VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2020 - 12 K 3114/19
Fundstelle
openJur 2021, 3492
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1. Die Pflegefachkraftquote in § 8 Abs. 2 LPersVO ist einrichtungsbezogen auf den Tag zu bestimmen ("taggenaue Berechnung"). Eine Durchschnittsbetrachtung über einen längeren Zeitraum lässt die Vorschrift nicht zu.

2. Bei der in § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO festgelegten Anzahl von 45 Bewohnerinnen und Bewohnern handelt es sich um einen konkreten Schwellenwert.

Tenor

Der Bescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 4. April 2019 wird aufgehoben, soweit die Klägerin darin verpflichtet wird, der Heimaufsicht jeweils zum Beginn des folgenden Monats für den vergangenen Monat ihre entsprechenden Dienstpläne unter Angabe der genauen Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner zu übersenden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine heimaufsichtsrechtliche Maßnahme.

Sie betreibt in ... die Senioreneinrichtung "...", eine stationäre Einrichtung im Sinne des § 3 Abs. 1 des Gesetzes für unterstützende Wohnformen, Teilhabe und Pflege mit 100 Bewohnerplätzen. Sie ist nach den Vorgaben des elften Buchs des Sozialgesetzbuchs von den Pflegekassen zugelassen und unterliegt der heimrechtlichen Überwachung durch das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere und dem Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis als untere Aufsichtsbehörde.

Am 11. Oktober 2017 erfolgte eine anlassbezogene Prüfung der Einrichtung der Klägerin durch einen Mitarbeiter des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis aufgrund zweier anonymer Beschwerden. Dieser hielt die Ergebnisse der Prüfung in einem Bericht vom 20. Oktober 2017 fest, welchen er an die Klägerin übersandte. Der Bericht führt zunächst die sechs Beschwerdepunkte auf und stellt sodann fest, dass sich die Beschwerdepunkte im Rahmen der Prüfung weitestgehend nicht bestätigt hätten. Das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis gelangte jedoch nach der Auswertung der Dienstpläne der Einrichtung für die Monate August 2017 bis Oktober 2017 zu dem Ergebnis, dass sowohl die erforderliche Fachkraftquote für den Tagdienst gemäß § 8 Abs. 2 der Verordnung des Sozialministeriums über personelle Anforderungen für stationäre Einrichtungen (- Landespersonalverordnung - LPersVO) als auch die Personalbesetzung für den Nachtdienst gemäß § 10 Abs. 1 LPersVO unterschritten worden sei. Daher sei es aus der Sicht des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis sinnvoll, die Klägerin erlege sich selbst einen freiwilligen Belegungsstopp auf, zumindest solange, bis wieder eine ausreichende Personalbesetzung gewährleistet sei. In diesem Schreiben forderte das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis die Klägerin außerdem dazu auf,

"ab sofort sicherzustellen, dass eine ausreichende Personalbesetzung nach den entsprechenden gesetzlichen Vorschriften gewährleistet ist."

Darüber hinaus gab sie der Klägerin die Gelegenheit, bis zum 22. November 2017 zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen.

Mit Schreiben vom 14. November 2017 hörte das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis die Klägerin zu möglichen heimaufsichtsrechtlichen Maßnahmen an. Es werde beabsichtigt, einen Belegungsstopp für die Einrichtung der Klägerin zu erlassen und sie außerdem zur Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben der Landespersonalverordnung zu verpflichten.

Mit Schreiben vom 15. November 2017 teilte die Klägerin im Hinblick auf den Bericht vom 20. Oktober 2017 mit, dass sie bemüht sei, die Fachkraftquote durch Neueinstellungen einzuhalten. Außerdem habe sie seit dem 11. Oktober 2017 entsprechend der Empfehlung der Heimaufsichtsbehörde keinen weiteren Bewohner mehr aufgenommen. Zu dem Anhörungsschreiben vom 14. November 2017 nahm die Klägerin nicht ausdrücklich Stellung.

Am 7. Dezember 2017 erließ das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis einen Bescheid, der den Gegenstand des vorliegenden Klageverfahrens bildet, mit folgendem Inhalt:

"1. Der Träger hat ab sofort dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen Vorgaben der LPersVO jederzeit erfüllt sind und sowohl im Tag- als auch im Nachtdienst ausreichend Pflege- und Betreuungspersonal eingesetzt wird.

2. Für die stationäre Einrichtung ... wird ein sofortiger Aufnahmestopp ausgesprochen. Dies bedeutet, dass ab sofort, bis zur nachgewiesenen Erfüllung des Anordnungspunktes 1. keine neuen Bewohner oder Kurzzeitpflegegäste aufgenommen werden dürfen.

3. Die sofortige Vollziehung wird angeordnet.

4. Falls der Träger den in der Anordnung genannten Anordnungspunkten unter Ziffer 2. nicht nachkommt, werden ihm Zwangsgelder in Höhe von 2.500 € pro aufgenommenem Bewohner angedroht.

5. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr in Höhe von 126,90 € festgesetzt."

Es führte zur Begründung aus, dass die Einrichtung "..." die gesetzlichen Vorgaben der Landespersonalverordnung und des § 10 Abs. 3 Nr. 3 WTPG zum ausreichenden Personaleinsatz nicht durchgängig einhalte. Die Dienstplanauswertung habe ergeben, dass die vorgeschriebene Fachkraftquote im Tagdienst im Monat September 2017 an 19 Tagen und im Monat Oktober 2017 an 24 Tagen unterschritten worden sei. Am 16. Oktober 2017 habe die Klägerin im Frühdienst keine Fachkraft eingesetzt. Für November 2017 sei die Fachkraftquote in den ersten acht Tagen bereits viermal unterschritten worden. In der weiteren Planung für November werde die Fachkraftquote an elf, für Dezember an 17 Tagen unterschritten. Auch die Vorgaben des § 10 Abs. 1 LPersVO für den Nachtdienst habe die Klägerin nicht immer eingehalten. Es sei außerdem festzustellen, dass die Klägerin nicht willens oder nicht in der Lage sei, den Heimbetrieb ordnungsgemäß zu führen und die im Gesetz für unterstützende Wohnformen, Teilhabe und Pflege bezeichneten Mindestanforderungen im Heim sicherzustellen. Die Unterschreitung der Fachkraftquote stelle einen wiederholten, fortdauernden Mangel dar. Zum Schutze der derzeitigen Bewohnerinnen und Bewohner der Einrichtung sei daher bis zur Erfüllung der Vorgaben der Landespersonalverordnung ein sofortiger Belegungsstopp auszusprechen.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 15. Dezember 2017 Widerspruch ein und begründete diesen mit Schreiben vom 3. Januar 2018 damit, dass bereits ein formaler Anhörungsfehler vorliege. Denn während der noch laufenden Frist zur Abgabe einer Stellungnahme zu der Empfehlung eines freiwilligen Belegungsstopps im Bericht vom 20. Oktober 2017 habe keine Anhörung zu der beabsichtigten Anordnung der heimaufsichtsrechtlichen Maßnahmen erfolgen dürfen. Ihre Stellungnahme vom 15. November 2017 habe sich offenbar mit dem Anhörungsschreiben des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 14. November 2017 gekreuzt. Das Landratsamt habe ihre Stellungnahme bei Erlass des Bescheides nicht berücksichtigt; daraus folge ein Ermessensfehler. Weiterhin sei die Regelung in § 8 Abs. 2 LPersVO keine wirksame Rechtsgrundlage, da die Gesetzgebungs- und Verordnungskompetenz zur Personalbemessung in Heimen nicht den Ländern, sondern dem Bund zustehe. Gelte in einer Einrichtung, wie in der ihrigen, die 40-Stunden-Woche für die Vollzeitkräfte, so müsse eine geringfügige Unterschreitung der gesetzlichen Vorgaben toleriert werden, um keinen - vom Verordnungsgeber nicht gewünschten - Wettbewerbsnachteil dieser Einrichtung gegenüber solchen mit einer geringeren Stunden-Woche, welche die Vorgabe in § 8 Abs. 2 LPersVO (Quote von 1 zu 30) mit einem geringeren Stundenumfang erfüllen würden, zu erzeugen. Weiterhin sei für die Fachkraftquote jeweils der im Voraus aufgestellte Dienstplan für die Schichten entscheidend und nicht die abgerechneten Dienste, da die organisatorische Verantwortung keine kurzfristigen - etwa krankheitsbedingten - Ausfälle umfasse. Bei einer Gesamtbetrachtung (Vollbesetzung der Einrichtung mit 100 Bewohnern) komme man gemäß § 8 Abs. 2 LPersVO zu einer Tagdienst-Fachkraftbesetzung von durchschnittlich 3,3 Vollzeitkräften (VZK); bei typischer Unterteilung des Tages in Frühdienst und Spätdienst komme man rechnerisch auf doppelt so viele Pflegefachkräfte, nämlich 6,6 VZK. Dies zugrunde gelegt sei die Sachverhaltsdarstellung in dem Bescheid vom 7. Dezember 2017 bezüglich der Unterschreitung der Personalanforderungen fehlerhaft. Im September 2017 habe sie die Personalanforderungen nur an fünf Tagen und jeweils nur geringfügig (6,0 statt 6,6 VZK) unterschritten. Im Oktober 2017 habe sie nur an 14 Tagen die Anforderungen unterschritten und zwar in der Regel nur geringfügig (6,0 statt 6,6 VZK). Nur für den 1. Oktober 2017 sei mit 4,0 VZK eine deutlichere Unterschreitung der geforderten 6,6 VZK festzustellen. Entgegen den Angaben des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis seien auch am 16. Oktober 2017 im Frühdienst Pflegekräfte im Einsatz gewesen. Weiterhin seien im November 2017 in den ersten acht Tagen drei Unterschreitungen zu verzeichnen, wobei diese nur an zwei Tagen deutlich (3,0 statt 6,6 VZK) ausgefallen seien. Insgesamt seien im November acht Tage betroffen, wobei die Unterschreitung, abgesehen von den beiden genannten Tagen, nur geringfügig erscheine. Für Dezember 2017 sei bereits die Betrachtung der prospektiven Planung durch die Behörde fehlerhaft, da diese noch nicht endgültig sein könne. Nach der Planung mit den Leiharbeitskräften seien nur sechs Tage betroffen, wobei nur am 24. Dezember 2017 mit 5,0 VZK eine wahrnehmbare Unterschreitung festzustellen sei. Bezüglich aller Monate sei darauf hinzuweisen, dass ihre Einrichtung an vielen Tagen die erforderliche Anzahl an Pflegekräften deutlich überschritten habe. Da die Landespersonalverordnung eine Durchschnittsbetrachtung vorschreibe, erschienen die gegenständlichen Monate daher in der Gesamtbetrachtung völlig unauffällig. Auch im Hinblick auf den Nachtdienst sei die Darstellung der Personalunterschreitung fehlerhaft. Insoweit sei weder nach der Landespersonalverordnung, noch nach der Orientierungshilfe des Sozialministeriums (Stand Oktober 2017) eine Besetzung der Nachtschicht mit zwei Pflegefachkräften und einer Pflegehilfskraft erforderlich. Im geplanten Nachtdienst für September, Oktober, November und Dezember 2017 habe sie die Anforderungen der Landespersonalverordnung durchgehend übererfüllt. Im abgerechneten Dienstplan seien für September 2017 nur an fünf Tagen und für Oktober 2017 an acht Tagen Unterschreitungen zu verzeichnen. An allen übrigen Tagen habe man die Anforderungen übererfüllt. Die Auswertung der Dienstpläne zeige, dass ein Verstoß gegen die Vorgaben der Landespersonalverordnung nicht vorliege.

