehörde bezieht. Insoweit wird ein Verstoß noch nicht einmal behauptet. Nr. 1.6.1 WFB 2006, der voraussetzt, dass die Finanzierung der Gesamtkosten gesichert erscheint, lässt sich keine Weisung entnehmen, die Richtigkeit der veranschlagten Kosten zu überprüfen. Aus dem Zweck der Vorschrift, keine Vorhaben darlehensmäßig zu finanzieren, die finanziell nicht vom Förderempfänger getragen werden können und daher absehbar scheitern, lässt sich nur mittelbar erschließen, dass die Bewilligungsbehörde jedenfalls von vorneherein unplausibel niedrige Kosten nicht zugrunde legen darf, da dies keine Aussage über die Gesichertheit der Finanzierung der (wirklichen) Kosten ermöglicht.

Schließlich ist erst Recht keine Weisung erkennbar, die Richtigkeit der Kosten des Gesamtprojekts (Errichtung eines Heims für Betreutes Wohnen mit Kantine und Gewerberäumen und - nur zum Teil geförderten - Wohnungen) und nicht nur die Kosten der Schaffung der geförderten Gruppenwohnungen zu prüfen. Die Erstellung des Gesamtprojekts ist nicht gefördert worden, sondern nur die Schaffung von Gruppenwohnungen einschließlich eines Aufzugs, eines Sinnesgartens und Pflegebädern. Die Aufgabe einer Bewilligungsbehörde ist auf die Bewilligung und Abwicklung von Darlehen für die Schaffung von Wohnraum für eine bestimmte Zielgruppe bezogen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 WFNG NRW), nicht auf die Prüfung, ob ein Gesamtprojekt, zu dem - wie hier - auch die Schaffung geförderter Wohnungen gehört, kostenmäßig korrekt veranschlagt ist. Daher betreffen die Gesamtkosten in Nr. 1.6.1 WFB 2006 und die in Nr. 1.6 der Anlage 1 zu WFB 2006 angeordnete Vergleichsprüfung nur die Gesamtkosten für die Schaffung des geförderten Wohnraums. Erst dann ergibt eine Kostenprüfung unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit mit Kosten für solche Leistungen im Bereich der Bewilligungsbehörde auch einen Sinn, denn es geht um die Prüfung, ob überhaupt wesentlicher Bauaufwand in Höhe von mindestens 650 Euro je Quadratmeter Wohnfläche als Förderungsvoraussetzung erreicht wird (Nr. 2.1.2 Buchst. b WFB 2006) und ob die insofern zu erwartenden Gesamtkosten als gesichert finanziert im Sinne der Nr. 1.6.1 WFB 2006 erscheinen. Ob die Kosten für nicht geförderte Bauvorhaben den Kosten entsprechen, die im Bereich der Bewilligungsbehörde angemessen sind, ist für die Förderung der Schaffung des Wohnraums ebenso unerheblich wie die Frage, ob der Förderempfänger für sonstige, nicht geförderte Bauprojekte tragfähige Finanzierungskonzepte erstellt hat.

Somit fehlt es nicht nur an einer für die Bewilligungsbehörde erkennbaren Weisung, die Kosten nicht geförderter Teile eines Bauprojekts und deren gesicherte Finanzierung zu prüfen, es ist auch vom Sinn und Zweck der Wohnraumförderung nicht angezeigt, damit eine Wohnraumförderungsbehörde zu belasten. Die Frage, ob sich ein Förderempfänger mit der Finanzierung sonstiger, nicht geförderter Bauvorhaben übernimmt, was auch die Realisierung des geförderten Teils des Bauvorhabens gefährden würde, ist, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zu Recht betont hat, ein maßgeblicher Umstand für eine Kreditgewährung. Das zu prüfen ist aber Aufgabe der Klägerin, die sich über die Leistungsfähigkeit eines Kreditnehmers Klarheit zu verschaffen hat. Das von der Klägerin benutzte Formblatt "Prüfung der Leistungsfähigkeit & Zuverlässigkeit" und das Antragsformular für Baudarlehen von Miet- und Gruppenwohnungen sind ungeeignete Grundlagen zur Feststellung der Kreditwürdigkeit eines Förderempfängers, soweit es um nicht geförderte Bauvorhaben geht.

