Tatbestand

Die Beteiligten streiten über den „Ackerstatus“ von vier landwirtschaftlichen Flächen.

Die Klägerin besteht seit dem 1. Mai 2018. Gesellschafter sind Herr H. und dessen Sohn, Herr I.. Die Klägerin hatte für das Antragsjahr 2018 einen Sammelantrag gestellt. In der Anlage 8 (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) hatte die Klägerin

den Schlag U. zu V. ha,

den Schlag W. zu X. ha,

den Schlag Y. zu Z. ha und

den Schlag AA. zu AB. ha eingetragen.

Zu Schlag P. ist als Fehlerart „Fläche noch keine 5 Jahre Grünland“ eingetragen und als Bemerkung: „Die Fläche wurde im Herbst 2015 umgepflügt und mit Gras neu angesät.“ Außerdem ist als „Status nach Ansicht des Antragstellers“ pDGL 16 angegeben.

Zu den übrigen Schlägen ist als Fehlerart „gepflügt seit letzter Antragstellung“ eingetragen Außerdem ist als „Status nach Ansicht des Antragstellers“ pDGL18 angegeben und als Bemerkung für die Schläge AC.: „Die Fläche wurde im September 2017 umgepflügt und mit Gras neu angesät“ sowie für den Schlag M.: „Die Fläche wurde im Oktober 2017 umgepflügt und im Mai 2018 wieder mit Gras eingesät“

Außerdem befinden sich bei dem Ausdruck des Sammelantrags Luftbilder aus den Geobasisdaten des LGLN für die vier Schläge als Luftbilder für 2018. Auf diesen sind die Schläge AD. dunkelgrün, der Schlag M. braun dargestellt.

Am 11. Juni 2018 reichte die Klägerin Nachweise für das Pflügen ein. Dazu erklärte sie zu Schlag P.: „Die Fläche wurde selber gepflügt“, zu Schlag AC.: „Fräse“ und zu Schlag M. ebenfalls: „Fräse“. Bei den Unterlagen handelt es sich um Auszüge aus Rechnungen der Spar- und Darlehnskasse AE. an Herrn H.:

Auf einem Auszug mit dem Belegdatum 31. Mai 2015 ist eine Position „Premium Saat G 2 ohne Klee Moor“, 80 kg, Lieferdatum 22. Mai 2015, markiert.

Auf einem Auszug mit dem Belegdatum 31. August 2015 ist eine Position „QGras S2 – Energie Moor 20 kg Weidemischung“, 40 kg, Lieferdatum 31. August 2015, markiert.

Auf einem Auszug mit dem Belegdatum 17. März 2017 ist eine Position „Plantinum 25 Ansaatmischung ohne Klee“, 400 kg, Lieferdatum 13. März 2017, markiert.

Auf einem Auszug mit dem Belegdatum 31. März 2018 ist eine Position „QGras S5 Energie Moor Mineral Weidemischung gesackt 20 kg“, 260 kg, Lieferdatum 20. März 2018, markiert.

Außerdem hat die Klägerin Rechnungen des Lohnunternehmens AF. an Herrn H.

vom 22. September 2015, auf der die Position 12,00 ha Striegel solo (Preis pro Einheit 8,00 Euro) zu 96,00 Euro markiert ist und

vom 14. Dezember 2017, mit den Positionen: 35,00 Std. Güllewagen solo (Preis pro Einheit 20,00 Euro) zu 700,00 Euro, 4,00 Std. Fräse solo (Preis pro Einheit 22,00 Euro) zu 88,00 Euro und 2,00 ha Striegel solo (Preis pro Einheit 8,00 Euro) zu 16,00 Euro vorgelegt.

Schließlich war noch eine Rechnung der Firma AG. für die Landwirtschaft an die Klägerin vom 3. Juni 2018 beigefügt, auf der die Position: „15.10.17, 10 Std. Kreiselegge (Einzelpreis Std 20,00 Euro) zu 200,00 Euro markiert ist.

Zum Schlag P. sollen die Rechnungen vom 31. Mai und 31. August 2015 gehören, zu den Schlägen AC. sollen die Rechnungen vom 17. März 2017, die Rechnung vom 14. Dezember 2017 und die Rechnung vom 3. Juni 2018 gehören, außerdem ein Beleg Nummer 4, der nicht in den Verwaltungsunterlagen enthalten ist, und zum Schlag M. soll die Rechnung vom 31. März 2018 gehören, außerdem ein Beleg Nummer 6, der nicht in den Verwaltungsunterlagen enthalten ist.

In ihren „Checklisten 2018 – DGL – Anlage 8“ trug die Beklagte am 11. September 2018 für alle vier Schläge als Kultur „452“ (Mähweide) ein, als Prüfvermerk ist jeweils eingetragen „Pflugnachweis nicht erbracht“. Die Punkte „keine Änderung in DGL-Kataster erforderlich“ und „Status“ „DGL“ sind in diesem Verfahren jeweils nicht angekreuzt. Allerdings ist für „Statusänderung durch Pflügen“ „nein“ angekreuzt und dazu bei den Schlägen AH. handschriftlich vermerkt: „kein eindeutiges LB fürs Pflügen in Karteninfo vorhanden“.

Mit Schreiben vom 11. September 2018 („Mitteilung zu Ihrer Anzeige des Umpflügens von Dauergrünland. Ihre Anlage 8 vom 15.05.2018“) an die Klägerin führte die Beklagte insbesondere aus: „Die oben bezeichneten Flächen waren nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. Sie haben mit der Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 angezeigt, diese Flächen in den Jahren 2015 und 2017 umgepflügt zu haben. Sie haben als Nachweis für das Pflügen Rechnungen über die getätigten Lohnarbeiten bzw. über den Einkauf von Saatgut vorgelegt. Diese Unterlagen sind nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. An die Qualität der Nachweise werden hohe Anforderungen gestellt, sie müssen das Pflügen der betroffenen Flächen im genannten Zeitraum zweifelsfrei belegen können. Betriebliche Aufzeichnungen, zu denen auch Rechnungen gezählt werden, erfüllen diese Anforderungen nicht. Aufgrund dessen erfolgt keine andere Bewertung der Flächen hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie sind nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

Mit einem Schreiben vom 25. Oktober 2018 reichte die Klägerin weitere Unterlagen ein, und zwar eine schriftliche Zeugenaussage des Lohnunternehmers AI. und zwei Luftaufnahmen. Die Aufnahmen sind Luftbilder der Schläge AJ. sowie AC. aus dem Feldblockfinder. Es handelt sich um schwarz-weiß-Kopien, auf denen die Schläge markiert sind. Die Aufnahmedaten sind nicht angezeigt. Herr AK. erklärt, dass er bezeuge, dass die AL. in der Zeit vom 16. Mai 2013 bis zum 28. Dezember 2017 die Schläge M. (DENILI AM., V. ha), P. (DENILI AN., X. ha), 7 (DENILI AO., 0,6664 ha) und T. (DENILI AP., AB. ha) umgebrochen habe.

