VG Freiburg, Urteil vom 22.09.2020 - 13 K 3129/19
Fundstelle
openJur 2021, 3003
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Die gewachsene Innenstadt einer Kleinstadt (hier: mit rund 13.000 Einwohnern), die mit dem Angebot eines breiten Spektrums von Waren für den lang-, mittel- und kurzfristigen Bedarf das gesamte Stadtgebiet und ein weiteres Umland versorgt, kann auch ohne das Angebot einer umfassenden Grundversorgung mit Lebensmitteln ein zentraler Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB sein.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für den Neubau eines Drogeriemarktes.

Der Kläger ist Eigentümer des auf der Gemarkung der beigeladenen Stadt ... gelegenen, knapp 9.200 m² großen Grundstücks Flst.-Nr. ..., das mit einem von der Firma ... betriebenen Lebensmittelmarkt (...) samt Parkplatzanlage bebaut ist. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans "..." vom 13.03.1973, der für das Vorhabengrundstück ein Gewerbegebiet sowie eine Grundflächenzahl von 0,8 und eine Geschossflächenzahl von 2,4 festsetzt.

Am 20.11.2012 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen ein Innenstadtentwicklungskonzept in dem unter anderem ihr zentraler Versorgungsbereich abgegrenzt wurde. Danach liegt Flurstück ... südlich außerhalb dieses in der Innenstadt von ... gelegenen Bereichs.

Mit Schreiben vom 26.10.2015 beantragte der Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung, um auf einem Teil der Parkplatzanlage einen Drogeriemarkt zu errichten.

Am 27.09.2016 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen, für das Gebiet "..." einschließlich des Vorhabengrundstücks einen Änderungsbebauungsplan aufzustellen, sowie eine Veränderungssperre für dieses Gebiet.

Mit Schreiben vom 27.10.2016 nahm der Kläger seinen Bauantrag zurück.

Mit Beschluss des Gemeinderats der Beigeladenen vom 23.10.2018 wurde die Veränderungssperre um ein Jahr verlängert.

Am 09.07.2018 reichte der Kläger bei der Beigeladenen eine Bauvoranfrage ein, um zu klären, ob die Errichtung und der Betrieb eines Drogeriemarkts mit einer maximalen Bruttogeschossfläche von 838 m² und einer maximalen Verkaufsfläche von 635 m² auf dem Flurstück ... bauplanungsrechtlich zulässig sind.

Mit Schreiben vom 17.07.2018, eingegangen am 20.07.2018, leitete die Beigeladene die Bauvoranfrage an das Landratsamt ... (im Folgenden: Landratsamt) weiter und teilte mit, dass man das Einvernehmen nicht erteile und das Bauvorhaben aufgrund der Veränderungssperre nicht genehmigungsfähig sei, weshalb sie von einer Angrenzerbenachrichtigung absehe.

Mit Bescheid vom 10.09.2018 lehnte das Landratsamt den Antrag auf Bauvorbescheid "vom 20.07.2018" ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass dem die Veränderungssperre entgegenstehe.

Mit Schreiben vom 21.09.2018 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein, den er nicht begründete.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24.06.2019, zugestellt am 28.06.2019, wies das Regierungspräsidium ... den Widerspruch zurück. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die Veränderungssperre. Von deren offensichtlicher Rechtswidrigkeit sei nicht auszugehen, da angesichts des Zusammenhangs der geplanten Änderung des Bebauungsplans "..." mit dem Innenstadtentwicklungskonzept der Beigeladenen, wonach innenstadtrelevante Produkte wie Gesundheits-, Körperpflege- oder Drogeriewaren im Bereich der ... zur Stärkung des zentralen Versorgungsbereichs ausgeschlossen werden sollen, ein Mindestmaß dessen erkennbar sei, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle. Auch könne eine Ausnahme von der Veränderungssperre nicht zugelassen werden, da bei Erteilung des beantragten Bauvorbescheids das mit dem Planungskonzept der Gemeinde verfolgte Ziel eines Ausschlusses der Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben nicht mehr realisiert werden könne.

Am 26.07.2019 hat der Kläger Klage erhoben.

Mit Schreiben vom 18.11.2019 forderte der Kläger das Landratsamt auf, ihm nunmehr umgehend den begehrten Bauvorbescheid zu erteilen und ihn klaglos zu stellen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Veränderungssperre am 19.11.2019 außer Kraft trete.

Mit E-Mail vom 29.11.2019 bestätigte die Beigeladene gegenüber dem Landratsamt den Ablauf der Veränderungssperre und versagte zugleich das gemeindliche Einvernehmen im Hinblick darauf, dass das Vorhaben gegen § 34 Abs. 3 BauGB verstoße.

Am 10.12.2019 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen sein Einzelhandelskonzept zum Innenstadtentwicklungskonzept ... 2.0, in dem die Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs gegenüber dem früheren Konzept aus dem Jahr 2012 um das nördlich der Innenstadt gelegene ... erweitert und eine Fortschreibung der Grundsätze zur Einzelhandelssteuerung vorgenommen wurde. Zugleich beschloss er den Bebauungsplan "...", der am 24.01.2020 öffentlich bekannt gemacht wurde.

Mit Schreiben vom 18.12.2019 holte die Beigeladene die Angrenzerbenachrichtigung im Bauvoranfrageverfahren nach.

Mit Schreiben vom 30.01.2020 forderte der Kläger das Landratsamt erneut auf, den begehrten Bauvorbescheid zu erteilen, auch um ein Mitverschulden für den ihm bei rechtswidrigem Vorenthalten entstehenden Schaden zu vermeiden.

Mit E-Mail vom 03.02.2020 teilte die Beigeladene dem Landratsamt mit, dass der Bebauungsplan "..." im das Vorhaben betreffenden Bereich grundsätzlich in Frage zu stellen sei und das Vorhaben somit nach § 34 Abs. 3 BauGB zu beurteilen sei, wobei das Einzelhandelskonzept der Beigeladenen diesem entgegenstehe.

Mit Schreiben vom 20.02.2020 leitete das Landratsamt die Fachbehördenanhörung im Bauvorbescheidsverfahren ein.

Mit Schreiben vom 11.03.2020 forderte das Landratsamt den Kläger auf, bis zum 15.04.2020 noch Unterlagen zur Klärung bzgl. der Ausweisung durch das geplante Vorhaben entfallender notwendiger Stellplätze sowie eine Berechnung der Flächenbeanspruchung gem. § 2 Abs. 1 des Bebauungsplans "..." zum Maß der baulichen Nutzung vorzulegen.

Mit Schreiben vom 06.04.2020 legten ein vom Kläger beauftragtes Architektur-, Planungs- und Ingenieurbüro einen überarbeiteten Lageplan und eine Berechnung der Geschoss- und der Grundflächenzahl vor.

Mit Schreiben vom 14.04.2020 forderte der Kläger das Landratsamt nochmals zur Erteilung des Bauvorbescheids auf.

Mit Schreiben vom 20.04.2020 erklärte der Kläger dem Landratsamt gegenüber, dass es neben der Vorlage der geforderten Berechnung der Flächenbeanspruchung einer Vorlage der zusätzlich geforderten Ausweisung der Stellplätze zur Beantwortung der mit dem Antrag auf Bauvorbescheid aufgeworfenen Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nicht bedürfe.

Mit Schreiben vom 22.04.2020 führte das Landratsamt aus, die in der Bauvoranfrage gestellte Frage mache eine bauplanungsrechtliche Überprüfung des Bauvorhabens notwendig. Dazu gehöre die Einhaltung der bauplanungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans "..." u.a. zur Grundflächen- und Geschossflächenzahl. Das Bauvorhaben sei an einer Stelle geplant, auf der notwendige Stellplätze in der Baugenehmigung des bereits vorhandenen Marktes festgesetzt worden seien. Da sich die Bauvoranfrage auch auf den Standort des geplanten Gebäudes beziehe, sei auch zu klären, wohin die notwendigen Stellplätze aus der Genehmigung verlegt werden sollten. Selbstverständlich seien die Stellplätze für das geplante Gebäude erst im Bauantrag nachzuweisen. Im neu eingereichten Lageplan sei nicht ersichtlich, an welcher Stelle die notwendigen Stellplätze künftig geplant seien. Es bat um Ergänzung der Unterlagen bis zum 31.05.2020.

Mit Schreiben vom 04.05.2020 wies der Kläger im Wesentlichen darauf hin, dass ein Nachweis der Stellplätze nicht geboten sei, um die im Bauvoranfrageverfahren aufgeworfene Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit klären zu können. Ungeachtet dessen könnten die wegfallenden Stellplätze auch dadurch nachgewiesen werden, dass bereits bestehende, bisher nicht notwendige Stellplätze zu notwendigen gemacht würden, so z.B. Stellplätze auf dem Nachbargrundstück. Hierzu bedürfe es lediglich der Übernahme einer Baulast durch die Firma Aldi, aber nicht der Herstellung weiterer Stellplätze.

Mit Schreiben vom 04.05.2020 legte die Beigeladene dem Landratsamt die Gründe für die aus ihrer Sicht bestehende Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans "..." dar.

Mit Schreiben vom 25.05.2020 bat das Landratsamt die Beigeladene, bis zum 17.06.2020 erneut über die Erteilung des Einvernehmens zu der Bauvoranfrage zu entscheiden, andernfalls werde man das Einvernehmen ersetzen.

Am 26.05.2020 beschloss die Beigeladene den Bebauungsplan über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." sowie den Bebauungsplan "...". Beide Pläne betreffen insbesondere das Flurstück ... und wurden am 29.05.2020 öffentlich bekanntgemacht. Nach Ziffer 1 des Bebauungsplans "..." sind Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig, wenn das angebotene Hauptsortiment eines oder mehrere zentrenrelevante Sortimente umfasst. Die nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimente nach Anlage 1 zum Bebauungsplan umfassen insbesondere "Gesundheit / Körperpflege / Drogeriewaren (inkl. Putz-, Wasch - und Reinigungsmitteln) / Parfümerie- und Kosmetikartikel" und "Lebensmittel / Getränke (ohne große Gebinde)".

Mit Schreiben vom 15.06.2020 teilte das Landratsamt dem Kläger mit, dass es die Ablehnung seiner Bauvoranfrage aufgrund der Aufhebung der Veränderungssperre erneut zur Prüfung aufgenommen habe. Das Bauvorhaben widerspreche den Festsetzungen des neuen Bebauungsplans "...". Die Beigeladene habe das Einvernehmen zum geplanten Bauvorhaben ebenfalls nicht erteilt. Somit könne kein positiver Bauvorbescheid erteilt werden. Für den Fall, dass bis zum 31.07.2020 nichts Gegenteiliges mitgeteilt werde, werde es eine kostenpflichtige Entscheidung erlassen.

Mit Bescheid vom 25.06.2020 lehnte das Landratsamt den Antrag auf Bauvorbescheid "vom 20.07.2018" erneut ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans "..." dem geplanten Drogeriemarkt entgegenstünden.

