VG Mainz, Urteil vom 23.04.2021 - 4 K 521/19.MZ
Fundstelle
openJur 2021, 21213
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Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger begehrt den Zugang zu Aktenmaterial betreffend den Fünfzehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge - 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, 15. RÄndStV -.

Mit E-Mail vom 23. April 2018 beantragte er unter Bezugnahme auf das Landestransparenzgesetz - LTranspG - Zugang zu dem Aktenmaterial der Staatskanzlei des beklagten Landes betreffend die Vorbereitung, Einführung und Umsetzung des 15. RÄndStV.

Mit Bescheid vom 14. Mai 2018 teilte die Staatskanzlei des Beklagten dem Kläger mit, dass die von ihm abgefragten Unterlagen die Kommunikation mit anderen Ländern betreffe. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LTranspG sei der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, da das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen zu anderen Bundesländern hätte. Dem Schreiben wurde eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.

Mit Schreiben vom 11. Juni 2018 erhob der Kläger dagegen Widerspruch. Diesen begründete er damit, die Ablehnung enthalte keine Begründung zu den dort angeführten nachteiligen Auswirkungen des Bekanntwerdens der Informationen für die Beziehungen zu anderen Ländern. Sein Grundanliegen sei es, den gesamten Vorgang des Gesetzgebungsprozesses (von der Vorbereitung, Planung, Konzeption und Durchführung bis zum Abschluss) in seiner Komplexität bestmöglich zu verstehen und nachvollziehen zu können. Ferner konkretisierte er seinen Antrag auf Zugang zu dem gesamten Aktenmaterial betreffend den 15. RÄndStV und forderte bestimmte Informationen an.

Mit Widerspruchsbescheid vom 15. April 2019 gab der Beklagte dem Widerspruch insoweit statt, als dem Kläger Zugang zu den in einer Anlage 1 aufgeführten 148 Dokumenten gewährt wurde. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Dies begründete der Beklagte wie folgt: Der Widerspruch sei nur teilweise begründet. Der Bescheid vom 14. Mai 2018 sei lediglich insoweit rechtswidrig und verletze den Anspruch des Klägers aus § 2 Abs. 2 Satz 1 LTranspG lediglich insoweit, als die in Anlage 1 aufgeführten Dokumente betroffen seien. Im Übrigen sei die Ablehnung des Zugangs zu den begehrten Informationen recht- und zweckmäßig.

Die vom Kläger begehrten Informationen unterfielen - soweit sie nicht in Anlage 1 aufgeführt seien und ihm zur Verfügung gestellt würden - schon nicht dem Anwendungsbereich des LTranspG. Denn die Tätigkeit der Staatskanzlei im Zusammenhang mit der Vorbereitung und dem Abschluss des 15. RÄndStV seien der Rechtsetzung zuzuordnen. Im Gegensatz zur Entstehung formeller Parlamentsgesetze erfolgten bei Staatsverträgen die weit überwiegende gesetzgeberische Gestaltung, die Beratung, die Diskussion und die Entscheidung über die (abschließende) Fassung des Normtextes nicht im Landesparlament, sondern in den Verhandlungen und Abstimmungen der Regierungschefinnen und -chefs sowie ihrer Gremien und Behörden. Hier vollzögen sich die inhaltliche Abstimmung und die eigentliche Ausgestaltung, mithin die gesamte gesetzgebende Gestaltung, die sonst dem Parlament und dessen Ausschüssen vorbehalten sei. All dies spiele sich in den Konferenzen der Regierungschefinnen und -chefs bzw. der Chefs der Staatskanzleien sowie den weiteren länderübergreifenden Gremien ab, die wiederum von den Staatskanzleien vorbereitet und begleitet würden. Der sodann von den Regierungschefinnen und -chefs final ausgehandelte und von ihnen unterzeichnete Staatsvertrag werde in einem letzten Teilakt den Landesparlamenten zur Ratifikation übermittelt. Dem Landtag werde dabei kein Gesetzentwurf zur Beratung vorgelegt, sondern der von den Regierungschefinnen und -chefs ausgehandelte und unterzeichnete Staatsvertrag. Dem Landtag obliege lediglich, dem Staatsvertrag in der vorgelegten Form zuzustimmen oder die Zustimmung insgesamt zu verweigern. Mithin finde die gesetzgeberische Gestaltung im materiellen Sinne nicht im Parlament, sondern zwischen den Regierungschefinnen und -chefs und deren Gremien statt. Der Ministerpräsident und die Staatskanzlei, derer sich der Ministerpräsident bei der Wahrnehmung der rechtsetzenden Aufgabe bediene, hätten deshalb im Zusammenhang mit den Vorbereitungen und dem Abschluss des 15. RÄndStV keine öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben wahrgenommen, sondern seien vom Beginn der Vorbereitungs- und Abstimmungsprozesse bis hin zu dessen Umsetzung in geltendes Landesrecht ausschließlich im Bereich der Rechtsetzung tätig geworden. Dieser Bereich sei vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes ausgenommen.