Mit Schreiben vom 27. November 2018 („Mitteilung zu Ihrer Anzeige des Umpflügens von Dauergrünland. Ihre Anlage 8 vom 15.05.2018“) reagierte die Beklagte hierauf und führte aus: „Die oben bezeichneten Flächen waren nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. Sie haben mit der Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 angezeigt, diese Flächen in den Jahren 2015 und 2017 umgepflügt zu haben. Sie haben als Nachweis für das Pflügen Rechnungen über die getätigten Lohnarbeiten bzw. über den Einkauf von Saatgut vorgelegt. Diese Unterlagen sind nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. An die Qualität der Nachweise werden hohe Anforderungen gestellt, sie müssen das Pflügen der betroffenen Flächen im genannten Zeitraum zweifelsfrei belegen können. Betriebliche Aufzeichnungen, zu denen auch Rechnungen gezählt werden, erfüllen diese Anforderungen nicht, was Ihnen mit Schreiben vom 11.09.2018 mitgeteilt wurde. Mit Schreiben vom 03.11.2018 (Posteingang bei der Bewilligungsstelle) brachten Sie Zeugenaussagen von Herrn AI. vor, die bestätigen sollen, dass die Flächen umgebrochen und neu angesät wurden. Da bei privaten Zeugenaussagen die Richtigkeit dieser angezweifelt werden kann, werden nur Zeugenaussagen amtlich anerkannter Institutionen als Nachweis anerkannt. Als Nachweis eignen sich zudem georeferenzierte, amtlich anerkannte Luftbilder. Luftbilder privater Institutionen können nicht anerkannt werden. Nach Prüfung der neuen Nachweise erfolgt dennoch keine andere Bewertung der Flächen hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie sind nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

Am 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte der Klägerin die Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018. Für die vier betroffenen Schläge ist dabei für die gesamte Fläche als festgestellte Nutzung an „452“ und als „Flächengruppe Greening“ für Schlag P. „sDGL “ und für die übrigen drei Schläge „DGL“ eingetragen.

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat mit Schreiben vom 14. Januar 2019 geltend gemacht, dass Zeugenaussagen zu den Beweismitteln gehörten, mit denen das Vorliegen von Tatsachen bewiesen werden könne. Es gebe keinen rechtlichen Grundsatz, nach dem die Richtigkeit von Zeugenaussagen grundsätzlich angezweifelt werden könne.

Am 28. Januar 2019 führte die Beklagte gegenüber dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin aus: der Flächenstatus habe im Antragsjahr 2018 einmalig unter Verwendung der Anlage 8 mit dem Sammelantrag bis spätestens zum 11. Juni 2018 nachgewiesen werden können. Wenn der Nutzungskode gewechselt worden sei, seien weitere Nachweise nicht erforderlich gewesen. Wenn es einen solchen Wechsel in den Sammelanträgen 2013 bis 2017 nicht gegeben habe, habe das Pflügen nur durch eindeutige Belege nachgewiesen werden können, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Es hätten somit nur qualifizierte, fristgerecht eingereichte Nachweise herangezogen werden können. Dazu zählten georeferenzierte Luftbilder. Betriebliche Aufzeichnungen eigneten sich nicht. Die nun vorgelegten Zeugenaussagen dürften unabhängig von der fehlenden Eindeutigkeit verfristet vorgelegt worden sein. Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen seien nach diesem Maßstab überprüft worden und der Flächenstatus sei danach festgelegt worden.

Der Prozessbevollmächtigte vertrat mit einem Schreiben vom 7. Februar 2019 die Auffassung, dass sich aus dem Gesetz nicht ergebe, welche von einem Landwirt vorgelegten Nachweise als geeignet angesehen würden. Die Klägerin habe alle Nachweise rechtzeitig vorgelegt. Er forderte die Beklagte erneut auf, über „die Anträge“ zu entscheiden. Mit einem weiteren Schreiben vom 28. Februar 2019 setzte er dafür eine Frist bis zum 11. März 2019.

Die Verwaltungsunterlagen enthalten an dieser Stelle drei Luftbilder von Schlag M., eines überschrieben: „Luftbildaufnahme 2018; Karteninfo“, das zweite mit: „Luftbildaufnahme FE, April 2018; Karteninfo“ und das dritte mit: „Luftbildaufnahme FE, Juni 2018, Karteninfo“. Auf allen Bildern ist der Schlag nicht „grün“.

Die Beklagte führte mit einem Schreiben vom 14. März 2019 („Ihr Schreiben zur Anerkennung eines Ackerstatus. Ihr Zeichen: AQ.“) noch einmal aus, dass mit dem Sammelantrag 2018 der Nachweis des „Flächenstatus“ habe geführt werden können und zwar bis spätestens zum 11. Juni 2018. Wenn es einen Nutzungskodewechsel in den Sammelanträgen 2013 bis 2017 nicht gegeben habe, habe das Pflügen nur durch eindeutige Belege nachgewiesen werden können, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Hinsichtlich des Schlags P. seien die Saatgutrechnungen vom 31. Mai 2018 und vom 31. August 2015 nicht schlagbezogen. Auch die Rechnung des Lohnunternehmers AR. vom 22. September 2015 sei nicht schlagbezogen, zudem aber auch zeitlich nicht eindeutig. Für die Schläge AC. sei die Saatgutrechnung vom 17. März 2017, die Rechnung des Lohnunternehmers vom 14. Dezember 2017 und die Rechnung von Herrn AK. vom 3. Juni 2018 nicht schlagbezogen. Das Saatgut passe außerdem der Menge nach nicht nahezu zu den Schlägen AC.. Der Hersteller empfehle eine Aussaatstärke von 40 kg/ha, mit dem gekauften Saatgut wären 276 kg/ha ausgebracht worden. Die Rechnung des Lohnunternehmers AR. sei zeitlich nicht eindeutig, sie nenne kein Leistungsdatum. Die Rechnung des Herrn AK. sei nicht zeitnah erstellt worden. Für den Schlag M. sei die Saatgutrechnung nicht schlagbezogen. Der „Beleg 6“ fehle. Die Saatgutrechnung sei dem Schlag M. auch nicht eindeutig zuzuordnen. Denn der gekauften Menge nach wäre auf dem Schlag M. das Saatgut mit 80 kg/ha ausgebracht worden, statt der empfohlenen 40 kg/ha. Eine Saatgutrechnung vom 30. März 2018 mit einem Lieferdatum vom 26. März 2018 könne zudem eine Bearbeitung bis zum 31. Dezember 2017 nicht nachweisen. Für Schlag M. liege ein georeferenziertes Luftbild vom 5. Mai 2018 vor. Auf diesem sei eine Bearbeitung der Fläche erkennbar. Die Zeugenaussage des Herrn AK. werde wie eine Selbsterklärung gewertet und reiche „laut Aussage der KOM nicht aus“. Unabhängig davon sei sie gemäß § 10a der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) verfristet eingereicht worden. Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 seien nach den dargestellten Vorgaben überprüft worden und der „Flächenstatus“ sei hiernach festgelegt worden. Eine Änderung des „Flächenstatus“ erfolge auch nach nochmaliger Überprüfung nicht.

Bei den Antragsunterlagen für den Sammelantrag 2019 befindet sich in den Verwaltungsunterlagen keine Anlage 8. In der Anlage 1a ist der Schlag P. als tsDGL angegeben, die Schläge AS. als DGL.

Die Klägerin hat am 9. Dezember 2019 Klage erhoben.

