OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.01.2021 - 1 M 143/20
Fundstelle
openJur 2021, 4446
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Zum Gesetzesvorbehalt in Bezug auf Regelung betreffend dienstliche Beurteilungen über Beamte und zur Fortgeltung von Beurteilungsrichtlinien.

Gründe

1. Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtes Magdeburg - 5. Kammer - vom 8. Dezember 2020, deren Prüfung gemäß    § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat in der Sache keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die vom Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung mit Recht versagt, weil der Antragsteller den für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis erlassen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sowie die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit den §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft zu machen. Wird mit einer Regelungsanordnung nach§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen hingegen nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit größter Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 5. Januar 2007 - 1 M 1/07 -, juris [m. w. N.]).

Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes zu besetzen, dessen Geltung durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet wird. Art. 33 Abs. 2 GG vermittelt ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl unmittelbar nach Maßgabe von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Ein Bewerber um ein öffentliches Amt kann verlangen, dass seine Bewerbung nur aus Gründen zurückgewiesen wird, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (Bewerbungsverfahrensanspruch). Der Bewerberauswahl dürfen nur Gesichtspunkte zugrunde gelegt werden, die den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsbezug aufweisen (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, NVwZ 2011, 1270 [m. w. N.]). Ein Beförderungsbewerber hat dementsprechend einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr über seine Bewerbung ermessens- und beurteilungsfehlerfrei entscheidet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 9. Juli 2002 - 2 BvQ 25/02 -, NVwZ 2002, 1367, und Kammerbeschluss vom 24. September 2002 - 2 BvR 857/02 -, NVwZ 2003, 200; BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370 [m. z. N.]).

Aus Art. 33 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG folgt des Weiteren die Verpflichtung des Dienstherrn, die seiner Entscheidung zugrundeliegenden wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen - deren Kenntnis sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht verschaffen kann - wird der Mitbewerber in die Lage versetzt, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen soll oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Darüber hinaus eröffnet erst die Dokumentation der maßgeblichen Erwägungen dem Gericht die Möglichkeit, die angegriffene Entscheidung eigenständig nachzuvollziehen. Schließlich stellt die schriftliche Dokumentation der Auswahlerwägungen sicher, dass die Bewertungsgrundlagen der entscheidenden Stelle vollständig zur Kenntnis gelangt sind; sie erweist sich damit als verfahrensbegleitende Absicherung der Einhaltung der Maßstäbe des Art. 33 Abs. 2 GG (so ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 19.08 -, NVwZ-RR 2009, 604, unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07-, NVwZ 2007, 1178).

Für die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung kommt es im Übrigen allein auf die Erwägungen an, die der Dienstherr bei seiner Auswahlentscheidung in Ausübung seines Verwendungsermessens und des ihm vorbehaltenen Beurteilungsspielraums hinsichtlich der Eignung der Kandidaten angestellt hat. Mit dieser Entscheidung wird zugleich die Sach- und Rechtslage fixiert, die maßgeblich für die gerichtliche Beurteilung ist. Zwar können Ermessenserwägungen sowie Einschätzungen, bei denen ein Beurteilungsspielraum besteht, in entsprechender Anwendung des § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren ergänzt werden. Hierzu gehört indes nicht die vollständige Nachholung oder die Auswechslung der die Entscheidung tragenden Gründe. Derartige Erwägungen sind vielmehr unzulässig und bei der gerichtlichen Kontrolle der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigungsfähig. Gegenteiliges folgt auch nicht aus § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 VwVfG LSA), da die Nachholung einer Begründung hiernach bereits dokumentierte materielle Auswahlerwägungen voraussetzt (siehe zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 -, IÖD 2011, 2; Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 19.08 -, a. a. O.; zudem: OVG LSA, Beschluss vom 26. Oktober 2010 - 1 M 125/10 -, juris [m. w. N.]).