Zur Begründung seiner am 26.07.2019 erhobenen Klage führt der Kläger im Wesentlichen aus, die Veränderungssperre sei abgelaufen und mangels Bestimmtheit hinsichtlich des Geltungsbereichs von vornherein rechtswidrig gewesen. Auch stehe der Bebauungsplan "..." der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen. Er sei formell-rechtlich rechtswidrig, da die Einsichtnahme in die Planunterlagen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung von einer vorherigen terminlichen Absprache abhängig gemacht worden sei. Auch sei die Liste der zentrenrelevanten Sortimente in Anlage 1 des Bebauungsplans in der vorgelegten Ausfertigung nicht enthalten, was auch zur Unbestimmtheit des Einzelhandelsausschlusses führe, da dessen Umfang unklar sei. Die materiell-rechtliche Rechtswidrigkeit ergebe sich darüber hinaus daraus, dass der Einzelhandelsausschluss sich nicht als Ergebnis einer rechtsfehlerfreien Abwägung darstelle. Die Beigeladene habe die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung seien, nicht ordnungsgemäß ermittelt und bewertet. Sie habe die Beeinträchtigung der Grundstückseigentümer und Betreiber der Bestandsmärkte nicht anhand des Inhalts der bestehenden Baugenehmigungen ermittelt. Die Variationsbreiten der Baugenehmigungen, die für künftige Nutzungsrechte im Plangebiet maßgeblich sein sollen, seien so für die Beigeladene nicht beurteilbar gewesen. Auch liege eine Fehlbewertung vor, da die finanziellen Auswirkungen auf die Beigeladene aufgrund von Entschädigungsansprüchen sowie der Bodenwertminderung nicht erkannt worden seien. Die Belegung der Innenstadt mit Lebensmittelmärkten sei unabhängig von den Lebensmittelmärkten im Plangebiet. Vorteile für die Innenstadt aufgrund des Einzelhandelsausschlusses seien durch den etwaigen Wegfall der Bestandsbetriebe im Plangebiet nicht ersichtlich, er bewirke lediglich eine Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen für die Innenstadtbetriebe einschließlich derer im .... Ein Abwägungsfehler liege ferner darin, dass die Beigeladene mit dem Total- bzw. Vollausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevantem Sortiment nicht die notwendige Proportionalität zwischen dem von ihr mit diesem Ausschluss verfolgten Interesse an dem Schutz und Erhalt ihrer Innenstadt und den dazu gegenläufigen Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer an der Aufrechterhaltung von Nutzungsrechten gewahrt habe. Sie habe den Eigentümerinteressen nur eingeschränktes Gewicht beigemessen, was damit unvereinbar sei, dass es sich dabei um einen in hervorgehobener Weise abwägungserheblichen Belang handele. Die erforderliche Gegenüberstellung der mit und ohne den Einzelhandelsausschluss bestehenden Nutzungsmöglichkeiten sei unzureichend erfolgt, weil die Beigeladene sich nur mit der Frage der Erweiterung der Bestandsbetriebe auseinandergesetzt habe. Alle anderen Nutzungsmöglichkeiten der Eigentümer und Betreiber habe die Beigeladene nicht betrachtet. Sie habe nicht davon ausgehen können, dass jede relevante Erweiterung auch ohne den Bebauungsplan an § 34 Abs. 3 BauGB scheitern würde, ohne diese Annahme, die sich als falsch darstelle, geprüft und verifiziert zu haben. In der Innenstadt seien überhaupt keine Betriebe vorhanden, die nach Maßgabe des § 34 Abs. 3 BauGB vor den an der ... ansässigen Bestandsbetrieben zu schützen seien, auch weil die Innenstadt nicht über die entsprechende Versorgungsfunktion im Bereich des Lebensmitteleinzelhandels verfüge. Es gebe keinen durchgreifenden Grund dafür, die Bestandsbetriebe auf den "passiven Bestandsschutz" zu setzen, weshalb für diese mindestens Änderungen, Erneuerungen und Nutzungsänderungen zulässig hätten bleiben müssen. Soweit die Beigeladene ihr Interesse an einem solchen Totalausschluss bzw. Vollausschluss mit den Zielsetzungen des beschlossenen Einzelhandelskonzepts rechtfertige, greife diese Einlassung schon deshalb nicht durch, weil danach sogar ein qualifizierter Bestandsschutz als mit der verfolgten Zielsetzung vereinbar angesehen werde. Die Abkehr von ihrem Einzelhandelskonzept könne die Beigeladene auch nicht damit begründen, dass im zentralen Versorgungsbereich eine Reihe überwiegend kleinerer Einzelhandelsbetriebe existierten, die städtebaulich des Schutzes und der Entwicklung bedürften. Eine Verlagerung der Betriebe vom Standort an der ... in die Innenstadt, so dass die zu schützenden Betriebe von zusätzlichen Frequenzen profitieren könnten, solle durch den Bebauungsplan nicht bewirkt werden, da in der Innenstadt, abgesehen von dem ..., für das bereits eine anderweitige Belegung vorgesehen sei, keine Flächenpotenziale mehr vorhanden seien. Auch würde eine Aufgabe der Lebensmittelmärkte an der ... keine Kaufkraftumverteilung bewirken, die einen städtebaulichen Nutzen hätte, da die kleineren Betriebe in der Innenstadt nicht in Konkurrenz zu diesen Lebensmittelmärkten stünden und die übrigen großformatigen Lebensmittelmärkte in ..., wie die Filialen von ... und ..., auf zusätzliche Kaufkraft nicht angewiesen seien. Soweit die Beigeladene sich darauf stütze, dass bei einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB weitergehender Bestandsschutz nicht möglich sei, dokumentiere sie einen Abwägungsausfall. Um die Vernachlässigung der Eigentümerbelange zu verhindern, müsse eine Gemeinde die Frage des gebotenen Eigentumsschutzes im Zusammenhang mit der Frage klären, ob sich § 9 Abs. 2a BauGB überhaupt fruchtbar machen lasse. Nur dann, wenn in dem jeweiligen Einzelfall ein Totalausschluss gerechtfertigt sei, komme § 9 Abs. 2a BauGB in Betracht. Dass die Beigeladene in rechtlicher Hinsicht daran gehindert gewesen sei, den vom Einzelhandelsausschluss betroffenen Betrieben einen überwirkenden Bestandsschutz zukommen zu lassen, sei unzutreffend. Sie hätte ohne weiteres wieder ein Gewerbegebiet festsetzen können, mit der Maßgabe, dass dort Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Sortiment ausgeschlossen seien, sowie mit der weiteren Maßgabe, dass Erneuerungen und Änderungen der Bestandsbetriebe sowie auch Nutzungsänderungen allgemein oder ausnahmsweise zulässig seien. Alternativ hätte sie auch Sondergebiete für großflächige Lebensmittelmärkte mit entsprechenden Verkaufsflächenobergrenzen festsetzen können, in denen neben den Einzelhandelsbetrieben auch sonstige Gewerbebetriebe zulässig seien. Dies hätte sie auch tun können, ohne Gefahr zu laufen, dass sich der Drogeriemarkt in dem Plangebiet ansiedele. Hierfür hätte sie nur die Zeit nutzen müssen, während der die Veränderungssperre gelaufen sei. Einer dahingehenden Festsetzung stünden auch § 1 Abs. 4 BauGB bzw. die Ziele der Raumordnung nicht entgegen, da das Integrationsgebot lediglich eine "vorrangige" Belegung der integrierten Lagen verlange und auch Ausnahmen, insbesondere zur Sicherung bereits bestehender Einzelhandelsbetriebe, ermögliche. Der bisherige Bebauungsplan "..." sei nicht wegen eines Verstoßes gegen § 16 Abs. 3 Satz 2 BauNVO unwirksam. Auch liege ein Verstoß des Vorhabens gegen § 34 Abs. 3 BauGB nicht vor. Die Innenstadt von ... erfülle bereits nicht die Anforderungen, die an einen zentralen Versorgungsbereich zu stellen seien, weil die Einzelhandelsbetriebe entlang der Hauptstraße nicht die notwendige Versorgungsfunktion erfüllten. In ländlichen Gemeinden werde hierfür verlangt, dass der Bereich zumindest eine wohnortnahe Grundversorgung sicherstelle. Es bedürfe dazu jedenfalls einer adäquaten Grundversorgung mit Lebensmitteln. Eine solche werde dort indessen nicht bereitgestellt. Es stehe auch nicht zu erwarten, dass von dem Drogeriemarkt schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche entfaltet werden. Selbst wenn der Bereich diesseits und jenseits der ... als zentraler Versorgungsbereich zu werten wäre, nehme der Standort des Drogeriemarkts der Firma ... daran nicht teil. Insofern werde auf die ergänzende Stellungnahme der ... (...) vom 09.09.2020 verwiesen. Eine Einzelhandelskonzentration von hinreichendem Gewicht ende spätestens im Bereich der .... Für den Abschnitt der ... südlich davon fehle es sowohl an der räumlichen als auch an der funktionalen Anbindung an den Bereich nördlich der .... Daher habe die Beigeladene diesen südlichen Teil der ... auch konzeptionell als Funktionsraum "Gastronomie/Erholung" ausgewiesen. Im Versorgungsbereich "Einzelhandel" sei ein Drogeriemarkt nicht vorhanden, so dass es insgesamt an einem Schutzobjekt fehle. Soweit die Beigeladene eine zwangsläufige Aufgabe des von der Firma ... betriebenen Drogeriemarkts in ihrer geschützten Innenstadt für den Fall prognostiziere, dass sich ein Drogeriemarkt an dem Standort an der ... ansiedele, setze sie sich ferner, unabhängig davon, dass das diesbezüglich von ihr vorgelegte Gutachten mangelbehaftet sei, in diametralen Widerspruch zu ihrem eigenen Verhalten. Sie habe für das "..." einen Bebauungsplan aufgestellt, der dort explizit einen zweiten Drogeriemarkt vorsehe, der neben den ...-Markt treten solle. Ginge man von der Richtigkeit des Gutachtens und mithin davon aus, dass der ...-Markt bei Ansiedlung eines ...-Marktes an dem Standort an der ... nicht mehr überlebensfähig sei, müsse dies sogar in einem sehr viel stärkeren Maße gelten, wenn ein ebensolcher ...-Markt auf dem ... angesiedelt werde, da sich letzterer neben Autokunden auch an Innenstadt-Kunden richten würde. Die Stellungnahme der ... könne als unschlüssiges, reines Gefälligkeitsgutachten nicht herangezogen werden. Die Annahme der Beigeladenen, dass der geplante Drogeriemarkt an der ... schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich erwarten lasse, stehe auch in diametralem Widerspruch zu ihren eigenen Annahmen bei der Aufstellung des Bebauungsplans "...", wobei sich dieser Widerspruch nicht durch die Methodik im Falle einer raumordnerischen Betrachtung ergebe. Die dem Bebauungsplan zugrundeliegende Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse der ... sei davon ausgegangen, dass ein zusätzlicher Drogeriemarkt auf dem ... zu einer Kaufkraftumverteilung innerhalb von ... von 9-10 % zulasten des dortigen zentralen Versorgungsbereichs führe. Demgegenüber mache die Beigeladene unter Berufung auf die gutachterliche Stellungnahme der ... zur Ansiedlung eines Drogeriemarktes am Vorhabenstandort geltend, dass ein zusätzlicher Drogeriemarkt dort die Konsequenz habe, dass 23-24 % der in der ... Innenstadt gebundenen Kaufkraft umverteilt würden. Dabei müsse sich im Vergleich zu dem im Gutachten der ... zum Standort ... angenommenen Werten bezogen auf den Standort ... keine höhere, sondern eine deutlich geringere Umverteilungsquote von maximal 5 % ergeben, wie sich dem vom Kläger vorgelegten Gutachten der ... entnehmen lasse. So hätten sich die siedlungsstrukturellen Rahmenbedingungen im Jahre 2020 gegenüber den Bedingungen bei der Analyse zum ... im Jahre 2019 spürbar verbessert, und zwar durch eine Bevölkerungszunahme in der Stadt ..., die wiederum zu einer höheren Kaufkraft führe. Das Nachfragepotential in dem hier maßgeblichen Segment habe eine Steigerung von 13 % erfahren. Auch sei Gegenstand der Analyse zum ... ein Drogeriemarkt mit 880 m² Verkaufsfläche, während der hier in Rede stehende Drogeriemarkt eine um 245 m² kleinere Verkaufsfläche haben solle. Die ... prognostiziere ihm trotzdem eine um 1 Million Euro höhere Umsatzleistung, obgleich die Verbundeffekte des Standorts auf dem ... deutlich stärker ausgeprägt seien. Auch kämen nach der Analyse zum ... dort die Drogeriewaren, die von den Unternehmen ... und ... auf einer Verkaufsfläche von zusammen 320 m² geführt würden, noch hinzu, so dass deren Untersuchungsgegenstand eine Gesamtverkaufsfläche im Segment Drogeriewaren von 1.200 m² sei. Gegen eine Betriebsaufgabe des ...-Marktes spreche auch, dass ... und ... nicht in einem Systemwettbewerb zueinander stünden, da beide Unternehmen eine sehr unterschiedliche Sortimentspolitik verfolgten. Der Sache nach handele es sich bei einem ...-Markt um ein herkömmliches Warenhaus, in dem auch Drogerieartikel angeboten würden. Ganz anders verhalte es sich bei einem ...-Markt, wo der Schwerpunkt neben den Drogerieartikeln auf Reformwaren liege. Die Firmen ... und ... würden sich daher häufig nebeneinander ansiedeln. Dieses Nebeneinander sei nicht nur unproblematisch, sondern für beide Betriebe bereichernd. Die Umsatzverteilung zulasten des ...-Marktes werde daher keine solchen Ausmaße annehmen, dass dieser in seinem Bestand gefährdet werde. Selbst die Aufgabe des ...-Marktes in der Innenstadt habe keinen Funktionsverlust der Innenstadt der Beigeladenen zur Folge, da sich in diesem Fall ein innerstädtischer Drogeriemarkt auf dem ... ansiedeln ließe. Ergänzend sei zu berücksichtigen, dass der ...-Markt nicht der einzige Anbieter von Drogeriewaren in der Innenstadt von ... sei. Es gebe dort noch eine Parfümerie und sechs weitere Betriebe, die Drogerieartikel als wesentliches Randsortiment führten, so dass es selbst bei Aufgabe des ...-Marktes in diesem Segment nicht zu einem Funktionsverlust der Innenstadt kommen werde. Im Übrigen sei auch die Regionalverträglichkeit des Vorhabens gegeben, da zwei Drogeriemärkte in ... im Einklang mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung existieren könnten. Die Klage sei jedenfalls mit dem Hilfsantrag zulässig und begründet. Das erledigende Ereignis liege im Inkrafttreten des Bebauungsplans "..." oder des Bebauungsplans über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." am 29.05.2020. Da der Beklagte keine Verwerfungskompetenz habe, sei die Teilaufhebung selbst dann ein erledigendes Ereignis, wenn man von der Unwirksamkeit des Bebauungsplans "..." ausgehe. Sein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich im Hinblick auf einen ernsthaft beabsichtigten Schadensersatzprozess, der auch nicht offensichtlich aussichtslos sei. Sein Schaden liege insofern in dem entgangenen Gewinn aus der vertraglich vereinbarten Vermietung an ... und dem entgangenen Mehrwert des Baugrundstücks nach Errichtung des Drogeriemarkts. Diese Schadenspositionen habe die Beklagte schuldhaft verursacht, indem sie ihre Amtspflicht zu rechtmäßigem Verwaltungshandeln verletzt habe. Die Beklagte habe insbesondere nicht die Fristen des § 54 LBO eingehalten. Auf die vermeintliche Unvollständigkeit der Bauvorlagen könne sich die Beklagte nicht berufen, weil sie ihrerseits nicht pflichtgemäß auf die Vervollständigung der Unterlagen hingewirkt und bereits über die Bauvoranfrage entschieden habe. Damit habe sie zu erkennen gegeben, dass es weiterer Unterlagen nicht bedürfe, um die von ihm aufgeworfene Frage beurteilen zu können. Auch ein Bauvorbescheid, der nicht die gesamte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zum Gegenstand habe, binde die Baurechtsbehörde.

Der Kläger beantragt,

die Bescheide der Beklagten vom 10.09.2018 und vom 25.06.2020 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 24.06.2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger auf dessen Bauvoranfrage vom 22.07.2018 hin einen Bauvorbescheid zu erteilen, mit dem festgestellt wird, dass der Neubau eines Drogeriemarktes auf dem Grundstück Flurstück ... der Gemarkung ... bauplanungsrechtlich zulässig ist,

hilfsweise: festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." und des Bebauungsplans "..." am 29.05.2020 verpflichtet war, der Klägerin einen Bauvorbescheid mit der Feststellung zu erteilen, dass der Neubau eines Drogeriemarktes auf dem Grundstück Flurstück ... der Gemarkung ... bauplanungsrechtlich zulässig ist, und