Sie macht geltend, sie habe im Antragsjahr 2018 beantragt, den „Ackerlandstatus“ für die zwei Flächen „anzuerkennen“. „Hintergrund“ für diesen Antrag sei gewesen, dass Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 geändert worden sei. Den Mitgliedstaaten sei die Möglichkeit eingeräumt worden, eine landwirtschaftliche Fläche als Dauergrünland anzusehen, wenn diese mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sei. Von dieser Möglichkeit sei dadurch Gebrauch gemacht worden, dass der § 2a in die Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der § 10a in die InVeKoS-Verordnung eingefügt worden seien. Nach § 10a InVeKoSV könne der Betriebsinhaber mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018, spätestens bis zum 11. Juni 2018, den Nachweis dafür führen, dass eine Fläche nach den geänderten Regelungen nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten sei. Die Klägerin habe mit dem Antrag als Nachweis Unterlagen über den Kauf von Saatgut und eine Rechnung eines Lohnunternehmers im Hinblick auf das Pflügen eingereicht. Der Beklagten habe das nicht ausgereicht. Die Klägerin habe deshalb auch noch eine Bescheinigung des Zeugen C. vom 25. Oktober 2018 dafür vorgelegt, dass die Flächen gepflügt worden seien. Die Beklagte habe mit einem Bescheid vom 14. März 2019 die Anerkennung des „Ackerlandstatus“ abgelehnt. Die Beklagte werte Zeugenaussagen von Lohnunternehmen wie „Selbsterklärungen“. Diese reichten laut Aussage der Kommission nicht aus. Außerdem sei die Zeugenaussagen nach Auffassung der Beklagten verfristet vorgelegt worden.

Die Klägerin macht geltend, dass nach § 26 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) Zeugenaussagen zulässige Beweismittel seien. Es gebe keine Grundlage, diese generell anzuzweifeln, ohne dass dafür Anhaltspunkte vorlägen. § 10a InVeKoSV stelle insoweit keine höheren Anforderungen; danach seien „geeignete Nachweise“ gefordert. Unabhängig davon, was die Kommission erklärt habe, hätten deren Äußerungen keine Gesetzesqualität. Es sei auch keine Frist für das Nachreichen von Unterlagen geregelt. Der Antragsteller könne nicht voraussehen, welche Unterlagen die Beklagte als „geeignete Nachweise“ ansehe. Deshalb könne die Frist, die in § 10a InVeKoSV geregelt sei, nicht als Ausschlussfrist für das Nachreichen von Unterlagen angesehen werden, wenn ein Antragsteller Unterlagen eingereicht habe, die Beklagte die eingereichten Unterlagen aber als unzureichend ansehe. Für diese Sichtweise spreche auch, dass die Beklagte nach § 7 Absatz 5 InVeKoSV weitere Angaben fordern könne, soweit dies zur Überprüfung der Antragsangaben erforderlich sei. Das gelte gerade für Fälle, in denen die Antragsfrist nach § 7 Absatz 1 InVeKoSV einzuhalten sei.

In der Sache hält die Klägerin es nicht für zutreffend, dass Flächen, die bisher bereits einen „Dauergrünlandstatus“ gehabt hätten, keinen „Ackerlandstatus“ erhalten könnten. Das ergebe sich weder aus der Begründung der Änderungsverordnung (BRats-Drs. 61/18 S. 14) noch aus der Ermächtigungsgrundlage in Artikel 3 Nummer 1 VO 2017/2393, noch aus § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). § 10a InVeKoSV setze sogar voraus, dass es Fälle gebe, in denen eine Fläche in der Vergangenheit als Dauergrünland zu bewerten gewesen sei, jetzt nach der Neuregelung aber nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten sei. Die Beklagte sei für das Antragsjahr 2018 in der Praxis auch selbst nicht in allen Fällen der Frage nachgegangen, ob eine Fläche in der Vergangenheit einen „Status“ als Dauergrünland gehabt habe.

Mit der Zeugenaussage sei nachgewiesen, dass die Flächen im maßgeblichen Zeitraum gepflügt worden seien. Die Klägerin legte dazu drei weitere Zeugenaussagen von Herrn AT. (2 x) und von Herrn AU. (1 x) vor. Die Beklagte sei nun verpflichtet, den „Ackerlandstatus“ der in Rede stehenden Flächen „anzuerkennen“.

Herr AV. erklärt (ohne Datum), dass das Jahr 2017 wegen der großen Niederschlagsmengen den Landwirten lange in Erinnerung bleiben werde. Während der Grasernte auf seiner Pachtfläche, die im „Auszug“ gelb markiert sei (im „Auszug“ ist eine Fläche südlich von Schlag M. gelb markiert), im Herbst habe er H. beobachtet, wie der die Fläche umgebrochen habe, die im „Auszug“ rot markiert sei (im „Auszug“ ist Schlag M. rot markiert). Ein Ansäen sei wegen des daraufhin einsetzenden Niederschlags über Wochen hinweg nach dem Umbruch nicht möglich gewesen.

In einer weiteren Erklärung (ohne Datum) gibt Herr AV. an, dass es im Winter 2014 vom 22. Dezember bis zum 31. Dezember die einmalige Aufhebung des Grünlandumbruchsverbots gegeben habe. Daraufhin habe er in dieser Zeit seine Pachtfläche (im „Auszug“ gelb markiert - s.o.) teilweise umgebrochen. Er habe sich zu diesem Zeitpunkt schon gewundert, dass H., mit dem er sich gelegentlich über landwirtschaftliche Themen austausche, diese Gelegenheit für sein Eigenland (im „Auszug“ grün markiert) nicht ergriffen habe (im „Auszug“ ist Schlag P. grün markiert). Im darauffolgenden Jahr 2015 habe er ihn dann beim Pflügen beobachten können, sodass er sich doch noch zu einem Umbruch entschlossen habe. Die Umgebung habe durch die untypisch späte Bestellung der Pachtflächen die besondere Aufmerksamkeit des Herrn AV. gehabt.

Herr AW. erklärt (ohne Datum), dass er bezeuge, dass H. im Sommer 2017 auf zwei Flächen, die an das Wohngrundstück des Herrn AK. angrenzten, eine Bodenbearbeitung mit dem Pflug durchgeführt habe. Herr AK. habe am 30. Juni 2016 seinen 60. Geburtstag gefeiert, deshalb sei ihm diese Auffälligkeit in Erinnerung geblieben. Zur besseren Übersicht liege ein Ausdruck bei, in dem die Flächen eingezeichnet seien. Sein eigenes Grundstück sei gelb markiert.

„Das Ablehnungsschreiben“, nämlich das Schreiben vom 14. März 2019, sei nach Auffassung der Klägerin ein Verwaltungsakt. Es werde eine Entscheidung darüber getroffen, dass die Flächen einen Ackerlandstatus erhielten. Diese Entscheidung ergehe auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Vorschriften. Sie stelle auch eine Regelung dar. Aus der Anerkennung des Ackerlandstatus würden sich für einen Antragsteller unmittelbare Rechtswirkungen für die Zukunft ergeben. Bei der betroffenen Fläche handele sich dann nicht mehr um Dauergrünland. Deshalb griffen auch die Regelungen zur Erhaltung des Dauergrünland nicht mehr ein.

Nach der Praxis der Beklagten würden die Flächen dann in den nachfolgenden Jahren als potentielles Dauergrünland ausgewiesen. Deshalb sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig.

Die Beklagte sei verpflichtet, die Klägerin mit denjenigen Antragstellern gleich zu behandeln, die ebenfalls Nachweise für einen durchgeführten Umbruch im Hinblick auf einzelne Flächen vorgelegt hätten und bei denen die Beklagte die Flächen nunmehr – nur – als potentielles Dauergrünland ausweise.