Die im Rahmen der Ermessensentscheidung vorzunehmende Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ist ein Akt wertender Erkenntnis, bei dem der Ernennungsbehörde durch Art. 33 Abs. 2 GG ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist mit der Folge, dass Verwaltungsgerichte bei der Überprüfung der behördlichen Entscheidung darauf beschränkt sind, die Einhaltung seiner Grenzen zu kontrollieren, nämlich ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (siehe: OVG LSA, Beschluss vom 26. August 2009 - 1 M 52/09 -, juris [m. w. N.]). Wird das subjektive Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt, folgt daraus, dass der unterlegene Bewerber eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest dann beanspruchen kann, wenn seine Aussichten, beim zweiten Mal ausgewählt zu werden, offen sind, d. h. wenn seine Auswahl möglich erscheint (BVerfG, Beschluss vom 24. September 2002 - 2 BvR 857/02 -, NVwZ 2003, 200).

Hiervon geht das Verwaltungsgericht in der Sache aus; Gegenteiliges macht auch die Beschwerde nicht weiter geltend. Soweit das Verwaltungsgericht im gegebenen Fall zwar die Verletzung des Bewerbungsverfahrensanspruches des Antragstellers bejaht hat, indes davon ausgegangen ist, dass seine Aussichten, beim zweiten Mal ausgewählt zu werden, nicht offen sind, d. h. seine Auswahl nicht möglich erscheint, rechtfertigt das Beschwerdevorbringen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

Der von Art. 33 Abs. 2 GG geforderte Leistungsvergleich der Bewerber um ein Beförderungsamt muss anhand aussagekräftiger, d. h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorgenommen werden. Demzufolge liegt ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG vor, wenn der getroffenen Beförderungsentscheidung keine (hinreichend aussagekräftigen) dienstlichen Beurteilungen zugrunde lagen (siehe zum Vorstehenden: OVG LSA, Beschluss vom 15. April 2014 - 1 M 31/14 -, juris [m. w. N.]). Maßgebend für den Leistungsvergleich nach Art. 33 Abs. 2 GG ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der Beurteilung, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (siehe zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, juris [m. w. N.]; BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 -, juris). Besteht eine dienstliche (Regel-)Beurteilung nicht aus nur einem Gesamturteil, sondern - wie hier - zwei selbständigen Teil-Gesamturteilen, sind beide Teil-Gesamturteile maßgebend für den Leistungsvergleich (vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 [m. w. N.]; siehe zudem: OVG LSA, Beschluss vom 28. April 2015 - 1 M 78/15 -, juris [m. w. N.]; Beschluss vom 17. Juni 2016 - 1 M 71/16 -, juris).

Der unterlegene Bewerber kann geltend machen, selbst in rechtswidriger Weise benachteiligt worden zu sein, denn der Fehler kann in der Qualifikationsbeurteilung des Beamten liegen. Im Streit über die Auswahl für ein Beförderungsamt hat das Gericht daher auch die der Auswahl zugrundeliegenden dienstlichen Beurteilungen zu überprüfen. Einwendungen gegen eine dienstliche Beurteilung können unmittelbar in einem Bewerbungsverfahren wie auch in einem anschließenden verwaltungsgerichtlichen "Konkurrentenstreit" geltend gemacht werden. Erweist sich eine dienstliche Beurteilung, die Grundlage eines Vergleichs zwischen den Bewerbern um ein Beförderungsamt ist, als fehlerhaft, hat das Gericht den Dienstherrn zur Neubescheidung zu verpflichten, wenn das Ergebnis des Auswahlverfahrens auf der fehlerhaften Grundlage beruhen kann. Dementsprechend ist die (mögliche) Fehlerhaftigkeit einer dienstlichen Beurteilung bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu beachten, wenn sie Einfluss auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens haben kann (siehe: OVG LSA, Beschluss vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris Rn. 9 [m. w. N.]).

Hiervon geht das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung ebenfalls zutreffend aus; dies wird auch von der Beschwerde nicht weiter in Frage gestellt. Die von ihr erhobenen Rügen betreffend die Rechtmäßigkeit der über den Antragsteller erstellten Regelbeurteilung rechtfertigen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

a) Soweit die Beschwerde geltend macht, die Regelbeurteilung sei rechtswidrig, weil es ihr an der erforderlichen Rechtsgrundlage mangele, und sich hierzu auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 17. September 2020 in dem Verfahren 2 C 2.20 (juris) beruft, vermag sie damit nicht durchzudringen.