die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, der Kläger habe zu keinem Zeitpunkt einen Rechtsanspruch auf die Erteilung des beantragten Bauvorbescheids gehabt. Der Bebauungsplan "..." sei unwirksam gewesen. Unabhängig davon, ob die widersprüchlichen schriftlichen und zeichnerischen Darstellungen des Bebauungsplans betreffend das Flurstück ... zu unbestimmt gewesen seien, ergebe sich dies jedenfalls aus dem Verstoß gegen § 16 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1968. Auch auf der Grundlage des § 34 BauGB sei das Vorhaben nicht genehmigungsfähig, da ihm § 34 Abs. 3 BauGB entgegengestanden habe. Der geplante Drogeriemarkt liege deutlich außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs laut dem Einzelhandelskonzept der Beigeladenen. Seine Ansiedlung würde nach der Stellungnahme der ... vom April 2020 schädliche Auswirkungen auf diesen haben. Zudem stünden dem Bauvorhaben die Festsetzungen des Bebauungsplans "..." entgegen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei deshalb ebenfalls unbegründet. Zudem sei das berechtigte Feststellungsinteresse des Klägers fraglich. Auch ein positiver Bauvorbescheid noch vor dem 29.05.2020 würde gegenüber dem Bebauungsplan "..." keinen Bestandsschutz vermittelt haben. Eine umfassende Bindungswirkung entfalte nur eine "Bebauungsgenehmigung" nach abschließender Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Bauplanungsrecht. Der Kläger habe die ursprüngliche Fragestellung im Antrag vom 11.06.2018 mit Anwaltsschreiben vom 04.05.2020 noch weiter eingeschränkt, indem er den Prüfungsgegenstand dahin konkretisiert habe, dass einzig die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Bebauungsplan "..." zu prüfen sei. Er habe darauf verzichtet, die Frage der Sicherung der Erschließung, der Lage des Baukörpers auf dem Flurstück und der Höhe des Gebäudes bauplanungsrechtlich zur Prüfung zu stellen. Es fehle daher auch an der Kausalität des Schadens. Zudem trage die verzögerte Bearbeitung eines Vorbescheidsantrags für sich allein genommen einen Amtshaftungsanspruch nicht. Eine solche habe aber auch nicht vorgelegen, da der Antrag erst Anfang Mai 2020 in materieller Hinsicht entscheidungsreif gewesen sei, nachdem der Kläger seine Fragestellung weiter eingeschränkt habe. Die Berechnung der Flächenbeanspruchung habe bis Anfang/Mitte April 2020 gefehlt. Auch habe die Ausweisung der notwendigen Stellplätze des Bestandsmarktes gefehlt und sei erst durch die Beschränkung der Bauvoranfrage entbehrlich geworden. Eine verfahrensmäßige Entscheidungsreife habe frühestens ab dem 17.06.2020 vorgelegen, nach Abschluss des Anhörungsverfahrens der Beigeladenen zur beabsichtigten Ersetzung des Einvernehmens. Die Aufhebung des Bebauungsplans "..." und der Neuerlass des Bebauungsplans "..." habe ferner weitere Prüfungsschritte erforderlich gemacht.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Bauvorlagen seien formell und materiell ungenügend für eine Bauvoranfrage zu sämtlichen bauplanungsrechtlichen Fragen, einschließlich dem Art und Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche, der Erschließung und des Rücksichtnahmegebots. Sie enthielten nur einen Übersichtsplan und nicht den - im Hinblick auf die Nichteinhaltung der Mindestabstandsflächen nach der LBO erforderlichen - Lageplan eines Sachverständigen. Bauzeichnungen im Sinne von § 6 LBOVVO seien nicht vorgelegt worden, entsprechende Ansichten seien aber nötig, da die Gebäudehöhe eine zwingend erforderliche Mindestangabe darstelle. Andernfalls würde das Gebäude bei positivem Bauvorbescheid in jeglicher Höhe bauplanungsrechtlich zulässig sein. Die Geschossigkeit sei den Bauvorlagen nicht zu entnehmen, insbesondere nicht aus den Angaben zur Bruttogeschossfläche. Auch fehle es an einer Baubeschreibung, obwohl Angaben zu gewerblichen Anlagen nach § 7 Abs. 2 LBOVVO wegen der Lärmauswirkungen erforderlich seien. Der Lärm habe nach Art und Umfang beschrieben werden müssen. Eine Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Rücksichtnahmegebot sei anhand der Bauvorlagen nicht möglich. Mit dem Vorhaben und insbesondere der Anlieferung verbundene Immissionskonflikte gegenüber der Wohnbebauung in der ..., ... und ... seien zwangsläufig. Zudem seien die Betriebszeiten nicht auf die Tageszeit beschränkt worden. Angaben zu den Stellplätzen bzw. mindestens zur Anlieferung gehörten zwingend zur Beschreibung des Bauvorhabens, da der Betrieb sonst nicht genutzt werden könne. Diese Aspekte könnten daher nicht zum Gegenstand verschiedener Bauvorhaben gemacht werden. Aufgrund der Unwirksamkeit des Bebauungsplans "..." sei das Vorhaben schon immer nach § 34 Abs. 3 BauGB zu beurteilen gewesen, weshalb hierzu eine gutachterliche Stellungnahme vom Kläger habe vorgelegt werden müssen. Der Bebauungsplan "..." und der über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." seien formell-rechtlich nicht zu beanstanden. Bei der öffentlichen Auslegung sei der Bekanntmachung zufolge eine terminliche Absprache keine Bedingung der Einsichtnahme gewesen, sondern nur eine zusätzliche Möglichkeit, einen sicheren Zugang zu erhalten. Die Einsichtnahme sei auch tatsächlich ohne Terminvereinbarung möglich gewesen. Das Rathaus sei zwar pandemiebedingt teilweise nicht vollständig frei zugänglich gewesen. Es habe aber während der üblichen Öffnungszeiten durchgehend die Möglichkeit bestanden, bei der Pforte zu klingeln und Einlass zu erhalten. Zudem sei es einem am Bebauungsplan Interessierten zuzumuten, sich fernmündlich mit der betreffenden Stelle in Verbindung zu setzen. Auch im Übrigen seien die Bebauungspläne rechtlich nicht zu beanstanden. Die Anlage 1 zum Bebauungsplan "..." sei in einer zweiten Originalausfertigung enthalten. Dies sei im Übrigen unerheblich, da der entsprechende Auszug aus dem Gemeinderatsprotokoll und der Satzungsbeschluss durch digitale Einfügung der Unterschrift des Bürgermeisters unterschrieben worden seien. Ein Ermittlungs- und Bewertungsfehler sei nicht gegeben. Zwar sei nicht die exakte Bezeichnung der Baugenehmigungen der bestehenden Einzelhandelsbetriebe in der Planbegründung wiedergegeben worden. Der Plangeber sei sich aber bewusst gewesen, dass im Plangebiet zwei genehmigte Einzelhandelsbetriebe vorlägen. In der Planbegründung habe er erwähnt, dass ein Lebensmittelvollsortimenter und ein Lebensmitteldiscounter mit zentrenrelevantem Hauptsortiment vorlägen und deren Verkaufsfläche beziffert. Zudem sei ausdrücklich festgehalten worden, dass diese Betriebe mit den Festsetzungen des Bebauungsplans auf den Bestandsschutz gesetzt würden. Die Planbegründung sei zwar nicht ausdrücklich auf Entschädigungsansprüche eingegangen, hierzu habe aber auch keine Veranlassung bestanden, da keinerlei Einwendungen der Eigentümer in der Öffentlichkeitsbeteiligung eingegangen seien. Ein etwaiges Abwägungsdefizit sei insoweit jedenfalls nicht offensichtlich und ergebnisrelevant. Die Annahme in der Beschlussvorlage, dass die Planung keine finanziellen Auswirkungen auf sie, die Beigeladene habe, beziehe sich nicht auf einen Ausschluss von Entschädigungsansprüchen, sondern wie regelmäßig nur auf die unmittelbaren Kosten einer Beschlussfassung wie Baukosten, Kosten eines Grunderwerbs und Honorare. Aus der intensiven Auseinandersetzung der Planbegründung mit den Fragen des qualifizierten Bestandsschutzes folge, dass sich der Plangeber in jedem Fall und unabhängig von Entschädigungsansprüchen für den Ausschluss zentrenrelevanten Einzelhandels entschlossen haben würde. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liege insoweit nicht vor. Mit dem Einzelhandelsausschluss habe zugunsten des zentralen Versorgungsbereichs die Bindung von Umsatz im Plangebiet vermieden werden sollen. Dies sei unabhängig davon, ob mit den Bestandsbetrieben im Plangebiet konkurrierende Anbieter auch ohne den Einzelhandelsausschluss Interesse an einer Ansiedelung im ... hätten. Im Vordergrund stünden die erwarteten Synergieeffekte zwischen den neuen Betrieben im ... und kleineren Einzelhandelsbetrieben entlang der .../.... Man habe sich gegen einen qualifizierten Bestandsschutz entschieden, um auf die perspektivische Konzentration zentrenrelevanten Einzelhandels im zentralen Versorgungsbereich hinzuwirken und diesen so zu schützen und zu stärken. Bestandssichernde Festsetzungen für vorhandene Betriebe, die praktisch im gesamten Plangebiet bestünden - würden im unauflösbaren Konflikt zu diesem Ziel stehen. Unabhängig von den Grenzen des § 9 Abs. 2a BauGB sei zudem auch im Rahmen eines qualifizierten Bebauungsplans nach § 1 Abs. 10 BauNVO ein Bestandsschutz nur möglich für einzelne bauliche Anlagen, die im Plangebiet nicht wie hier dominierend seien. Der bisherige Bebauungsplan "..." sei unwirksam, da er in seiner für das vorliegende Plangebiet allein maßgeblichen ursprünglichen Fassung keine Festsetzung der Zahl der Vollgeschosse enthalte und somit gegen § 16 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1968 verstoße. Von einer solchen Festsetzung könne nur abgesehen werden, wenn eine Beeinträchtigung der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes ausgeschlossen werden könne. Dabei komme es nicht darauf an, ob die fehlende Festsetzung im konkreten Einzelfall zu einer Beeinträchtigung führe, sondern es sei auf die Möglichkeit einer Beeinträchtigung abzustellen. Eine Beeinträchtigung der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes sei hier nicht auszuschließen, da die bestehenden Festsetzungen dazu führten, dass sehr hohe Gebäude von beispielsweise 42 m (bei 1000 m² Grundstücksfläche) oder gar 84 m Höhe (bei 2000 m² Grundstücksfläche) im Plangebiet möglich seien. Der Verstoß gegen § 16 Abs. 3 Satz 2 BauNVO führe zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplanes. Zudem sei der bisherige Plan dadurch funktionslos geworden, dass die festgesetzte Anbaubeschränkung entlang der damaligen Bundesstraße nicht mehr straßenrechtlich erforderlich sei, was ebenfalls zur Gesamtunwirksamkeit führe. Das Vorhaben sei auch im Hinblick auf § 34 Abs. 3 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig, da es eine Funktionsstörung ihres - der Beigeladenen - zentralen Versorgungsbereichs verursachen würde, wie sich aus der gutachterlichen Stellungnahme der ... vom April 2020 ergebe. Ihre Innenstadt besitze einen zentralen Versorgungsbereich, der auch den ...-Markt einschließe. Die Rechtsprechung, nach der ein zentraler Versorgungsbereich eine adäquate Grundversorgung mit Lebensmitteln voraussetze, sei nicht auf die zentralen Versorgungsbereiche mittelgroßer oder großer Städte übertragbar, in denen sich häufig die Angebote des mittel- und langfristigen Bedarfs konzentrierten, während Angebote des kurzfristigen Bedarfs demgegenüber relativ zurücktreten würden. Unabhängig davon besitze ihre Innenstadt gleichermaßen Angebote des kurz-, mittel- und langfristigen Bedarfs und umfasse die Versorgung mit Lebensmitteln und Drogerieartikeln. Erachte man das dort vorhandene Einzelhandelsangebot nicht für ausreichend, gebe es in den allermeisten kleinen und mittelgroßen Städten und Gemeinden keinen zentralen Versorgungsbereich mehr. Der ...-Markt liege nicht außerhalb dieses zentralen Versorgungsbereichs. Der südliche Abschnitt der ... mit dem dortigen ...-Markt erfülle eine wichtige Funktion für den zentralen Versorgungsbereich und werde diese auch zukünftig weiter erfüllen. Dies folge schon daraus, dass ein wesentlicher Teil der verkehrlichen Erschließung des zentralen Versorgungsbereichs von Süden her erfolge. Für die Frequenz der Einzelhandelsgeschäfte entlang der ... sei es deshalb von erheblicher Bedeutung, dass diesen Kunden mit dem vorhandenen ...-Markt ein Angebot im Sortiment Drogerieartikel zur Verfügung stehe. Zudem liege der ...-Markt keinesfalls in einer abgeschiedenen Randlage, sondern in direkter Nachbarschaft mit den öffentlichen Einrichtungen beim Rathaus, mit der für die Aufenthaltsqualität der Innenstadt wichtigen Grünfläche, mit den umliegenden Dienstleistungs- und Gastronomieangeboten sowie mit den noch weiter südlich gelegenen Einzelhandelsbetrieben, die dann tatsächlich den südlichen Abschluss des zentralen Versorgungsbereichs bildeten. Es könne deshalb keine Rede davon sein, dass es keine funktionalen oder räumlichen Bezüge zwischen dem ...-Markt und den weiteren Einkaufsangeboten nördlich der ... gebe. Auch sei anerkannt, dass die Aufnahme eines zentralen Versorgungsbereichs in ein städtebauliches Zentrenkonzept der Gemeinde dessen Stellenwert unterstreiche. Ihr Einzelhandelskonzept sehe für den Bereich des Baugrundstücks einen Ergänzungsstandort für nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel, einen Vorrangstandort für großflächigen nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel sowie eine Unzulässigkeit von nahversorgungsrelevantem Einzelhandel vor. Der Drogeriemarkt sei daher unzulässig, da er ein nahversorgungsrelevantes Hauptsortiment führe. Bei einer Realisierung des Vorhabens sei der ...-Drogeriemarkt als Magnetbetrieb im zentralen Versorgungsbetrieb wirtschaftlich nicht überlebensfähig. Die vom Kläger vorgelegte gegenteilige gutachterliche Stellungnahme der ... sei unzutreffend. Die ... habe darin keine eigene Bewertung nach § 34 Abs. 3 BauGB vorgenommen, sondern lediglich eine kritische Gegenüberstellung der ...-Analyse zum ... und der gutachterlichen Stellungnahme vom April 2020. Der behauptete Widerspruch zwischen diesen Gutachten bestehe nicht. Das hypothetische, für unrealistisch erachtete Bewertungsmodell 2 der Auswirkungsanalyse zum ..., bei dem der ...-Markt in der Altstadt bestehen bleibe, erkläre sich aus der überörtlichen Fragestellung bezogen auf die Vorgaben der Raumordnung und die Auswirkungen auf umliegende Gemeinden. Die Umsatzumverteilungen laut der Auswirkungsanalyse zum ... seien von der ... falsch interpretiert worden. Das Bewertungsmodell 1 der Auswirkungsanalyse, bei dem u.a. der ...-Markt vom Altstandort verdrängt werde, beruhe auf dem Ansatz einer hypothetischen Kaufkraftrückholung. Das wettbewerbliche Verhältnis zwischen den Firmen ... und ... sei irrelevant, da die rechtliche Beurteilung sich allein auf den bauplanungsrechtlichen Anlagentyp eines Drogeriemarktes und nicht auf den Betrieb eines konkreten Anbieters beziehe. Ihr Verhalten sei insoweit auch nicht widersprüchlich. Sie sei immer davon ausgegangen, dass die Umsetzung des Bebauungsplanes im ... mit der Ansiedelung eines Drogeriemarktes mit hoher Wahrscheinlichkeit den ...-Markt verdrängen werde. Wettbewerbliche Auswirkungen seien städtebaulich und für die Abwägung erst relevant, wenn ein vorhandener Einzelhandelsbetrieb aufgrund seines spezifischen Standorts Bedeutung für die städtebauliche Funktion eines bestimmten Bereichs, insbesondere eines zentralen Versorgungsbereichs besitze. Bei der Aufstellung des Bebauungsplans seien sie irrelevant gewesen, da sowohl der ...-Markt als auch der vorgesehene Standort im ... im zentralen Versorgungsbereich lägen. Wegen der unterschiedlichen Folgen für den zentralen Versorgungsbereich seien die wettbewerblichen Auswirkungen des streitgegenständlichen Bauvorhabens und des vorgesehenen Drogeriemarkts im ... rechtlich unterschiedlich zu bewerten. Die potentiellen Auswirkungen eines etwaigen künftigen Drogeriemarkts im ... nach Realisierung des diesbezüglichen Bebauungsplans seien zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung unerheblich, da insoweit nur das tatsächlich Vorhandene entscheidend sei. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei mangels vollständiger Bauvorlagen unzulässig. Auch bestehe kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, wenn man davon ausgehe, dass die Bauvoranfrage des Klägers entgegen ihrem Wortlaut keine umfassende bauplanungsrechtliche Prüfung, sondern lediglich die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots sowie nach der Grundfläche und überbaubaren Grundstücksfläche zum Gegenstand gehabt habe. In diesem Fall hätte die Erteilung des Bauvorbescheids vor dem Inkrafttreten der beiden Bebauungspläne am 29.05.2020 dem Kläger keinerlei Vorteile gebracht, da er sich diesen gegenüber nicht durchgesetzt hätte. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei wie die Verpflichtungsklage aber auch jedenfalls unbegründet.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Akten des Beklagten (2 Bände Verfahrensakten, 3 Bände Baugenehmigungsakten, 1 Heft Widerspruchsakten) und der Beigeladenen (1 Ordner und 10 Hefte zur Bauleitplanung und Veränderungssperre im Plangebiet "...") sowie die Gerichtsakten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Mit dem auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung eines Bauvorbescheids gerichteten Hauptantrag ist die Klage zulässig, aber nicht begründet. Mit dem auf Fortsetzungsfeststellung gerichteten Hilfsantrag ist die Klage unzulässig.

A.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.

I.