Die Ausnahme vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes erfasse dabei nicht nur die Vorgänge in den Konferenzen der Regierungschefinnen und -chefs bzw. der Chefs der Staatskanzleien sowie den weiteren länderübergreifenden Gremien, sondern auch deren Vor- und Nachbereitung in den Senats- und Staatskanzleien. Soweit die Vorbereitung von (Parlaments-)Gesetzen durch die gesetzesvorbereitende Tätigkeit der Regierungsbehörden regelmäßig Verwaltungsaufgabe sei und erst durch die Umsetzung in und durch politische Erwägungen in den Bereich der Rechtsetzung hineinwachse, gelte für die Rechtsetzung durch Staatsverträge etwas anderes. Eine inhaltliche Trennung, vergleichbar der Situation bei einem Gesetzentwurf, der vom Kabinett in den Landtag eingebracht werde und damit gewissermaßen den Verfügungsbereich der Ministerialverwaltung verlasse, sei im Fall der Verhandlungen über den Abschluss eines Staatsvertrages nicht möglich. Es fehle bereits an einer zeitlichen Zäsur, da die Verhandlungen über einen Staatsvertrag bis zu dessen Abschluss eng durch die Landesverwaltung begleitet und Verhandlungsführung, Position und Haltung der Landesregierung in den Verhandlungen immer wieder neu abgestimmt würden. In den länderübergreifenden Verhandlungsrunden getroffene Zwischenergebnisse würden dabei ebenso aufgenommen und gewürdigt wie Position und Haltung der anderen beteiligten Länder bzw. deren Veränderung. Die dabei entstehende enge Verflechtung der Vorgänge auf der Ebene der Länderkollegien einerseits und der Ebene der Landesverwaltung andererseits sei nicht trennbar.

Ungeachtet dessen sei der Antrag auf Informationszugang - soweit die Informationen nicht in Anlage 1 aufgeführt sind und dem Kläger zur Verfügung gestellt würden - gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LTranspG abzulehnen, weil das Bekanntwerden dieser Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen zu den anderen Ländern hätte. Im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den Abschluss des 15. RÄndStV sei eine möglichst enge Abstimmung mit den übrigen Ländern zur Schaffung einer länderübergreifenden Regelung erforderlich. Die Verhandlungen hierzu seien essenziell darauf angewiesen, dass ein freier und offener Meinungsaustausch der Ministerpräsidenten sowie ihrer Gremien und Behörden in einem vertraulichen Rahmen stattfinden könne. Dies gelte umso mehr, als eine Änderung der Rundfunkstaatsverträge Einstimmigkeit voraussetze. Mithin sei Vertraulichkeit, die zur Wahrung der jedem Land selbst zustehenden auf das eigene Land beschränkten Gesetzgebungskompetenz gerade auch durch § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LTranspG geschützt werde, Geschäftsgrundlage der länderübergreifenden Zusammenarbeit. Dass nicht alle Länder einer Weitergabe von Informationen zu den Verhandlungen von Staatsverträgen zustimmten, sei aus der Länderabfrage zu der parallel gelagerten Anfrage zur Änderung des Glückspielstaatsvertrages bekannt. Würde der begehrte Informationszugang gewährt, wäre eine vertrauensvolle weitere Zusammenarbeit in der bisherigen Weise nicht mehr möglich. Es bestehe die Gefahr, dass sich die betroffenen Länder an künftigen Verhandlungen nicht mehr oder nur sehr zurückhaltend beteiligten.

Soweit das Aktenmaterial betreffend den Prozess der Gesetzgebung zum 15. RÄndStV nicht der Rechtssetzung unterfalle bzw. dessen Bekanntwerden keine nachteiligen Auswirkungen auf die Beziehung zu anderen Ländern hätte, werde dem Kläger Informationszugang zu den in Anlage 1 aufgeführten Unterlagen gewährt.

Am 16. Mai 2019 hat der Kläger Klage erhoben.

Im Rahmen einer im Juni 2019 durchgeführten Länderabfrage haben die Länder Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Bayern, Hessen, Berlin, Thüringen, Sachsen, Sachsen-Anhalt ihr Einverständnis zur Herausgabe der begehrten Informationen verweigert.

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger vor, der Beklagte lege nicht nachvollziehbar dar, inwieweit der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes wegen Zuordnung der Vorbereitung und des Abschlusses des 15. RÄndStV zur Rechtsetzung nicht eröffnet sei. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass es sich um eine "im öffentlichen Recht wurzelnde Verwaltungsaufgabe" der Staatskanzlei handele und ihr Handeln insoweit nicht der Gesetzgebung zuzurechnen sei. Weder im Landestransparenzgesetz noch in der Gesetzesbegründung finde sich ein spezifischer Ausschluss hinsichtlich der Aktivitäten der Beklagten im Zusammenhang mit Staatsverträgen. Die konkrete Ausgestaltung der insoweit vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes ausgenommenen Rechtsetzung in der Landesverfassung Rheinland-Pfalz - LV - spreche gegen die Einschlägigkeit der Bereichsausnahme im vorliegenden Fall. Es liege auch nahe, dass der Gesetzgeber mit dem Ausschluss der Rechtsetzung die gesetzgebenden Körperschaften gemäß Art. 107 LV im Blick gehabt habe. Die Rechtsetzung im Parlament werde schließlich dem Gebot größtmöglicher Transparenz schon dadurch gerecht, dass der Landtag den Grundsatz weitgehender Verhandlungsöffentlichkeit im Rahmen seiner Befugnisse bereits umfassend ausgeformt habe.