Der Hilfsantrag werde nur für den Fall gestellt, dass das Verwaltungsgericht zu der Auffassung gelangen sollte, dass kein Verwaltungsakt vorliege. In diesem Fall wäre die Beklagte durch eine Leistungsklage zu verpflichten, den Ackerlandstatus anzuerkennen.

Die Klägerin hat ursprünglich beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 14. März 2019 zu verpflichten, den Ackerlandstatus folgender Flächen für das Antragsjahr 2018 anzuerkennen:

FLIK: DENILI AX., Schlagnummer: M., Flächengröße: 3,2424 ha,

FLIK: DENILI AY. (neu: DENILI AZ.), Schlagnummer P., Flächengröße: 3,0507 ha,

FLIK: DENILI BA., Schlagnummer: R., Flächengröße: 0,6664 ha.

FLIK: DENILI BB., Schlagnummer: T., Flächengröße: 0,7811 ha

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, den Ackerlandstatus für die genannten Flächen für das Antragsjahr 2018 anzuerkennen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 14. März 2019 zu verpflichten, den Ackerlandstatus folgender Flächen für das Antragsjahr 2018 anzuerkennen:

DENILI BC., Schlag M. zu 3,2424 ha

DENILI N. (neu: DENILI O.), Schlag P. zu 3,0507 ha

DENILI Q., Schlag R. zu 0,6664 ha und

DENILI S., Schlag T. zu 0,7811 ha,

hilfsweise,

festzustellen, dass

die Fläche DENILI BC., Schlag M. zu 3,2424 ha im Jahr 2017 umgepflügt wurde, deshalb im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf,

die Fläche DENILI N. (neu: DENILI O.), Schlag P. zu 3,0507 ha im Jahr 2015 umgepflügt wurde und im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten und bis zum 15. Mai 2021 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf,

die Fläche DENILI Q., Schlag R. zu 0,6664 ha im Jahr 2017 umgepflügt wurde, im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf sowie

die Fläche DENILI S., Schlag T. zu 0,7811 ha im Jahr 2017 umgepflügt wurde, im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf,

dazu hilfsweise,

festzustellen, dass die Fläche DENILI N. (neu: DENILI O.), Schlag P. zu 3,0507 ha im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für eine Umbruchsgenehmigung ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend: Der Flächenstatus habe einmalig im Antragsjahr 2018 nachgewiesen werden können, und zwar unter Verwendung der Anlage 8 bis spätestens zum 11. Juni 2018. Nach der Begründung der Änderungsverordnung vom 26. Februar 2018 sei zwischen den Fällen zu unterscheiden, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen gewesen sei und den Fällen, bei denen es sich noch um Ackerland handele. Daher könne das Pflügen von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen in den Jahren von 2013 bis 2017 nur dann eine Änderung des Status bewirken, wenn es sich bei der jeweiligen Fläche nicht bereits um Dauergrünland gehandelt habe. Das Bundeslandwirtschaftsministerium habe in einer Veröffentlichung „Veränderungen bei den Direktzahlungen ab dem Antragsjahre 2018“ vom 29. März 2018 ausgeführt: „im Rahmen der Antragstellung 2018 können Landwirte einmalig nachweisen, dass bestehende Dauergrünland Flächen (also Flächen, die im Rahmen des Antragsverfahren 2017 als Dauergrünland gewertet wurden) in den letzten fünf Jahren (seit dem 16. Mai 2013) gepflügt wurden und daher 2018 nicht als Dauergrünland einzustufen sind.“ Auch das zeige, dass Flächen von der Pflugregelung ausgenommen seien, die vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien. Die Regelung diene nämlich nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch dazu, bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland und zu widmen. Eine solche Auslegung wäre mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar. Ein Ziel sei es, Dauergrünland zu erhalten. Der Wortlaut des Gesetzes widerspräche diesem Verständnis nicht.

Die Klägerin habe darüber hinaus das Pflügen nicht zweifelsfrei nachgewiesen. Der Nutzungskode sei von 2013 bis 2017 nicht gewechselt worden. Für den Nachweis seien demzufolge eindeutige Belege erforderlich, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Das sei „im Wege der Erlasslage“ geregelt worden. An diesen Nachweis seien hohe Anforderungen zu stellen gewesen. Nach Aussage der Europäischen Kommission habe eine Selbsterklärung nicht ausgereicht, dazu zählten auch Bestätigungen von Nachbarn usw. Betriebliche Unterlagen seien als Nachweis zweifelhaft. – Eine schriftliche Niederlegung dieser Auffassung sei allerdings nicht bekannt. – Georeferenzierte, amtliche anerkannte Luftbilder könnten geeignet sein. Alle Unterlagen, die die Klägerin eingereicht habe, reichten für einen solchen Nachweis nicht aus. Das habe die Beklagte der Klägerin im Schreiben vom 14. März 2019 erläutert. Die Zeugenaussagen, die die Klägerin mit der Klagebegründung eingereicht habe, seien verfristet.

Überdies weise die Rechnung des Herrn AR. für den Schlag P. eine Position „12 Stunden Striegeln“ aus. Beim Umbruch von Dauergrünland werde aber kein Striegel verwendet. Im Pflanzenbau werde der Striegel eingesetzt, um Unkraut zu bekämpfen, im Dauergrünland werde der Striegel insbesondere im Nachsaatverfahren eingesetzt. Das bedeute, dass hier kein Umbruch, sondern eine Nachsaat stattgefunden habe.

Unter anderem für den Schlag P. habe die Klägerin am 14. August 2020, geändert am 9. September 2020, eine Umwandlung von Dauergrünland zur Narbenerneuerung beantragt. Die Beklagte habe am 9. September 2020 die Genehmigung zum Pflügen von Dauergrünland nach § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erteilt. Deshalb sei der Schlag als Dauergrünland zu werten.

Für die Schläge AC. werde in der Rechnung des Herrn AK. der Einsatz einer Kreiselegge am 15. Oktober 2017 abgerechnet. Die Kreiselegge werde zur Saatbettbereitung vor der Aussaat eingesetzt. Da die Einsaat beider Schläge nach der Anlage 8 bereits im September „2018“ (richtig: 2017) erfolgt sein solle, könne der spätere Einsatz einer Kreiselegge den Umbruch nicht belegen.

Für den Schlag M. stelle sich zu der Aussage des Herrn AV. die Frage, warum trotz der beschriebenen widrigen Witterungsverhältnisse mit dem Pflügen begonnen worden sei. Bereits der September sei regenreicher gewesen als das langjährige Mittel. Im Oktober sei dieses „Erscheinungsbild“ ausgeprägt gewesen. Die Niederschläge hätten auch nicht erst nach dem Pflügen eingesetzt und eine kurzfristige Änderung der Wetterlage sei nicht in Sicht gewesen. Außerdem sei auf dem Fernerkundungsbild vom Juni 2018 eine bearbeitete Fläche zu sehen, deren Erscheinungsbild mit dem der südlichen Nachbarfläche identisch sei, auf der Sommerhafer angebaut worden sei.

Das Schreiben 14. März 2019 sei nicht als Bescheid zu werden. Die Anlage 8 sei kein eigenständiger Antrag. In dem Schreiben vom 14. März 2019 werde lediglich informiert, dass der bisherige Flächenstatus durch die Ausführungen der Klägerin nicht geändert werde. Eine Feststellungsklage sei unzulässig. Es bestehe, im Gegensatz zu den früheren Ausführungen der Beklagten, kein festzustellendes Rechtsverhältnis. Ein formelles Rechtsschutzverfahren finde nach aktueller Rechtslage statt, sobald eine Beschwer vorliege, regelmäßig also bis zu fünf Jahre später. Der Klägerin sei mitgeteilt worden, dass die Anzeige nicht anerkannt werde. Dadurch werde sie in die Lage versetzt, etwaige Beweismittel aufzubewahren und damit ihre vermeintliche Rechtsposition zu wahren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte mit den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten Bezug genommen, den Beiakten BA001 und BA002.