Auf Antrag der Klägerin vom 6. März 2018 stellte das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 29. Mai 2018 (- 12 K 2684/18 -) die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 hinsichtlich der Nr. 1 und 2 wieder her und ordnete sie hinsichtlich der Nr. 4 an. Das Gericht begründete dies damit, dass jedenfalls im Rahmen der gebotenen summarischen Prüfung nicht festgestellt werden könne, ob sich die in Nr. 1 und 2 tenorierten Anordnungspunkte als offensichtlich rechtmäßig erweisen würden, sodass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen seien. Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides seien insbesondere hinsichtlich des Bestimmtheitserfordernisses (§ 37 LVwVfG) sowie der Ermessensausübung im Rahmen von § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG gegeben.

In einer E-Mail vom 5. Dezember 2018 an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin, in "cc" an die Einrichtungsleiterin der Klägerin in ..., teilte eine Mitarbeiterin des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis mit, dass das Landratsamt von der Übersendung der abgerechneten Dienstpläne der Einrichtung "..." in Zukunft absehe.

Mit Bescheid vom 2. April 2019 hob das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis die Anordnung des Belegungsstopps (Nr. 2 der Verfügung vom 7. Dezember 2017) auf.

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. April 2019, der Klägerin am 8. April 2019 zugestellt, wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch mit der Maßgabe zurück, dass die im Ausgangsbescheid unter Nr. 1 getroffene Anordnung wie folgt gefasst werde:

"Der Träger hat ab sofort dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen Vorgaben der LPersVO, insbesondere zum Einsatz von Pflegefachkräften nach § 8 LPersVO und eine quantitativ und qualitativ ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst im Sinne von § 10 LPersVO, erfüllt werden. Er hat dies der Heimaufsicht jeweils zum Beginn des folgenden Monats für den vergangenen Monat durch Übersendung der entsprechenden Dienstpläne unter Angabe der genauen Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner nachzuweisen."

Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Karlsruhe aus, der Rechtmäßigkeit der Anhörung stehe nicht entgegen, dass diese während der Frist zur Stellungnahme zu dem Schreiben vom 20. Oktober 2017 erfolgt sei. Denn diese beiden Vorgänge seien weder in inhaltlicher noch in rechtlicher Hinsicht voneinander abhängig. Jedenfalls könne ein etwaiger Anhörungsmangel im Rahmen des Widerspruchsverfahrens geheilt werden. Weiterhin stelle § 8 Abs. 2 LPersVO eine wirksame und rechtmäßige Rechtsgrundlage dar. Die diesbezüglichen Ausführungen der Klägerin bezögen sich allesamt auf das Leistungsrecht und seien für das vorliegend relevante Ordnungsrecht ohne Bedeutung. Die Darstellungen im Ausgangsbescheid stünden auch nicht im Widerspruch zu den gesetzlichen Regelungen oder den Handlungsanleitungen des Sozialministeriums. Insbesondere könne eine fehlerhafte Auswertung der Dienstpläne nicht erkannt werden. Eine Unterscheidung nach der Anzahl der geleisteten Stunden der einzelnen Arbeitskräfte finde bei der Bestimmung der Fachkraftquote nicht statt. Darüber hinaus sei die Fachkraftquote einrichtungsbezogen auf den Tag zu bestimmen, keinesfalls sei eine Durchschnittsbetrachtung auf die Woche, den Monat oder einen sonstigen Zeitraum zulässig. Mit § 7 Abs. 1 Satz 1 LPersVO sei klargestellt, dass es bei der Erbringung pflegerischer und betreuender Tätigkeiten nicht genüge, dass eine hinreichende Anzahl an Fachkräften in der Einrichtung beschäftigt werde. Die erforderliche Fachlichkeit müsse vielmehr auch konkret in geeigneter Weise bei der Erbringung pflegerischer und betreuender Tätigkeiten einfließen. Bei den Pflege- und Betreuungsleistungen im Sinne von § 7 Abs. 1 LPersVO handele es sich nicht (ausschließlich) um Leistungen, die zeitlich variabel seien; vielmehr fielen diese häufig täglich an. Dementsprechend werde das Grundmodell in § 8 Abs. 1 LPersVO durch eine Präsenzregelung in dessen Absatz 2 ergänzt. Ausweislich der Verordnungsbegründung sei damit sichergestellt, dass die Zahl der tagsüber anwesenden Pflegekräfte zur Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner ausreichend sei. Aus der Verordnungssystematik und der Verordnungsbegründung ergebe sich daher, dass aus Sicht des Verordnungsgebers zwar Schwankungen im Tagesverlauf hinnehmbar seien; keinesfalls aber lasse sich aus den rechtlichen Vorgaben ableiten, dass es auf einen Wochen-, Monats-, Quartals- oder Jahresdurchschnitt ankomme. Dies sei mit dem Gedanken der qualitativen Fachkraftquote nicht vereinbar. Gestützt werde dies durch ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21. November 2018 (- 6 S 2579/16 -). Dies zugrunde gelegt, habe die Einrichtung der Klägerin in den Monaten Oktober, November und Dezember 2017 die Anforderungen in dem aus dem Ausgangsbescheid vom 7. Dezember 2017 ersichtlichen Umfang unterschritten. Eine Änderung zum Besseren sei auch danach nicht eingetreten. Im Januar 2018 habe die Einrichtung der Klägerin die Quote an zwölf Tagen und im Februar 2018 an 18 Tagen unterschritten. Eine Auswertung der Dienstpläne für Januar 2019 habe ergeben, dass die erforderliche Pflegefachkraftquote im Tagdienst an sieben Tagen um jeweils 0,2, an zwei Tagen um jeweils 0,35, an drei Tagen um jeweils 0,45 und an einem Tag um 0,6 Kräfte unterschritten worden sei. Auch die Forderung des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis nach zwei Pflegefachkräften und einer Pflegehilfskraft für den Nachtdienst in der 100 Plätze umfassenden Einrichtung der Klägerin entspreche den Vorgaben des § 10 Abs. 1 LPersVO. Bei der dort genannten Anzahl von 45 Bewohnerinnen und Bewohnern handele es sich um einen konkreten Schwellenwert. Demnach sei ab der 46. Bewohnerin/dem 46. Bewohner eine zweite, ab der/dem 91. eine dritte Kraft und so weiter einzusetzen. Dabei müsse der Anteil der Pflegefachkräfte mindestens 50% betragen, die zweite Kraft könne also eine Hilfskraft, die dritte müsse aber eine Pflegefachkraft sein. Auf dieser Grundlage habe die Einrichtung der Klägerin im Januar 2019 an elf Tagen im Nachtdienst die Fachkraftquote nicht erfüllt. Dies sei auch nicht unbeachtlich, da die durchgehende Gewährleistung der Fachlichkeit der pflegerischen Betreuung auch während der Nacht ein Faktor sei, der über Gesundheit und Wohlbefinden, im Extremfall über Leben und Tod entscheide. Angesichts dessen bedürfe es auch eines Konzepts zum Umgang mit krankheitsbedingten Ausfällen bei Pflegefachkräften. Die Erfüllung der Verfügung sei der Klägerin auch zumutbar; insbesondere seien die maßgeblichen Rechtsnormen und die dort genannten Grenzen auch dann einzuhalten, wenn keine gravierenden Mängel oder konkreten Missstände im Hinblick auf Betreuung und Pflege feststellbar seien. Denn die vorliegende Gefahr, dass durch die unzureichende personelle Ausstattung eine angemessene Betreuung und Pflege nicht mehr leistbar und damit eine drohende Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner gegeben sei, müsse frühzeitig ausgeschlossen werden. Die Anordnung erweise sich auch als geeignet, erforderlich und angemessen. Die Unternehmerinteressen der Klägerin hätten hinter dem Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner zurückzustehen. Die Entwicklungen der Personalsituation vor Erlass der Verfügung und während des Widerspruchsverfahrens würden zeigen, dass eine Besserung auf freiwilliger Basis und im Rahmen von Beratungsgesprächen nicht stattfinde. Es sei jedoch zu erwarten, dass die getroffene Verfügung das Bewusstsein der Klägerin für die ihr obliegenden Verpflichtungen im Interesse des Wohls und der Gesundheit der ihr anvertrauten Bewohnerinnen und Bewohner nachhaltig schärfen und sie diesen letztlich auch nachkommen werde.