Jedenfalls aber sei widersprüchlich, warum trotz der angeblichen Sperrwirkung 148 Dokumente freigegeben worden seien, die alle die Vorbereitung und den Abschluss des 15. RÄndStV betreffen. Der Begründung des Widerspruchsbescheides sei nicht zu entnehmen, anhand welcher Maßstäbe die Abgrenzung zwischen freigegebenen und zurückgehaltenen Dokumenten erfolgt sei. Dass sich der Beklagte trotz Freigabe der 148 Dokumente darauf berufe, der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes sei nicht eröffnet, verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Tatsächlich habe der Beklagte bei ihm - dem Kläger - durch die Freigabe der Unterlagen einen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen, dass ein Informationszugang für die vorliegende Materie grundsätzlich eröffnet sei. Mit dem Widerspruchsbescheid habe der Beklagte deutlich gemacht, dass er nennenswerte Teile des Aktenbestandes, der Vorbereitung und Abschluss des 15. RÄndStV betreffe, als öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit einstufe. Insoweit habe er - der Kläger - darauf vertrauen können, dass der Anwendungsbereich für die vorliegende Materie grundsätzlich eröffnet sei. Sofern die pauschale Berufung auf den Ausschlussgrund Rechtsetzung nicht schon rechtsmissbräuchlich sei, liege jedenfalls die Darlegungslast für die Einschlägigkeit dieses Ausschlussgrundes beim Beklagten.

Zur Frage, inwieweit ggf. ein Fall der Rechtsetzung vorliege, sei ergänzend zeitpunktbezogen zu differenzieren. Aus den zur Verfügung gestellten Unterlagen ergebe sich, dass der "Startschuss" für den 15. RÄndStV erst nach einer gemeinsamen Willensbekundung der Ministerpräsidenten der Länder auf einer am 9. Juni 2010 stattgefundenen Sitzung zur künftigen Rundfunkfinanzierung erfolgt sei. Alle ihm - dem Kläger - freigegebenen Arbeitsentwürfe zum 15. RÄndStV seien mit einem späteren Datum versehen. Insofern liege nahe, dass vor dem 9. Juni 2010 die Tätigkeiten der zentral für das Rundfunkrecht zuständigen Abteilung 4 der Staatskanzlei der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit zuzuordnen seien. Da der Beklagte fast ausschließlich Vorgänge freigegeben habe, die nach diesem Tag stattgefunden hätten, könne er sich nach Treu und Glauben bzw. ohne konkrete Darlegung von Sachgründen auch für den Zeitraum nach dem 9. Juni 2010 nicht auf den Ausschlussgrund einer verwaltungsinternen Rechtsetzung berufen.

Die Begründung der Ablehnung des Antrages auf Informationszugang damit, dass das Bekanntwerden weiterer Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen zu anderen Bundesländern zur Folge hätte, entspreche zwar den tatsächlich herausgegebenen Unterlagen, genüge aber nicht den insoweit gegebenen Darlegungsanforderungen.

Er beantragt,

unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Mai 2018 und des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2019 - bis auf die in Anlage 1 benannten freigegebenen Dokumente - die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger auch Einsicht zu gewähren

1. in sämtliche Protokolle, Memos, den Korrespondenz-Austausch und sonstige Materialien der organisatorisch in Abteilung 4 der Staatskanzlei eingegliederten Rundfunkkommission der Länder hinsichtlich möglicher Änderungen im Rundfunkstaatsvertragsrecht im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2011, soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen,

2. in alle Protokolle, Memos, Dokumente, den Korrespondenz-Austausch und sonstige Aufzeichnungen zwischen der Landesregierung Rheinland-Pfalz und den beteiligten Landesregierungen anderer Länder im Zusammenhang mit der Ausarbeitung des 15. RÄndStV, soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen,

3. in alle Protokolle, Memos und Dokumente, den Korrespondenz-Austausch und sonstige Aufzeichnungen, die den Gutachtern R. L., I. K. Q. und I. Q. C. und den Rundfunkreferenten der anderen Länder von der Beklagten zur Verfügung gestellt wurden, um den Willensbildungsprozess hinsichtlich möglicher Änderungen im Rundfunkstaatsvertragsrecht in die Wege zu leiten (einschließlich möglicher Dokumente des Instituts für Rundfunkökonomie und der seinerzeit bestehenden Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland [GEZ], insbesondere die Dokumente "Prognose des Rundfunkgebührenaufkommens", "Langfristige Prognose der Gebührenerträge nach geltendem Recht im Vergleich zu den Erträgen einer vereinfachten Rundfunkgebühr und einer geräteunabhängigen Medienabgabe" sowie "Gutachterliche Bewertung von Modellen und Modellvarianten in Verbindung mit der künftigen Rundfunkfinanzierung"),

4. in den Arbeitsentwurf zum 15. RÄndStV Stand 31. März 2010 sowie mögliche frühere bzw. spätere Entwurfsfassungen, soweit diese nicht schon mit dem Widerspruchsbescheid freigegeben wurden (also mögliche weitere Dokumente neben den in den Nummern 134 bis 140 der Anlage 1 des Widerspruchsbescheides angegebenen Arbeitsentwürfen),

5. in mögliche Protokolle, Memos und Dokumente der - gemäß Anlage Nr. 87 der Anlage 1 des Widerspruchsbescheides "Rundfunkkommission der Länder sieht Reformbedarf bei der Rundfunkgebühr nach L. -Gutachten bestätigt" (Seite 2) - am 9. Juni 2010 stattgefundenen Sitzung der Ministerpräsidenten der Länder zum Thema der künftigen Rundfunkfinanzierung vor dem Hintergrund der Ergebnisse des Gutachtens von R. L., soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen,