Der Hauptantrag, den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auf dessen Bauvoranfrage "vom 22.07.2018" hin einen Bauvorbescheid zu erteilen, mit dem festgestellt wird, dass der Neubau eines Drogeriemarktes auf dem Grundstück Flurstück ... der Gemarkung ... bauplanungsrechtlich zulässig ist, ist als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Dem steht insbesondere nicht das Erfordernis einer vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde entgegen (vgl. hierzu nur Schenke, in: Kopp/Schenke (Hrsg.), VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 6 u. Vorb § 68 Rn. 5a m.w.N.), da der Kläger bei der Beigeladenen am 09.07.2018 eine entsprechende Bauvoranfrage gestellt hatte. Soweit der Beklagte sich sinngemäß darauf beruft, dass der nun im Klageweg begehrte Bauvorbescheid hinsichtlich der zur Überprüfung gestellten Frage inhaltlich über den zuvor im Verwaltungsverfahren beantragten Bauvorbescheid hinausgehe, dringt er damit nicht durch. Der Kläger bezieht sich in seinem Verpflichtungsantrag ausdrücklich auf seine Bauvoranfrage vom Juli 2018. Diese lautete: "Ist die Errichtung und der Betrieb eines Drogeriemarkts mit einer maximalen Bruttogeschossfläche von 838 m² und einer maximalen Verkaufsfläche von 635 m² auf dem Grundstück entsprechend der Darstellung in den Bauvorlagen bauplanungsrechtlich zulässig?". Zwar hat der Kläger die Bauvoranfrage im Klageantrag irrtümlich auf den 22.07.2018 statt auf den 09.07.2018 (Eingang bei der beigeladenen Gemeinde) bzw. den 20.07.2018 (Eingang beim Landratsamt) datiert. Da er im Juli 2018 nur eine einzige Bauvoranfrage für das betreffende Grundstück gestellt hat und es sich bei der Datumsangabe im Klageantrag um einen offensichtlichen Irrtum handelt, ist der Antrag sachdienlich dahingehend auszulegen (vgl. § 88 VwGO), dass diese Bauvoranfrage gemeint ist. Durch die ausdrückliche Bezugnahme auf diese ist grundsätzlich die Kongruenz zwischen Klageantrag und Bauvoranfrage gewährleistet. Unabhängig vom konkreten Umfang des damit zur Überprüfung gestellten Umfangs der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens (siehe dazu sogleich unter II.1) könnte ein darüberhinausgehender Klageantrag also nur vorliegen, wenn der Kläger die Fragestellung im Laufe des Verwaltungsverfahrens geändert hätte. Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall.

Eine Änderung der Bauvoranfrage ist insbesondere nicht im Schreiben des Klägervertreters vom 18.11.2019 zu sehen, mit dem er den Beklagten erneut aufforderte, nach Außerkrafttreten der Veränderungssperre "..." den beantragten Bauvorbescheid zu erlassen. Darin wies der Klägervertreter darauf hin, dass sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens einzig danach beurteile, ob der Drogeriemarkt den Festsetzungen des Bebauungsplans "..." widerspreche und ob die Erschließung gesichert sei. Diesem Hinweis auf das nach Auffassung des Klägervertreters maßgebliche Prüfungsprogramm ist aus Sicht eines objektiven Empfängers (§ 133 BGB) keine Änderung der Fragestellung selbst zu entnehmen.

Eine Änderung in Form einer Einschränkung der Fragestellung ergibt sich entgegen dem Vorbringen des Beklagten auch nicht aus dem weiteren Anwaltsschreiben vom 04.05.2020. Darin führte der Klägervertreter aus, dass der vom Beklagten geforderte Nachweis über die Lage der notwendigen Stellplätze für den vorhandenen ...-Markt, die sich bislang dort befänden, wo das geplante Vorhaben errichtet werden solle, zur Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nicht geboten sei. Ausdrücklich betonte er, dass sich "die Bauvoranfrage auch auf das Merkmal der überbaubaren Grundstücksfläche und damit auf den Standort des geplanten Gebäudes" beziehe. Das Prüfungskriterium und der Prüfungsmaßstab seien insoweit ausschließlich dem Bauplanungsrecht zu entnehmen und nur hierauf beziehe sich die Fragestellung des Klägers. Weiter führte der Klägervertreter aus: "Gem. § 30 BauGB ist also einzig die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Bebauungsplan ‚...‘ zu prüfen." Dies könne unabhängig davon erfolgen, wohin die Stellplätze des bestehenden ...-Markts verlegt würden. Der Klägervertreter hat mithin auch im Schreiben vom 04.05.2020 an der Bauvoranfrage uneingeschränkt festgehalten. Die Erläuterungen, welche konkreten Prüfungsschritte hierzu aus seiner Sicht erforderlich seien und dass die Lage der notwendigen Stellplätze eines anderen Betriebs insofern unerheblich sei, diente ersichtlich der rechtlichen Auseinandersetzung und sollte den geltend gemachten Anspruch des Klägers auf eine baldige Erteilung des Bauvorbescheids begründen. Dass damit zugleich beiläufig eine Einschränkung des Umfangs der Bauvoranfrage vorgenommen werden sollte, war hingegen fernliegend. Anhaltspunkte für eine solche Einschränkung enthält der Text des Schreibens vom 04.05.2020 nicht. Vielmehr war auch hier wieder Ausgangspunkt der Ausführungen des Klägervertreters die Prüfung der "bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit". Der nach den Schriftsätzen überraschende Vortrag des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung, wonach mit der ursprünglichen Bauvoranfrage von vornherein nur bestimmte Aspekte der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit zur Überprüfung gestellt worden seien, ändert daran nichts. Den nach dem gestellten Klageantrag maßgeblichen, im Juli 2018 schriftlich eingereichten Unterlagen ist dafür nichts zu entnehmen (vgl. zum Textformerfordernis § 126b BGB i.V.m. §§ 53 Abs. 2, 57 Abs. 2 LBO).

II.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet.

Der Kläger hat im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheids gemäß § 57 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 LBO i.V.m. § 58 Abs. 1 LBO. Die Ablehnungsentscheidungen des Landratsamts vom 10.09.2018 und vom 25.06.2020 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 24.06.2019 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Ein Rechtsanspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids besteht, wenn ein entsprechender bescheidungsfähiger Antrag gestellt wurde (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.12.2010 - 15 ZB 08.1428 -, juris Rn. 14; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.02.1995 - 5 S 733/94 -, juris Rn. 41, bzgl. eines Baugenehmigungsantrags) und öffentlich-rechtliche Vorschriften den zur Klärung gestellten Fragen nicht entgegenstehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.11.2003 - 3 S 439/03 -, juris Rn. 21; Sauter, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, 3. Aufl., Loseblatt, Stand: November 2019, § 57 Rn. 7). Dabei ist maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 03.11.2003, a.a.O. und vom 26.05.2020 - 8 S 1081/19 -, juris Rn. 44).

Vorliegend fehlt es in bereits an einer bescheidungsfähigen Bauvoranfrage, da die vom Kläger hierzu eingereichten Bauvorlagen unvollständig sind (1.). Zudem stehen dem Bauvorhaben in jedem Fall öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen (2.).

1. Die Bauvoranfrage des Klägers ist nicht bescheidungsfähig. Eine Bauvoranfrage ist, ebenso wie ein Bauantrag, erst bescheidungsfähig, wenn die zugehörigen Bauvorlagen (§ 53 Abs. 1 i.V.m. § 57 Abs. 2 LBO) vollständig sind (vgl. etwa Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.12.2010, a.a.O., vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.02.1995, a.a.O.). Hierzu bestimmt § 15 LBOVVO, dass dem Antrag auf einen Bauvorbescheid nach § 57 LBO die Bauvorlagen beizufügen sind, die zur Beurteilung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens erforderlich sind. Die genauen Anforderungen an die Bauvorlagen ergeben sich also für Bauvoranfragen nicht abstrakt aus der LBOVVO, sondern sie sind mit Blick auf das jeweilige Vorhaben und die konkrete Fragestellung zu bestimmen (vgl. Sauter, a.a.O., § 57 Rn. 13). Danach sind die vom Kläger eingereichten Bauvorlagen unvollständig. Er hat mit seiner Bauvoranfrage eine vollumfängliche Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit seines Vorhabens beantragt (a.), die anhand der eingereichten Bauvorlagen jedoch nicht durchführbar ist (b.). Im Übrigen wären die Bauvorlagen selbst dann noch unvollständig, wenn man mit der vom Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Auffassung davon ausginge, dass die Bauvoranfrage auf die Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung beschränkt sei (c.).

a. Die Bauvoranfrage des Klägers ist auf die vollumfängliche Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens gerichtet.

Hierfür spricht zunächst, dass dem Wortlaut der im Juli 2018 eingereichten Bauvoranfrage eine konkrete Einschränkung hinsichtlich des Umfangs der bauplanungsrechtlichen Überprüfung nicht zu entnehmen ist. Sie ergibt sich insbesondere nicht, wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, aus der pauschalen Bezugnahme auf die mit dem Antrag eingereichten Bauvorlagen ("entsprechend der Darstellung in den Bauvorlagen bauplanungsrechtlich zulässig"). Diese Bauvorlagen umfassen zwar lediglich einen Übersichtsplan des Vorhabengrundstücks und der umliegenden Flurstücke, auf dem die äußeren Ausmaße des geplanten Drogeriemarkts eingezeichnet sind. Unabhängig davon, ob damit ausreichende Unterlagen zur vollumfänglichen Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens vorgelegt wurden (näher dazu unter b.), lässt sich hieraus unter Zugrundelegung des für die Auslegung des Antrags maßgeblichen objektiven Empfängerhorizonts (vgl. § 133 BGB) aber keine hinreichend bestimmte Einschränkung der Bauvoranfrage entnehmen. Insbesondere wird nicht ersichtlich, dass der Kläger lediglich eine Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Drogeriemarkts hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung beantragen wollte, wie er in der mündlichen Verhandlung erstmals geltend gemacht hat. Soweit er sich dabei sinngemäß darauf beruft, dass bei einer Bauvoranfrage stets nur das zur Überprüfung gestellt sei, was anhand der Unterlagen beurteilt werden könne, vermag er damit nicht durchzudringen. Zwar ist es grundsätzlich ausreichend, wenn die konkrete Fragestellung sich aus den sonstigen Umständen und insbesondere den eingereichten Bauvorlagen hinreichend bestimmt ergibt (vgl. Sauter, a.a.O., § 57 Rn. 13 m.w.N.). Vorliegend ist aber zu berücksichtigen, dass in der Bauvoranfrage bereits eine Fragestellung ausformuliert wurde. Eine konkrete, hinreichend bestimmte Einschränkung des Umfangs der beantragten bauplanungsrechtlichen Überprüfung lässt sich hingegen auch nicht aus der Gesamtschau dieser wörtlich formulierten Frage und der Antragsunterlagen entnehmen. Insbesondere ergibt sich aus dem mit der Bauvoranfrage vorgelegten Übersichtsplan nicht zweifelsfrei, ob die Sicherung der Erschließung und die Vereinbarkeit mit dem Rücksichtnahmegebot, etwa im Hinblick auf die zu erwartenden Lärmemissionen und das Verkehrsaufkommen, von der Prüfung ausgenommen sein sollen oder nicht. Zwar fehlen insgesamt nähere Angaben hierzu in den Bauvorlagen. Dies könnte aber ebenso gut darauf zurückzuführen sein, dass der Kläger die Erfüllung dieser Merkmale für offensichtlich gegeben hielt oder diese Aspekte schlicht nicht bedacht hat. Dass den eingereichten Planunterlagen eine konkrete Einschränkung nicht zu entnehmen ist, offenbart letztlich auch der widersprüchliche Vortrag des Klägers selbst im Verwaltungsverfahren und im Laufe des gerichtlichen Verfahrens. Wie dargelegt hatte der Kläger mit Anwaltsschreiben vom 18.11.2019 und vom 04.05.2020 noch ohne nähere Einschränkungen auf eine Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit abgestellt. Konkret hat er dabei die Prüfung der Vereinbarkeit mit den Festsetzungen des qualifizierten Bebauungsplans "..." (insbesondere einschließlich denen zur überbaubaren Grundstücksfläche) sowie der Erschließung genannt. Noch in seiner Klagebegründung hat er ausgeführt, dass die Ansicht der Beklagten, wonach er die Frage der Erschließung aus dem Prüfungsprogramm ausgeklammert habe, "in jeder Hinsicht fernliegend" sei. Weiter hat er vorgetragen, dass selbst bei Ausklammerung der Frage der Erschließung über den Bauvorbescheid "die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit im Übrigen" festgestellt worden wäre, "so insbesondere die Zulässigkeit des Drogeriemarktes im Hinblick auf das Merkmal der Art der baulichen Nutzung". Der Kläger ist also noch im gerichtlichen Verfahren ersichtlich davon ausgegangen, dass er eine vollumfängliche Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit beantragt hat. Dies steht allerdings im eklatanten Gegensatz zum Vorbringen des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung, der Kläger habe "von vornherein" nur eine Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung beantragt. Schließlich spricht für eine Auslegung als Antrag auf vollumfängliche Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit auch die Regel, wonach im Zweifel anzunehmen ist, dass Gegenstand des Vorbescheids "die bodenrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens" (vgl. § 42 Abs. 6 und 7 BauGB) einschließlich der Frage der Erschließung sein soll, wenn ein Vorbescheidsantrag insgesamt nicht klar erkennen lässt, in welchem Umfang die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit geprüft werden soll (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 02.07.2004 -1 B 02.1006 -, juris Rn. 28 f.; Sauter, a.a.O., Rn. 13).

Wie bereits dargelegt, ist die ursprüngliche Bauvoranfrage vom Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auch nicht wirksam auf einzelne Fragen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit beschränkt worden. Auch bei seiner Antragstellung in der mündlichen Verhandlung hat er noch ausdrücklich auf diese Bauvoranfrage Bezug genommen.

b. Die vom Kläger bislang vorgelegten Bauvorlagen sind nicht ausreichend, um die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens vollumfänglich zu beurteilen. Dies ist zwischen den Beteiligten im Ergebnis auch unstreitig. Dementsprechend hat der Kläger selbst in der mündlichen Verhandlung sinngemäß geltend gemacht, dass aus den vorgelegten Bauvorlagen eindeutig hervorgehe, dass die Bauvoranfrage sich auf das Merkmal der Art der baulichen Nutzung beschränke, da eine darüberhinausgehende Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nicht möglich sei.

Die ursprünglich am 09.07.2018 eingereichten Bauvorlagen enthalten wie dargelegt lediglich einen Übersichtsplan des Vorhabengrundstücks und der umliegenden Flurstücke, auf dem die äußeren Ausmaße des geplanten Drogeriemarkts eingezeichnet sind. Auf Nachfrage des Landratsamts legte der Kläger zusätzlich am 06.04.2020 eine Berechnung der Grund- und Geschossflächenzahl und einen hierzu überarbeiteten Lageplan vor.

Aus diesen Bauvorlagen geht insgesamt weder hervor, ob die Erschließung des Vorhabens gesichert ist, noch, ob das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot gewahrt wurde. Zwar bestehen keine Zweifel daran, dass das Grundstück, auf dem der Drogeriemarkt errichtet werden soll, verkehrsmäßig erschlossen ist. Da das Grundstück aber bereits mit einem ...-Markt bebaut ist, wäre zur Prüfung der Sicherung der Erschließung des Vorhabens selbst jedoch zumindest erforderlich, dass die geplanten Anfahrtswege zum Drogeriemarkt aus den Bauvorlagen hervorgehen. Eine Prüfung des Rücksichtnahmegebots ist anhand der Bauvorlagen ebenfalls nicht möglich, wie die Beigeladene im Ergebnis zu Recht geltend macht. Insbesondere sind Immissionskonflikte des Vorhabens gegenüber der nahegelegenen Wohnbebauung in der ..., ... und ... durch das zu erwartende Verkehrsaufkommen und die Anlieferung nicht von vornherein auszuschließen, zumal die Betriebszeiten in den Bauvorlagen nicht auf die Tageszeit beschränkt wurden. Den vorgelegten Lageplänen und sonstigen Antragsunterlagen lässt sich nicht ansatzweise entnehmen, in welcher Größenordnung schädliche Immissionen durch das Vorhaben verursacht würden (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.02.2004 - 10 A 558/02 -, juris Rn. 64 f.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.12.2010, a.a.O., Rn. 11 ff.).