Die Klägerin hat am 6. Mai 2019 Klage erhoben und ergänzend vorgetragen, dass die Anordnung in Nr. 1 des angegriffenen Bescheides auch nach der Änderung im Widerspruchsbescheid nicht hinreichend bestimmt sei. Die Anordnung tenoriere nur echoartig die Vorgaben der Verordnung und lasse keinen eigenständigen Regelungsgehalt nach § 35 LVwVfG erkennen. Dieser Anordnung habe es auch gar nicht bedurft, da die Verpflichtung zur Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben ohne Weiteres kraft Verordnung des Sozialministeriums seit dem 1. Februar 2016 gelte (§ 19 LPersVO). Die Forderung nach Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben beinhalte selbstverständlich auch die Befolgung der Vorgaben in §§ 8 und 10 LPersVO. Auch der Zusatz zur Übersendung der Dienstpläne unter Nennung der Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner in Nr. 1 des Bescheides sei keine hinreichende Konkretisierung. Es handele sich dabei nur um eine unselbstständige Regelung zum Nachweis der Diensteinteilung. Hierfür sei jedoch kein Raum mehr, da die Ausgangsbehörde mit einer E-Mail vom 5. Dezember 2018 an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf eine Zusendung der Dienstpläne verzichtet habe. Die Landespersonalverordnung sei mangels Verordnungskompetenz der Länder rechtswidrig und daher keine ausreichende Rechtsgrundlage. Das gegenteilige Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21. November 2018 (- 6 S 2579/16 -) sei fehlerhaft, da dieses Gericht hinsichtlich der Verordnungskompetenz für die Landespersonalverordnung auf die frühere Heimpersonalverordnung des Bundes verweise und damit ein Kontinuum erkenne, welches nicht nachzuvollziehen und daher irrig sei. Weiterhin ermächtige § 22 WTPG nicht dazu, den Träger eines Heimes mit Hilfe von Anordnungen dazu zu zwingen, Vorstellungen der Behörde umzusetzen. Die taggenaue Einhaltung der Fachkraftquote werde nirgendwo gefordert und sei praktisch undurchführbar. Denn die Zahl der erforderlichen Pflegekräfte und die daraus abzuleitende Fachkraftquote errechne sich täglich neu. Eine Vielzahl von Faktoren sowohl auf Bewohnerseite (etwa Einzug eines Bewohners; ein Bewohner werde in einen höheren Pflegegrad eingestuft etc.), als auch auf Seiten der Mitarbeiter (Fachkraft/Hilfskraft werde entlassen/eingestellt; Mutterschutz; Elternzeit etc.) nehme darauf Einfluss. Die Reaktion auf diese fast täglich zu verzeichnenden Änderungen sei arbeitsrechtlich überhaupt nicht in den Griff zu bekommen. So sehe auch der ab dem 1. Januar 2016 geltende § 19 des Rahmenvertrages für die vollstationäre Pflege in Baden-Württemberg als Bezugszeitraum für einen Personalabgleich den zusammenhängenden Zeitraum der letzten sechs abgeschlossenen Kalendermonate vor. In diese Richtung weise ordnungsrechtlich auch ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2013 (- 4 K 2370/11 -): Wenn die zu fordernde Personalausstattung lediglich immer wieder einmal kurzfristig unterschritten werde, da nicht planbare Veränderungen beziehungsweise Ausfälle eingetreten seien, könne einer solchen Situation mit Mehrarbeit und Überstunden begegnet werden. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe sich in seinem Urteil vom 21. November 2018 (- 6 S 2579/16 -) mit einer tageübergreifenden Betrachtung überhaupt nicht auseinandergesetzt, sondern nur die Argumentation des Landes zum Ausgleich von Früh- und Spätdienst als zutreffend bezeichnet. Richtig sei - wie im Rahmenvertrag - die Betrachtung eines längeren Zeitraums. So sei es etwa möglich, eine Minderbesetzung an Wochenenden aufzufangen, indem man bestimmte praktische Abläufe (etwa Baden/Duschen) auf Werktage verschiebe, ohne dass hierdurch ein Qualitätsmangel entstehe. Weiterhin ordne etwa das rheinland-pfälzische Heimgesetz ausdrücklich eine langfristige Durchschnittsbetrachtung an; dies dürfe bei der Auslegung der baden-württembergischen Regelung nicht außer Betracht bleiben. Auch das Bundessozialgericht habe in einem Urteil vom 12. September 2012 (- B 3 P 5/11 R -) zur Rückzahlung von Pflegevergütung das Abstellen auf Monatsdurchschnitte für angemessen gehalten. Dieses Urteil zeige auch, dass im vorliegenden Fall der Bundesgesetzgeber eine Gesetzesvorgabe erlassen müsse, wonach nur die taggenaue Kompensation mit Mehr- oder Minderbesetzung zulässig sei. Jedenfalls eine Regelung in einer Verordnung sei kompetenzwidrig. Die Darstellung des Regierungspräsidiums Karlsruhe im Widerspruchsbescheid sei hinsichtlich der Unterschreitung der Fachkraftbesetzung in der Einrichtung zu ungenau und insgesamt fehlerhaft. Es sei etwa nicht berücksichtigt worden, dass die Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner zwischenzeitlich nur 81 und nicht 100 betragen habe. Auch habe es sich hauptsächlich um nur geringfügige Unterschreitungen gehandelt. Falls es teilweise zu deutlicheren Unterschreitungen gekommen sein möge, liege dies an Unwägbarkeiten (kurzfristige Krankmeldung einer Fachkraft etc.), die nicht planbar seien und nicht zu einem ordnungswidrigen Zustand führen dürften. Das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis habe bei der Auswertung der Dienstpläne fehlerhaft die darin für den "Leistungsdienst" eingeteilten Fachkräfte herausgerechnet. Denn dies sei wie "Schichtleitung" zu verstehen; die Pflegekraft nehme steuernde Aufgaben wahr, übernehme aber selbst auch pflegerische Aufgaben. Darüber hinaus sei es nicht zu beanstanden, wenn die Pflegekraft im Rahmen eines solchen Leistungsdienstes auch administrative Tätigkeiten wahrnehme, da die Einrichtung nur auf diese Weise die hohen gesetzlichen Anforderungen an die Pflegeplanung und -dokumentation erfüllen könne. Auch der Dienst solcher Kräfte müsse bei der Berechnung der Fachkraftquote berücksichtigt werden, da das Gesetz weder von "unmittelbarer" noch von "direkter" Pflege spreche.