In der Rechtsprechung des beschließenden Senates ist geklärt, dass für die Beamten des Landes Sachsen-Anhalt - verfassungsrechtlich - neben Art. 33 Abs. 2 GG zugleich - einfachgesetzlich - aus § 21 Abs. 1 LBG LSA folgt, dass Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten regelmäßig zu beurteilen sind (OVG LSA, Beschluss vom 27. April 2020 - 1 M 44/20 -, juris Rn. 13). Im Besonderen will § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA sicherstellen, dass für die regelmäßig wiederkehrenden Auswahlentscheidungen des Dienstherrn nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 2 GG für alle Beamten durch Regelbeurteilungen gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung und unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst werden (OVG LSA, Beschluss vom 8. Dezember 2020 - 1 M 123/20 -, juris Rn. 18). § 21 Abs. 2 LBG LSA gibt den obersten Dienstbehörden hierzu zwingend auf, das Nähere für die Beamten ihres Geschäftsbereiches durch allgemeine Anordnung bestimmen (OVG LSA, Beschluss vom 18. August 2011 - 1 M 65/11 -, juris Rn. 12, Beschluss vom 12. Januar 2012 - 1 M 174/11 -, juris Rn. 12).

Dabei können gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 LBG LSA auch Ausnahmen von der Beurteilungspflicht für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten vorgesehen werden. Dabei spricht Überwiegendes dafür, dass solche Ausnahmebestimmungen bereits nach den allgemeinen Regeln nur in engen (Ausnahme-)Fällen statthaft sind. An Sinn und Zweck des § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA gemessen sind Ausnahmen denkbar, die aus Praktikabilitätsgründen solche Beamten(-gruppen) ausnehmen, bei denen Beurteilungen für Auswahlentscheidungen nach dem Leistungsgrundsatz üblicherweise nicht mehr benötigt werden. Dies ist etwa der Fall bei Beamten, die alsbald die Regelaltersgrenze erreichen oder die sich bereits in einem Endamt befinden oder jedenfalls ein solches Amt im statusrechtlichen Sinn inne haben, welches eine (weitere) Beförderung kaum mehr erwarten lässt (OVG LSA, Beschluss vom 23. Januar 2017 - 1 M 175/16 -, juris Rn. 22).

Der Dienstherr hat bereits gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, also auf verfassungsrechtlicher Grundlage im Rahmen ordnungsgemäßer Personalbewirtschaftung dafür zu sorgen, dass die Beamten grundsätzlich regelmäßig dienstlich beurteilt werden, da die dienstliche Beurteilung mit ihrer auf das innegehabte Amt bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung vor allem dem Vergleich zwischen den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten dient (OVG LSA, Beschluss vom 30. Juni 2006 - 1 L 4/06 -, juris Rn. 63; Beschluss vom 27. April 2020, a. a. O., Rn. 12 [m. w. N.]). Hiernach hat bereits der Verfassungsgesetzgeber ein Regelbeurteilungssystem vorgegeben, das der (einfache) Landesgesetzgeber aufgenommen und insoweit um Erlass-Form, Erlass-Zuständigkeit und Ausnahmemöglichkeiten sowie in Bezug auf die Aufnahme in die Personalakten (§ 84 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG LSA) ergänzend geregelt hat.

Weitergehender formell-gesetzlicher Regelungen zur effektiven Durchsetzung des Leistungsgrundsatzes des Art. 33 Abs. 2 GG und des hieraus resultierenden Bewerbungsverfahrensanspruches eines Beamten oder Richters bedarf es nicht. Denn die auswählende Behörde hat schon von Verfassungs wegen den für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Leistungsvergleich der Bewerber regelmäßig anhand aussagekräftiger, also hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, wobei der Dienstherr gehalten ist, in seinem Organisationsbereich sowohl für die Bildung gleicher Beurteilungsmaßstäbe als auch für deren gleichmäßige Anwendung Sorge zu tragen (BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2017 - 2 BvR 1558/16 -, juris Rn. 8, 11).