Inwiefern die Bauvorlagen auch im Übrigen unvollständig sind, wie die Beigeladene geltend macht, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung.

c. An diesem Ergebnis würde sich selbst dann nichts ändern, wenn man zu Gunsten des Klägers unter Berücksichtigung seines Vorbringens in der mündlichen Verhandlung eine Beschränkung der Fragestellung auf die Überprüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung annähme. Denn die Vereinbarkeit mit dem Rücksichtnahmegebot ist ihrerseits ein Merkmal der Zulässigkeit nach der Art der baulichen Nutzung (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.02.2004, a.a.O., Rn. 60 f.; Sauter, a.a.O., Rn. 6). Eine weitergehende Beschränkung der Fragestellung auf die Zulässigkeit des Vorhabens nach den Kriterien der §§ 2-14 BauNVO ist zwar grundsätzlich möglich (vgl. hierzu Sauter, a.a.O.), vom Kläger aber nie vorgenommen worden. In der mündlichen Verhandlung hat er zudem die Auffassung vertreten, dass wirksame planerische Festsetzungen für das Vorhabengrundstück, über die die Vorschriften der §§ 2-14 BauNVO zur Anwendung kämen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO), gar nicht vorlägen.

2. Die Erteilung des begehrten Bauvorbescheids scheitert darüber hinaus daran, dass dem Bauvorhaben in jedem Fall, auch wenn man eine Beschränkung der Frage auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach der Art der baulichen Nutzung annähme, öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (§ 57 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 1 LBO). Denn die Errichtung des geplanten Drogeriemarkts ist auf dem Vorhabengrundstück bauplanungsrechtlich nach der Art der baulichen Nutzung nicht zulässig.

Ist der von der Beigeladenen am 26.05.2020 beschlossene einfache Bebauungsplan "..." wirksam, ergibt sich die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit bereits gemäß § 30 Abs. 3 BauGB aus dem in dessen Ziffer 1 enthaltenen teilweisen Einzelhandelsausschluss. Denn danach sind Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig, wenn das angebotene Hauptsortiment wie im Fall des geplanten Drogeriemarkts eines oder mehrere zentrenrelevante Sortimente umfasst (vgl. Anlage 1 zum Bebauungsplan, die als nahversorgungs- und zentrenrelevantes Sortiment insbesondere "Gesundheit/ Körperpflege / Drogeriewaren (inkl. Putz-, Wasch - und Reinigungsmitteln) / Parfümerie- und Kosmetikartikel" nennt). Allerdings sprechen aus Sicht der Kammer erhebliche Gründe für die Unwirksamkeit des Bebauungsplans "..." (dazu a.). Ist der Bebauungsplan "..." unwirksam, richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB, weil jedenfalls im Bereich des Vorhabengrundstücks (Flst.-Nr. ...) auch der ursprüngliche Bebauungsplan "..." der Beigeladenen vom 13.03.1973 unwirksam ist (b.). Dann ergibt sich die Unzulässigkeit des Vorhabens aus § 34 Abs. 3 BauGB, da von ihm schädlichen Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich in der Gemeinde zu erwarten sind (c.).

a. Der Bebauungsplan "..." dürfte unwirksam sein. Dies dürfte sich entgegen der Auffassung des Klägers zwar nicht schon aus einer mangelhaften Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB ergeben (aa.), wohl aber aus einem nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Bewertungsfehler und in der Folge einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (bb.).

aa. Ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB dürfte nicht gegeben sein. Danach sind die Entwürfe der Bauleitpläne öffentlich auszulegen (Satz 1). Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen (Satz 2 HS 1).

Soweit der Kläger Mängel der Auslegungsbekanntmachung rügt, dürfte er damit nicht durchdringen. Zwar ist ihm insoweit zuzustimmen, als der Hinweis in der Offenlagebekanntmachung, dass aufgrund der Corona-Krise die Einsichtnahme in die ausgelegten Planunterlagen nach vorheriger terminlicher Absprache mit den Mitarbeitern der Abteilung Stadtplanung sei (vgl. ... vom 27.03.2020, S. 8), aus Sicht eines objektiven Empfängers so zu verstehen ist, dass die Einsichtnahme von einer solchen vorherigen terminlichen Absprache abhängig gemacht wurde. Dies ist in der vorliegenden Situation - unabhängig von der Unbeachtlichkeitsregelung in § 6 Abs. 3 Satz 2 PlanSiG (Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie - Planungssicherstellungsgesetz -, BGBl Teil I, 2020, Nr. 24, S. 1041, 28.05.2020) - rechtlich aber wohl nicht zu beanstanden. Der Hinweis auf eine solche Zugangsregelung erscheint einem mündigen Bürger jedenfalls unter den gegebenen Umständen der Corona-Pandemie zumutbar (vgl. zum Maßstab allgemein BVerwG, Beschlüsse vom 29.06.2017 - 4 BN 37.16 -, juris und vom 27.05.2013 - 4 BN 28.13 -, juris Rn. 7 sowie Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, juris Rn. 35; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.03.2007 - 3 S 129/06 -, juris Rn. 41). Insofern ist zu berücksichtigen, dass die mit der Pandemie einhergehenden Gesundheitsrisiken, Hygiene- und Abstandsgebote ihrerseits Bürgerinnen und Bürger von einer Einsichtnahme abhalten könnten, wenn aufgrund eines unkontrollierten Zugangs zum Gebäude zu befürchten stünde, dass Interessierte aus verschiedenen Haushalten gleichzeitig Einsicht nehmen wollten. Eine verpflichtende vorherige Terminvereinbarung dürfte vor diesem Hintergrund eine sachgerechte Maßnahme darstellen, um den gefahr- und reibungslosen Zugang aller interessierten Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten.

Im Übrigen sind Mängel der Auslegung selbst (§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB) weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Dem Vorbringen der Beigeladenen, dass die Einsicht in die Planunterlagen sogar ohne Terminvereinbarung möglich gewesen und im Rathaus während der üblichen Öffnungszeiten durchgehend jedenfalls die Möglichkeit bestanden habe, bei der Pforte zu klingeln und Einlass zu erhalten, ist der Kläger nicht entgegengetreten.

bb. Der Bebauungsplan dürfte an einem beachtlichen Bewertungsfehler leiden. Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Planaufstellung die für die Abwägung nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls wesentlichen Belange in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht zu ermitteln und zu bewerten. Eine sachgerechte Einschätzung des Gewichts der berührten Belange als Bewertung i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB setzt ein vollständiges und zutreffendes Bild von den voraussichtlichen Auswirkungen der Planung voraus (vgl. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.07.2019 - 8 S 2791/18 -, juris Rn. 48). Das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen beachtet werden, er hat die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.10.2018 - 5 S 2575/16 -, juris Rn. 59 ff.; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.07.2020 - 10 D 37/18.NE -, juris Rn. 36 m.w.N.).Besteht ein Recht zur Bebauung, kommt der normativen Entziehung desselben erhebliches Gewicht zu, das sich im Rahmen der Abwägung auswirken muss. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann (vgl. BVerfG (K), Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, juris Rn. 18).

Die Beigeladene hat hier zwar zutreffend festgestellt, dass den im Plangebiet bestehenden Lebensmittelmärkten der Firmen ... und ... mit der Festsetzung des teilweisen Einzelhandelsausschlusses nur noch ein "passiver" Bestandsschutz verbleiben würde, also die Fortführung der Betriebe im Rahmen der vorhandenen Baugenehmigungen, während ihnen künftige genehmigungspflichtige Bauvorhaben einschließlich bloßer Umbaumaßnahmen und Nutzungsänderungen verwehrt wären. Die Beigeladene ist dementsprechend davon ausgegangen, dass sie mit der Festsetzung auf eine perspektivische Zurückdrängung des im Plangebiet vorhandenen zentrenrelevanten Einzelhandels (Planbegründung, S. 9) hinwirke. Das Gewicht dieses Eingriffs dürfte sie jedoch zu gering angesetzt haben. Denn entgegen ihrer Auffassung (Planbegründung, S. 9) wäre wohl nicht jegliche Erweiterung der vorhandenen Einzelhandelsbetriebe bereits unabhängig von den Festsetzungen des Bebauungsplans "..." nach § 34 Abs. 3 BauGB unzulässig gewesen. Zwar war diese Vorschrift grundsätzlich anwendbar. Insbesondere lagen die Bestandsmärkte im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) im unbeplanten Innenbereich, da der ursprüngliche Bebauungsplan "..." im Plangebiet nicht (mehr) rechtswirksam war (vgl. dazu näher unten b.). Die Annahme der Beigeladenen in der Planbegründung, wonach es naheliege, dass jede relevante Vergrößerung dieser großflächigen Einzelhandelsbetriebe negative Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich habe und dessen Vorschädigung verstärken würde, ist jedoch ohne entsprechende Belege nicht nachvollziehbar. Da ein Lebensmittelvollsortimenter im zentralen Versorgungsbereich seit etwa 15 Jahren nicht mehr vorhanden ist und die dort gelegenen Betriebe (vgl. näher unten c.) sich bislang trotz des ebenfalls seit vielen Jahren bestehenden attraktiven Einzelhandelsstandorts im Plangebiet mit zwei Lebensmittelvollsortimentern am Markt halten konnten, konnte sie schädliche Auswirkungen auf ihren zentralen Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB (vgl. dazu näher unten c) aa)) bei Erweiterungen dieser Betriebe wohl in Ermangelung belastbarer Anhaltspunkte nicht annehmen.

Im Zusammenhang mit diesem Bewertungsfehler liegt wohl auch ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot vor. Daraus ergibt sich zugleich, dass der Bewertungsfehler ergebnisrelevant (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2016 - 5 S 1149/15 - juris Rn. 74) und damit beachtlich im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gewesen sein dürfte.

§ 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander. Die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich nach ständiger Rechtsprechung auf Fehler im Abwägungsvorgang im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB und auf Fehler im Abwägungsergebnis zu beschränken. Dabei ist zu prüfen, ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrem objektiven Gewicht in einem angemessenen Verhältnis steht. Eine Gemeinde kann durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Eine sachgerechte Abwägungsentscheidung, die - wie hier - dazu führt, dass legal bestehende Betriebe auf den Bestandsschutz gesetzt werden, setzt im Regelfall voraus, dass sich der Plangeber mit der Frage auseinandersetzt, ob und in welchem Umfang der Bebauungsplan der herausgehobenen Stellung privaten Eigentums in Form eines erweiterten Bestandsschutzes Rechnung tragen kann und soll. Dies bedeutet aber nicht, dass eine solche Absicherung auch regelmäßig erfolgen muss. Eine Gemeinde kann im Grundsatz eine bestimmte vorhandene Nutzung auf den Bestand "festschreiben", um die mit möglichen Erweiterungen dieser Nutzung verbundenen städtebaulich unerwünschten negativen Auswirkungen - etwa auf zentrale Versorgungsbereiche - zu verhindern. Die Frage, ob eine Festsetzung, die den Bestand festschreibt, fehlerfrei abgewogen und insbesondere der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet worden ist, lässt sich nicht generell beantworten. Maßgeblich ist, ob im konkreten Fall gewichtige städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des auf den Bestandsschutz gesetzten Grundstückseigentümers rechtfertigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.07.2020, a.a.O., Rn. 42 m.w.N.).

Derart gewichtige städtebauliche Gründe sind der Planbegründung der Beigeladenen vom 23.03.2020 wohl nicht zu entnehmen. Zu betonen ist, dass die Beigeladene sich mit dem vorliegenden Einzelhandelsausschluss von ihrem eigenen, gemäß §§ 9 Abs. 2a, 1 Abs. 7 u. Abs. 6 Nr. 11 BauGB bei der Abwägung zu berücksichtigenden Einzelhandelskonzept absetzt, welches gerade auch für die bestehenden Betriebe im Plangebiet einen "aktiven (= qualifizierten) Bestandsschutz" vorsieht (vgl. das Einzelhandelskonzept der Beigeladenen zum Innenstadtentwicklungskonzept ... 2.0, S. 6 Ziff. 1d u. S. 7 Ziff. 2a). Dieses Konzept hatte der Gemeinderat der Beigeladenen erst wenige Monate zuvor am 10.12.2019 beschlossen, um den zentralen Versorgungsbereich um das geplante neue ... mit zwei Lebensmittelmärkten und einem Drogeriemarkt nördlich der Innenstadt zu erweitern und die Grundsätze ihrer Einzelhandelssteuerung fortzuschreiben. Eine perspektivische Verdrängung der Bestandsmärkte im Plangebiet wurde damals offenbar nicht für nötig befunden, da man grundsätzlich bereit war, ihnen einen aktiven Bestandsschutz und mithin sogar gewisse Entwicklungsmöglichkeiten zu erhalten. Anlass für die grundlegende Neubewertung dieser Frage im Rahmen der Bauleitplanung war allerdings keine Veränderung der tatsächlichen Umstände oder das Auftreten unvorhergesehener städtebaulicher Spannungen. Von ihrer eigenen kurz zuvor beschlossenen Vorgabe im Einzelhandelskonzept zum aktiven Bestandsschutz ist die Beigeladene nach ihrem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung vielmehr vor allem deshalb abgerückt, weil die bauplanungsrechtliche Umsetzung des Konzepts Schwierigkeiten bereitet habe. Allein solche Schwierigkeiten vermögen jedoch wohl keine so weitgehende Zurücksetzung der privaten Belange zu rechtfertigen. Die Beigeladene hat aus Sicht der Kammer auch nicht überzeugend dargelegt, dass eine Umsetzung des im Einzelhandelskonzept vorgesehenen aktiven Bestandsschutzes nicht möglich gewesen wäre. Soweit dieser Aspekt ausweislich der Planungsverfahrensakte überhaupt Eingang in die - hier allein maßgeblichen - Erwägungen des Gemeinderats im Rahmen der Abwägung gefunden hat, ist er davon ausgegangen, dass § 9 Abs. 2a BauGB innerhalb des kleinen Plangebiets kein Instrumentarium zur Festsetzung eines erweiterten bzw. aktiven Bestandsschutzes biete (vgl. Planbegründung, S. 9 f. sowie die Abwägungstabelle zur Auswertung der Offenlage, Planungsverfahrensakte, S. 41 f.). Dass derartige Festsetzungen im Rahmen des § 9 Abs. 2a BauGB nicht möglich sind, stellt aber keine tragfähige Begründung für die Versagung aktiven Bestandsschutzes dar. Auch die Entscheidung der Gemeinde für einen Plan nach § 9 Abs. 2a BauGB und gegen einen qualifizierten Bebauungsplan muss städtebaulich begründet sein und den grundrechtlichen Anforderungen gerecht werden. Angesichts der der beigeladenen Gemeinde zur Verfügung stehenden weitreichenden planerischen Freiheit hätte sie etwa erwägen können, im Plangebiet ein Sondergebiet für großflächigen Lebensmitteleinzelhandel mit entsprechender Verkaufsflächenbegrenzung festzusetzen, wie der Kläger zutreffend eingewandt hat. Auch hätte sie erwägen können, das Plangebiet größer zu fassen, etwa ein Gewerbegebiet mit Einzelhandelsausschluss festzusetzen und für die Bestandsbetriebe aktiven Bestandsschutz nach § 1 Abs. 10 BauNVO vorzusehen. Solche oder ähnliche Erwägungen zu rechtlichen Möglichkeiten, das eigene Einzelhandelskonzept umzusetzen, hat der Gemeinderat wohl nicht angestellt; den vorliegenden Unterlagen ist dazu jedenfalls nichts zu entnehmen.

Hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe für den Einzelhandelsausschluss ohne entsprechenden Bestandsschutz ergeben sich entgegen der Planbegründung (S. 9) auch nicht aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002, wonach Einzelhandelsprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen dürfen. Dass ein aktiver Bestandsschutz für die im Plangebiet bereits seit vielen Jahren vorhanden Lebensmittelmärkte die Funktionsfähigkeit des Stadtkerns der Beigeladenen beeinträchtigen würde, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

b. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ergibt sich allerdings auch nicht gemäß § 30 Abs. 1 BauGB aus den Festsetzungen des Bebauungsplans "..." der Beigeladenen vom 13.03.1973, da dieser jedenfalls im Bereich des Vorhabengrundstücks (Flst.-Nr. ...) unwirksam ist. Dies ist zwischen den Beteiligten inzwischen auch unstreitig.

Der Bebauungsplan "...", der im Plangebiet bis zuletzt noch in seiner ursprünglichen Fassung vom 13.03.1973 Geltung beanspruchte, dürfte dort durch den Bebauungsplan über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." vom 26.05.2020 aufgehoben worden sein. Unabhängig davon ergibt sich seine Nichtigkeit daraus, dass er entgegen dem bei seinem Inkrafttreten geltenden § 16 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1968 keine Zahl der Vollgeschosse für die Gewerbe- und Industriegebiete festsetzte, obwohl dadurch die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes beeinträchtigt werden konnte (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.12.2019 - 2 D 101/18.NE -, juris Rn. 70 f. m.w.N. zu § 16 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO n.F.). Wie die Beigeladene zutreffend dargelegt hat, führten die Festsetzungen zur Geschoss- und Grundflächenzahl ohne eine Festsetzung zur Zahl der Vollgeschosse insbesondere dazu, dass die Errichtung sehr hoher Gebäude von beispielsweise 42 m (bei 1000 m² Grundstücksfläche) oder gar 84 m Höhe (bei 2000 m² Grundstücksfläche) im Plangebiet möglich gewesen wäre. Die Errichtung derartiger Hochhäuser (vgl. § 38 Abs. 2 Nr. 1 LBO) hätte jedoch ersichtlich zu einer Beeinträchtigung im Sinne einer feststellbaren und erheblichen Minderung der Qualität des Ortsbildes der beigeladenen Kleinstadt geführt (vgl. nur Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger (Hrsg.), Baugesetzbuch, Stand: Februar 2020, § 16 BauNVO Rn. 36 m.w.N.). Aus diesem Verstoß gegen § 16 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1968 folgt zunächst, dass auch die Festsetzungen zur Grund- und Geschossflächenzahl in den Gewerbegebieten und im Industriegebiet unwirksam sind, da sie als Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung insgesamt nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen genügen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 19.02.2019 - 1 N 16.350 -, juris Rn. 19). Dies führt nach allgemeinen Grundsätzen zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans "..." vom 13.03.1973, da nicht davon auszugehen ist, dass die Beigeladene einen Bebauungsplan auch ohne die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung in den Gewerbe- und Industriegebieten beschlossen hätte (vgl. hierzu Bayerischer VGH, Urteil vom 19.02.2019, a.a.O., Rn. 19 f.; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE -, juris Rn. 67 f.). Ausweislich der Begründung des Bebauungsplans vom 13.03.1973 beschränkte die Bebauung im an diese Baugebiete angrenzenden Mischgebiet sich auf eine mittelhohe Bauweise, während in der Gewerbezone gemäß den für dieses Gebiet gewählten Nutzungsziffern sechs und mehr Geschosse zulässig seien. Durch die Planung sollte die Gewerbezone "eindeutig als städtebaulicher Schwerpunkt fixiert" werden. Dafür, dass die Beigeladene gleichwohl auch einen Bebauungsplan beschlossen hätte, der diese von ihr bezweckte Schwerpunktbildung nicht verwirklicht hätte, ist nichts ersichtlich.

c. Die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens ergibt sich - wenn der Bebauungsplan "..." unwirksam ist - aus § 34 Abs. 3 BauGB. Denn von dem geplanten Drogeriemarkt sind schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Beigeladenen zu erwarten.

aa. Entgegen dem Vorbringen des Klägers verfügt die beigeladene Stadt über einen zentralen Versorgungsbereich gemäß § 34 Abs. 3 BauGB.

Zentrale Versorgungsbereiche in diesem Sinne sind räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Maßgebend ist, ob der betreffende Bereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, juris Rn. 11; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.02.2016 - 5 S 1389/14 -, juris Rn. 83), was insbesondere von Struktur und Größe der Gemeinde abhängt (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.04.2012 - 8 S 198/11 -, juris Rn. 35). Je nach ihrer konkreten Versorgungsfunktion können zentrale Versorgungsbereiche auf einen engeren oder einen mehr oder weniger weiten Bereich einwirken und dessen Versorgung dienen sowie dabei einen umfassenderen oder nur eingeschränkten Versorgungsbedarf abdecken. Für die Beurteilung bedarf es einer wertenden Gesamtbetrachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.12.2011 - 8 S 1438/09 -, juris Rn. 42). Hiervon ausgehend können als zentrale Versorgungsbereiche angesehen werden: Innenstadtzentren, die einen größeren Einzugsbereich, in der Regel das gesamte Stadtgebiet und ggf. sogar darüber hinaus ein weiteres Umland, versorgen und in denen regelmäßig ein breites Spektrum von Waren für den lang-, mittel- und kurzfristigen Bedarf angeboten wird; Nebenzentren, die einen mittleren Einzugsbereich, zumeist bestimmte Bezirke größerer Städte, versorgen und in denen regelmäßig ein zumindest breiteres Spektrum von Waren für den mittel- und kurzfristigen, ggf. auch den langfristigen Bedarf angeboten wird, sowie Grund- und Nahversorgungszentren, die einen kleineren Einzugsbereich, in der Regel nur bestimmte Quartiere größerer Städte bzw. gesamte nicht-städtische Gemeinden versorgen und in denen regelmäßig vorwiegend Waren für den kurzfristigen Bedarf und ggf. auch für Teilbereiche des mittelfristigen Bedarfs, angeboten werden (vgl. dazu insbesondere OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11.12.2006 - 7 A 964/05 -, juris Rn. 113 ff. m.w.N.; vgl. auch Kuschnerus, ZfBR 2009, 24 (25 ff.); Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), Baugesetzbuch, Loseblatt, Stand: Juli 2020, § 34 Rn. 160, jeweils m.w.N.). Innenstädte sind, wenn nicht stets, so doch in der Regel als Versorgungsbereiche zentral, weil sie nach Lage, Art und Zweckbestimmung nicht nur der Versorgung ihrer Bewohner dienen (BVerwG, Urteil vom 11.10.2007, a.a.O., Rn. 11). Hingegen besteht der Zweck des Versorgungsbereichs bei einem Grund- und Nahversorgungszentrum gerade in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Bevölkerung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, a.a.O., Rn. 9). Dies setzt in ländlichen Gemeinden ein Warenangebot zur Deckung des kurzfristigen Bedarfs voraus, das aber nur die wesentlichen Bedürfnisse des täglichen Bedarfs befriedigen muss, insbesondere die Grundversorgung mit Lebensmitteln und Drogerieartikeln. Ein Angebot von Waren aller Art ist insoweit nicht erforderlich. Diese Auslegung folgt aus dem Wortlaut des § 34 Abs. 3 BauGB ("Versorgungsbereiche") und dem mit dieser Vorschrift verfolgten Ziel, gewachsene städtebauliche Strukturen zu erhalten und integrierte Lagen auch im Interesse der verbrauchernahen Versorgung zu entwickeln (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.04.2012, a.a.O., Rn. 36 f. m.w.N. und vom 11.02.2016, a.a.O., Rn. 83; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 15.05.2014 - 2 K 36/12 -, juris Rn. 157). In diesem Zusammenhang kann auch dem städtebaulichen Ziel der Erhaltung eines historisch gewachsenen Ortskerns ein besonderer Stellenwert zukommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 -, juris Rn. 10). Der Einordnung als zentraler Versorgungsbereich steht es ferner nicht grundsätzlich entgegen, wenn es an einem als "Frequenzbringer" beziehungsweise "Magnetbetrieb" einzuordnenden Vollsortimenter fehlt. Ihren Versorgungsauftrag über den Nahbereich hinaus kann auch eine Innenstadt mit kleinteiliger Struktur erfüllen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.12.2011, a.a.O., Rn. 52 sowie näher hierzu Dürr, a.a.O.; vgl. auch Kuschnerus, a.a.O., S. 28). Der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen, setzt aber eine integrierte Lage voraus. Isolierte Standorte mit einzelnen Einzelhandelsbetrieben bilden keinen zentralen Versorgungsbereich, auch wenn sie über einen weiten Einzugsbereich verfügen und eine beachtliche Versorgungsfunktion erfüllen mögen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.02.2016, a.a.O., Rn. 83). Zur räumlichen Abgrenzung zentraler Versorgungsbereiche nach § 34 Abs. 3 BauGB ist auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen (BVerwG, Beschluss vom 12.02.2012 - 4 B 13.12 -, juris), weshalb Ziele der Raumordnung hierzu nicht herangezogen werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.02.2016, a.a.O., Rn. 83).

Nach diesen Grundsätzen besteht in der Innenstadt der Beigeladenen ein zentraler Versorgungsbereich. Dieser erstreckt sich jedenfalls vom südlich gelegenen Busbahnhof entlang der ... bis zu deren Übergang in die nördlich gelegene .... Er umfasst daher insbesondere auch den in der südlichen ... gelegenen Drogeriemarkt der Firma ....

Der vorliegende Bereich stellt ein - wenn auch kleines - Innenstadtzentrum dar. Dem steht entgegen der Auffassung des Klägers nicht entgegen, dass es sich bei ... um eine Kleinstadt mit rund 13.000 Einwohnern handelt. Entscheidend ist vielmehr, dass dort entlang der ... ein gewachsener Ortskern vorhanden ist, dem zwei größere Plätze, die historischen Gebäude der Stadtverwaltung und Parkanlagen ein urbanes Gepräge verleihen und er als Versorgungsbereich die dargelegten funktionalen Anforderungen erfüllt. Er versorgt das gesamte Stadtgebiet und darüber hinaus ein weiteres Umland. Die Innenstadt von ... weist aufgrund der geografischen Lage der Stadt einen Einzugsbereich auf, der sich vergleichsweise weit in das Umland bis ins etwa 17 km entfernte ... erstreckt, wie sich plausibel aus dem Gutachten zu den Auswirkungen des neu geplanten, nördlich an die Innenstadt angrenzenden Einzelhandelsstandorts im ... (vgl. ..., Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse Einzelhandelsansiedlungen auf dem ..., Stadt ..., Juni 2019, insbes. S. 43 ff., 60, 64 f. sowie 78 ff.) und der insoweit übereinstimmenden Stellungnahme des vom Kläger beauftragten Gutachters der ... in der mündlichen Verhandlung ergibt (vgl. auch die Übersicht zu bestehenden Drogeriemärkten im Umland in der Stellungnahme zum Ansiedlungsvorhaben Drogeriemarkt in ... der ... vom April 2020, S. 17). Es ist danach davon auszugehen, dass der Einzugsbereich der Innenstadt insbesondere auch die Gemeinden der nordöstlich angrenzenden Region ... umfasst, wenngleich der Standort ... insoweit in Konkurrenz zu weiteren, teilweise deutlich größeren Städten steht.

Auch wird in der Innenstadt ein breites Spektrum von Waren für den lang-, mittel- und kurzfristigen Bedarf angeboten. Wie die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung unter Vorlage eines Übersichtsplans eingehend dargelegt hat, sind dort neben zahlreichen Fachgeschäften vor allem für Waren des mittel- und langfristigen Bedarfs (insbesondere fünf teilweise spezialisierte Bekleidungsfachgeschäfte, ein "..." mit "fairtrade"-Kleidung, ein Geschäft für Modeaccessoires, ein Parfümeriefachgeschäft, ein Optiker und Juwelier, ein Mobilfunkfachgeschäft, ein Computerfachgeschäft, ein Sportfachgeschäft, ein Fahrradfachgeschäft, eine Buchhandlung, ein Fotofachgeschäft und ein Nähwarenfachgeschäft) sowie zwei Apotheken, einem Sanitätshaus, einem Tabakwarenfachgeschäft und einem Blumenfachgeschäft auch verschiedene Lebensmittelangebote (zwei Bäckereien, ein Weinfachgeschäft, ein Reformhaus und der "..." mit "fairtrade"-Lebensmitteln) sowie das Drogeriefachgeschäft der Firma ... (hierzu näher unten) vorhanden. Zudem bestehen in diesem Gebiet zahlreiche gastronomische und sonstige Dienstleistungsangebote sowie der Sitz der Stadtverwaltung und der Volkshochschule. Die gewachsene städtebauliche Struktur in diesem Bereich ist dabei auch angesichts der beiden vorhandenen größeren Plätze und Verweilmöglichkeiten in zwei Parkanlagen deutlich innenstädtisch geprägt. Insgesamt kann dort also eine Vielzahl von Bedürfnissen der Versorgung auf kurzem Weg "vor Ort" gedeckt werden, so dass dieser Bereich eine gewisse, mit einer entsprechenden Aufenthaltsqualität einhergehende "Urbanität" aufweist (vgl. Kuschnerus, a.a.O., S. 26 m.w.N.).

Soweit der Kläger geltend macht, dass die Innenstadt der Beigeladenen in Ermangelung eines Warenangebots zur Gewährleistung der Grundversorgung mit Lebensmitteln keinen zentralen Versorgungsbereich darstelle, überzeugt dies nicht. Die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs in der Form eines Innenstadtzentrums setzt nach den oben dargelegten Grundsätzen kein Warenangebot zur umfassenden Deckung des kurzfristigen Bedarfs, insbesondere der Grundversorgung mit Lebensmitteln und Drogerieartikeln voraus. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem vom Kläger zitierten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 20.04.2012, a.a.O., Rn. 35). Denn dieses bezieht sich nicht auf die Anforderungen an ein Innenstadtzentrum wie das vorliegende, sondern ausdrücklich auf die Frage, wann in einer ländlichen Gemeinde ein zentraler Versorgungsbereich in Form eines Grund- und Nahversorgungszentrums anzunehmen ist. Dort ist im Hinblick auf die konkrete, originäre Funktion des zentralen Versorgungsbereichs naturgemäß die Gewährleistung einer entsprechend umfassenden Grundversorgung unabdingbar. Diese Anforderung lässt sich aber gerade nicht auf Innenstadtzentren übertragen, da diesen typischerweise eine andere, breitere Versorgungsfunktion zukommt und deren Schutzwürdigkeit im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB im Hinblick auf die gewachsenen städtebaulichen Strukturen regelmäßig naheliegt. Andernfalls würden die Anforderungen an das Vorliegen eines zentralen Versorgungsbereichs überspannt, zumal festzustellen ist, dass in Innenstadtbereichen heutzutage kaum noch entsprechende Vollsortimenter anzutreffen sind. Dies hat richtigerweise aber nicht zur Folge, dass die Innenstädte generell nicht mehr die Funktion eines zentralen Versorgungsbereichs erfüllen (vgl. auch Dürr, a.a.O.).