Auch die Wohnraumförderungsbestimmungen regeln Aufgaben der Bewilligungsbehörde in dieser Hinsicht nicht. Sie haben lediglich das geförderte Vorhaben im Blick. Soweit es um die Erstellung nicht geförderter Wohnungen und Gewerberäume in demselben Gebäude geht, schreiben die Wohnraumförderungsbestimmungen nur vor, dass auch insoweit die nachhaltige Vermietbarkeit gesichert sein müsse (Nr. 2.1.1 Satz 2 WFB 2006). Von irgendwelchen Kostenprüfungen durch die Bewilligungsbehörde für diese Räume oder gar von Finanzierungsüberprüfungen ist nicht die Rede. Der für Mietwohnungen und Gruppenwohnungen vorgegebene Förderantrag, der nach Nr. 1.2.1 Satz 1 der Anlage 2 WFB 2006 zu verwenden war, ist so gestaltet, dass Angaben zur Flächenaufteilung auch hinsichtlich nicht geförderter Wohnungen und gewerblicher Flächen und zu Aufwand und Ertrag hinsichtlich dieser Flächen anzugeben sind. Das mag sich unter dem Gesichtspunkt der Prüfung nachhaltiger Vermietbarkeit rechtfertigen. Die Gestaltung des Formblatts mag daher auch eine Verpflichtung der Bewilligungsbehörde begründen, Angaben formblattgemäß vom Antragsteller zu fordern, eine Prüfungspflicht für die Richtigkeit der Angaben, geschweige denn in der von der Klägerin angenommenen Intensität (Flächenvergleich von Bauplänen und Vermietungsunterlagen) ergibt sich aus der Formblattgestaltung jedoch nicht.

Ob die Klägerin oder die Aufsichtsbehörden des Beklagten die genannten Bestimmungen anders verstehen und gewollt haben, ist unerheblich. Maßgeblich, dafür, ob der Beklagte als Voraussetzung seiner Haftung eine erteilte Weisung nicht beachtet hat, ist der Weisungsinhalt, den er bei verständiger Würdigung dem Weisungstext entnehmen musste. Die wiedergegebenen Texte der Wohnraumförderungsbestimmungen sind weder hinsichtlich des Begriffs der Gesamtkosten noch hinsichtlich des Inhalts und Umfangs einer sachlichen Richtigkeitsprüfung, noch hinsichtlich einer Finanzierungsüberprüfung hinreichend eindeutig, um den von der Klägerin angenommenen Weisungsinhalt und damit dessen Nichtbeachtung zu begründen.

Die Klägerin bemängelt weiter, der Beklagte habe in das als vorrangig abzusichernde Grundpfandrecht den Kaufpreis des von der Förderempfängerin erworbenen Zubehörs (Zimmereinrichtung, loses Mobiliar, Küche) von 217.000 Euro einbezogen. Das verstoße gegen Nr. 1.6.3 Satz 7 WFB 2006. Danach darf bei der dinglichen Sicherung ein Rang vor der Hypothek zur Sicherung der bewilligten Wohnraumfördermittel nur den Grundpfandrechten für diejenigen Fremdmittel eingeräumt werden, die der Deckung der im Antrag angesetzten Gesamtkosten dienen. Das Ministerium hat insoweit nur einen Weisungsverstoß bestätigt, als es um die Kosten des losen Mobiliars geht, die sich nach der Inventarliste zum Kaufvertrag auf 21.074,63 Euro belaufen. Nur in dieser Höhe kann also der Haftungsgrund eines Weisungsverstoßes geltend gemacht werden.

Auch hier gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass mit Gesamtkosten mehr als die Gesamtkosten der Schaffung der geförderten Wohnungen angesprochen sein sollen, so dass sich in der Tat an einen Weisungsverstoß denken lässt, wenn - wie auf S. 2 der Förderzusage geschehen - der Vorrang eines Grundpfandrechts der D. -Bank in Höhe von 1.140.000 Euro erlaubt wurde, der der Deckung der Gesamtkosten der Erstellung des Heims einschließlich der nicht geförderten Wohnungen und Gewerberäume diente. Die Bewilligungsbehörde hätte bei entsprechender Auslegung des Begriffs der Gesamtkosten nur einen Vorrang in Höhe der Kosten der Schaffung des geförderten Wohnraums einräumen dürfen, soweit die Fremdmittel deren Deckung dienen sollten.