6. in mögliche Protokolle, Memos und Dokumente einer - gemäß Anlage Nr. 87 der Anlage 1 des Widerspruchsbescheides "Rundfunkkommission der Länder sieht Reformbedarf bei der Rundfunkgebühr nach L. -Gutachten bestätigt" (Seite 1) - offensichtlich am 6. Juni 2010 oder früher stattgefundenen "Beratung der Chefinnen und Chefs der Staatskanzleien der Länder über eine Reform der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks" im Rahmen der Vorstellung des finanzverfassungsrechtlichen Gutachtens von R. L. an diesem Tag, soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen,

7. in mögliche Protokolle, Memos und Dokumente der Arbeitsgemeinschaften (AG) "Beitragsstabilität" und "Zukunft der Rundfunkgebühren" im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2011, soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen,

8. in mögliche Protokolle, Memos und Dokumente einer - gemäß der Anlage Nr. 79 der Anlage 1 des Widerspruchsbescheides - offensichtlich am 11. Oktober 2010 stattgefundenen "Anhörung der Länder zum Entwurf eines 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages", soweit damit keine nachteiligen Auswirkungen auf andere Bundesländer einhergehen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt ergänzend zur Begründung des Widerspruchsbescheides vor, die Verpflichtungsklage sei teilweise bereits unzulässig.

Die Staatskanzlei habe im Zusammenhang mit den Vorbereitungen zum Abschluss des 15. RÄndStV keine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausgeübt, sondern sei vom Beginn der Vorbereitungs- und Abstimmungsprozesse bis hin zu dessen Umsetzung in jeweils geltendes Landesrecht ausschließlich im Bereich der Rechtssetzung tätig geworden. Dieser Bereich sei vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes jedoch ausgenommen.

Es komme dabei nicht darauf an, ob das für den Kläger nachvollziehbar sei. Vielmehr unterliege es allein der Einschätzung und der Eigenverantwortung des Beklagten, welche Dokumente dem Bereich der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit, und welche Dokumente der Rechtsetzung zuzuordnen seien. Würde der Beklagte hier Abgrenzungskriterien aufstellen, müsste er Informationen aus den Dokumenten, die der Rechtsetzung unterliegen, inhaltlich offenlegen, um die Abgrenzung transparent zu machen. Selbst wenn es sich bei den in Anlage 1 aufgeführten Unterlagen um Vorgänge der Rechtsetzung handele, resultiere daraus, dass der Kläger mehr Informationszugang erhalten habe als er erhalten müsste, kein Anspruch für den Kläger auf weitere Dokumente aus dem Rechtsetzungsvorgang zum 15. RÄndStV.

Mit dem Widerspruchsbescheid seien die Dokumente herausgegeben worden, die nicht als zum Gesetzgebungsverfahren gehörend bewertet worden seien. Hieraus ergebe sich weder ein widersprüchliches Verhalten noch begründe dies einen Vertrauenstatbestand, auf den sich der Kläger erfolgreich berufen könnte. Es liege auch keine widersprüchliche Freigabe von Unterlagen vor. Ein Vertrauenstatbestand könne schon deshalb nicht begründet worden sein, weil mit der Herausgabe, die angeblich das Vertrauen begründen solle, gleichzeitig mitgeteilt worden sei, dass der Rest zur Gesetzgebung gehöre und deshalb nicht dem Anwendungsbereich unterliege. Der Darlegungslast sei genügt worden. Der Kläger begehre ausdrücklich, die Vorgänge zum 15. RÄndStV und damit Informationen zu einem Gesetzgebungsverfahren einzusehen. Dass ihm 148 Dokumente zur Verfügung gestellt worden seien, liege daran, dass diese im Wesentlichen begleitend angefallen seien. Es gehe hierbei nicht um einen Ausschlussgrund, sondern um den Anwendungsbereich. Die länderübergreifende Arbeit gehöre zur Gesetzgebung. Der Kläger verkenne den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens in länderübergreifenden Staatsvertragsverfahren. Der als solcher von ihm bezeichnete "Startschuss" stelle nicht den Beginn des Gesetzgebungsverfahrens dar.

Daneben greife der Ausschlussgrund des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LTranspG. Insoweit reiche die hypothetische Möglichkeit einer Beeinträchtigung aus, so dass ein konkreter Nachweis entgegen der Auffassung des Klägers nicht erfolgen müsse. Die Begründung des Ausschlusses des Zugangs zu über den in Anlage 1 genannten hinausgehenden Informationen und Unterlagen im Widerspruchsbescheid genüge zudem den Darlegungsanforderungen. Ausweislich der Verwaltungsakten seien die nachteiligen Folgen nicht allein aus der Länderabfrage zum Glücksspielstaatsvertrag abgeleitet worden, sondern aus einer konkreten Länderabfrage zum 15. RÄndStV, wonach die Länder mit einer Weitergabe der Informationen an Dritte im Jahr 2019 nicht einverstanden gewesen seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, den übrigen Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Verwaltungsakten sowie die Sitzungsniederschrift Bezug genommen. Sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist im Wesentlichen zulässig, aber unbegründet.