Gründe

Der Hauptantrag ist unzulässig, mit dem die Beklagte unter Aufhebung des „Bescheides vom 14. März 2019“ verpflichtet werden soll, durch einen Bescheid den „Ackerlandstatus“ der Schläge BD. für das Antragsjahr 2018 anzuerkennen.

Die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nicht statthaft.

Durch die Verpflichtungsklage kann die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts verlangt werden. Die Klägerin verlangt den Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes (Weigerungsgegenklage). Dies setzt voraus, dass ein abgelehnter Verwaltungsakt vorliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Schreiben der Beklagten vom 14. März 2019 ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 35 VwVfG. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt, wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 50. Ed. 01.01.2021, VwVfG, Rdnr. 141 zu § 35). Hier kommt nur ein feststellender Verwaltungsakt in Betracht. Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber – ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt – die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale „Regelung” und „Außenwirkung”. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert, individualisiert oder beides bestimmt, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3/09, zitiert nach Juris). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Januar 2018 – 8 B 30.17, zitiert nach Juris, Rdnr. 7).

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte in dem Schreiben vom 14. März 2019 keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, die aus der Sicht des Empfängers nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, mit bindender Wirkung die Anerkennung eines „Ackerlandstatus“ zu verneinen.

Bereits dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Das Schreiben enthält keinen Tenor, keine hierauf bezogene Begründung und keine Rechtsbehelfsbelehrung. Aus der Bezugnahme im Betreff auf das vorhergehende anwaltliche Schreiben wird deutlich, dass es sich um eine Antwort auf dieses Schreiben handelt, in der die Beklagte zwar ihre Rechtsauffassung äußert, diese aber nicht verbindlich feststellt. Die abschließenden Sätze: „Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 Ihrer Mandantin wurden gem. obiger Vorgaben überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt. Eine Änderung des Flächenstatus erfolgt auch nach nochmaliger Überprüfung nicht.“ enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem „Flächenstatus“. Denn sie nehmen darauf Bezug, dass ein „Flächenstatus“ bereits „festgelegt“ sei, und zwar an anderer Stelle. Es kann deshalb hier dahinstehen, ob diese „Festlegung“ an anderer Stelle durch Bescheid erfolgte. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem „Status“. Dem Wortlaut nach handelt es sich noch nicht einmal um eine wiederholende Verfügung.

Der erste Hilfsantrag, festzustellen, dass die Schläge BE. zu dem jeweils von der Klägerin angegebenen Zeitpunkt umgepflügt wurden, im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung bis zu einem von der Klägerin benannten Datum ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, ist überwiegend zulässig und teilweise begründet.

Er ist hinsichtlich sämtlicher Schläge überwiegend zulässig.

Die erst in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Konkretisierung der Hilfs-Feststellungsklage stellt eine zulässige Klageänderung nach § 91 Absatz 1 VwGO dar und zwar als Klageerweiterung. Eine Änderung der Klage ist zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder wenn – bei neuem Streitstoff – das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 31 zu § 91 m.w.N.). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen um die Frage, ob die in Rede stehenden Flächen als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV zu bewerten sind und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG besteht. Für die Entscheidung über die Feststellungsklage ist der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage und sie führt zu einer endgültigen Klärung der streitgegenständlichen Fragen.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diesen geänderten Hilfsantrag örtlich zuständig.

Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die in Streit stehenden Flächen befinden sich gemäß § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in BF. im Landkreis BG..

Unter den Begriff des ortsgebundenen Rechts oder Rechtsverhältnisses fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Der Begriff des unbeweglichen Vermögens ist an denjenigen der „unbeweglichen Sache“ in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Er erstreckt sich wie dieser auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften gelten. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 11 f. zu § 52). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinn. Soweit die Beteiligten hier noch um den „Status“ von vier landwirtschaftlichen Flächen streiten, handelt es sich dabei nicht um ein unmittelbar auf diese Flächen bezogenes Recht. Von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, hängt allerdings ab, welche Rechte und Pflichten die Klägerin in Bezug auf die in Streit stehenden Flächen zu beachten hat, sodass der Streit zumindest ein ortsgebundenes Recht betrifft. So bemisst sich danach beispielsweise, ob für die Umwandlung eine Genehmigung im Sinn des § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche „flächenbezogenen“ Rechte und Pflichten der Klägerin und nicht solche, die den landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Flächen belegen sind, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, entsprochen.

Die Feststellungsklage ist überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist gegeben. Feststellungsfähig ist, ob die in Streit stehenden Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und damit zusammenhängend ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen.

Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94, zitiert nach Juris, Rdnr. 10; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19, zitiert nach Juris, Rdnr. 8).

Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge BE.. In dieser Rechtsbeziehung kann die Klägerin nicht allein die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag „einen Ackerstatus hat“ beziehungsweise „nicht als Dauergrünland zu bewerten ist“. Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen „Ackerstatus“ von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a.A. wohl OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16, zitiert nach Juris, Rdnr. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen „Ackerstatus“ verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a DirektZahlDurchfV. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und gegebenenfalls eine Ersatzfläche zu stellen.

Soweit die Klägerin auch beantragt hat festzustellen, dass die in Streit stehenden Flächen in den Jahren 2015 und 2017 umgepflügt worden sind, handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Denn eine solche Feststellung würde nur einen tatsächlichen Zustand betreffen, nicht aber eine Beziehung in rechtlicher Hinsicht. Insoweit ist die Klage abzuweisen.

Soweit die Feststellungsklage statthaft ist, hat die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 4 LC 291/17, zitiert nach Juris, Rdnr. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Die Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern auch nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Flächen nicht verbindlich geklärt würde.

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Der Grundsatz der Subsidiarität besagt, dass die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

Die Klägerin kann ihre Rechte nicht vorrangig durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen.

Eine Verpflichtungsklage die darauf gerichtet ist, die Beklagte unter Aufhebung des Schreibens vom 14. März 2019 oder des Direktzahlungsbescheides vom 13. Dezember 2018 zu verpflichten, durch einen Bescheid festzustellen, dass die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen, wäre nicht statthaft.

Denn das Schreiben vom 14. März 2019 ist kein Verwaltungsakt (s.o.).

Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 über die Direktzahlungen der Klägerin stellt zwar einen Verwaltungsakt dar. Eine Gestaltungsklage in Form der Anfechtungsklage gegen die in dem Bescheid auch vorgenommene „Einstufung“ der in Streit stehenden Flächen wäre gleichwohl schon deshalb unstatthaft, weil eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus in diesem Bescheid über die Gewährung von Direktzahlungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen worden ist. Dies ist im deutschen Recht, insbesondere des § 10a InVeKoSV, nicht vorgesehen. Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 beschränkt sich vielmehr auf die Entscheidung über die Höhe der Geldleistungen im Antragsjahr 2018.