Indes wird ein solcher Weisungsverstoß gar nicht geltend gemacht und ist auch nicht vom Ministerium bestätigt worden. Die Klägerin bezieht ihre Rüge tatsächlich auf die Gesamtkosten des Projekts, die im Antrag mit 2.604.228 Euro beziffert wurden. Angesichts dessen ist die Rüge unverständlich, warum mit dem Vorrang eines Grundpfandrechts von 1.140.000 Euro ein Grundpfandrecht für Fremdmittel eingeräumt worden sein soll, die nicht der Deckung der im Antrag angesetzten Gesamtkosten dienen. Selbst wenn die Gesamtkosten von 2.604.228 Euro um die von der Klägerin beanstandeten und in dieser Höhe vom Ministerium nicht bestätigten 217.000 Euro und auch noch um das Wohnraumförderungsdarlehen in Höhe von 938.600 Euro vermindert werden, verbleiben Gesamtkosten in Höhe von 1.448.628 Euro, also mehr als der eingeräumte Vorrang von 1.140.000 Euro. Von daher kommt es nicht darauf an, ob der Begriff der Gesamtkosten, wie das Ministerium meint, nach den §§ 5 bis 8 der Zweiten Berechnungsverordnung (II. BV) zu definieren sei, ob das erworbene Zubehör dem Begriff der Baukosten im Sinne des § 5 Abs. 3 II. BV entspreche (Kosten besonderer Betriebseinrichtungen, die Kosten des Gerätes und sonstiger Wirtschaftsausstattungen) und ob deshalb die Gesamtkosten um die Kosten des losen Mobiliars hätten gemindert werden müssen.

Im Übrigen ist es auch verfehlt, dem förderungsrechtlichen Begriff der Gesamtkosten den Kostenbegriff der Berechnungsverordnung zu Grunde zu legen, wenn damit auch Kosten erfasst werden sollen, die nicht die Schaffung des geförderten Wohnraums zum Gegenstand haben. Die Beschränkungen des Kostenbegriffs nach der Berechnungsverordnung ergeben sich daraus, dass er für die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung geförderten Wohnraums zugrunde zu legen ist (vgl. § 1 Abs. 1 II. BV). Daraus ergibt sich, dass er für Kosten für die Erstellung anderweitiger Bauvorhaben, hier die Errichtung nicht geförderter Wohnungen und von Gewerberäumen in einem Wohnheim für Betreutes Wohnen jenseits der Kosten des geförderten Wohnraums, keine Bedeutung hat. Wenn man schon verfehlt den Begriff der Gesamtkosten auch auf solche anderweitigen Kosten erstreckt, steht es dem Bauherrn frei, im Rahmen solcher Baumaßnahmen Aufwendungen zu tätigen, die bei geförderten Vorhaben nicht gefördert würden, etwa die Anschaffung von Mobiliar, und diese Kosten durch Fremdmittel abzudecken.

Die Klägerin bemängelt weiter, der Beklagte habe Weisungsverstöße bei der Prüfung der Eigenleistungsnachweise begangen, weil er die Nachweise nicht ausreichend geprüft habe. Nach Nr. 1.6.1 WFB 2006 setzt die Bewilligung von Fördermitteln voraus, dass die Finanzierung der Gesamtkosten gesichert erscheint. Nach Nr. 1.6.2 Satz 1 Buchst. a WFB 2006 gilt bei der Förderung von Mietwohnungen eine Eigenleistung in Höhe von mindestens 20 v.H. der Gesamtkosten als angemessen.

Ein solcher Verstoß ist vom Ministerium nicht festgestellt und somit verfahrensrechtlich ausgeschlossen. Festgestellt hat das Ministerium, dass eine Eigenleistung von 520.846 Euro nicht ausreichend nachgewiesen sei. Ein solcher Nachweis war nicht zu erbringen. Die Eigenleistung bezieht sich auf die Gesamtkosten der Schaffung des geförderten Wohnraums. Es gibt keinerlei Grund, warum dann, wenn im Rahmen eines Projekts (hier: Errichtung eines Heims für Betreutes Wohnen mit geförderten und nicht geförderten Wohnungen und Gewerberäumen) die Schaffung von Wohnraum gefördert wird, die Bewilligungsbehörde für die Finanzierung der anderweitigen Baumaßnahmen Eigenleistungen verlangen sollte, zumal auch noch in unterschiedlicher prozentualer Höhe danach, ob der geförderte Wohnraum zur Vermietung bestimmt ist (dann gemäß Nr. 1.6.2 Satz 1 Buchst. a WFB 2006 20 %) oder ob selbst genutztes Wohneigentum in Rede steht (dann gemäß Nr. 1.6.2 Satz 1 Buchst. b WFB 2006 10 %).