Nachdem der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung Nr. 4 des Bescheides des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 aufgehoben hat, beantragt die Klägerin,

Nr. 1 und 5 des Bescheides des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 4. April 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er ergänzend vor, dass Fehler in der Sachverhaltsermittlung nicht zu erkennen seien. Insbesondere sei die Heimaufsicht nicht daran gehindert, in ihre Entscheidung auch eine unzureichende prospektive Dienstplanung einzubeziehen. Unzutreffend sei ferner die Annahme, Nr. 1 der (geänderten) Verfügung habe keinen eigenen Regelungsgehalt. Denn für eine Regelungswirkung genüge es, dass dem Adressaten das von ihm abverlangte Verhalten deklaratorisch vor Augen geführt werde. Es werde damit eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche Festlegung der Rechte und Pflichten mit dem Anspruch bestandskräftiger Wirkung erreicht. Die Abänderung der Nr. 1 des Ausgangsbescheides stelle eine Konkretisierung der an die Klägerin gestellten Erwartungen dar. Des Weiteren handele es sich bei der Landespersonalverordnung auch um eine wirksame Rechtsgrundlage, da dem Land für deren Erlass die Kompetenz zustehe. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Heimrecht beschränke sich nicht auf den Umfang, in dem der Bund zuvor von seiner Gesetzgebungskompetenz tatsächlich Gebrauch gemacht habe. Die Gesetz- und Verordnungskompetenz sei daher nicht auf den von der Heimpersonalverordnung des Bundes vom 19. Juli 1993 gesetzten Rahmen beschränkt. Des Weiteren würden die Begriffe "Tagdienst" und "im Durchschnitt" in § 8 Abs. 2 LPersVO ein vom Verordnungsgeber bewusst gewähltes Begriffspaar bilden. Damit wolle der Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen, dass die Personalvorgaben im Durchschnitt eines Tagdienstes einzuhalten seien. Gegen die Auffassung der Klägerin, dass eine längerfristige Betrachtung - beispielsweise bezogen auf einen Monat - zugrunde zu legen sei, spreche bereits der Umstand, dass dies jeder normativen Grundlage entbehre. Es sei nicht ersichtlich, weshalb beispielsweise gerade die Betrachtung eines Wochen-, Monats- oder Quartalszeitraums maßgeblich sein solle. Dagegen sei im Wortlaut ("Tagdienst" / "Durchschnitt") der Vorschrift gerade ausdrücklich dargelegt, dass eine taggenaue Betrachtung anzustellen sei. Auch der Sinn und Zweck der Vorschrift, eine durchgehend gleichbleibende Versorgung zu garantieren, lasse keine andere Bewertung zu. Eine Unterversorgung am Monatsbeginn könne nicht durch eine "Überversorgung" am Monatsende ausgeglichen werden. Ein Rückgriff auf den im Rahmenvertrag für die vollstationäre Pflege in Baden-Württemberg festgelegten Personalschlüssel komme, da es sich dabei um Regelungen aus dem Leistungsrecht handele, im Rahmen des ordnungsrechtlichen § 8 Abs. 2 LPersVO nicht in Betracht. Das Ordnungsrecht stehe selbstständig neben dem Leistungsrecht. Zudem überzeuge auch der Verweis auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz nicht, da sich die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Landes Baden-Württemberg für das Heimrecht nicht an Regelungen anderer Landesrechte orientiere. Es sei gerade systemimmanent, dass im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterschiedliche Modelle verfolgt werden könnten. Die sogenannten "Leistungsdienste" seien bei der Ermittlung der Fachkraftbesetzung nicht zu berücksichtigen. Denn es handele sich hierbei nicht um "Pflege"; vielmehr könne man nur Beschäftigte einrechnen, die unmittelbar pflegende und sozial betreuende Tätigkeiten an den Bewohnern ("direkte Pflege") erbrächten. Es sei davon auszugehen, dass der "Leistungsdienst" als "Bürotag" eingeplant sei und hauptsächlich administrative und nur bei "Not am Mann" pflegerische Tätigkeiten umfasse. Selbst wenn man die "Leistungsdienste" für die Ermittlung der Fachkraftbesetzung berücksichtige, zeige sich im Zeitraum von September 2017 bis März 2018 anhaltend eine deutliche Unterschreitung der Fachkraftquote. Schließlich sei das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden. Hierbei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass in der Vergangenheit trotz der bisherigen langen Beratung beziehungsweise des andauernden Problems der Personalbesetzung keine (andauernde) Besserung eingetreten sei. Insbesondere sei - wie sich nicht zuletzt aus den andauernden Fehlbesetzungen ergebe - nicht ersichtlich, dass die Unterschreitungen auf unvorhergesehenen Umständen beruhen würden. Im Gegenteil sei bei den festgestellten dauerhaften Minderbesetzungen davon auszugehen, dass diese auf einer grundsätzlichen personellen Fehlbesetzung beruhten. Zuletzt habe die Einrichtung der Klägerin auch in den Monaten April 2020 bis August 2020 die nach § 8 Abs. 2 LPersVO erforderliche Anzahl an Pflegekräften im Tagdienst an insgesamt 41 Tagen, davon an zwei Tagen auch erheblich, unterschritten.

Der Kammer liegen die das Verfahren betreffenden Verwaltungsakten des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis (4 Hefte) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie die Gerichtsakte des Eilrechtsschutzverfahrens (- 12 K 2684/18 -) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Gründe

I.

Die Klage ist zulässig (dazu unter 1.), aber nur teilweise begründet (dazu unter 2.).

1. Die Klage ist zulässig.

a) Die Klage gegen die Anordnung in Nr. 1 des Bescheides ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Denn die mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene, von der Klägerin angefochtene Regelung des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 4. April 2019 stellt einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG dar. Insbesondere steht der nach § 35 Satz 1 LVwVfG geforderten Regelungswirkung nicht entgegen, dass die Klägerin darin zur Einhaltung der rechtlichen Vorgaben der Landespersonalverordnung - einer aufgrund eines Gesetzes von Verordnungs wegen bestehenden Pflicht - verpflichtet wurde. Denn die angefochtene Verpflichtung dient der verbindlichen Klärung und Durchsetzung der Vorgaben in §§ 8, 10 LPersVO gegenüber der Klägerin; sie soll das zukünftige, individuell-konkrete Verhalten der Klägerin bestimmen und ist auch im Zusammenhang mit der in Satz 2 der Verfügung festgelegten Nachweispflicht durch Einreichung der Dienstpläne und Bewohnerzahl zu lesen. Es liegt insoweit in der Natur der Sache, dass die Behörde zunächst feststellen muss, welche gesetzliche und verordnungsrechtliche Verpflichtung zu erfüllen ist, um dann einen Nachweis zur Einhaltung dieser Verpflichtungen verlangen zu können. Schließlich ist der Verwaltungsakt das rechtstechnische Mittel, um eine kraft Gesetzes bestehende Pflicht klarstellend festzulegen (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG, § 35, Rn. 33 und 142; zur Verwaltungsaktqualität bei ausschließlicher Wiederholung des Gesetzeswortlauts: BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 - 7 C 31.76 - juris, Rn. 6). Dies gilt insbesondere dann, wenn - wie hier - Streit um die Auslegung der verordnungsrechtlichen Vorgaben besteht. In einem solchen Fall ist es zweckmäßig, der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit zu eröffnen, diese Vorgaben verbindlich und in einer der gerichtlichen Kontrolle zugänglichen Weise konkretisieren zu können, um eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen und dem Adressaten der Verfügung das verordnungskonforme Verhalten vor Augen zu führen.

b) Die Festsetzung der Gebühren in Nr. 5 des Bescheides ist gemäß § 25 Satz 2 LGebG von der Anfechtungsklage gegen die Regelung in Nr. 1 des Bescheides umfasst.