Soweit der Kläger in seinen Klageanträgen zu 1. und 7. die Verpflichtung des beklagten Landes zur Gewährung von Akteneinsicht einerseits in sämtliche Unterlagen der der Staatskanzlei des beklagten Landes angegliederten Rundfunkkommission der Länder betreffend mögliche Änderungen im Rundfunkstaatsvertragsrecht und andererseits mögliche Unterlagen der Arbeitsgemeinschaften "Beitragsstabilität" und "Zukunft der Rundfunkgebühren", jeweils für den Zeitraum 1. Januar 2006 bis 31. Dezember 2011, begehrt, sind diese unzulässig. Es fehlt insoweit an einer Antragstellung beim Beklagten vor Klageerhebung und in der Folge auch an der Durchführung eines entsprechenden Vorverfahrens. Denn dieses Begehren war nicht mehr Gegenstand des Antrages des Klägers vom 23. April 2018, sondern geht darüber hinaus. Soweit der Kläger in den Klageanträgen zu 1. und 7. die Akteneinsicht für einen deutlich vorgelagerten Zeitraum und ohne konkreten Bezug zum 15. RÄndStV geltend macht, verlässt er den Rahmen seines am 23. April 2018 gestellten Antrages, der sich auf Zugang zum im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Einführung und Umsetzung des 15. RÄndStV angefallenen Aktenmaterial beschränkt.

Im Übrigen ist die Klage zwar zulässig. Sie ist jedoch unbegründet.

Der Bescheid des Beklagten vom 14. Mai 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2019 ist rechtmäßig und der Kläger dadurch nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zu Informationen im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Einführung und Umsetzung des 15. RÄndStV.

Rechtsgrundlage für den Auskunftsanspruch ist § 2 Abs. 2 LTranspG. Danach haben u.a. natürliche Personen einen Anspruch auf Zugang zu Informationen, der durch Antrag geltend zu machen ist. Als natürliche Person ist der Kläger anspruchsberechtigt; er hat auch einen Antrag gemäß § 11 Abs. 1 LTranspG gestellt. Ein rechtliches oder berechtigtes Interesse muss nicht dargetan werden (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2 LTranspG).

Vorliegend ist jedoch für den vom Kläger begehrten Zugang zu Informationen bereits der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes nach § 3 LTranspG nicht eröffnet bzw. die Staatskanzlei des Beklagten stellt insoweit keine transparenzpflichtige Stelle dar.

Gemäß § 3 Abs. 1 LTranspG gilt dieses Gesetz für die Behörden des Landes, der Gemeinden und der Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form Verwaltungstätigkeit ausüben; § 7 Abs. 5 bleibt unberührt. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ist Behörde jede Stelle im Sinne des § 2 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes. Danach ist Behörde im Sinne dieses Gesetzes jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. In der Gesetzesbegründung des Landestransparenzgesetzes führt der Gesetzgeber zum Anwendungsbereich des § 3 LTranspG näher aus, dass grundsätzlich auch die Staatskanzlei eine transparenzpflichtige Behörde sein kann (vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 33). Voraussetzung ist aber, dass die jeweilige Behörde Verwaltungstätigkeit ausübt, für deren Annahme allein darauf abzustellen ist, dass die Tätigkeit sich als Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe darstellt. Rechtsprechung und Rechtsetzung werden ausdrücklich nicht vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst (vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 33). Dies wird in § 3 Abs. 4 LTranspG bestätigt, wonach dieses Gesetz für den Landtag, die Gerichte sowie die Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden nur gilt, soweit sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, also gerade nicht in ihrer typischen rechtsetzenden bzw. rechtsprechenden Funktion tätig werden. Zwar ist die Staatskanzlei anders als der Landtag in § 3 Abs. 4 LTranspG nicht genannt. Dies ist jedoch unerheblich, da auch § 3 Abs. 4 LTranspG letztlich danach unterscheidet, ob die dort benannten Stellen - wie auch die übrigen Behörden über die Verweisung auf § 2 LVwVfG in § 3 Abs. 2 LTranspG - eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Das Tätigwerden der Staatskanzlei des Beklagten im Zusammenhang mit dem 15. RÄndStV stellt sich gerade nicht als eine solche Aufgabe der öffentlichen Verwaltung dar.

Für das Vorliegen einer behördlichen Verwaltungstätigkeit kommt es entscheidend darauf an, ob sich die konkrete Tätigkeit bei einer funktionalen Betrachtung als Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe darstellt. Dabei ist der transparenzpflichtige Bereich der öffentlichen Verwaltung anhand materieller Kriterien negativ von den anderen Staatsgewalten - der Rechtsprechung und der Rechtsetzung - abzugrenzen. Die Begriffe Behörde und Verwaltungstätigkeit sind dabei - vor dem Hintergrund der Zielsetzung des Landestransparenzgesetzes, den Zugang zu amtlichen Informationen zu gewähren, um so Transparenz und Offenheit der Verwaltung zu vergrößern (vgl. § 1 Abs. 1 LTranspG) - weit zu verstehen und grundsätzlich nur echte Tätigkeiten von Stellen in den Bereichen Legislative und Judikative vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes ausgenommen (vgl. OVG RP, Urteil vom 28. September 2016 - 8 A 10342/16 -, juris Rn. 38; OVG RP, Urteil vom 10. Juni 2016 - 10 A 10878/15 -, juris Rn. 31; VG Mainz, Urteil vom 29. November 2017 - 4 K 147/17.MZ -, juris Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - 7 C 1/14 -, BVerwGE 152, 241 und juris Rn. 13-15 m.w.N. zum Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz, IFG -).

Gemessen an diesen Maßstäben ist der Anwendungsbereich des § 3 LTranspG vorliegend nicht eröffnet, da die Materialien und Unterlagen, die im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Verhandlung, dem Abschluss und der Umsetzung des 15. RÄndStV erstellt worden sind und deren Vorlage der Kläger geltend macht, nicht im Rahmen der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben angefallen sind. Vielmehr ist das Tätigwerden des Beklagten in diesem Zusammenhang dem Bereich der Rechtsetzung zuzuordnen.