Unabhängig davon ist von einer Prüfung der Realisierbarkeit der angesetzten Eigenleistung ausdrücklich in der vom Ministerium genannten Bestimmung nicht die Rede. Die Eigenleistungsquote in Nr. 1.6.2 WFB 2006 steht aber im Punkt 1.6 Finanzierungsgrundsätze. Wie bei der Prüfung der Tragfähigkeit der Gesamtkosten in Nr. 1.6.1 im selben Kapitel ist auch hier der angeordneten Eigenleistung zu entnehmen, dass zumindest die Plausibilität der Eigenleistung zu prüfen ist. Dem stand hier grundsätzlich entgegen, dass die Bewilligungsbehörde Vermögensgegenstände als Eigenleistung angesehen hat, die nicht der Förderempfängerin gehörten, sondern ihren Geschäftsführern oder sogar weiteren Dritten. Das lässt sich hier hinsichtlich der Vermögensgegenstände der Geschäftsführer lediglich rechtfertigen, weil die Geschäftsführer eine selbstschuldnerische Bürgschaft für das Darlehen übernommen haben. Auch insoweit war jedoch das angeblich erworbene Schiff als Eigenleistung nicht plausibel, weil in keiner Weise erkennbar war, dass der Kaufpreis des Schiffes bei einem Wiederverkauf zum Zwecke des Einsatzes als Eigenleistung hätte erzielt werden können.

Plausibel als Eigenleistung waren hingegen die nach Aktenlage von der E. -Bank bescheinigten Depots der Geschäftsführer zum Stichtag 5.10. und 9.11.2006 über insgesamt 298.000 Euro. Die Klägerin meint - wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt -, es kämen als Eigenleistung nur die in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 des Wohnraumförderungsgesetzes (heute § 9 Abs. 1 Satz 2 WFNG NRW genannten Mittel in Betracht, also insbesondere Geldmittel. Hier ging es um von den Geschäftsführern einzusetzende Geldmittel, deren Existenz durch die von einer Großbank zu bestimmten Stichtagen bescheinigten Depotwerte plausibel nachgewiesen wurde. Eine Weisung zur Überprüfung dieser Depotwerte darüber hinaus ist nicht erteilt worden.

Zwar ist bislang die Höhe der für die Eigenleistung relevanten Gesamtkosten der Erstellung der geförderten Wohnungen nicht ermittelt worden, legt man jedoch die Höhe des gewährten Darlehens von 938.600 Euro zuzüglich der zu erbringenden Eigenleistung als die relevanten Gesamtkosten zugrunde, so ergäben sich Gesamtkosten in Höhe von 1.173.250 Euro und damit eine erforderliche Eigenleistung in Höhe von 234.650 Euro. Die Depotwerte in Höhe von 298.000 Euro decken diesen Betrag ab, so dass im Ergebnis kein Verstoß gegen die Eigenleistungsbestimmung festgestellt werden kann.

Nach Auffassung der Klägerin hat diese gegen § 25 des Wohnungsbauförderungsgesetzes (WBFG, heute § 3 Abs. 1 Satz 2 WFNG NRW) verstoßen. Nach jener Vorschrift haben sich bei der Förderung des Wohnungswesens die Bewilligungsbehörden und die Klägerin gegenseitig zu unterstützen. Der Beklagte habe bei der Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin durch die Klägerin die ihm mitgeteilte Aktualisierung der Finanzierungsunterlagen nicht mitgeteilt, so dass sie dadurch von einem falschen zu hohen Jahresüberschuss des Projekts ausgegangen sei. Darin liege zugleich ein Verstoß gegen die Weisung aus Nr. 1.5.4 WFB 2006. Dort ist geregelt, dass dann, wenn der Bewilligungsbehörde Umstände bekannt werden, aus denen zu schließen ist, dass ein Bauherr, bei dessen Prüfung die Wohnungsbauförderungsanstalt einzuschalten ist, nicht die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit besitzt, sie die Wohnungsbauförderungsanstalt unverzüglich zu unterrichten hat. Auch insoweit hat das Ministerium einen Weisungsverstoß bejaht, ihn allerdings nicht an eine konkrete Weisung geknüpft, sondern aus einem "übergeordneten Prinzip" gefolgert, "dass einer Entscheidung der aktuellste bekannte Sachverhalt zugrunde zu legen ist".