Die ... Innenstadt weist ein breites, innenstadttypisches Angebot an Lebensmitteln auf, welches insbesondere - in Ergänzung zu gastronomischen Dienstleistern - den unmittelbaren kurzfristigen Bedarf an Lebensmitteln im Zuge des dortigen Aufenthalts deckt (etwa durch Bäckereien, Getränkeverkauf in kleinen Gebinden). Dies hat insbesondere der Bürgermeister der Beigeladenen im Rahmen der eingehenden Erörterung in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt. Demnach befinden sich in der Innenstadt nicht nur zwei Bäckereien und ein Weinfachgeschäft, sondern auch ein "Reformhaus" und ein mit 400 m² Verkaufsfläche vergleichsweise großer "...", der neben Kleidung auch zahlreiche "fairtrade"-Lebensmittel anbietet. Zudem verkauft auch der ...-Drogeriemarkt Süßwaren und kleinere Getränke, wie der vom Kläger beauftragte Gutachter der ... in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat.

In der Gesamtschau der gewachsenen Strukturen, des Einzugsbereichs, der zentralen innerstädtischen Lage und des Warenangebots erfüllt die ... Innenstadt nach alledem die Funktion eines zentralen Versorgungsbereichs.

Die räumliche Ausdehnung dieses zentralen Versorgungsbereichs erstreckt sich südlich bis zum Bahnhofsplatz und umfasst daher insbesondere auch den Drogeriemarkt der Firma ....

Zwar besitzt der mittlere Bereich der ... (von der ... bis zur ...) den dichtesten Einzelhandelsbesatz, während dieser in den Randbereichen der Innenstadt deutlich abnimmt. Letzteres gilt insbesondere für den südlichen Teil der ... und den Bahnhofsplatz sowie die Bereiche westlich der ... (vgl. hierzu auch die Bestandsaufnahme im Innenstadtentwicklungskonzept Stadt ..., Teil II: Handlungskonzept, Juli 2012, S. 59, vgl. auch die Ergänzende Stellungnahme der ... zur Ansiedlung eines Drogeriemarktes in ... vom 09.09.2020, S. 6 f.). Auch ist der Abschnitt der ... nördlich der ... u.a. durch die Ausweisung einer 20-km/h-Zone und ein weitgehendes Parkverbot (außer in gekennzeichneten Flächen) für den fußläufigen Einkauf besonders attraktiv gestaltet, wie den vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbildern zu entnehmen ist. Eine für die Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs relevante Zäsur ist dadurch jedoch nicht auszumachen. Entgegen dem Vorbringen des Klägers ist der Drogeriemarkt ... von der Haupteinkaufslage im Norden der ... auch nicht durch die benachbarte Gartenanlage gegenüber dem ... abgegrenzt (vgl. hierzu die von ihm vorgelegte Ergänzende Stellungnahme der ... zur Ansiedlung eines Drogeriemarktes in ... vom 09.09.2020, S. 6). Der ca. 250 m lange Abschnitt der ... von der ... bis zum südlich gelegenen Busbahnhof am Bahnhofsplatz ist in der Gesamtschau vielmehr noch als integrierter Bestandteil des zentralen Versorgungsbereichs anzusehen. Über diesen gesamten Abschnitt verteilt befinden sich zwischen zahlreichen gastronomischen Angeboten und sonstigen Dienstleistern auch mehrere Einzelhandelsangebote wie insbesondere ein Fahrradfachgeschäft, eine Buchhandlung, ein Fotofachgeschäft, ein Tabakwarenfachgeschäft, eine Apotheke und eben der Drogeriemarkt der Firma ..., der als bislang einziges Drogeriefachgeschäft in der Stadt und näheren Umgebung einen Frequenzbringer darstellt, der für die gesamte Innenstadt Kunden anzieht (vgl. hierzu die überzeugenden Ausführungen der ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben Drogeriemarkt in ..., April 2020, S. 4 f., 17, 19 f.). All diese Geschäfte sind vom Bahnhofsplatz sowie der nördlichen ... aus fußläufig gut zu erreichen und entsprechend integriert gelegen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Einzelhandelsgeschäfte in der Innenstadt insgesamt vorwiegend von Süden her verkehrlich erschlossen sind, wie die Beigeladene überzeugend ausgeführt hat. Der südlich gelegene Busbahnhof stellt derzeit die einzige Anbindung der Stadt an den überörtlichen Öffentlichen Personennahverkehr dar und am Bahnhofsplatz befindet sich ein größerer Parkplatz, während in der ... selbst im nördlichen Verlauf ab der Kreuzung mit der ... ein grundsätzliches Parkverbot besteht. Daher überzeugt das Vorbringen der Beigeladenen, wonach zahlreiche Bürgerinnen und Bürger auf dem Weg zu und von der weiter nördlich gelegenen Haupteinkaufslage der Innenstadt vom Bahnhofsplatz aus die ... nach Norden entlanglaufen und dabei gerade auch den ...-Markt aufsuchen. Ferner ist zu betonen, dass das gegenüber dem Drogeriemarkt gelegene ... mit dem Sitz der Stadtverwaltung und der Volkshochschule den Zusammenhang des zentralen Versorgungsbereichs nicht durchbricht, da die dort vorzufindenden öffentlichen Angebote ihrerseits Anziehungspunkte für die Bürgerinnen und Bürger darstellen. Sie fügen sich damit ein in das Gesamtbild eines Bereichs, in dem zahlreiche Bedürfnisse der Versorgung auf kurzem Weg "vor Ort" gedeckt werden. Die beiden Parkanlagen entlang der ... neben dem ... und neben dem ...-Markt dienen einer verbesserten Aufenthaltsqualität im zentralen Versorgungsbereich und unterbrechen diesen mithin ebenfalls nicht. Vor diesem Hintergrund stünde eine Differenzierung zwischen den dichter besetzten Einzelhandelslagen in der nördlichen ... und den etwa 250 m der südlichen ... zwischen ... und Bahnhofsplatz bei der Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs nicht im Einklang mit der dort insgesamt gewachsenen städtebaulichen Struktur, deren Schutz der § 34 Abs. 3 BauGB gerade dient.

Dementsprechend hat die Beigeladene unter Abbildung der dargelegten tatsächlichen Verhältnisse (auch) diesen Teil der Innenstadt bereits in ihrem Einzelhandelskonzept vom Juli 2012 als ihren zentralen Versorgungsbereich angesehen (vgl. dort S. 59 f.). Ob die dort vorgenommene konkrete Abgrenzung auch in östlicher und westlicher Richtung zutreffend ist, bedarf hier keiner Entscheidung, da jedenfalls die für die vorliegenden Fragen relevanten (wenigen) Einzelhandelsbetriebe, die leicht abseits der ... liegen und von dort fußläufig ohne weiteres erreichbar sind (insbesondere der "..." in der ..., das Sportfachgeschäft in der ... und das Modehaus an der Kreuzung .../...), eindeutig noch vom zentralen Versorgungsbereich umfasst sind. Der zentrale Versorgungsbereich der Beigeladenen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB erstreckt sich dagegen (noch) nicht auf das künftig auch als Standort für den Einzelhandel vorgesehene ... (vgl. den diesbezüglichen Bebauungsplan vom 10.12.2019, in Kraft seit 24.01.2020). Dass die Beigeladene den zentralen Versorgungsbereich mit ihrem aktualisierten Einzelhandelskonzept vom Dezember 2019 (Innenstadtentwicklungskonzept ... 2.0) dahingehend erweitert hat, ist vorliegend unerheblich, da die bauliche Umsetzung der möglichen Vorhaben bisher nicht stattgefunden hat, so dass die diesbezügliche Planung sich zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht in den tatsächlichen Verhältnissen widerspiegelt (vgl. auch die Stellungnahme der ... im gerichtlichen Verfahren vom 31.08.2020, S. 2).

bb. Von der geplanten Errichtung des Drogeriemarktes sind schädliche Auswirkungen auf diesen zentralen Versorgungsbereich der Beigeladenen zu erwarten.

Ein Vorhaben lässt schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche einer Standortgemeinde jedenfalls dann erwarten, wenn es deren Funktionsfähigkeit so nachhaltig stört, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrnehmen kann (BVerwG, Urteil vom 11.10.2007, a.a.O., Rn. 14). Zur Ermittlung von Art und Intensität der Auswirkungen ist eine Prognose unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls anzustellen (BVerwG, Beschluss vom 17.02.2009 - 4 B 4.09 - juris Rn. 9). Voraussetzung ist, dass eine hinreichend gesicherte Tatsachenbasis besteht, mit der sich die Erwartung schädlicher Auswirkungen begründen lässt (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 -, a.a.O., Rn. 12). Da § 34 Abs. 3 BauGB nur vor städtebaulichen Auswirkungen schützen soll, scheidet eine Anknüpfung an landesplanerische Zielvorgaben grundsätzlich aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 -, a.a.O., Rn. 18 ff.). Die Entscheidung, anhand welcher Methode ein voraussichtlicher Kaufkraftabfluss prognostisch ermittelt bzw. der Überprüfung zugrunde gelegt wird und ob die von der Genehmigungsbehörde verwandte Methode zur Prognose städtebaulich relevanter Funktionsstörungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB zu beanstanden ist, obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, a.a.O., Rn. 14). Bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben sind insbesondere zu berücksichtigen die Verkaufsfläche des Vorhabens im Vergleich zu den im Versorgungsbereich vorhandenen Verkaufsflächen derselben Branche, die voraussichtliche Umsatzumverteilung, die Entfernung zwischen dem Vorhaben und dem betroffenen zentralen Versorgungsbereich, eine etwaige "Vorschädigung" des Versorgungsbereichs oder die Gefährdung eines vorhandenen "Magnetbetriebs", der maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat (BVerwG, Beschluss vom 17.02.2009, a.a.O., Rn. 9 und Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 -, a.a.O., Rn. 16). Auch die Kundenattraktivität des geplanten Vorhabens durch standortbedingte Synergieeffekte können eine Rolle spielen (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, a.a.O., Rn. 15). Es kann ein Rückgriff auf ein (ergänzendes) Marktgutachten zur Ermittlung der Kaufkraftabflüsse geboten sein. Marktgutachten sind eine taugliche Methode, um den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss anhand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität zu prognostizieren; Kaufkraftabflüsse sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen Auswirkungen im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, a.a.O., Rn. 14). Als Anhalts- oder Orientierungswert kann auf die Kriterien des Einzelhandelserlasses von 2001 (Nr. 3.2.2.3) zurückgegriffen werden. Danach ist die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne in der Regel wesentlich beeinträchtigt, wenn dort aufgrund des zu beurteilenden Vorhabens und des zu erwartenden Kaufkraftabflusses Geschäftsaufgaben drohen, wovon bei zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten ab einem Umsatzverlust von ca. 10 % anhaltsweise ausgegangen werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.12.2010 - 3 S 2190/10 -, juris Rn. 6). Feste Prozentsätze, bei deren Unterschreiten stets von unschädlichen und bei deren Überschreiten immer von schädlichen Auswirkungen auszugehen ist, lassen sich aber insoweit nicht angeben. Der Prüfungsmaßstab fordert eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.10.2007, a.a.O., Rn. 24 und vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 -, a.a.O., Rn. 7 ff. sowie - 4 C 2.08 -, a.a.O., Rn. 10 ff.). Die tatsachenbasierte Prognose, die das Gesetz erfordert, ist mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, die umso größer werden, je komplexer die zu beurteilende Situation ist. In einem stark verdichteten Raum mit einer Vielzahl von Wechselwirkungen lassen sich objektive Aussagen über voraussichtliche Umsatzumverteilungen nur schwer treffen, was auch daran liegt, dass eine Vielzahl nicht bodenrechtlich relevanter Umstände Bedeutung für den Umsatz entfalten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.06.2007 - 10 A 2439/06 -, juris Rn. 64 f.). Angesichts dieser Situation ist das Gericht darauf beschränkt, die Plausibilität der vorgelegten Gutachten zu prüfen, die ihrerseits eine detaillierte Marktanalyse enthalten, auf dieser Grundlage Umsatzumverteilungen prognostizieren und im Lichte der Marktstruktur bewerten. Eine Prognose hat das Gericht nur darauf zu prüfen, ob diese mit den im maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für sie erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden ist. Das Gericht überprüft insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende Ermittlung des der Prognose zugrundeliegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis einleuchtend begründet worden ist (BVerwG, Urteil vom 08.07.1998 - 11 A 53.97 -, juris Rn. 25; vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.11.2017 - 5 S 1003/16 -, juris Rn. 60 ff.).

Vorliegend sind nach diesem Maßstab schädliche Auswirkungen für den zentralen Versorgungsbereich der Beigeladenen zu erwarten. Der Beklagte und die Beigeladene stützten diese Prognose auf ein überzeugendes, konkret mit Blick auf das streitgegenständliche Bauvorhaben erstelltes Marktgutachten vom April 2020 (..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben Drogeriemarkt in ...). Darin wurden anhand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität von Drogeriemärkten mit einer entsprechenden Größe die Umsatzverluste prognostiziert, die insbesondere für den zentralen Versorgungsbereich der Stadt ... zu erwarten sind. Da ein detailliertes Flächenkonzept für den geplanten Drogeriemarkt nicht vorliegt, wurden dabei näherungsweise zwei Szenarien zugrunde gelegt, die mit Blick auf den Verkaufsflächenanteil für das - hier vor allem relevante - Hauptsortiment Gesundheit/Körperpflege innerhalb des Drogeriemarkts die Bandbreite der theoretischen Möglichkeiten abdecken dürften: Szenario 1 geht davon aus, dass die gesamte Verkaufsfläche von 635 m² mit diesem Sortiment belegt wird, während Szenario 2 davon ausgeht, dass dies nur für 50 % der Verkaufsfläche (ca. 315 m²) der Fall ist (..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 4). Realitätsnah erscheint eine Umsetzung, die zwischen diesen beiden Szenarien liegt, da die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens maßgeblich anhand der Bauvorlagen zu beurteilen ist, die einen Drogeriemarkt ohne Besonderheiten ausweisen. Aktuelle Flächenkonzepte möglicher Drogeriemarktanbieter weisen für das Sortiment Gesundheit/Körperpflege durchschnittlich Verkaufsflächen von ca. 350 m² bis ca. 450 m², bei einem durchschnittlichen Sortimentsanteil von ca. 55-70 % aus (..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 7). Konkret der für das Bauvorhaben aufgrund vertraglicher Bindungen mit dem Kläger vorgesehene Anbieter ... weist den Angaben des Gutachters der ... in der mündlichen Verhandlung zufolge durchschnittlich einen Hauptsortimentsanteil von 60-65 % auf, also einer diesbezüglichen Verkaufsfläche von mindestens 378 m² entspricht. Vor diesem Hintergrund ist aufgrund der für die beiden Szenarien errechneten Daten davon auszugehen, dass von dem geplanten Drogeriemarkt schädliche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgehen - insbesondere da der ...-Markt in der ... Innenstadt durch das geplante Vorhaben Umsatzverluste in Höhe von über 10 % erleiden würde. So kommt das Gutachten für das Szenario 1 zu dem Ergebnis, dass mit erheblichen wettbewerblichen Umsatzverlusten im Sortimentsbereich Gesundheit/Körperpflege zu rechnen sei. Die Umverteilungen bewegten sich sowohl insgesamt als auch bei einer Bewertung nach einzelnen Standortlagen in einem Bereich, in dem schädliche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs zu erwarten seien. Aufgrund der zu erwartenden Umsatzverluste mit einer Umverteilungsquote von mehr als 25 % seien Betriebsschließungen im zentralen Versorgungsbereich zu erwarten, was insbesondere auch für den bestehenden innerstädtischen Drogeriemarkt gelte. Dies sei für die gesamte Innenstadt von sehr hoher Relevanz, da neben dieser Angebotsform kein weiterer Anbieter mit einem umfassenden nahversorgungsrelevanten Sortiment als wesentlicher Frequenzbringer für die Innenstadt innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs vorhanden sei. Bei einem Wegfall dieses Frequenzbringers sei auch bei anderen Branchen in der Innenstadt von verminderten Umsätzen aufgrund des zu erwartenden Frequenzrückgangs auszugehen. Die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs der Beigeladenen werde durch das geplante Vorhaben Drogeriemarkt damit klar gefährdet (..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., insbes. S. 30).