Staatsverträge zwischen Bundesländern - wie vorliegend der 15. RÄndStV - bezwecken in Bereichen der ausschließlichen bzw. konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz der Länder, rechtseinheitliche Regelungen zu schaffen. Dabei sind Tatbestand und Rechtsfolgen im Staatsvertrag so genau umschrieben, dass die intendierten Regelungen ohne weitere Rechtsetzungsakte zu erreichen sind (vgl. VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. März 2019 - 8 A 111/16 -, juris Rn. 24 m.w.N.). Die Staatsverträge werden dann durch die Landesregierungen ausgehandelt und von den Regierungschefinnen und Regierungschefs unterzeichnet. Gemäß Art. 101 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - bedürfen Staatsverträge der Zustimmung des Landtags durch Gesetz, wodurch sie in Landesrecht transformiert werden.

Als Rechtsetzung ist indes nicht allein der Transformationsakt durch das Landesparlament anzusehen. Die rechtsetzende Tätigkeit erschöpft sich gerade nicht in dem dem Landtag zugewiesenen Akt der Annahme der staatsvertraglichen Regelung, sondern umfasst den gesamten Gestaltungsprozess über die Beratungen der am Staatsvertrag beteiligten Parteien, Entwürfe bis hin zur endgültigen Fassung des Staatsvertrages (vgl. VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. März 2019 - 8 A 111/16 -, juris Rn. 36; VG Magdeburg, Urteil vom 13. Dezember 2017 - 6 A 247/16 -, juris Rn. 26, jeweils zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag). Bei dem Abschluss eines Staatsvertrages wird ein wesentlicher Teil der originär dem Landesparlament und den entsprechenden Ausschüssen vorbehaltenen Rechtsetzungsaufgaben von der Landesregierung wahrgenommen (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Dezember 2020 - 1 A 230/18 -, juris Rn. 43, wiederum zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag). Die von der Landesregierung mit dem Ziel einer staatsvertraglichen Regelung geführten Verhandlungen mit den übrigen Ländern und der Abschluss des Vertrages ersetzen das sonst dem Landtag vorbehaltene Gesetzgebungsverfahren bis zu dessen Beschlussfassung über die Erteilung der Zustimmung zu dem seitens der Regierung ausgehandelten und bereits beschlossenen Staatsvertrag vollständig (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Dezember 2020 a.a.O., juris Rn. 43).

Dabei unterscheidet sich der Verhandlungsprozess im Vorfeld des Abschlusses eines Staatsvertrages maßgeblich von der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs durch eine Ministerialverwaltung im Wege einer Gesetzesinitiative der Landesregierung. Die Abstimmung der Länder im Rahmen ihrer föderalen Zusammenarbeit bei Abschluss eines Staatsvertrages erweist sich in ihrem tatsächlichen Ablauf als deutlich komplexer als die Ausarbeitung eines parlamentarischen Gesetzesentwurfs auf Landesebene. Dies ergibt sich aus der Beteiligung sämtlicher Landesregierungen, die nicht nur interne Abstimmungsprozesse, sondern letztlich einen gemeinsamen politischen Abstimmungsprozess durchzuführen haben (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Dezember 2020 - 1 A 230/18 -, juris Rn. 39 unter Bezugnahme auf VG Stuttgart, Urteil vom 2. Februar 2018 - 14 K 2909/16 -, juris Rn. 47). Die Vorbereitungen zu den Verhandlungen über einen Staatsvertrag sind auf die Verhandlungsführung, Position und Haltung der Landesregierung ausgerichtet, die im Verlauf des Prozesses immer neu abgestimmt werden müssen, wobei Zwischenergebnisse ebenso zu würdigen sind wie die Position und Haltung der anderen beteiligten Länder und deren Veränderung. Der Verhandlungsprozess mit dem Ziel einer ländereinheitlichen Regelung ist geprägt von intensivem Ringen um Positionen sowie von taktischen und politischen Erwägungen der Länder und stellt daher einen gegenüber der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs durch eine Ministerialverwaltung im "regulären" Gesetzgebungsverfahren ungleich komplexeren Vorgang dar, von dem darüber hinaus nicht nur die Ministerialverwaltung eines Bundeslandes betroffen ist. Auch ist bei der Ausverhandlung eines Staatsvertrages anders als bei der Ausarbeitung eines Entwurfs für ein vom Kabinett eingebrachtes Parlamentsgesetz keine Zäsur zwischen der vorbereitenden Tätigkeit der Ministerialverwaltung und der inhaltlichen Abstimmung und Ausgestaltung möglich, die im Parlament und dessen Ausschüssen erfolgt. Damit stellt die Tätigkeit der Landesregierung zur Vorbereitung und Ausgestaltung der Inhalte eines Staatsvertrages einen einheitlichen Vorgang dar, der in seiner Gesamtheit auf die Haltung und Positionierung der Landesregierung gegenüber den anderen Bundesländern ausgerichtet ist (vgl. hierzu OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Dezember 2020 a.a.O., juris Rn. 39; VG Stuttgart, Urteil vom 2. Februar 2018 a.a.O., juris Rn. 47). Die legislative Tätigkeit im materiellen Sinne, also die Ausgestaltung der Regelungen, findet hier nicht im Parlament statt, sondern zwischen den Landesregierungen. Im Landtag erfolgt keine Beratung des Staatsvertrages, seine Rolle beschränkt sich gemäß Art. 101 Satz 2 LV darauf, dem vorgelegten Staatsvertrag zuzustimmen oder die Zustimmung zu verweigern.