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber nämlich lediglich, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". Als wesentlich sind also Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 -, juris Rn. 52).

Da der Vergleich der Bewerber im Rahmen einer Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG schon von Verfassungs wegen vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen hat, dabei vor allem zeitnahe beziehungsweise aktuelle dienstliche Beurteilungen heranzuziehen sowie in ihrer Gesamtheit zugrunde zu legen sind und in erster Linie das abschließende Gesamturteil maßgeblich ist, welches anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerfG, Beschluss vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 -, juris Rn. 78 f.), sind die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung dieser Beurteilungen (so: BVerwG, Urteil vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, juris Rn. 16) damit vom (Verfassungs-) Gesetzgeber bestimmt und mit § 21 LBG LSA ergänzt worden, so dass dem Parlamentsvorbehalt damit Genüge getan ist.

Soweit es das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. September 2020 in dem Verfahren 2 C 2.20 (juris Rn. 17) rekurrierend auf § 92 Abs. 1 LBG NRW genügen lässt, dass dort ein System von Regelbeurteilungen, die Bildung eines abschließenden Gesamturteils, die Formulierung eines Vorschlags für die weitere dienstliche Verwendung des Beamten und die Aufnahme der Regelbeurteilung in die Personalakte des Beamten sowie die Möglichkeit des Beamten geregelt sind, auf die Beurteilung Einfluss zu nehmen, entspricht dem Vorbehalt des Gesetzes im Hinblick auf die Regelungen in Art. 33 Abs. 2 GG, §§ 21, 70 Abs. 3 Satz 3, 84 Abs. 1 Satz 3, 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG LSA sowie § 54 Abs. 2 BeamtStG zur Gewährleistung der Einflussnahme des Beamten auf die Beurteilung auch die - formelle - Gesetzeslage in Sachsen-Anhalt. Der formell-gesetzlichen Normierung eines Vorschlages für die weitere dienstliche Verwendung des Beamten bedarf es nach Auffassung des beschließenden Senates nicht, da ein solcher für die Verwirklichung des subjektiven Rechts des Beamten aus Art. 33 Abs. 2 GG keine erhebliche Bedeutung aufweist. Maßgeblich ist - wie bereits dargelegt - vielmehr in erster Linie das abschließende Gesamturteil, welches anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist.

Was den regelmäßigen Rhythmus für die Regelbeurteilungen, die Ermächtigung der obersten Dienstbehörde(n) zur Bestimmung der Stichtage, die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Quoten für die Vergabe der besten und der zweitbesten Note anbetrifft, ist das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. September 2020 (a. a. O., Rn. 17) gerade nicht von einem Parlamentsvorbehalt ausgegangen. Die Ermächtigung der obersten Dienstbehörden durch § 21 Abs. 2 LBG LSA ist hiernach (verfassungs-)rechtlich nicht zu erinnern, zumal in der Rechtsprechung des beschließenden Senates ebenfalls geklärt ist, dass dahinstehen kann, ob Beurteilungsrichtlinien wie Rechtsnormen als eine solche mit "unmittelbarer Außenwirkung gegenüber den Betroffenen" bzw. "unmittelbarer Außenwirkung für Dritte" einer sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Garantie effektiven Rechtsschutzes ergebenden Publikationspflicht (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16. September 1980 - I C 52.75 -, juris; Urteil vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 -, juris [m. w. N.]) unterliegen, da einer solchen Veröffentlichungspflicht jedenfalls dadurch Rechnung getragen werden kann, dass sie vollständig im Wortlaut herausgegeben und allen im aktiven Dienst befindlichen Betroffenen - in geeigneter Art und Weise - zur Verfügung gestellt wird (OVG LSA, Beschluss vom 28. November 2006 - 1 M 217/06 -, juris Rn. 20).