Auch auf eine Verpflichtungsklage – gegebenenfalls in Form einer Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO – gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes über den „Flächenstatus“ der in Streit stehenden Schläge, kann die Klägerin nicht verwiesen werden. Denn eine ausdrückliche gesetzliche Regelung für eine solche Feststellung besteht nicht. Der Beklagten steht daher zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet. Und es wäre offen, ob die Beklagte an dessen Ende überhaupt einen Bescheid erlässt. Das könnte namentlich deshalb unterbleiben, weil dafür eine Rechtsgrundlage fehlt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen. Aus demselben Grund ist auch eine Verpflichtungsklage in Form einer Untätigkeitsklage der Feststellungsklage offensichtlich nicht einmal gleichwertig. Denn eine Untätigkeitsklage könnte allenfalls darauf gerichtet sein, die Beklagte zu verpflichten, darüber zu entscheiden, ob sie ein Verwaltungsverfahren einleitet; auch insoweit wäre offen, ob am Ende eines Verwaltungsverfahrens überhaupt ein Verwaltungsakt erlassen wird.

Dieser Hilfsantrag ist hinsichtlich der Schläge 43, 7 und 9 weit überwiegend begründet.

Es ist festzustellen, dass die Fläche BH. zu 3,2424 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis einschließlich 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 „des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates“ Flächen als Dauergrünland, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Diese Regelung trat am 30. März 2018 in Kraft. Mit ihrer Einführung hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a VO 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 VO 2017/2393, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sogenannte „Pflugregelung“ zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a VO 1307/2013 in der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, wenn die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, „um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das „aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant“ ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen“ (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 VO 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Der Schlag M. war seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfV am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Fläche wurde im Oktober 2017 gepflügt.

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV kann gemäß § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Die Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe dieser Regelungen geführt. Sie hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die konkrete Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt.

Sie hat die Anlage 8 zum Sammelantrag ausgefüllt und in dieser vermerkt, dass sie den Schlag M. im Oktober 2017 umgepflügt und im Mai 2018 wieder mit Gras angesät habe. Zudem hat sie geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich Kopien einer Rechnung über den Kauf von Saatgut. Sie hat später die schriftliche Erklärung des Herrn AI. vom 25. Oktober 2018 zu allen vier Schlägen eingereicht, außerdem im Verwaltungsstreitverfahren die beiden schriftlichen Erklärungen des Herrn AV. zu den Schlägen AJ. und des Herrn AW. zu den Schlägen AC..

Soweit die Beklagte diese Beweismittel schon nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff „geeignete Nachweise“ zu verstehen ist. Deswegen ist auf die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die von der Klägerin hier vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen, ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass Zeugenaussagen von Mitarbeitern oder Lohnunternehmen wie Selbsterklärungen zu werten seien und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierein liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Das Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der ein Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten bzw. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Des weiteren ist die Auffassung der Beklagten nicht überzeugend, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt, mit der Folge, dass die in diesem Fall nach diesem Tag eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen sind. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) noch dem Sinn und Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte der Klägerin mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist sollte entziehen können, ohne rechtzeitig vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

Zur Überzeugung des Gerichts hat die Klägerin den Schlag M. im Oktober 2017 gepflügt. Die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AV. und die Rechnung über das Saatgut bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe der Klägerin, dass sie den Schlag M. im Oktober 2017 umgepflügt habe.

Zwar trifft es zu, dass der von der Klägerin vorgelegte Beleg vom 31. März 2018 für eine Position „QGras S5 Energie Moor Mineral Weidemischung gesackt 20 kg“, 260 kg, Lieferdatum 20. März 2018, nicht „schlagbezogen“ ist und den Nachweis des Pflügens nicht allein erbringen kann. Er liefert jedoch ein erstes Indiz dafür, dass die Klägerin im März 2018 Saatgut erworben hatte, das jedenfalls der Menge nach für eine Neuansaat des Schlages M. ausreichte. Dass die Klägerin eine größere Menge Saatgut bestellte, als für die hier in Streit stehende Fläche zu einer Größe von V. ha erforderlich wäre, ist unschädlich. Denn hierzu hat die Klägerin erklärt, dass sie eine gewisse Menge an Saatgut vorrätig hält. Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AV. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage des Herrn AV. der Fall. Der Zeuge versichert, dass er „während der Grasernte auf meiner Pachtfläche im Herbst (im Auszug gelb markiert)“ Herrn H. beobachtet habe, „wie er die Fläche, die im Auszug rot markiert ist, umgebrochen“ habe.“ Die markierten Flächen sind die Schläge AJ.. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe des Zeugen sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Insbesondere ist es nicht ersichtlich, dass es sich bei der Zeugenaussage um eine Gefälligkeitserklärung handelt. Vielmehr schildert der Zeuge nachvollziehbar, sich an den Vorgang des Umpflügens erinnern zu können, weil das Jahr 2017 wegen der Wetterlage besonders in Erinnerung bliebe, weil schon der Umbruch deshalb sehr mühsam gewesen sei und weil im Anschluss daran über mehrere Wochen wegen des Niederschlags ein Ansäen nicht möglich gewesen sei.

Es führt nicht zu einer anderen Bewertung, dass die Beklagte im Verwaltungsverfahren darauf abgestellt hat, dass eine Saatgutrechnung aus dem März 2018 nicht belegen könne, dass die Fläche 2017 bearbeitet worden sei. Die Klägerin hat zur Überzeugung der Kammer nachgewiesen, dass der Schlag M. im Oktober 2017 gepflügt wurde. Damit hat die Klägerin alles getan, was nach § 10a Absatz 3 Satz 1 InVeKoSV erforderlich ist, um nachzuweisen, dass die Fläche nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist. Denn diese Vorschrift stellt nur auf den Nachweis des Umpflügens ab. Dieser wird nicht dadurch entkräftet, dass der Schlag M. erst 2018 eingesät wurde.

Nach § 2a DirektZahlDurchfV ist der Schlag M. nicht als Dauergrünland zu bewerten und darf jedenfalls bis einschließlich dem 15. Mai 2022 ohne Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG gepflügt werden. Nach dem Wortlaut von § 2a DirektZahlDurchfV und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013, wonach die Fläche „mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt“ worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder – wie die Beklagte meint – vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob diejenige Fläche in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht „um“gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung „nicht Teil der Fruchtfolge“ für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der deutsche Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Nach dem Wortlaut des § 10 InVeKoSV kann der Pflugnachweis für solche Flächen erbracht werden, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen. Bei dem Schlag M. handelt es sich um eine Fläche, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Denn im Jahr 2017 ist die Fläche durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt worden und war seit mindestens fünf Jahren, nämlich seit 2011, nicht (mehr) Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs.

Ist – wie hier – das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann die Klägerin nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 3 der InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag, aus dem sich der Nutzungskodewechsel ergibt, gestellt worden war. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Die Klägerin musste ihren Sammelantrag im Jahr 2017 bis zum 15. Mai 2017 stellen. Dementsprechend kann die Klägerin bis zum 15. Mai 2022 den Schlag M. pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf.