2. Die auch im Übrigen zulässige Klage ist nur teilweise begründet. Denn Nr. 1 des Bescheids des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 4. April 2019 ist zwar formell rechtmäßig (dazu unter a)), materiell jedoch teilweise rechtswidrig (dazu unter b)). Die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des angefochtenen Bescheids ist rechtmäßig (dazu unter c)). Soweit der angegriffene Bescheid rechtswidrig ist, ist die Klägerin dadurch auch in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Nr. 1 des angefochtenen Bescheids ist formell rechtmäßig.

aa) Die Klägerin ist mit Schreiben vom 14. November 2017 zu den beabsichtigten heimaufsichtsrechtlichen Maßnahmen gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG angehört worden. Zwar wurde die Anhörung eingeleitet, bevor die mit dem Schreiben vom 20. Oktober 2017 gesetzte Frist zur Stellungnahme zu den Empfehlungen der Heimaufsichtsbehörde abgelaufen war. Es handelt sich dabei jedoch um zwei selbstständige Vorgänge und nur bei der Anhörung nach § 28 Abs. 1 LVwVfG um einen gesetzlich geregelten Verfahrensschritt. Außerdem hatte die Klägerin die Möglichkeit, zu beiden Schreiben Stellung zu nehmen, insbesondere da die für die Anhörung gesetzte Frist über die Frist für die Stellungnahme zu der Empfehlung hinausging. Im Übrigen kann dahinstehen, ob die Anhörung deshalb nicht ausreicht beziehungsweise überholt war. Denn ein etwaiger Anhörungsfehler ist jedenfalls durch die umfassenden Stellungnahmen der Klägerin im Verlaufe des Eilrechtsverfahrens und des Widerspruchsverfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG geheilt worden (vgl. zur Heilung eines Anhörungsfehlers im Widerspruchsverfahren: BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 - 1 C 22.81 - juris).

bb) Ebenfalls ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Bescheid genüge bereits insoweit nicht den formellen Anforderungen, als er gegen das Bestimmtheitsgebot im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG verstoße. Der Inhalt des Verwaltungsaktes muss demnach so gefasst sein, dass der Adressat ohne Weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird. Dem Adressaten muss Zweck, Sinn und Inhalt der Regelung auch unter Berücksichtigung der ihm sonst bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, dass er sein Verhalten an der Regelung ausrichten kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 5. November 1968 - I C 29.67 - juris, vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 - juris, und vom 22. Januar 1993 - 8 C 57.91 - juris). Zur Bestimmung des Regelungsgehalts sind neben dem Entscheidungssatz die beigefügte Begründung sowie die sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände heranzuziehen; ist in der Sache ein Widerspruchsbescheid ergangen, genügt es, wenn dieser die erforderliche Bestimmtheit herstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2009 - 8 C 8.09 - juris, Rn. 15; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. Juni 2013 - 6 S 239/13 - juris, Rn 26 m. w. N.). Diese Anforderungen sind hier erfüllt.

Zwar hat sich das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis in Nr. 1 des Ausgangsbescheides vom 7. Dezember 2017 darauf beschränkt, der Klägerin die jederzeitige Erfüllung der "gesetzlichen Vorgaben der LPersVO" und den Einsatz ausreichenden Pflege- und Betreuungspersonals aufzugeben, ohne ausdrücklichen Hinweis darauf, wie die Klägerin bei ihrer Personalbemessung vorzugehen hat. Eine solche Verfügung wird dem Bestimmtheitserfordernis nach § 37 Abs. 1 LVwVfG gerade nicht gerecht.

Diese Bestimmung wurde im Widerspruchsbescheid dahingehend konkretisiert, dass "insbesondere die Vorgaben zum Einsatz von Pflegefachkräften nach § 8 LPersVO und eine quantitativ und qualitativ ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst im Sinne von § 10 LPersVO, zu erfüllen sind." Zwar ist der Klägerin insoweit zuzugeben, dass nicht bereits unter Berücksichtigung allein des neu gefassten Tenors im Widerspruchsbescheid die nach § 37 Abs. 1 LVwVfG verlangte Bestimmtheit hergestellt wurde. Denn auch in der neuen Fassung wird lediglich auf die verordnungsrechtlichen Vorgaben verwiesen. Im vorliegenden Fall ergibt sich die hinreichende Bestimmtheit jedoch in einer Zusammenschau mit der Begründung des Widerspruchsbescheides, in welcher die Anforderungen an die Personalausstattung in den Verordnungsvorschriften, auf die im Tenor verwiesen wird, ausreichend präzisiert werden. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die gesetzliche Regelung in § 8 Abs. 2 LPersVO hinsichtlich des Begriffs "im Durchschnitt" auslegungsbedürftig ist. Denn das Regierungspräsidium Karlsruhe hat in der Begründung seines Widerspruchsbescheides (dort Seite 8 f.) ausführlich dargelegt, dass es diesbezüglich von einem Tagesdurchschnitt ausgehe und die verordnungsrechtlichen Vorgaben damit ausreichend konkretisiert. Für die Klägerin ist danach klar erkennbar, was die Behörde zur Einhaltung der Vorgaben in der Landespersonalverordnung von ihr verlangt.

Außerdem hat die Klägerin "dies der Heimaufsicht jeweils zum Beginn des folgenden Monats für den vergangenen Monat durch Übersendung der entsprechenden Dienstpläne unter Angabe der genauen Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner nachzuweisen." Daraus ist für die Klägerin ausreichend ersichtlich, wie sie die Erfüllung der Vorgaben in §§ 8, 10 LPersVO nachzuweisen hat.

cc) Schließlich ist Nr. 1 des angefochtenen Bescheids auch nicht mangelhaft begründet. In der Begründung sind gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Bezüglich der Darlegung der tatsächlichen Gründe muss die Begründung erkennen lassen, von welchen wesentlichen tatsächlichen Voraussetzungen und Erwägungen die Behörde ausgegangen ist. Dabei kann sie sich auf den wesentlichen Sachverhalt beschränken, der für die Entscheidung tragend ist. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen in Betracht kommenden Umständen und Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar sehr kurz ausfallen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1985 - 2 C 16.83 - juris; Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, 48. Edition, Stand: 1. Juli 2020, § 39 VwVfG, Rn. 33). Ob der zugrundgelegte Sachverhalt faktisch zutreffend ist, ist für die Begründungspflicht ohne Bedeutung und erst im Rahmen der materiell-rechtlichen Überprüfung der Sachentscheidung gegebenenfalls in einem gerichtlichen Verfahren zu klären (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 5. August 2009 - 7 ME 80/09 - juris, Rn. 4; Tiedemann, a. a. O., Rn. 32).

Nach diesen Maßstäben genügt die Begründung vorliegend den gesetzlichen Anforderungen. Entgegen der Auffassung der Klägerin war hier insbesondere nicht erforderlich, dass die Behörde unter Nennung des genauen Datums eine Bestimmung der Tage, an denen eine Unterschreitung der Vorgaben der Landespersonalverordnung erfolgt sein solle, vorzunehmen hat. Vielmehr liegen die für die heimaufsichtsrechtliche Verfügung entscheidenden Gründe in der Anzahl dieser Tage innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Dies genügt, um die Schwere des Verstoßes als den für die Tatbestandsvoraussetzungen und die Ermessensausübung maßgeblichen Umstand zu bestimmen. Das genaue Datum der Tage, an denen Verstöße stattgefunden haben sollen, ist insoweit hingegen von nachrangiger Bedeutung. Es ist gerade nicht erforderlich, dass alle Einzelheiten des Sachverhaltes und der Verfahrensakten durch die Behörde minutiös dargestellt werden. Ob die von der Behörde ermittelte Anzahl an Verstößen in den jeweiligen Monaten auch zutreffend war, ist für die formelle Rechtmäßigkeit der Begründung unerheblich und erst auf der Ebene der materiellen Rechtmäßigkeit zu prüfen.

b) Nr. 1 des Bescheides des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 7. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 4. April 2019 erweist sich im Hinblick auf die Regelung in Satz 1 als materiell rechtmäßig (dazu unter aa)). Die Anordnung in Nr. 1 Satz 2 des Bescheides ist hingegen unverhältnismäßig und daher rechtswidrig (dazu unter bb)).

aa) Ermächtigungsgrundlage für die Regelung in Nr. 1 Satz 1 der angefochtenen Verfügung in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, ist § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG. Danach kann die zuständige Behörde die zur Beseitigung von Mängeln erforderlichen Anordnungen gegenüber dem Träger oder Anbieter von stationären Pflegeheimen erlassen. Gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 3 WTPG darf eine stationäre Einrichtung nur betrieben werden, wenn sichergestellt ist, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht. Näheres zu der angemessenen Beteiligung von Fachkräften an den pflegenden und sozial betreuenden Tätigkeiten regelt gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 Halbs. 2 WTPG die Rechtsverordnung nach § 29 WTPG, nach dessen Satz 1 Nr. 2 das Sozialministerium unter anderem die Anforderungen an die Beschäftigten in stationären Einrichtungen und an eine ausreichende Personalbesetzung durch Rechtsverordnung regeln kann. Die §§ 8 und 10 der auf dieser Grundlage ergangenen Landespersonalverordnung machen genauere Vorgaben zu der Personalbesetzung im Tag- und Nachtdienst.