Selbst wenn der Beschwerde darin zu folgen wäre, dass die gesetzlichen Bestimmungen in § 21 LBG LSA zur Regelbeurteilungspflicht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG genügen sollten, folgte hieraus - entgegen der Annahme der Beschwerde - nicht die Rechtswidrigkeit oder Unverwertbarkeit der über den Antragsteller oder auch über alle weiteren Bewerber erstellten Regelbeurteilung(en).

Die Beurteilungsvorschriften wären nämlich grundsätzlich übergangsweise weiter anzuwenden, wenn sie gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstießen und deshalb nichtig wären (vgl. zu den Rechtsfolgen: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 -, juris Rn. 7). Im Fall des Defizits normativer Regelungen wäre für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der BRL-PVD 2017 deshalb auszugehen, weil allein damit gewährleistet bliebe, dass dem Zweck von Art. 33 Abs. 2 GG überhaupt noch Genüge getan werden kann. Denn Art. 33 Abs. 2 GG dient zum einen dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG dem berechtigten Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen Rechnung (siehe: BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 - 2 BvR 2453/15 -, juris Rn. 18 [m. w. N.]). Im Übrigen haben die BRL-PVD 2017 hinsichtlich des Inhalts jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten. Eine andere Beurteilung zur übergangsweisen Fortgeltung würde zudem auch erst dann angezeigt sein, wenn der Gesetzgeber in einem überschaubaren Zeitraum seiner Normierungspflicht nicht nachkäme (vgl. zur übergangsweisen Fortgeltung von Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, juris Rn. 20, Urteil vom 12. September 2013 - 5 C 33.12 -, juris Rn. 17) und dadurch eine andere Vorgehensweise erzwänge (vgl.: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - juris Rn. 9 f., Urteil vom 12. September 2013, a. a. O.).

b) Ohne Erfolg macht die Beschwerde weiter geltend, die Regelbeurteilung sei rechtswidrig, weil der Erstbeurteiler als unzuständiger Zweitbeurteiler mitwirkt habe, da der eigentliche Zweitbeurteiler zu Unrecht aus dem Beurteilungsverfahren ausgeschlossen worden sei. Die Heranziehung des Erstbeurteilers zugleich als Zweitbeurteiler anstelle des nach den hier maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien (BRL-PVD 2017) vorgesehenen Zweitbeurteilers unterliegt im gegebenen Fall keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Richter oder Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (siehe: OVG LSA, Beschluss vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris Rn. 11 [m. w. N.]).

Soweit der Dienstherr für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen - wie hier - Richtlinien erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten wurden. Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung indes nicht entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinie an, sondern vielmehr auf die Beurteilungspraxis. Denn Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen, sondern sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Es ist daher Aufgabe der Verwaltungsgerichte, die Beurteilungspraxis in Bezug auf die maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien festzustellen und - sofern sich eine solche (selbst vom Wortlaut der Beurteilungsrichtlinie abweichende) Praxis nicht feststellen lässt - diese Richtlinien gegebenenfalls selbst nach den allgemeinen Kriterien auszulegen (OVG LSA, Beschluss vom 26. September 2013 - 1 M 89/13 -, juris Rn. 19 [m. w. N.]). Der Beamte kann insoweit beanspruchen, dass von praktizierten Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird (vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 10. November 1993 - 2 ER 301.93 -, juris Rn. 11; OVG LSA, Beschluss vom 26. April 2010 - 1 M 74/10 -, juris Rn. 5).