Der Beklagte hat vorliegend nachvollziehbar dargelegt, dass entsprechend dieser Maßgaben auch der 15. RÄndStV zustande gekommen ist. So führt der Beklagte aus, dass aufgrund der länderübergreifenden Arbeitsweise bei den Verhandlungen des Staatsvertrages die fachliche Vor- und Nachbereitung der Ministerialverwaltungen von den Beratungen und Verhandlungen der Regierungschefinnen und Regierungschefs bzw. ihrer Staatssekretäre nicht trennbar seien. Die Vertreter der Ministerialverwaltungen brächten die Vorstellungen der Regierungschefinnen und Regierungschefs laufend in die länderübergreifende Arbeitsgruppe der Senats- und Staatskanzleien ein und berieten sie dort. Die Ergebnisse und Empfehlungen der Arbeitsgruppe flössen dann in die Vorbereitung der Regierungschefinnen und Regierungschefs bzw. der Chefs der Senats- und Staatskanzleien ein. Aufgrund dieser eng verflochtenen und wechselseitigen Beziehung der politischen und der Arbeitsebene sei eine zeitliche und tatsächliche Trennung von exekutivem und legislativem Handeln im Unterschied zum regulären Gesetzgebungsverfahren, bei dem das Kabinett einen Gesetzentwurf in den Landtag einbringe, ausgeschlossen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass gerade der Staatskanzlei des Beklagten, die den Vorsitz der Rundfunkkommission der Länder innehat, bei der Koordinierung der Bundesländer eine besonders herausgehobene Stellung zukommt.

Die Vorbereitung, das Aushandeln und der Abschluss des 15. RÄndStV durch den Beklagten bzw. seine Staatskanzlei stellen sich aufgrund dieser, ein gesetzgeberisches Tätigwerden des Landtages in den wesentlichen Schritten ersetzenden Wirkung materiell-rechtlich als Wahrnehmung rechtsetzender bzw. gesetzgeberischer Tätigkeit dar (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Dezember 2020 - 1 A 230/18 -, juris Rn. 44). Sämtliche im gesamten Abstimmungsprozess zwischen Vorbereitung und Umsetzung des 15. RÄndStV beim Beklagten angefallenen Unterlagen sind damit ebenfalls der Rechtsetzung zuzuordnen. Eine Einsicht in einzelne Unterlagen brauchte folglich nicht gewährt werden.

Entgegen der Auffassung des Klägers bedurfte es keiner näheren Darlegung durch den Beklagten, weshalb und anhand welcher Kriterien dieser die in Anlage 1 des Widerspruchsbescheides aufgeführten Unterlagen an ihn herausgegeben hat. Denn nach Auffassung der Kammer sind auch diese Unterlagen im Zusammenhang mit der rechtsetzenden Tätigkeit des Beklagten angefallen, unterfallen nicht dem Anwendungsbereich des § 3 LTranspG und hätten folglich nicht herausgegeben werden müssen. Es ist davon auszugehen, dass der Beklagte sich insoweit entweder in einem Rechtsirrtum befunden oder aber im Wege der Kulanz entschieden hat, dem Kläger Zugang zumindest zu einem Teil der Unterlagen zu gewähren, da diese "im Wesentlichen begleitend angefallen" seien (vgl. Schreiben des Beklagtenbevollmächtigten vom 4. Februar 2021, Bl. 193 der Gerichtsakte). Soweit der Kläger ferner vorträgt, der Beklagte trage generell die Darlegungslast für den "Ausschlussgrund" der Rechtsetzung, verkennt er, dass es insoweit um die (Rechts-)Frage der Eröffnung des Anwendungsbereiches des Landestransparenzgesetzes geht und nicht darum, ob ein Antrag auf Informationszugang - bei eröffnetem Anwendungsbereich - ausnahmsweise abzulehnen und was hierfür ggf. vorzutragen ist. Der Landesgesetzgeber hat insoweit eine Unterscheidung getroffen, die sich bereits aus der Regelungssystematik ergibt: § 3 LTranspG definiert den Anwendungsbereich und die transparenzpflichtigen Stellen; die einem Informationszugang entgegenstehenden öffentlichen Belange, die zu einer Ablehnung eines entsprechenden Antrages führen können, sind hingegen in § 14 LTranspG geregelt (zum insofern vom Gesetzgeber vorgesehenen Darlegungserfordernis der Behörde hinsichtlich der konkreten Möglichkeit einer Beeinträchtigung eines Schutzgrundes nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 LTranspG vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 43).

Der Einwand des Klägers, es sei zeitpunktbezogen zu differenzieren und von Rechtsetzung könne erst ab einem "Startschuss" im Juni 2010 gesprochen werden, geht fehl. Denn wie gezeigt ist sämtliches Tätigwerden des Beklagten zwischen Vorbereitung und Umsetzung des 15. RÄndStV der Rechtsetzung zuzuordnen.

Der fehlenden Eröffnung des Anwendungsbereichs des § 3 LTranspG kann nicht entgegengehalten werden, dass der Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 15. April 2019 ausgeführt hat, die vom Kläger begehrten Informationen unterfielen dem Anwendungsbereich nicht, "soweit sie nicht in Anlage 1 aufgeführt sind" (vgl. S. 6 des Widerspruchsbescheides); bezüglich der dort benannten Unterlagen sei jedoch Informationszugang zu gewähren, da diese nicht der Rechtsetzung zuzuordnen seien (vgl. S. 12 des Widerspruchsbescheides). Diese Bewertung erweist sich letztlich als fehlerhaft, da alle im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Umsetzung des 15. RÄndStV der Rechtsetzung zuzuordnen sind (s.o.). Der Beklagte hat dem Kläger insofern Informationen gewährt, auf welche dieser nach den obigen Ausführungen keinen Anspruch hatte. Ein Anspruch auf Wiederholung bzw. sogar Ausweitung eines Rechtsfehlers steht dem Kläger nicht zu.