Soweit die Klägerin die Feststellung beantragt, dass der Schlag M. über den 15. Mai 2022 hinaus bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgebrochen werden darf, war die Klage als unbegründet abzuweisen. Der Auffassung, dass in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV für den Beginn der Fünfjahresfrist auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist – hier also der 15. Mai 2018 –, ist nicht zu folgen. § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV bestimmt, dass nicht genutzte Genehmigungen nach § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG mit Ablauf des auf die Genehmigung folgenden maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung enden. Es besteht keine Notwendigkeit die Regelung des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV entsprechend auf den vorliegenden Fall anzuwenden; die Voraussetzungen für eine Analogie liegen nicht vor. Eine Regelungslücke ist nicht gegeben. Denn § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV setzt voraus, dass es sich um den genehmigungsbedürftigen Umbruch einer Dauergrünlandfläche handelt, für den bereits eine Genehmigung erteilt worden ist, und bestimmt, wann diese Genehmigung im Falle der Nichtnutzung endet, mithin wie lange von einer bereits erteilten Genehmigung Gebrauch gemacht werden kann. Die Regelung wurde eingeführt, weil in Artikel 44 Absatz 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nummer 639/2014 „der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung“ den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Umwandlungsgenehmigungen vorzusehen, aber Artikel 44 Absatz 2 dieser Verordnung keine Regelungen darüber enthält, wie zur Verhinderung einer weiteren Umwandlung von Dauergrünland mit erteilten Genehmigungen zu verfahren ist (BRat Drs. 251/15, S. 15). Für die Klägerin geht es aber um die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ihre Flächen gerade ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen. Es handelt sich also bei ihr um ein nicht genehmigungsbedürftiges Vorhaben, weil die Flächen gerade nicht als Dauergrünlandflächen zu bewerten sind. Wie im Falle der Klägerin zur Verhinderung weiterer Umwandlung von Dauergrünland zu verfahren ist, wenn Flächen ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, ergibt sich aber direkt aus § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG in Verbindung mit § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV: Sie dürfen nach Ablauf der fünf Jahre nur noch mit Genehmigung umgebrochen werden. Nur wenn eine solche Genehmigung vorliegt, kommt § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV zur Anwendung und bestimmt die Geltungsdauer dieser.

Es ist festzustellen, dass die Fläche BI. im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für eine Umbruchsgenehmigung ist.

Hinsichtlich des Schlags P. ist der erste Hilfsantrag dagegen zulässig (s.o.), aber unbegründet.

Für den Schlag A ist nicht festzustellen, dass dieser Schlag aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum Jahr 2024 ohne Genehmigung gepflügt werden darf. Denn die Klägerin darf den Schlag A bis zum Jahr 2025 nicht pflügen, weil sie verpflichtet ist, den Schlag A bis zum Jahr 2025 und also auch noch bis zum 15. Mai 2021 als Dauergrünland zu nutzen. Das ergibt sich aus der Genehmigung zum Pflügen von Dauergrünland vom 9. September 2020, die die Beklagte am 10. März 2021 in das Verfahren eingeführt hat. Nach diesem Bescheid hat die Klägerin auf dem Schlag A zu 3,0285 ha sofort nach der Umwandlung, spätestens jedoch bis auf den auf die Genehmigung folgenden nächsten Schlusstermin für die Abgabe des Sammelantrags Dauergrünland neu anzulegen und die gepflügte Fläche mindestens fünf Jahre ab dem Tag des Pflügens als Dauergrünland zu nutzen. Dieser Bescheid ist der Entscheidung des Gerichts zugrundezulegen, weil er bestandskräftig ist. Hinsichtlich der Flächendifferenz zwischen der Fläche nach Klageantrag und der Fläche nach Pfluggenehmigung von (3,0507 ha - 3,0285 ha =) 0,0078 ha sieht das Gericht ein Rechtsschutzinteresse nicht.

Das Gericht kann die Genehmigung vom 9. September 2020 bzw. deren „Auflage“ auch nicht gemäß § 1 NVwVfG in Verbindung mit § 47 Absatz 1 VwVfG dahingehend umdeuten, dass die darin verfügte Fünfjahresfrist erst mit der Rechtskraft des Urteils im vorliegenden Verfahren beginnt. Nach § 47 Absatz 1 VwVfG setzt die Umdeutung voraus, dass der ersetzende Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Dies gilt gemäß § 47 Absatz 2 Satz 1 VwVfG nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Unabhängig davon, ob die begehrte Umdeutung bestandskräftiger Bescheide von dem Gericht überhaupt vorgenommen werden könnte, steht der Umdeutung hier jedenfalls § 47 Absatz 2 VwVfG entgegen. Denn es widerspräche der erkennbaren Absicht der Beklagten, den Beginn der Fünfjahresfrist von dem Ergebnis des vorliegenden Klageverfahrens abhängig zu machen. Die Beklagte hat in ihrem Bescheid ausdrücklich verfügt, dass die Fünfjahresfrist „ab dem Tag der Genehmigung“ als (Dauer-)Grünland zu nutzen sind. Dafür, dass diese Frist unter dem Vorbehalt des Ergebnisses dieses Klageverfahrens stehen sollen, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

Hinsichtlich des Schlages P. hat aber der weitere Hilfsantrag Erfolg, festzustellen, dass die Fläche BJ. im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für eine Umbruchsgenehmigung ist.

Dieser Hilfsantrag ist zulässig. Das Verwaltungsgericht Stade ist für den Antrag örtlich zuständig und es handelt sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (s.o.). Ein Interesse an der Feststellung besteht deswegen, weil die Klägerin nachvollziehbar dargelegt hat, dass sie – nur in dem Fall, in dem das Gericht zu der Überzeugung gelangt, dass die hier in Streit stehende Fläche als Dauergrünland anzusehen ist oder dass die Klägerin wegen der Auflage in dem Bescheid vom 9. September 2020 nicht berechtigt ist, die Fläche ohne Genehmigung zu pflügen – beabsichtigt, nach Ablauf der Frist im Jahr 2025 eine Umwandlungsgenehmigung zu beantragen. Dabei hat sie ein Interesse daran zu wissen, ob dabei die Voraussetzungen des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG oder des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 3 DirektZahlDurchfG gelten. Dies kann durch die beantragte Feststellung beantwortet werden. Die so verstandene Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Absatz 2 VwGO (s.o.). Zwar könnte die Klägerin einen Anspruch gemäß § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG auch mittels Verpflichtungsklage verfolgen. Eine solche Gestaltungsklage wäre aber zum jetzigen Verfahrenstand jedenfalls nicht mehr gleichwertig. Mit der Hilfs-Feststellungsklage werden auch nicht die Voraussetzungen der Verpflichtungsklage umgangen. Denn die vorliegende Klage war bereits anhängig, bevor die Genehmigung vom 9. September 2020 bestandskräftig wurde und die Voraussetzung für eine Verpflichtungsklage begründete.

Der Antrag ist auch begründet. Es ist festzustellen, dass die Fläche BJ. im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und dass das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für eine Umbruchsgenehmigung ist. Der Schlag P. war von dem Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfV am 30. März 2018 jedenfalls bis zum Ablauf des Jahres 2018 nicht als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn die Fläche war im Herbst 2015 umgepflügt worden. Die Klägerin kann den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a InVeKoSV führen. Sie hat schriftlich die Anlage 8 zum Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 ausgefüllt und in dieser den Schlag P. seiner Lage und Größe nach benannt. Sie vermerkte, dass die Fläche im Herbst 2015 umgepflügt und mit Gras neu angesät worden sei.

Zudem hat sie geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere Kopien von einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und schriftliche Erklärung eines Zeugen. Diese Beweismittel sind grundsätzlich geeignet um den Nachweis des Umpflügens zu führen und sind auch nicht verspätetet vorgelegt worden (s.o.).