Hiernach geht das Beschwerdevorbringen schon dem Grunde nach fehl, soweit es geltend macht, der hier streitgegenständlichen gesonderten Bestimmung des Zweitbeurteilers stehe "bereits Ziffer 8.1 Satz 1 (wohl Ziffer 8.2 Satz 1 gemeint) der Beurteilungsrichtlinie entgegen". Diese Verwaltungsvorschrift ist keine Rechtsnorm und demgemäß auch nicht wie eine solche auszulegen oder zu handhaben, sondern soll eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Zwar wendet der Antragsteller zutreffend ein, dass der Antragsgegner bei der Bestimmung des Zweitbeurteilers von der allgemeinen Zuständigkeitsbestimmung in der Anlage 6 zu Ziffer 8.2 Satz 1 BRL-PVD 2017 abgewichen ist. Diese Abweichung erfolgte indes - entgegen der Annahme der Beschwerde - nicht grundlos, sondern war zur Verhinderung der Erstellung einer rechtswidrigen Regelbeurteilung über den Antragsteller geboten. Schon Ziffer 8.2 Satz 2 BRL-PVD 2017 eröffnet - wie die Beschwerde selbst einräumt - Abweichungen von der allgemeinen Zuständigkeitsbestimmung mit Zustimmungsvorbehalt durch den Antragsgegner. Der jedenfalls zuständige Antragsgegner hat eine dahingehende Abweichung im Fall des Antragstellers kompetenzkonform - selbst - vorgenommen. Die Abweichung beruht auf dem vorbezeichneten Grund und erscheint auch nicht auf eine gezielte Benachteiligung des Antragstellers gerichtet.

Bereits Ziffer 8.3 BRL-PVD 2017 befasst sich mit der längerfristigen Abwesenheit des zuständigen Beurteilers, nimmt mithin einen den zuständigen Beurteiler betreffenden - tatsächlichen - Hindernisgrund in den Blick. Neben einem solchen tatsächlich Hindernis können indes weitere tatsächliche oder auch rechtliche Hindernisse einen Wechsel in der Person des Beurteilers erzwingen. Hierzu zählt die mangelnde Fähigkeit oder Bereitschaft eines Beurteilers zu einer rechts- und beurteilungsrichtlinienkonformen Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Einen dahingehenden Fall hat der Antragsgegner - entgegen der Auffassung der Beschwerde - ohne Rechtsfehler angenommen, denn der ursprüngliche berufene Zweitbeurteiler hat sich nicht als willens oder in der Lage gezeigt, den Antragsteller rechtskonform, insbesondere nach Maßgabe der BRL-PVD 2017 zu beurteilen.

Wie bereits oben ausgeführt hat der Dienstherr schon von Verfassungs wegen den für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Leistungsvergleich der Bewerber regelmäßig anhand aussagekräftiger, also hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, wobei der Dienstherr gehalten ist, in seinem Organisationsbereich sowohl für die Bildung gleicher Beurteilungsmaßstäbe als auch für deren gleichmäßige Anwendung Sorge zu tragen (BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2017 - 2 BvR 1558/16 -, juris Rn. 8, 11). Dem tragen die Bestimmungen in Ziffer 2.2 Satz 2, 9.1, 9.2, 10.1 bis 10.4 BRL-PVD 2017 ausdrücklich Rechnung. Insbesondere Ziffer 10.4 sieht eine rechtliche Überprüfung der Beurteilungsentwürfe vor und bestimmt in Satz 5 eine Letztentscheidungsbefugnis des Behördenleiters, sofern eine Einigung zwischen Zweitbeurteiler und personalführender Stelle nicht erzielt wird.

Hier ist er Antragsgegner entsprechend verfahren; Gegenteiliges macht auch die Beschwerde nicht plausibel. Der Sache nach ging es dezidiert um die gleichmäßige Anwendung der einheitlich gebildeten Beurteilungsmaßstäbe (Ziffer 6 BRL-PVD 2017). Dass der Antragsgegner angenommen hat, der zunächst berufene Zweitbeurteiler habe die Beurteilungsmaßstäbe wiederholt nicht nach den gleichförmig geübten Maßstäben anwenden wollen bzw. anwenden können, unterliegt - entgegen dem Beschwerdevorbingen - keinen durchgreifenden Bedenken. Vielmehr hat das Verhalten des Beamten gezeigt, dass er nicht willens oder in der Lage war, den Antragsteller rechtskonform nach Maßgabe der BRL-PVD 2017 maßstabsgerecht zu beurteilen.