Der Weisungsverstoß liegt nicht vor. Richtig ist, dass der Beklagte unter dem 22.11.2006 der Klägerin auf einem Vordruck "Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit" Daten zum Förderobjekt mitteilte, u.a. dass Fremdmittel in Höhe von 1.160.000 Euro zu einem Zinssatz von 4,8 % und einem Tilgungssatz von 1 % aufgenommen würden. Der Vordruck ging bei der Klägerin am 28.11.2006 ein. Am 4.12.2006 übersandte der Baubetreuer dem Beklagten per Telefax ein Angebot der D. -Bank über 1.160.000 Euro zu einem Zinssatz von 5,5 % bei einer jährlichen Tilgung von 2 %. Der Förderantrag vom 16.11.2006 wurde korrigiert. Nunmehr sollten 1.140.000 Euro Fremdmittel aufgenommen werden, wobei im Antrag fälschlich als Kreditgeber nach wie vor die F. -Bank mit den Konditionen 4,8% Verzinsung und Tilgung von 1 % angegeben wurden. Allerdings wurde auf S. 6 des Antrags der Aufwand auf der Basis des Angebots der D. -Bank berechnet, so dass sich der ursprünglich berechnete Jahresüberschuss von 21.544,10 Euro auf 3.324,10 Euro verringerte. Diese aktualisierte Finanzierung lag der Klägerin am 12.12.2006 mit der Förderzusage und dem aktualisierten Förderantrag vor. Der Beklagte hat die Klägerin also zeitnah nach der eigenen Kenntnisnahme von der beabsichtigten geänderten Finanzierung am 4.12.2006 in Kenntnis gesetzt. Die Beteiligten streiten jetzt nur noch darüber, ob "eine ausdrückliche Information" hätte erfolgen müssen.

Das für die Klägerin für relevant erachtete Ergebnis, nämlich die Reduzierung des Jahresüberschusses, ist zeitnah mitgeteilt worden. Zwar ist die Überarbeitung des Förderantrags auf die neue Finanzierungsgrundlage nicht in allen Teilen gelungen und wünschenswert wäre es gewesen, noch deutlicher auf die Änderung hinzuweisen. Angesichts der sich zeitlich überschneidenden Ereignisse, und der Tatsache, dass der für relevant gehaltene Umstand des Jahresüberschusses mitgeteilt wurde, kann jedenfalls nicht festgestellt werden, dass der Beklagte das Gebot, die Klägerin zu unterstützen, nicht beachtet hat. Nicht jeder Fehler bei der Unterstützungsleistung stellt eine Nichtbeachtung des Unterstützungsgebots dar. Vielmehr liegt eine solche erst bei pflichtwidriger Vernachlässigung der gegenseitigen Informationspflichten vor.

Auch ein Verstoß gegen Nr. 1.5.4 WFB 2006 liegt nicht vor. Der Umstand, dass die Förderempfängerin statt einer früher beabsichtigten Fremdfinanzierung mit geringerer Tilgungsrate nunmehr eine solche mit doppelter Tilgungsrate wählen will, so dass der ursprünglich errechnete Jahresüberschuss sich reduziert, ist kein Grund, an der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit zweifeln. Die Darlehensförderung ist auch nicht gescheitert, weil im ersten Jahr statt eines Jahresüberschusses von 21.544,10 Euro nur ein solcher von 3.324,10 Euro erwirtschaftet worden wäre.

Die mit Schriftsätzen der Klägerin vom 26.6.2020 dem Beklagten weiter vorgehaltenen Weisungsverstöße sind schon verfahrensrechtlich ausgeschlossen, weil sie vom Ministerium nicht bestätigt wurden. Zwar hat die Klägerin es um eine weitere Entscheidung gebeten, es hat aber mit Verfügung vom 29.6.2020 eine erneute Prüfung abgelehnt. Dabei ist es davon ausgegangen, die Klägerin könne die weiter geltend gemachten Weisungsverstöße ohnehin im laufenden gerichtlichen Verfahren geltend machen. Das ist eine unzutreffende Annahme, da die Bestätigung der Auffassung der Klägerin über einen Haftungsgrund materiellrechtliche Voraussetzung für das Entstehen des darauf gestützten Anspruchs ist. Dieser Irrtum ändert jedoch nichts daran, dass es insoweit an der Bestätigung der Auffassung der Klägerin durch das Ministerium fehlt.