Zur Überzeugung des Gerichts ist der Schlag P. im Jahr 2015 gepflügt worden. Zwar trifft es zu, dass die von der Klägerin vorgelegten Rechnungen vom 31. Mai 2015 und vom 31. August 2015 nicht „schlagbezogen“ sind und den Nachweis des Pflügens nicht allein erbringen können. Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AV. wird der Nachweis jedoch geführt. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage des Herrn AV. der Fall. Der Zeuge versichert, dass „die im Auszug grün markierte Fläche“ umgepflügt wurde. – Das ist der Schlag P.. - Er habe nebenan eine Pachtfläche („gelb markiert“) und habe sich seinerzeit gewundert, dass Herr H. in der genehmigungsfreien Zeit zwischen dem 22. Dezember und dem 31. Dezember 2014 nicht wie der Zeuge selbst auf seiner Pachtfläche die Gelegenheit genutzt habe, den Schlag P. umzubrechen. Dann habe er diesen aber 2015 dabei gesehen, wie er den Schlag P. doch noch umgepflügt habe. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe des Zeugen sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Insbesondere reicht es nicht allein aus, dass der Zeuge und der Gesellschafter der Klägerin, Herr H., sich kennen und sich gelegentlich über landwirtschaftliche Themen austauschen. Denn dass es sich bei der Zeugenaussage um eine Gefälligkeitserklärung handelte, ist nicht ersichtlich. Vielmehr schildert der Zeuge nachvollziehbar, sich an das genaue Datum des Umpflügens erinnern zu können, weil das Pflügen im Jahr 2015 wegen des späten Zeitpunkts nach der genehmigungsfreien Zeit Ende 2014 die besondere Aufmerksamkeit des Zeugen gehabt. Auch das erscheint plausibel. Die Zeugenaussage des Herrn AV. und die Rechnungen über das Saatgut bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe der Klägerin, dass der Schlag P. Jahr 2015 umgepflügt worden sei.

Hinsichtlich der Schläge D und M ist wieder der erste Hilfs-Feststellungsantrag weit überwiegend zulässig (s.o.) und begründet.

Unzulässig ist der Hilfs-Feststellungsantrag nur insoweit (s.o.), als die Klägerin auch beantragt hat festzustellen, dass die Flächen im Jahr 2017 umgepflügt worden sind, weil es sich insoweit nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis handelt.

Es ist festzustellen, dass die Flächen DENILI 04 0448 0024, Schlag D zu 0,6664 ha und DENILI 04 0448 0023, Schlag M zu 0,7811 ha für das Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen. Hinsichtlich dieser Schläge, die – so zwischen den Beteiligten unstreitig – im Jahr 2017 nach den zu diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten waren, hat die Klägerin den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV zur Überzeugung des Gerichts ebenfalls geführt. Sie hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die beiden Flächen ihrer Lage und Größe nach benannt, indem sie die Anlage 8 ausgefüllt hat. Zudem hat sie in der Anlage 8 auch vermerkt, dass die beiden Flächen im September 2017 gepflügt und mit Gras neu angesät worden seien. Sie hat auch grundsätzlich geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich die Kopien von Rechnungen über den Kauf von Saatgut vom 17. März 2017 und über Lohnarbeiten bzw. für die Miete landwirtschaftliche Geräte.

Diese sind zwar für sich allein nicht ausreichend, um zu belegen, dass diese Schläge im Jahr 2017 gepflügt wurden. Denn die Rechnung vom über den Kauf von 400 kg Saatgut ist nicht „schlagbezogen“ und kann allein den Nachweis des Pflügens nicht erbringen. Entsprechendes gilt für die Rechnungen für die Fräse, den Striegel und die Kreiselegge. Diese sind aber ein Indiz, dass vor dem Pflügen und der Neuansaat im Jahr 2017 jedenfalls genügend Saatgut für diese Flächen (nur 0,66 und 0,78 ha) vorrätig war und dass im angegebenen Zeitraum Geräte besorgt wurden, die für die angegebenen Arbeiten geeignet waren. Die Rechnungen sind als Indiz geeignet. Die Beklagte hat zwar substantiiert eingewandt, dass ein Striegel nicht für die Einsaat benutzt werde. Die Klägerin hat diesen Einwand aber plausibel ausgeräumt, indem sie erklärt hat, dass der Striegel „solo“ gemietet worden sei, weil er auch eine Vorrichtung zum Ausbringen der Aussaat habe. Und mit dieser Vorrichtung sei auf den Schlägen D und M gearbeitet worden, zum Striegeln sei er nicht eingesetzt worden. Die Klägerin hat auch plausibel dargelegt, dass bei der Rechnung für die Miete der Kreiselegge ein falsches Datum eingetragen worden sei.

Zwar wird das Pflügen nicht durch die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AI. im Schreiben vom 25. Oktober 2018 bestätigt. Dieser gibt an, dass “ BK.“ die vier betroffenen Schläge in der Zeit vom 16. Mai 2013 bis zum 28. Dezember 2017 umgebrochen habe. Diese Angabe ist offensichtlich ins Blaue hinein gemacht worden. Denn die Klägerin ist erst 2018 gegründet worden. Überdies ist die Angabe „in der Zeit vom 16. Mai 2013 bis zum 28. Dezember 2017“ so ungenau, dass nicht erkennbar ist, wann jeder einzelne Schlag umgebrochen worden sein soll, und damit auch nicht glaubhaft, dass Herr AI. sich für die Erklärung konkret an den Umbruch jedes einzelnen Schlags erinnern konnte.

Jedoch wird durch die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AW. zusammen mit den Rechnungen der Nachweis geführt. Auch die schriftliche Zeugenaussage des Herrn AW. ist glaubhaft (zum Maßstab s.o.). Der Zeuge versichert, dass die beiden Flächen umgepflügt worden seien, die an sein Wohngrundstück grenzten. – Das sind nach den vorgelegten Lageplänen die Schläge AC.. - Er habe im Jahr 2017 seinen 60. Geburtstag gefeiert, deshalb sei ihm diese Auffälligkeit in Erinnerung geblieben. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe des Zeugen sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Denn dass es sich bei der Zeugenaussage um eine Gefälligkeitserklärung handelte, ist nicht ersichtlich. Die Zeugenaussage des Herrn AW. und die Rechnungen über das Saatgut und für die Gerätemiete bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe der Klägerin, dass die Schläge AC. im September 2017 umgepflügt worden seien.

Ist – wie hier – das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Vielmehr ist in diesem Fall auf das Datum abzustellen, an dem bei einem bloßen Nutzungskodewechsel der Sammelantrag gestellt worden wäre (s.o.). Das wäre hier der Sammelantrag 2017. Die Klägerin musste ihren Sammelantrag im Jahr 2017 bis zum 15. Mai 2017 stellen. Dementsprechend kann die Klägerin die Schläge D und M bis zum 15. Mai 2022 pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf.

Soweit die Klägerin die Feststellung beantragt, dass Schläge D und M über den 15. Mai 2022 hinaus bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, war die Klage dagegen als unbegründet abzuweisen. Der Auffassung, dass in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV für den Beginn der Fünfjahresfrist auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist (s.o.) – hier also der 15. Mai 2018 –, ist auch für diese Schläge nicht zu folgen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz VwGO. Gemäß § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. So liegt es hier im noch streitigen Teil der Klage von vier Haupt-, vier ersten Hilfsanträgen und einem weiteren Hilfsantrag. Die Klägerin unterliegt mit allen vier Hauptanträgen und obsiegt mit dreien ihrer vier Hilfsanträge und ihrem zweiten Hilfsantrag. Daher tragen die Beteiligten die Kosten jeweils zur Hälfte.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfragen aufwirft.