Mit der Regelbeurteilung 2017 war der Antragsteller im Hinblick auf seine am 9. August 2016 erfolgte Beförderung an den Anforderungen des Statusamtes eines Kriminaloberrates (Besoldungsgruppe A 14 LBesO LSA) zu messen. Auch wenn die BRL-PVD 2017 hierzu keine spezifischen Regelungen enthalten, ist jedenfalls - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - eine Beurteilungspraxis dahingehend zulässig, dass im vorherigen Statusamt vergebene Bewertungen der Merkmale wie auch des Gesamturteiles in einer Vorbeurteilung nach einer Beförderung im nachfolgenden Beurteilungszeitraum herabgesetzt werden, wenn der Beamte seine bisherigen Leistungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG nicht gesteigert hat. Denn der Maßstab für die Beurteilung zum Beurteilungsstichtag ist das von dem Beamten innegehabte statusrechtliche Amt, so dass für die Bewertung der im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen des zwischenzeitlich beförderten Beamten ein höherer, anspruchsvollerer Bewertungsmaßstab anzulegen ist, da an den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes im Hinblick auf dessen Leistung höhere Anforderungen zu stellen sind. Wenn vor diesem Hintergrund der beurteilte Beamte seine Leistungen nicht gesteigert hat, führt dieses grundsätzlich dazu, dass die Beurteilung im neuen Amt schlechter ausfällt als diejenige im vorausgegangenen niedrigeren Amt, und zwar auch dann, wenn der Beamte auf demselben Dienstposten befördert worden ist und dieselben Aufgaben wie zuvor wahrnimmt. Denn die Bewertung der Leistungen orientiert sich nicht allein am Dienstposten und an den auf diesem zu erledigenden Aufgaben, sondern in erster Linie an den Anforderungen des jeweils innegehabten statusrechtlichen Amtes. Dies gilt nicht nur für den Fall nur eines - die Befähigung(smerkmale) umfassenden - Gesamturteiles, sondern in der Regel gleichermaßen für den hier gegebenen Fall von zwei Teil-Gesamturteilen (siehe zum Vorstehenden insgesamt: OVG LSA, Beschluss vom 17. Juni 2016 - 1 M 71/16 -, juris Rn. 26 [m. w. N.]).

Diese vom Antragsgegner zur gleichmäßigen Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe geübte und auch von der Beschwerde nicht weiter in Frage gestellte Praxis hat der zunächst berufene Zweitbeurteiler, trotz wiederholten Aufforderung seitens des Antragsgegners, nicht eingehalten und nach den vom Verwaltungsgericht festgestellten und ebenso wenig vom Antragsteller in Zweifel gezogenen tatsächlichen Umständen zudem zu erkennen gegeben, dass er nicht willens oder nicht in der Lage ist, die Beurteilungsmaßstäbe der zu erstellenden Regelbeurteilung zugrunde zu legen.