Unabhängig vom verfahrensrechtlichen Ausschluss der Weisungsverstöße liegt aber auch keine haftungsbegründende Nichtbeachtung erteilter Weisungen vor.

Die Klägerin bemängelt, dass der Gesundheitstrakt nicht realisiert worden sei, was spätestens bei der Besichtigung des Objekts aus Anlass der Bezugsfertigkeit hätte auffallen müssen. Darin liege ein Verstoß gegen Nr. 1.6 der Anlage 1 WFB 2006. Nach dieser Vorschrift hat die Bewilligungsbehörde zu prüfen, ob die im Antrag angegebenen Gesamtkosten den Kosten entsprechen, die im Bereich der Bewilligungsbehörde angemessen sind. Ein haftungsbegründender Weisungsverstoß wird damit nicht begründet. Der Gesundheitstrakt betrifft nicht die geförderten Wohnungen und damit nicht die hier relevanten Gesamtkosten der Vorschrift. Im Übrigen ergab sich der Umstand erst nach Fertigstellung des Gesamtvorhabens und somit nach Erlass der Förderzusage. Er ist somit als haftungsbegründender Weisungsverstoß auch zeitlich ausgeschlossen.

Weiter bemängelt die Klägerin, der Beklagte habe gegen Nr. 1.5 Satz 3 und 7 der Anlage 2 WFB 2006 verstoßen, weil das Bauaufsichtsamt der Bewilligungsbehörde nicht mitgeteilt habe, dass die Baugenehmigung in Abweichung vom Vorprüfvermerk erteilt worden sei, obwohl geförderte Räumlichkeiten betroffen gewesen seien. Nach Nr. 1.5 Satz 3 der Anlage 2 WFB 2006 ist dann, wenn die Baugenehmigung nicht rechtzeitig erteilt werden kann, die Förderung auch auf der Grundlage eines Vorprüfvermerkes der Baugenehmigungsbehörde zulässig, aus der hervorgeht, dass grundsätzliche Bedenken gegen das beabsichtigte Bauvorhaben nicht bestehen oder welche Änderungen oder Ergänzungen in bauaufsichtlicher Hinsicht erforderlich sind. Nach Satz 7 der Bestimmungen hat dann, wenn die Bewilligung auf der Grundlage eines Vorprüfvermerkes erfolgt, die Baugenehmigungsbehörde die Bewilligungsbehörde zu unterrichten, wenn sich im Verlaufe des Baugenehmigungsverfahrens Änderungen der Bauvorhaben ergeben. Hier ist nach Darstellung der Klägerin ein solcher Vorprüfvermerk erfolgt. Der Architekt habe jedoch bei Stellung des Bauantrags am 7.12.2006 angegeben, dass der Gesundheitstrakt in seiner Planung in Abstellräume umgewandelt worden sei und ein Bauantrag für den Gesundheitstrakt gesondert gestellt werden solle, was jedoch nie geschehen sei. Die Bauaufsichtsbehörde habe es versäumt, der Bewilligungsbehörde diese Planänderung mitzuteilen.

Damit wird ein haftungsbegründender Weisungsverstoß nicht geltend gemacht. Unabhängig davon, ob ein Weisungsverstoß der Bauaufsichtsbehörde als Weisungsverstoß der Bewilligungsbehörde anzusehen wäre, weil beide Behörden Organe des Beklagten sind, betrifft dies jedenfalls einen Weisungsverstoß nach Erlass der Förderzusage. Nach Behauptung der Klägerin soll der Architekt die (vorläufige) Planänderung mit dem Bauantrag am 7.12.2006 mitgeteilt haben, also am Tage, als ausweislich des Absendevermerks in der Bewilligungsakte die Förderzusage vom 6.12.2006 erlassen wurde. Es ist nicht erkennbar, warum ein unterstellter Weisungsverstoß der Bauaufsichtsbehörde noch Auswirkungen auf die Förderzusage hätte haben können, denn die Information der Bewilligungsbehörde musste nicht am Tage des Eingangs des Bauantrags erfolgen, sollte dies am 7.12.2006 geschehen sein. Im Übrigen betrifft die Planänderung nicht das geförderte Bauvorhaben (geförderte Wohnungen), sondern die nicht vom Förderantrag betroffenen Gewerberäume und war daher ohnehin nicht Gegenstand der Regelung des Nr. 1.5 Satz 7 der Anlage 2 WFB 2006.