Die der angegriffenen Regelung zugrunde gelegten Bestimmungen des §§ 8 und 10 LPersVO sind verfassungskonform (dazu unter (1)). Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der heimaufsichtsrechtlichen Maßnahme sind gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG erfüllt (dazu unter (2)). Der Rechtmäßigkeit dieser Regelung steht auch nicht die von einer Mitarbeiterin des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis am 5. Dezember 2018 an die Einrichtungsleitung der Klägerin versendete E-Mail, wonach auf die Zusendung der Dienstpläne verzichtet werde, entgegen (dazu unter (3)). Schließlich ist auch das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden (dazu unter (4)).

(1) §§ 8 und 10 LPersVO sind entgegen der Auffassung der Klägerin mit höherrangigem Recht vereinbar (vgl. hierzu ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. November 2018 - 6 S 2579/16 - juris; bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 11. August 2020 - 3 BN 1.19 - juris). Die Kammer schließt sich den Erwägungen dieser Gerichte nach eigener Prüfung an.

(2) Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der heimaufsichtsrechtlichen Maßnahme gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG sind vorliegend erfüllt. Danach kann die zuständige Behörde zur Beseitigung von Mängeln gegenüber dem Träger oder Anbieter Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner oder zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger oder dem Anbieter gegenüber Bewohnern obliegenden Verpflichtungen erforderlich sind. Vorliegend hat die Klägerin die ihr gegenüber den Bewohnern gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 3 und 4 WTPG obliegende Verpflichtung, einen ausreichenden Personaleinsatz zu gewährleisten, nicht eingehalten.

(a) Nach § 8 Abs. 1 LPersVO ist die Vorgabe des § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 Halbs. 2 WTPG erfüllt, wenn mindestens 50% der Beschäftigten für Pflege- und Betreuungsleistungen der stationären Einrichtung Pflegefachkräfte nach § 7 Abs. 2 LPersVO sind. Von dieser Anforderung kann abgewichen werden, wenn im Verhältnis zu den Pflegefachkräften in geringem Umfang andere Fachkräfte entsprechend ihrer beruflichen Qualifizierung tatsächlich und nachweislich in der stationären Einrichtung beschäftigt werden. Gemäß § 8 Abs. 2 LPersVO müssen Pflegefachkräfte im Tagdienst im Durchschnitt entsprechend dem Verhältnis von je einer Pflegefachkraft pro 30 Bewohnerinnen und Bewohner eingesetzt werden. Diese Vorgabe hat die Einrichtung der Klägerin in zahlreichen Fällen nicht eingehalten.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Fachkraftquote des § 8 Abs. 2 LPersVO einrichtungsbezogen auf den Tag zu bestimmen. Für eine taggenaue Berechnung spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift ("im Tagdienst im Durchschnitt"). Die beiden Begriffe "Tagdienst" und "Durchschnitt" stehen in direktem Zusammenhang und bilden ein bewusst gewähltes Begriffspaar. Damit wollte der Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen, dass die Personalvorgaben im Durchschnitt eines Tagdienstes einzuhalten sind (vgl. hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. November 2018 - 6 S 2579/16 - juris, Rn. 137, wonach diese Vorgabe angemessen ist, da die Möglichkeit für den Einrichtungsträger besteht, einen höheren Personaleinsatz in Stoßzeiten mit erhöhtem Personalbedarf [etwa während der Morgenpflege] durch eine geringere Besetzung in Ruhezeiten der Bewohner [etwa am Nachmittag] zu kompensieren). Auch die Verordnungssystematik und der Sinn und Zweck der Regelung lassen auf eine solche Auslegung schließen. Denn die in § 8 Abs. 2 LPersVO enthaltene Präsenzregelung baut auf der in Absatz 1 enthaltenen Pflegefachkraftquote auf. Sie soll sicherstellen, dass die Zahl der tagsüber anwesenden Pflegefachkräfte zur Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner ausreichend ist (vgl. Begründung zur Landespersonalverordnung, dort S. 25). Dadurch soll eine durchgehende, für jeden Tag gewährleistete Versorgung der Bewohner gemäß dem Verhältnis 1 zu 30 sichergestellt werden. Insbesondere kann etwa eine Unterversorgung am Wochen- oder Monatsanfang nicht durch eine "Überversorgung" (über das Verhältnis von 1 zu 30 hinausgehende Versorgung) am Wochen- oder Monatsende ausgeglichen werden. Vielmehr muss nach der Vorstellung des Verordnungsgebers die seiner Ansicht nach erforderliche Quote an präsenten Fachkräften zur Qualitätssicherung jeden Tag eingehalten werden. Dem steht auch nicht das Vorbringen der Klägerin entgegen, derart strenge Vorgaben seien in der täglichen Praxis aufgrund von ständigen Veränderungen in der Belegschaft und der Bewohnerzahl sowie unvorhergesehenen Umständen - wie ein krankheitsbedingter Ausfall einer Pflegefachkraft - nicht umsetzbar. Denn die Regelung in § 8 Abs. 2 LPersVO ist - wie bereits festgestellt - mit höherrangigem Recht vereinbar und damit wirksam. In diesem Fall ist es an der Klägerin, diese Vorgaben, etwa durch eine ausreichende Personalplanung, einzuhalten. Dies belastet sie auch nicht unangemessen. Denn insbesondere bei geringfügigen, vereinzelt bleibenden Unterschreitungen der gesetzlichen Vorgaben, kann die Behörde im Rahmen ihres durch § 22 Abs. 1 WTPG eröffneten Entschließungsermessens von einem Einschreiten absehen und damit unbillige Härten im Einzelfall ausgleichen.

Gegen die Auffassung der Klägerin, dass eine Betrachtung der Fachkraftbesetzung nach § 8 Abs. 2 LPersVO über längere Zeiträume - beispielsweise bezogen auf einen Monat - zu erfolgen habe, spricht weiterhin der Umstand, dass die Zugrundelegung einer monatlichen Betrachtung jeder normativen Grundlage entbehrt. Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb beispielsweise gerade die Betrachtung eines Wochen-, Monats- oder Quartalszeitraums maßgeblich sein sollte. Dagegen ist im Wortlaut der Vorschrift ("Tagdienst im Durchschnitt") alleine der Tagdienst als Betrachtungszeitraum angelegt. Zudem würde eine über einen Monat betrachtete "Verrechnung" von über- und unterschrittenen Quoten beim Personaleinsatz dem Zweck, eine durchgehend gleichbleibende tägliche Versorgung zu garantieren, zuwiderlaufen. Der Verweis der Klägerin auf den Rahmenvertrag für die vollstationäre Pflege in Baden-Württemberg führt hierbei zu keiner anderen Auslegung. Denn für die Prüfung, ob die Vorgaben der ordnungsrechtlichen Präsenzregelung aus § 8 Abs. 2 LPersVO eingehalten sind, kann der leistungsrechtlich vereinbarte Personalschlüssel nicht herangezogen werden. Schließlich zwingt auch der Verweis der Klägerin auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz die Kammer nicht zu einer anderen Auslegung der baden-württembergischen Verordnungsbestimmung. Denn die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Landes Baden-Württemberg für das Heimrecht orientiert sich nicht an den Regelungen anderer Landesrechte. Es ist im Gegenteil gerade systemimmanent, dass im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterschiedliche Modelle verfolgt werden. Die Landespersonalverordnung orientiert sich bei den qualitativen Personalvorgaben (wie sie auch § 8 Abs. 2 LPersVO enthält) - anders als Rheinland-Pfalz - gerade nicht an leistungsrechtlich vereinbarten Personalschlüsseln. Ferner lässt sich auch aus dem Urteil des Bundessozialgerichts vom 12. September 2012 (- B 3 P 5/11 R -) nichts Gegenteiliges herleiten, da im vorliegenden Fall gerade genaue Vorgaben zum erforderlichen Personaleinsatz durch die auf § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 Halbs. 2 in Verbindung mit § 29 WTPG beruhende Personalverordnung geschaffen wurden. Rückschlüsse auf die Gesetzgebungs- beziehungsweise Verordnungskompetenz für das Heimordnungsrecht lassen sich aus dem Urteil nicht ziehen. Schließlich geht in diesem Zusammenhang auch der Hinweis der Klägerin auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2013 (- 4 K 2370/11 -) fehl, da dort die - erst mit der Landespersonalverordnung vom 7. Dezember 2015 erlassene - Präsenzregelung in § 8 Abs. 2 LPersVO schon nicht in Rede stand.