Die über den Antragsteller noch im Amte eines Kriminalrates (Besoldungsgruppe A 13 LBesO LSA) erstellte vorangegangene Regelbeurteilung über den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2011 bis 30. April 2014, mithin über 2 Jahre und 7 Monate, lautet in der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung auf "C - übertrifft die Leistungsanforderungen", dabei 15 Einzelmerkmale mit "C" und 3 Einzelmerkmale mit "B" bewertet, sowie in der Gesamteinschätzung der Befähigungsbeurteilung auf "B", dabei alle vier Einzelmerkmale mit "B" bewertet. Die vom Erstbeurteiler zweimalig zum Stichtag 31. Dezember 2017 gefertigte Erstbeurteilung lautete in den Teil-Gesamturteilen auf "B/B", während der vormalige Zweitbeurteiler selbst beim zweiten Mal ohne zureichende Begründung mehrere Einzelmerkmale höher bewertet wie auch beide Teil-Gesamturteile auf "A/A", spricht auf die Spitzennote heraufgesetzt hat. Die von der Beschwerde angeführte Passage vermag vor diesem Hintergrund eine derartige Leistungssteigerung des Antragstellers nicht annähernd plausibel zu machen. Zwar ist eine dahingehende Leistungssteigerung nicht ausgeschlossen. Indes haben der Erstbeurteiler und zumindest der Zweitbeurteiler den Anlass, die Umstände und das Ausmaß der "Leistungsexplosion" des Beamten im Einzelnen und plausibel zu begründen (OVG LSA, Beschluss vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris Rn. 20; vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 2018 - 1 WB 3/18 -, juris Rn. 47; Verwaltungsgericht Schleswig-Holsteinisches, Beschluss vom 29. September 2020 - 12 B 33/20 -, juris Rn. 16). Dem ist der zunächst berufene Zweitbeurteiler trotz erneuter Aufforderung nicht nachgekommen. Auf dessen etwaige Voreingenommenheit im Sinne einer unzulässigen "Beurteilungsmilde" kommt es insoweit nicht an. Entgegen der Auffassung der Beschwerde kommt der Regelbeurteilung 2014 vor diesem Hintergrund weder von ihrem zeitlichen Umfang noch inhaltlich ein "nur eingeschränkter Aussagewert zu". Soweit der Antragsteller Einwendungen gegen die über ihn erstellte Regelbeurteilung 2014 erheben wollte, ist er damit im gegebenen Verfahren nach Treu und Glauben (Verwirkung) jedenfalls nach Ablauf der neuen Regelbeurteilungsfrist (so: OVG LSA, Beschluss vom 23. Januar 2014 - 1 L 138/13 -, juris), erst Recht nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Eröffnung (siehe hierzu: BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris) am 12. November 2014, ausgeschlossen.

Schließlich bleibt die Beschwerde auch mit ihrem Vorbringen ohne Erfolg, soweit sie sie es für unzulässig hält, dem Erstbeurteiler zugleich die Zweitbeurteilungskompetenz zu übertragen. Die Beschwerde zeigt schon nicht auf, gegen welche Rechtsvorschrift oder bisherige Verwaltungspraxis der Antragsgegner mit der Bestellung des ausgewählten Beamten verstoßen haben soll. Soweit sich die Beschwerde auf Ziffer 10.1 bis 10.3 der BRL-PVD 2017 bezieht, ergibt sich aus ihnen nicht, dass der Antragsgegner nicht den seinerzeit im Amt befindlichen Abteilungsleiter Polizei mit den Aufgaben des Zweitbeurteilers hätte betrauen dürfen. Insbesondere ist weder dargelegt noch anderweitig feststellbar, dass dieser als besagter Abteilungsleiter nicht die Aufgaben bzw. Funktionen eines Zweitbeurteilers, wie sie Ziffer 10.1 bis 10.3 der BRL-PVD 2017 zum Ausdruck bringen, hätte oder hat wahrnehmen können. Das vom Antragsteller wohl in Sache angesprochene Vier-Augen-Prinzip bei der Erstellung dienstlicher Beurteilungen über Beamte und Richter ist im Übrigen weder verfassungsrechtlich noch in Sachsen-Anhalt einfach-gesetzlich zwingend vorgegeben (vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 33 ff. betreffend § 50 BLV; vgl. im Übrigen auch: OVG LSA, Beschluss vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris).

2. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, da sie im gegebenen Fall einen Erstattungsanspruch nicht mit Erfolg geltend machen könnten (vgl.: OVG LSA, Beschluss vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris Rn. 25 [m. w. N.]).

3. Die Entscheidung über die Festsetzung der Höhe des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. §§ 47, 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 bis 4 GKG. Insofern war hier für das Beschwerdeverfahren die Hälfte der Summe der für ein Kalenderjahr nach der Besoldungsgruppe A 15 LBesO LSA (hier: 5. Erfahrungsstufe) zu zahlenden Bezüge im Zeitpunkt der Rechtsmitteleinlegung (6.197,22 € monatlich) zugrunde zu legen. Der sich daraus ergebende Betrag war nicht im Hinblick auf ein bloßes Neubescheidungsbegehren zu halbieren (vgl.: OVG LSA, Beschluss vom 3. Januar 2019 - 1 M 145/18 -, juris Rn. 12).

4. Dieser Beschluss ist  unanfechtbar  (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).