Weiter seien Informationen zur Rentabilität des Förderobjekts und zur Vermietung entgegen Nr. 1.5.4 WFB 2006 nicht weitergeleitet worden. Der Umstand, dass weder der Gewerbetrakt noch die im Untergeschoss vorgesehenen - nicht geförderten - Wohnungen erstellt worden seien, sei nach der Besichtigung im Rahmen der Bezugsfertigkeitsbescheinigung nicht mitgeteilt worden, obwohl dies für die Rentabilität des Objekts von Bedeutung sei. Die Vorschrift regelt, dass dann, wenn der Bewilligungsbehörde Umstände bekannt werden, aus denen zu schließen ist, dass ein Bauherr, bei dessen Prüfung die Klägerin einzuschalten ist, nicht die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit besitzt, sie die Klägerin unverzüglich zu unterrichten hat. Voraussetzung wäre, dass der Umstand dem Beklagten bekannt war. Das ist keineswegs selbstverständlich, da sich die Besichtigung im Rahmen der Bezugsfertigkeitsbescheinigung nur auf die geförderten Wohnungen und damit nicht auf das Untergeschoss zu erstrecken hatte. Auch erschließt sich nicht, warum der bloße Umstand, dass sonstige nicht geförderte Bauvorhaben im Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit der geförderten Wohnungen nicht fertig gestellt waren, den Schluss erlaubt, dem Bauherrn fehle die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit. Im Übrigen ist dieser Weisungsverstoß auch zeitlich ausgeschlossen, da er erst nach Erlass der Förderzusage begangen sein kann.

Weiter seien im Förderantrag als Ertrag des ersten Jahres Stellplatzmieten für 35 Garagen in Höhe von 10.500 Euro verzeichnet. Diese seien aber auf dem benachbarten Grundstück vorgesehen gewesen und damit dem Förderobjekt nicht zurechenbar. Die Klägerin benennt keine Weisung, die anordnen soll, dass der Beklagte die Zuordnung von Garagen, deren Errichtung nicht gefördert wurde, zu einem Objekt zu prüfen hat, dessen Errichtung nicht als solches gefördert wurde, in dem aber geförderte Wohnungen geschaffen wurden. Sie meint lediglich, dies verstoße gegen Grundsätze ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns und verweist auf den verwaltungverfahrensrechtlichen Untersuchungsgrundsatz. Darin liegt mangels hinreichenden Bezugs zu einem konkreten Verwaltungshandeln keine Weisung im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW. Im Übrigen war das Grundstück (Flurstück xyz) im Förderantrag als Teil des Grundstücks ausgewiesen. Erst nach Erlass der Förderzusage ist das Grundbuch am 25.4.2007 dahingehend berichtigt worden, dass statt des Flurstücks xyz das Flurstück abc Teil des Erbbaugrundstücks sein soll. Daher wäre ein Weisungsverstoß auch zeitlich ausgeschlossen.

Schließlich führt die Klägerin mit Schriftsatz vom 17.7.2020 weitere Weisungsverstöße auf, die verfahrensrechtlich mangels Bestätigung durch das Ministerium ebenfalls ausgeschlossen sind. So habe der Beklagte unter Verstoß gegen Nr. 1.6 der Anlage 1 WFB 2006 die Kosten des Gewerbeteils nicht auf Angemessenheit geprüft. Nach dieser Vorschrift prüft die Bewilligungsbehörde, ob die im Antrag angegebenen Gesamtkosten den Kosten entsprechen, die im Bereich der Bewilligungsbehörde angemessen sind.

Danach liegt ein haftungsbegründender Weisungsverstoß nicht vor. Die Vorschrift bezieht sich, wie ausgeführt, auf die Gesamtkosten des geförderten Vorhabens, nicht auf weitere Baumaßnahmen, die zusammen mit der geförderten Maßnahme vorgenommen werden. Im Übrigen bezieht sie sich nur auf einen Vergleich mit Kosten, die für vergleichbare Baumaßnahmen im Bereich der Bewilligungsbehörde aufzuwenden sind. Dass insoweit zu hohe oder zu geringe Kosten angegeben worden seien, behauptet die Klägerin noch nicht einmal. Ob das Ministerium die Vorschrift dahin versteht, dass eine Schlüssigkeitsprüfung der Kosten vorzunehmen sei, ist unerheblich. Es kommt alleine darauf an, ob objektiv eine diesbezügliche Weisung erteilt und nicht beachtet wurde.