Im vorliegenden Fall hat die Klägerin bei Zugrundelegung einer taggenauen Betrachtung die Vorgaben des § 8 Abs. 2 LPersVO in den Monaten September 2017 bis Januar 2018 sowie im Januar 2019 unstreitig jedenfalls an insgesamt 66 Tagen unterschritten. Dies begründet eine Verletzung der der Klägerin gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern ihrer Einrichtung obliegenden Verpflichtungen im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 Halbs. 2 WTPG, die das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG zum Einschreiten berechtigt.

(b) Ein weiterer, das Einschreiten des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis berechtigender Verstoß liegt hier in der Verletzung der verordnungsrechtlichen Vorgaben zum Personaleinsatz im Nachtdienst. Nach dem insoweit maßgeblichen § 10 Abs. 1 Satz 1 LPersVO muss im Nachtdienst nach § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 Halbs. 3 WTPG ständig eine Pflegefachkraft nach § 7 Abs. 2 LPersVO eingesetzt und anwesend sein. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO müssen für eine ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst mindestens pro 45 Bewohnerinnen und Bewohner je eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter eingesetzt werden, wobei nach Satz 3 von den eingesetzten Beschäftigten nach Satz 2 mindestens die Hälfte eine Pflegefachkraft nach § 7 Abs. 2 LPersVO sein muss.

Bei der Anzahl von 45 Bewohnerinnen und Bewohnern handelt es sich um einen konkreten Schwellenwert, da § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO - anders als § 8 Abs. 2 LPersVO - nicht auf einen Durchschnittswert abstellt. Damit muss im Nachtdienst grundsätzlich mindestens pro 45 Bewohnerinnen und Bewohnern je eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter eingesetzt werden, das heißt ab der 46. Bewohnerin/dem 46. Bewohner ist eine zweite Kraft, ab der/dem 91. eine dritte Kraft und so weiter einzusetzen. Dabei muss der Anteil der Pflegefachkräfte mindestens 50% betragen, das heißt die zweite Kraft kann eine Hilfskraft, die dritte muss eine Fachkraft sein. Zur Erfüllung dieser Anforderungen kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf die im Voraus aufgestellten Dienstpläne, sondern auf die tatsächlich geleisteten Dienste der Pflegekräfte an. Denn nur diese Betrachtungsweise wird dem Zweck der Landespersonalverordnung, eine gute Qualität in der Betreuung und Pflege der Menschen im Nachtdienst zu gewährleisten, gerecht. Hierfür ist erforderlich, dass die Pflegekräfte auch tatsächlich im Einsatz sind und die Bewohnerinnen und Bewohner pflegen können. Außerdem legt auch der Wortlaut der Vorschrift ("eingesetzt") eine tatsächliche Tätigkeit einer ausreichenden Zahl an Fachkräften im Nachtdienst nahe. Denn ein "Einsetzen" von Fachkräften geht gerade über das bloße "Planen" des Einsatzes hinaus. Auch diesbezüglich ist es an jeder Einrichtung selbst, die gesetzlichen Anforderungen durch eine ausreichende Planung und personelle Flexibilität zu erfüllen. Dies trifft die Heimbetreiber auch nicht unangemessen, da die Behörde auf Ermessensebene davon absehen kann, bei geringfügigen oder vereinzelt gebliebenen Verstößen einzuschreiten. Außerdem können nach § 10 Abs. 1 Satz 4 und 5 LPersVO bei der Heimaufsichtsbehörde Befreiungen von den gesetzlichen Vorgaben beantragt werden, wenn eine fachgerechte Pflege der Bewohnerinnen und Bewohner sichergestellt ist.

Nach diesen Maßstäben hat die Einrichtung der Klägerin in den Monaten September 2017 bis Dezember 2017 sowie im Januar 2019 unstreitig jedenfalls an insgesamt 26 Tagen die Vorgaben des § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 LPersVO nicht erfüllt.

(3) Der Rechtmäßigkeit der Verfügung steht auch nicht die von einer Mitarbeiterin des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis am 5. Dezember 2018 an die Einrichtungsleitung der Klägerin versendete E-Mail, wonach auf die Zusendung der Dienstpläne verzichtet werde, entgegen. Selbst wenn man diese Erklärung als Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 LVwVfG auslegen wollte, wäre diese jedenfalls mangels Schriftform unwirksam. Die Befugnis des Landratsamtes zum Einschreiten ist durch die E-Mail auch nicht verwirkt, denn eine Verwirkung hoheitlicher Befugnisse ist nicht möglich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 - juris, Rn. 55; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Juni 2012 - 8 A 10291/12 - juris, Rn. 28; Bayerischer VGH, Beschluss vom 18. Juli 2008 - 9 ZB 05.365 - juris, Rn. 10). Allenfalls kann die Befugnis der Behörde auf der Ermessensebene beschränkt sein, falls die Voraussetzungen der Verwirkung vorliegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15. September 2016 - 5 S 114/14 - juris, Rn. 41). Für die Verwirkung eines Rechts ist erforderlich, dass eine Vertrauensgrundlage geschaffen wurde und die Behörde über einen längeren Zeitraum nicht eingeschritten ist (vgl. zu den Voraussetzungen der Verwirkung BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - juris, Rn. 30). Vorliegend fehlt es bereits an der letztgenannten Voraussetzung. Denn zwischen der E-Mail vom 5. Dezember 2018 und dem Erlass des Widerspruchsbescheides am 4. April 2019 ist kein erheblicher Zeitraum vergangen. Letztlich steht dem Einschreiten auch nicht der Grundsatz von Treu und Glauben nach § 242 BGB aufgrund widersprüchlichen Verhaltens entgegen. Denn nach den Umständen des vorliegenden Falles konnte die Klägerin die betreffende E-Mail nicht als eine endgültige, ein zukünftiges Einschreiten der Aufsichtsbehörden ausschließende Erklärung verstehen. Vielmehr handelte es sich lediglich um eine unverbindliche Auskunft, die einen "Zwischenstand" wiedergab. Zumal die E-Mail von einer Mitarbeiterin des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis und damit nicht von der Widerspruchsbehörde stammte, welche den Nachweis der Dienstpläne erst anordnete.

(4) Das dem Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis und dem Regierungspräsidium Karlsruhe in seiner Eigenschaft als Widerspruchsbehörde (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) nach § 22 Abs. 1 Satz 2 WTPG eröffnete Ermessen ist im Hinblick auf die Anordnung in Nr. 1 Satz 1 des angegriffenen Bescheides fehlerfrei im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO ausgeübt.

(a) In Übereinstimmung mit den Erwägungen der erkennenden Kammer in ihrem Beschluss vom 29. Mai 2018 bestehen zwar Zweifel daran, dass das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis im Bescheid vom 7. Dezember 2017 in rechtmäßiger Weise von dem ihm eröffneten Ermessen Gebrauch gemacht hat. Denn in der Begründung der angegriffenen Verfügung finden sich hierzu keine nennenswerten Ausführungen. Jedoch hat jedenfalls die Widerspruchsbehörde in ihrem Widerspruchsbescheid vom 4. April 2019 (dort auf S. 12) ausreichende Ermessenserwägungen angestellt und ist insbesondere darauf eingegangen, warum das Unternehmerinteresse der Klägerin vorliegend gegenüber dem Interesse der Behörde an der Durchsetzung der gesetzlichen Vorgaben zurückzustehen habe. Diese Ermessenserwägungen wurden durch die Ausführungen in der Klageerwiderungsschrift vom 11. Juli 2019 (dort auf S. 12) ergänzt. Ein solches Nachschieben von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren ist nach § 114 Satz 2 VwGO prozessual zulässig. Die materielle Zulässigkeit ist vorliegend ebenfalls gegeben, da die nachträglich angeführten Gründe bereits bei Erlass des Widerspruchsbescheides vorlagen, ihre Heranziehung keine Wesensveränderung des angefochtenen Verwaltungsaktes bewirkt und die Klägerin nicht in ihrer Rechtsverfolgung beeinträchtigt wird (vgl. zu diesen Voraussetzungen BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 - juris, Rn. 19).

(b) Rechtsfehler bei der getroffenen Ermessensausübung sind nicht ersichtlich. Insbesondere stellt sich die streitbefangene Verfügung als verhältnismäßig dar. Die Heimaufsichtsbehörden verfolgen mit der Verfügung das legitime Ziel, die Vorgaben der Landespersonalverordnung zur personellen Versorgung im Tag- und Nachtdienst durchzusetzen. Diese Regelungen sichern eine qualitativ hochwertige Pflege und dienen letztlich auch dem Schutz der Gesundheit und des Lebens der Bewohnerinnen und Bewohner von Pflegeheimen. Die Regelung ist zur Erreichung dieses Zieles auch geeignet. Die Ausführungen im Widerspruchsbescheid, wonach davon auszugehen sei, dass die getroffene Verfügung das Bewusstsein der Klägerin für die ihr obliegenden Verpflichtungen im Interesse des Wohls und der Gesundheit der ihr anvertrauten Bewohnerinnen und Bewohner nachhaltig schärfen und sie diesen letztlich auch nachkommen werde, sind für die Kammer nachvollziehbar. Damit kann die Behörde außerdem sicherstellen, dass sie bei einer weiteren Verschlechterung der personellen Situation in der Einrichtung der Klägerin zeitnah und effektiv weitere Maßnahmen ergreifen kann.