Aber selbst im für den Kläger günstigeren Szenario 2, welches im Hinblick auf die genannten branchenüblichen Sortimentsanteile und Verkaufsflächen für das Vorhaben ein (eher unrealistisches) "Best-Case-Szenario" darstellen würde (vgl. in diesem Sinne ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 7, 38 f., 40 f.), kommt das Gutachten zu keinem anderen Ergebnis. Im Kern beruht dies auf der Annahme, dass durch das Vorhaben auch in diesem Fall der Bestand des Drogeriemarkts ("...") im zentralen Versorgungsbereich gefährdet sei, da er auch dann noch wettbewerbliche Umsatzverluste von 7-8 % erleide (vgl. ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 6, 36, 38, 42). Der als Anhaltspunkt für drohende Geschäftsaufgaben dienende "formale" Schwellenwert von 10 % Umsatzverlust sei damit nur knapp eingehalten. Umsatzverluste würden in ... in diesem Sortiment Rückschlüsse auf eine mögliche Bestandsgefährdung auch tatsächlich ermöglichen, da dort im Bereich Gesundheit/Körperpflege nahezu Vollversorgung vorliege und sich das Marktgebiet insoweit im Wesentlichen auf ... selbst beschränke (vgl. ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 38). Steigende Wachstumszahlen im Online-Handel führten vorliegend zu einer erhöhten Wahrscheinlichkeit einer Betriebsschließung (..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 38).

Unabhängig davon, wie eine Umsetzung des hypothetischen Szenarios 2 letztlich zu bewerten wäre, ist in der Gesamtschau dieser Daten von schädlichen Auswirkungen des geplanten Drogeriemarkts auf den zentralen Versorgungsbereich auszugehen. Die geringe Verkaufsfläche für das Hauptsortiment in Szenario 2 ist nach den obigen Ausführungen unwahrscheinlich, zumal ein entsprechend hoher Randsortimentsanteil im Hinblick auf innerstädtische Angebotsstrukturen in ... aus Sicht des Gutachtens nicht zu empfehlen ist (vgl. ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 40). Bereits bei einer geringfügigen Erhöhung der angesetzten minimalen Verkaufsfläche von Szenario 2 um ca. 55 m² für das Sortiment Gesundheit/Körperpflege - die mithin noch immer unter den durchschnittlichen Verkaufsflächen eines ...-Drogeriemarkts liegt - wird aber in ... der formale Schwellenwert einer Umverteilungsquote von 10 % für einzelne Innenstadtlagen und insbesondere den dortigen ...-Markt überschritten (vgl. nur ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 6, 38 f., S. 43 f.).

Dieses Gutachten ist aus Sicht der Kammer überzeugend. Es ist aktuell, plausibel und insbesondere auch in methodischer Hinsicht nicht zu beanstanden. Dementsprechend dringen die gegen das Gutachten vom Kläger - mit gutachterlicher Unterstützung durch die ... - vorgebrachten Einwände nicht durch. Im Wesentlichen kritisiert er, dass die Stellungnahme der ... vom April 2020 ein Gefälligkeitsgutachten sei, das im Widerspruch zu ihrer eigenen Auswirkungsanalyse aus dem Bebauungsplanverfahren für das ... aus dem Juni 2019 stehe. Dort sei auch die Ansiedelung eines Drogeriemarkts in vergleichbarer Lage - nämlich neben Lebensmittelmärkten der Firmen ... und ... - vorgesehen. Die ... und entsprechend auch die Beigeladene seien damals nicht davon ausgegangen, dass ein neuer Drogeriemarkt den ...-Markt in seinem Bestand gefährde und schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich habe, obwohl insgesamt durch das ... ein größerer Zuwachs an Verkaufsflächen für Drogerie-Sortimente bewirkt werden solle. Auch zeige dies, dass davon auszugehen sei, dass in ... genug Kaufkraft für zwei Drogeriemärkte vorhanden sei. Wie die Beigeladene und die ... demgegenüber zutreffend ausgeführt haben, gehen diese Einwände aber an den Prämissen und Aussagen der Stellungnahmen der ... vorbei. Ein Widerspruch zwischen ihnen ist nicht auszumachen. Tatsächlich ging die ... auch bereits in der Auswirkungsanalyse aus dem Juni 2019 davon aus, dass die Betriebsaufgabe des ...-Marktes die naheliegende Folge der Ansiedelung eines Drogeriemarktes im ... wäre, jedenfalls soweit die Firma ... nicht selbst den neuen Standort am ... übernehmen und so eine Weiternutzung des Altstandorts vertraglich abgesichert würde (vgl. ..., Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse Einzelhandelsansiedlungen auf dem ..., Stadt ..., Juni 2019, S. 61 sowie S. 22). Lediglich zur Ermittlung der schlimmstenfalls zu erwartenden überörtlichen Auswirkungen der damaligen Planung für das ... wurde unterstellt, dass sich in ... danach zulasten der Einzelhandelsstandorte in der Region zwei Drogeriemärkte halten würden. Dieses "Bewertungsmodell 2" der Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse ging aber für beide Märkte von einer deutlich unterdurchschnittlichen Produktivität (70 %) aus und wurde daher auch ausdrücklich als unrealistisch bezeichnet (..., Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse, a.a.O., S. 61-63, vgl. hierzu auch die weitere Stellungnahme der ... im gerichtlichen Verfahren vom 31.08.2020). Die somit durchgehend als naheliegend angesehene Verdrängung des ...-Marktes in der Innenstadt durch einen Markt am ... wurde für den zentralen Versorgungsbereich der Stadt ... seinerzeit vor allem deshalb für unschädlich gehalten, weil das ... selbst nach dem neuen Einzelhandelskonzept Teil des zentralen Versorgungsbereichs werden soll und dadurch entsprechende Synergieeffekte zugunsten der Innenstadt erwartet wurden (... Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse, a.a.O., S. 41 u. 52 f.) - was aufgrund der Lage und Verkehrsanbindung des streitgegenständlichen Vorhabens dort hingegen nicht angenommen werden könne (..., Auswirkungs- und Sensitivitätsanalyse, a.a.O., S. 37). Das neue Einzelhandelskonzept zur Erweiterung des zentralen Versorgungsbereichs wurde dementsprechend zeitgleich mit dem Beschluss über den Bebauungsplan für das ... angepasst.

Der Einwand des Klägers, dass in ... ausreichend Kaufkraft für zwei Drogeriemärkte vorhanden sei und dass die Firmen ... und ... aufgrund ihrer unterschiedlichen Konzepte nicht in einem Systemwettbewerb stünden, weshalb sie in der Pra...is vielfach zusammen am selben Einzelhandelsstandort angesiedelt seien, überzeugt ebenfalls nicht. Die zugrundeliegenden Annahmen wurden vom Kläger nicht bezogen auf die Marktsituation in ... substantiiert. Sie vermögen das Marktgutachten der ... daher im Ergebnis nicht zu erschüttern, welches plausibel darlegt, dass ein neuer ...-Markt auf dem Vorhabengrundstück seinen Umsatz gerade auch zulasten des bestehenden ...-Marktes generieren würde, welcher nur begrenzt in der Lage wäre, Kaufkraft aus dem Umland (zurück) zu gewinnen (vgl. nur ..., Stellungnahme Ansiedlungsvorhaben, a.a.O., S. 32-34). Dementsprechend ergibt sich auch aus der unterschiedlichen verkehrlichen Anbindung der jeweiligen Standorte des innerstädtischen ...-Marktes und des Vorhabengrundstücks keine wesentlich andere Zielgruppe des geplanten Drogeriemarktes, die eine geringere Umverteilungsquote nahelegen könnte. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die ... in ihrem Gutachten vom April 2020 von einer unzutreffenden Wettbewerbssituation ausgegangen ist, ergeben sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Firma ... an anderen Standorten vielfach ein grundlegend anderes Konzept verfolgt als sämtliche ihrer Wettbewerber im Drogeriebereich, indem sie ein breites Sortiment nach Art eines Kleinkaufhauses anbietet (vgl. insbesondere die Gutachterliche Bewertung der ... zur Ansiedlung eines Drogeriemarkes in ..., 11.08.2020, S. 7). Der Gutachter der ... hat in der mündlichen Verhandlung auf gerichtliche Nachfrage hin überzeugend ausgeführt, dass gerade der ...-Markt in ... sich konzeptionell nicht maßgeblich von den Drogeriemärkten der Wettbewerber unterscheidet. Er weist eine Verkaufsfläche von lediglich knapp 500 m² und einen Flächenanteil von 70 % für Drogeriewaren (inkl. Putz-, Wasch - und Reinigungsmitteln) auf, während das vom Kläger in Bezug genommene Konzept nach Art eines Kleinkaufhauses erst ab Verkaufsflächen ab 1.000 m² und einem entsprechenden Flächenanteil für Drogeriewaren von 40-50 % anzunehmen sei. Inwiefern die Berechnungen der ... zu den Umsatzverlusten insofern fehlerhaft sein sollten, haben der Kläger und der von ihm beauftragte Gutachter der ... auch auf gerichtliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung hin nicht plausibel dargelegt. Einer weitergehenden Aufklärung etwa durch ein weiteres Sachverständigengutachten bedarf es vor diesem Hintergrund nicht.

Der weitere Einwand des Klägers, wonach der ...-Markt im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB nicht schützenswert sei, da er nach dem Einzelhandelskonzept der Beigeladenen innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs in einer Zone liege, in der Einzelhandel nicht vorgesehen sei, geht fehl. Insoweit ist allein maßgeblich, dass der ...-Markt nach den tatsächlichen Verhältnissen Teil des zentralen Versorgungsbereichs ist. Das gemeindliche Konzept für die künftig wünschenswerte Verteilung von Betrieben innerhalb dieses Bereichs ist dagegen unerheblich. Aus demselben Grund ist im Übrigen auch die von der Beigeladenen angeführte Unvereinbarkeit des Vorhabens des Klägers mit dem Einzelhandelskonzept für sich genommen irrelevant.

Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass ein Funktionsverlust der Innenstadt bei einem Wegfall des ...-Markts nicht zu befürchten sei, da die Versorgung durch einen neuen Drogeriemarkt im ... gewährleistet werden könne, verkennt er, dass die bloße Möglichkeit künftiger anderweitiger Betriebe, noch dazu im erst künftigen zentralen Versorgungsbereich, im Hinblick auf die im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB anzustellende Prognose der tatsächlichen Auswirkungen eines Vorhabens unerheblich ist.

B.

Die Klage ist mit dem Hilfsantrag unzulässig.

Der Hilfsantrag ist darauf gerichtet, festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans über die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." und des Bebauungsplans "..." am 29.05.2020 verpflichtet war, der Klägerin einen Bauvorbescheid mit der Feststellung zu erteilen, dass der Neubau eines Drogeriemarktes auf dem Grundstück Flurstück ... der Gemarkung ... bauplanungsrechtlich zulässig ist. Einer entsprechenden Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO steht jedoch entgegen, dass sich das Verpflichtungsbegehren des Klägers nicht nach Klageerhebung erledigt hat. Ein Verpflichtungsbegehren ist in diesem Sinne erledigt, wenn es aus dem Kläger nicht zurechenbaren Gründen unzulässig oder unbegründet geworden ist, also das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses erreicht wurde oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.09.2015 - 3 S 411/15 -, juris Rn. 34 m.w.N.). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Als erledigendes Ereignis käme hier allenfalls das Inkrafttreten der genannten Bebauungspläne am 29.05.2020 in Betracht. Diese Bebauungspläne haben jedoch nicht die Unzulässigkeit oder Unbegründetheit der mit dem Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsklage zur Folge gehabt. Unabhängig davon ergab sich die Unbegründetheit der Klage wie dargelegt bereits daraus, dass der Kläger bei der Baurechtsbehörde bislang keine entscheidungsreife Bauvoranfrage eingereicht hat. Darüber hinaus dürften die beiden Bebauungspläne nach den obigen Ausführungen keinerlei konstitutive Wirkung gehabt haben. Der Bebauungsplan "..." dürfte vielmehr unwirksam sein. Die Teilaufhebung des Bebauungsplans "..." war rein deklaratorisch, weil der Plan schon davor nichtig war, wie in der mündlichen Verhandlung nunmehr auch der Kläger selbst geltend gemacht hat. Ist mit Inkrafttreten der Bebauungspläne aber keinerlei Rechtsänderung verbunden, stellen sie auch kein erledigendes Ereignis dar. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Baurechtsbehörde insoweit keine Verwerfungskompetenz hat. Denn im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens hätte der Klägers aus dem unwirksamen Bebauungsplan "..." gleichwohl keine Rechte herleiten können.

Im Übrigen fehlt es dem Kläger auch am erforderlichen Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Soweit er sich auf sein Präjudizinteresse im Hinblick auf einen künftigen, von ihm angestrebten Schadensersatzprozess beruft, ergibt sich daraus kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da dieser Schadensersatzprozess offensichtlich aussichtslos ist. Dies ist der Fall, wenn sich das Nichtbestehen des behaupteten Schadensersatzanspruchs ohne eine ins einzelne gehende Würdigung aufdrängt, wobei die bloße Wahrscheinlichkeit des Misserfolgs nicht genügt (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 08.12.1995 - 8 C 37.93 -, juris Rn. 25; vgl. auch Schübel-Pfister, in: Eyermann (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 116 m.w.N.). Vorliegend drängt sich das Nichtbestehen eines Schadensersatzanspruchs gegen den Beklagten oder die Beigeladene auf, da ein ersatzfähiger kausaler Schaden des Klägers von vornherein ausgeschlossen erscheint. Wie oben dargelegt steht einem Anspruch des Klägers auf den begehrten Bauvorbescheid bereits entgegen, dass er in Ermangelung vollständiger Bauvorlagen keinen bescheidungsfähigen Antrag gestellt hat. Zudem war und ist das Vorhaben seit seiner Antragstellung am 09.07.2018 bauplanungsrechtlich unzulässig. Daher ist kein Grund ersichtlich, weshalb der Beklagte oder die Beigeladene dafür haften sollten, dass das Bauvorhaben des Klägers nicht genehmigt wird.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 162 Abs. 3 VwGO. Nachdem die Beigeladene einen Antrag gestellt und mithin ein Kostenrisiko übernommen hat, entspricht es der Billigkeit, dem unterlegenen Kläger deren Kosten aufzuerlegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.01.2011 - 8 S 2567/10 -, juris).

Ein Grund, die Berufung zuzulassen, besteht nicht (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO).

Beschluss vom 02.12.2020

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß §§ 40, 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Nr. 9.1.2.1 und 9.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 58) auf 63.500,-- EUR festgesetzt. Im vorliegenden Verfahren ist die Klage auf Erteilung eines Bauvorbescheids für einen Einzelhandelsbetrieb mit einer Verkaufsfläche von 635 m² gerichtet. Mit Blick auf die zur Genehmigung gestellte Frage, die die gesamte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einschließlich der Erschließung betrifft, setzt die Kammer den Streitwert auf 2/3 des Streitwerts für eine Baugenehmigung fest (635 x 150 EUR = 95.250,-- EUR x 2/3 = 63.500,-- EUR; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.09.2020 - 5 S 1837/18 -, juris Rn. 110).