Soweit die Klägerin Weisungsverstöße geltend gemacht hat, die nach Erlass der Förderzusage begangen wurden, kommt also nur eine Haftung in Betracht, wenn die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben waren (§ 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW). Diese kommen hier als Haftungsgrund jedoch nicht in Betracht, weil die Klägerin diesen Haftungsgrund nicht geltend gemacht und daher das Ministerium eine solche Auffassung der Klägerin auch nicht bestätigt hat. Dabei dürfte es nicht allein entsprechend dem Wortlaut der Vorschrift auf die bloße Tatsache des Vorliegens der Voraussetzungen für eine Rücknahme oder einen Widerruf ankommen. Haftungsbegründender Umstand ist, dass die Bewilligungsbehörde von der gebotenen Rücknahme oder dem gebotenen Widerruf keinen Gebrauch gemacht hat und sich deshalb die Klägerin von den Darlehensverbindlichkeiten nicht befreien konnte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.12.1985 - 14 A 861/84 -, S. 21 des amtl. Umdrucks.

Welche Voraussetzungen dafür zu fordern sind (positive Kenntnis des Rücknahme- oder Widerrufsgrundes seitens der Bewilligungsbehörde oder bloßes Kennenmüssen, Rechtfertigung des Absehens von Rücknahme oder Widerruf), ist hier nicht entscheidungserheblich und in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts noch nicht geklärt.

Ob der Haftungstatbestand des § 12 Abs. 2 Satz 1 WFNG NRW, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage gegeben sind, für die genannte Konstellation dahin auszulegen ist, dass er bejaht werden kann, wenn zwar die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Rücknahme- oder Widerrufsvoraussetzungen gegeben sind, aber Rücknahme und Widerruf durch Regelungen der Wohnraumförderungsbestimmungen ausgeschlossen sind und die Bewilligungsbehörde die Mitteilung nach Nr. 1.6.4 Satz 2 der Anlage 2 WFB 2006 trotz Kenntnis oder Kennenmüssen der grundsätzlich gegebenen Voraussetzungen für die Rücknahme oder den Widerruf der Förderzusage unterlässt, ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ebenfalls noch nicht geklärt.

Im Kern erweist sich, dass die Klägerin hier gar nicht die Haftung für eine von Anfang an verfehlte Förderung der Erstellung von Wohnraum geltend macht, der tatsächlich erstellt und genutzt wurde, wobei auch das Darlehen drei Jahre lang bedient wurde. Geltend gemacht wird die Haftung für das letztendliche Scheitern der Wohnraumförderung, weil das nicht geförderte Gesamtprojekt der Errichtung eines Wohnheims für Betreutes Wohnen in dessen Rahmen ein Teil der Wohnungen gefördert wurde, mangels solider Finanzierung des Gesamtprojekts und betrügerischen Verhaltens der Geschäftsführer der Förderempfängerin gescheitert ist. Das ist aber ein typisches Ausfallrisiko, das ein Darlehensgeber - hier also die Klägerin - zu tragen, dem er vorzubeugen hat und das nicht auf die nur für geförderten Wohnraum zuständige Bewilligungsbehörde im Wege einer vermeintlichen Prüfungspflicht für ein Gesamtprojekt übergewälzt werden kann.

Da der geltend gemachte Haftungsanspruch nicht besteht, kommt es weder auf die Berechnung der Höhe des Erstattungsanspruchs an, also darauf, ob die der Förderempfängerin zuzurechnenden Zahlungen an die Klägerin nach § 367 Abs. 1 BGB auf Zinsen, Kosten und Tilgung anzurechnen sind oder ob nur das negative Interesse geltend gemacht werden kann, noch darauf, inwieweit sich ein mögliches Mitverschulden der Klägerin an der Entstehung des Schadens, hier wegen der im Ergebnis unzutreffenden Beurteilung von Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin, auf den geltend gemachten Haftungsanspruch auswirkt.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.12.2019 - 14 A 516/19 -, NRWE, Rn. 14 f. = juris, Rn. 13 f.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10 sowie 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.