Weiterhin ist die Maßnahme auch erforderlich, da kein milderes, gleich effektives Mittel ersichtlich ist. Dem Vorbringen im Widerspruchsbescheid und in der Klageerwiderung, dass eine freiwillige Zusicherung zur Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen seitens der Klägerin nicht gleich effektiv sei, da sie für die Behörde nicht durchsetzbar wäre und jederzeit widerrufen werden könnte, stehen keine Bedenken entgegen. Dies gilt umso mehr, als in der Vergangenheit trotz der bisherigen Beratung durch die Heimaufsichtsbehörde und die lange andauernde Problematik der Personalunterbesetzung keine Besserung zu verzeichnen war. So unterschritt die Einrichtung der Klägerin noch im Januar 2019 die Anforderungen an den Tagdienst nach § 8 Abs. 2 LPersVO an insgesamt zwölf von 31 Tagen. Der Erforderlichkeit steht auch nicht das Vorbringen der Klägerin entgegen, dass ihre Einrichtung bei Qualitätsprüfungen regelmäßig sehr gut abschließe. Denn die maßgeblichen Rechtsnormen und die dort getroffenen Vorgaben zum Personaleinsatz sind auch dann einzuhalten, wenn keine gravierenden Mängel beziehungsweise konkreten Missstände im Hinblick auf Betreuung und Pflege feststellbar sind. Vielmehr reicht die Gefahr aus, dass durch die unzureichende personelle Ausstattung eine angemessene Betreuung und Pflege nicht mehr leistbar ist und damit eine drohende Beeinträchtigung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner gegeben ist. Es ist unter anderem die Aufgabe der Heimaufsicht, eine solche Gefahr frühzeitig auszuschließen.

Schließlich ist die Verfügung auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Denn die Entscheidung der Behörde, dass das Unternehmerinteresse der Klägerin vorliegend gegenüber dem Interesse der Behörde und der Bewohnerinnen und Bewohner des Pflegeheims an der Durchsetzung der Vorgaben der Landespersonalverordnung und dem damit einhergehenden Schutz der Gesundheit der Bewohnerinnen und Bewohner und der Aufrechterhaltung einer hohen Qualität der stationären Pflege zurückzustehen hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es liegen hier insbesondere nicht nur vereinzelte und/oder geringfügige Verstöße gegen die Vorgaben der Landespersonalverordnung vor. Vielmehr hat die Einrichtung der Klägerin die Vorgaben an die personelle Besetzung im Tagdienst unstreitig an 66 Tagen, im Nachtdienst an 26 Tagen, teilweise auch erheblich, unterschritten. Die Heimaufsichtsbehörde hat grundsätzlich bei Verstößen gegen die Anforderungen der Landespersonalverordnung bereits zur Vermeidung von potentiellen Gefahren für die Bewohnerinnen und Bewohner der Heime einzuschreiten. Bei den festgestellten dauerhaften beziehungsweise immer wieder auftretenden Minderbesetzungen ist auch nicht davon auszugehen und wurde von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen, dass diese stets auf unvorhergesehenen Umständen, wie etwa plötzlichen Erkrankungen von Mitarbeitern, beruhen. Vielmehr ist bei einer Unterschreitung der Vorgaben des § 8 Abs. 2 LPersVO an 66 Tagen, bezogen auf einen Zeitraum von sechs Monaten (circa 180 Tage), von einer grundsätzlichen personellen Fehlbesetzung auszugehen, und dies, obwohl die Klägerin durch eine ausreichende Planung grundsätzlich auch dafür Sorge zu tragen hat, dass krankheitsbedingte Ausfälle aufgefangen werden können. Auch wenn dies - bei allem Verständnis für die kontinuierliche Veränderung der Belegungssituation und die mit einem Personalkörper einhergehenden Fluktuationen - nicht immer möglich sein kann, so sollte es doch der Regelfall sein. Schließlich greift die Verfügung, die gesetzlichen Vorgaben der §§ 8, 10 LPersVO einzuhalten, nicht besonders tief in die Rechte der Klägerin ein und steht in einem angemessenen Verhältnis zur angestrebten Umsetzung der vom Verordnungsgeber für eine qualitativ hochwertige Pflege für erforderlich gehaltenen Vorgaben.

bb) Die Anordnung in Nr. 2 Satz 2 des angegriffenen Bescheides zur Übersendung der Dienstpläne erweist sich hingegen als materiell rechtswidrig. Zwar sind auch insoweit die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 WTPG aus den genannten Gründen erfüllt. Die Entscheidung der Behörde stellt sich jedoch als ermessensfehlerhaft dar, da sie die Klägerin unverhältnismäßig belastet. Zwar verfolgt diese Regelung ebenfalls das legitime Ziel, eine qualitativ hochwertige Pflege durch ausreichenden Personaleinsatz zu gewährleisten. Auch ist sie hierfür geeignet und erforderlich, da die Behörde durch die Übersendung der "abgerechneten" Dienstpläne für den vorangegangenen Monat ("Ist-Dienstpläne") die Einhaltung der Vorgaben zum Personaleinsatz nach der Landespersonalverordnung durch die Einrichtung der Klägerin überprüfen kann und ein milderes, gleich effektives Mittel nicht ersichtlich ist. Jedoch ist die Maßnahme nicht verhältnismäßig im engeren Sinn. Zwar mag es sich bei der monatlichen Übersendung der Dienstpläne um einen nicht sehr schwerwiegenden Eingriff in die Rechte der Klägerin handeln. Vorliegend führt aber die fehlende zeitliche Befristung der Maßnahme zu deren Unverhältnismäßigkeit. Denn die Anordnung in Nr. 2 Satz 2 der Verfügung wurde weder durch die Angabe eines konkreten Zeitraums, noch dadurch beschränkt, dass sie sich nach der Erfüllung der Personalvorgaben durch die Einrichtung der Klägerin, gemessen an einem bestimmten Zeitraum, erledigt. Eine zeitliche Befristung ist hier erforderlich, da ansonsten infolge eines Verstoßes einer Heimeinrichtung gegen Personalvorgaben eine dauerhafte, von weiteren Verstößen entkoppelte Pflicht zur Vorlage von Dienstplänen durch die Behörde geschaffen werden könnte. Der Klägerin muss die Gelegenheit gegeben werden, durch ein beanstandungsfreies Verhalten über einen bestimmten - an der Anzahl und Schwere der zu der heimaufsichtsrechtlichen Maßnahme führenden Verstöße gemessenen - Zeitraum oder bis zu einem bestimmten Zeitpunkt (etwa der nächsten behördlichen Kontrolle) ihr verordnungstreues Verhalten darzulegen und die Anordnung dadurch beseitigen zu können. Der Verhältnismäßigkeit ist auch nicht dadurch Genüge getan, dass es jedenfalls naheliegend sein mag, dass die Heimaufsichtsbehörde nach einem längeren beanstandungsfreien Zeitraum die Maßnahme von sich aus aufheben wird. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist hier der Zeitpunkt der Behördenentscheidung, bei welcher bloß mutmaßlichen Vorgängen in der Zukunft kein entscheidendes Gewicht zukommt.

c) Nr. 5 des angefochtenen Bescheids ist rechtmäßig. Nach § 4 Abs. 1 LGebG setzt die Behörde, die die öffentliche Leistung erbringt, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach dem Landesgebührengesetz fest. Gebührenschuldner ist nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG derjenige, dem die Leistung zuzurechnen ist. Diese Vorgaben wurden hier eingehalten. Bei dem Erlass des Bescheides handelt es sich um eine öffentliche Leistung und die Klägerin ist richtige Gebührenschuldnerin, da die heimaufsichtsrechtliche Maßnahme ihrem Verhalten (Verstoß gegen die Personalvorgaben) zuzuordnen ist. Hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Gebühr ergeben sich unter Berücksichtigung der Regelungen in § 7 LGebG für die Kammer keine Bedenken und solche wurden von der Klägerin auch nicht vorgetragen.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. In Anwendung des § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO wird davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

IV.

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.

B E S C H L U S S

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG auf 10.000 Euro festgesetzt.