Er kann sich auch nicht auf einen Vertrauenstatbestand dahingehend berufen, dass für die von ihm begehrten Informationen der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes jedenfalls teilweise eröffnet sein könnte. Da bereits in der Begründung des Widerspruchsbescheides ausführlich Stellung dazu genommen worden ist, dass bei rechtsetzender Tätigkeit generell der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes nicht eröffnet ist, durfte der Kläger schon nicht darauf vertrauen, dass für die in Anlage 1 herausgegebenen Dokumente - die er selbst dem Prozess der Rechtsetzung zugeordnet hat (vgl. Schriftsatz vom 21. April 2021, Bl. 222 d. GA) - und darüber hinaus auch für weitere Dokumente eine andere rechtliche Bewertung zu treffen sei. Jedenfalls wäre ein solches Vertrauen aus den vorgenannten Gründen nicht schutzwürdig.

Dass sich der Beklagte nunmehr umfassend darauf beruft, der Abwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes sei nicht eröffnet, erweist sich zuletzt weder als treuwidrig noch als rechtsmissbräuchlich. Denn der Beklagte hat sich bereits im Widerspruchsbescheid trotz der teilweise erfolgten Aktenherausgabe für den Kläger erkennbar darauf berufen, dass - zumindest im Übrigen - dem Kläger kein Anspruch auf Akteneinsicht zusteht, unter anderem da die Voraussetzungen des § 3 LTranspG nicht gegeben seien.

Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag des Klägers, dem Beklagten aufzugeben, eine chronologische Übersicht sämtlicher bei ihm aufbewahrten Dokumente, die die Vorbereitung und Umsetzung des 15. RÄndStV betreffen, zu erstellen und diese beizuziehen, war nicht weiter nachzugehen, da auch etwaige frühere Arbeitsentwürfe, die nicht in Anlage 1 zum Widerspruchsbescheid herausgegeben wurden, der Rechtsetzung zuzuordnen sind. Die Kammer war nicht im Rahmen der Amtsermittlung gemäß §§ 86 Abs. 1, 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO gehalten, den Beklagten zur Vorlage der vom Kläger begehrten chronologischen Übersicht zu verpflichten. Dies gilt ungeachtet der Fragestellung, ob bereits mit der Vorlage einer solchen Übersicht sämtlicher bei dem Beklagten im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Umsetzung des 15. RÄndStV eine Vorwegnahme der Hauptsache unter Umgehung der Anspruchsvoraussetzungen nach dem Landestransparenzgesetz anzunehmen wäre, da eine solche Rückschlüsse auch auf den Inhalt der dort aufgelisteten Dokumente ermöglichen könnte (vgl. hierzu Posser, in: BeckOK VwGO, 57. Edition 1. Januar 2021, § 99 Rn. 9 m.w.N.). Denn eine solche chronologische Übersicht ist jedenfalls nicht entscheidungserheblich (vgl. zu diesem ungeschriebenen Merkmal des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO: Posser, in: BeckOK VwGO, 57. Edition 1. Januar 2021, § 99 Rn. 13 ff. m.w.N.). Dies ergibt sich daraus, dass sämtliche (in einer entsprechenden Übersicht aufzuführenden) Dokumente im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Einführung und Umsetzung des 15. RÄndStV - und dies bildet den Gegenstand des klägerischen Informationsbegehrens vom 23. April 2018 - wie dargelegt der Rechtsetzung zuzuordnen sind und damit nicht dem Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes unterfallen.

Da das Landestransparenzgesetz aus den vorstehenden Gründen keine Anwendung findet, kommt es auf die Frage, ob der Antrag auf Informationszugang gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LTranspG wegen entgegenstehender öffentlicher Belange, hier drohender nachteiliger Auswirkungen auf die Beziehungen zu anderen Bundesländern, abzulehnen war, nicht mehr entscheidungserheblich an. Auch aus diesem Grund war dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag nicht nachzugehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Auch im Hinblick auf die im Widerspruchsbescheid enthaltene Kostenentscheidung war dem Beweisantrag des Klägers nicht weiter nachzugehen. Denn soweit der Widerspruch betreffend die Akteneinsicht in die in Anlage 1 aufgeführten Unterlagen erfolgreich gewesen ist und der Kläger seine Klage nicht aufrechterhalten hat, ist die im Widerspruchsbescheid getroffene Kostenregelung bestandskräftig geworden. Es bleibt insofern bei der im Widerspruchsbescheid getroffenen Kostenlastentscheidung (vgl. Kunze, in: BeckOK VwVfG, 51. Edition 1. April 2021, § 80 Rn. 16.2). Soweit der Widerspruch hingegen zurückgewiesen wurde und der Kläger dieses Begehren mit der Klage weiterverfolgt, wird die im Vorverfahren getroffene Kostengrundentscheidung gegenstandslos und durch die gerichtliche Kostenentscheidung verdrängt (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 19. Juni 2015 - 4 K 177/15.NW -, juris Rn. 27; Kunze, in: BeckOK VwVfG, 51. Edition 1. April 2021, § 80 Rn. 16).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung - ZPO -.

Beschluss

der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 23. April 2021

Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

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