VG Oldenburg, Urteil vom 30.09.2020 - 5 A 3661/18
Fundstelle
openJur 2020, 77151
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Der Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV umfasst nicht die Anwendung der Gärrückstände als Düngemittel.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie mit der Weitergabe der im Rahmen des Betriebs der Biogasanlage anfallenden Stoffe an Dritte zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, ihre Pflichten aus § 12 Abs. 3 in Verbindung mit § 12 Abs. 5 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen - Düngeverordnung (DüV) - erfüllen kann.

Die Klägerin betreibt am Standort Altena, A-Stadt in der Gemarkung E., in der Flur 8, auf dem Flurstück 223/25 eine Anlage zur Erzeugung von Biogas mit einer Produktionskapazität von 1,2 Millionen Normkubikmetern je Jahr Rohgas oder mehr. Sie verfügt nicht über eigene Ausbringungsflächen. Die von ihr aktuell vorgehaltene Lagerkapazität für die durch den Betrieb der Biogasanlage anfallenden Gärrückstände genügt nicht den Anforderungen des § 12 Abs. 3 DüV. Um eine danach geforderte Lagerung der bei dem Betrieb der Biogasanlage anfallenden Gärrückstände über einen Zeitraum von neun Monaten sicherstellen zu können, müsste die Klägerin ein zusätzliches Silo in der Größenordnung von ca. 9.000 m³ errichten, was – nach ihren Angaben – mit wirtschaftlichen Aufwendungen in Höhe von ca. 500.000 Euro zuzüglich entsprechenden Genehmigungs- und Verfahrenskosten einhergehe.

§ 12 Düngeverordnung lautet wie folgt:

(1) Das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, muss auf die Belange des jeweiligen Betriebes und des Gewässerschutzes abgestimmt sein. Das Fassungsvermögen muss größer sein als die Kapazität, die in dem Zeitraum erforderlich ist, in dem das Aufbringen der in Satz 1 genannten Düngemittel auf landwirtschaftlich genutzten Flächen nach § 6 Absatz 8 und 9 sowie in den nach § 13a Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 durch Rechtsverordnung ausgewiesenen Gebieten und in den nach § 13a Absatz 4 festgelegten Gebieten ferner nach § 13a Absatz 2 Nummer 3, 4 und 5 verboten ist.

(2) Unbeschadet des Absatzes 1 Satz 2 haben Betriebe, die flüssige Wirtschaftsdünger, wie Jauche oder Gülle, oder Gärrückstände im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 erzeugen, sicherzustellen, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von sechs Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern können. Bei der Berechnung des Fassungsvermögens der Lagerbehältnisse ist der Dunganfall für jeden belegten Stallplatz nach Anlage 9 Tabelle 1 zu berücksichtigen. Darüber hinaus sind bei der Lagerung anfallende Mengen an Niederschlags- und Abwasser sowie Silagesickersäfte und verbleibende Lagermengen, die betriebsmäßig nicht abgepumpt werden können, zu berücksichtigen. Bei der Berechnung des Fassungsvermögens können Zeiten, in denen die in Anlage 9 Tabelle 1 genannten Nutztiere im Zeitraum vom 1. Oktober bis 1. April des Folgejahres nicht im Stall stehen, durch entsprechende Abschläge berücksichtigt werden.

(3) Betriebe, die die in Absatz 2 Satz 1 genannten Wirtschaftsdünger erzeugen und nach dem in Anlage 9 Tabelle 2 genannten Umrechnungsschlüssel mehr als drei Großvieheinheiten je Hektar landwirtschaftlich genutzter Flächen halten, sowie Betriebe, die solche Wirtschaftsdünger oder in Absatz 2 Satz 1 genannte Gärrückstände erzeugen und über keine eigenen Aufbringungsflächen verfügen, haben ab dem 1. Januar 2020 sicherzustellen, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern können, wenn sie diese im Betrieb verwenden oder an andere zu Düngezwecken abgeben. Absatz 2 Satz 2 bis 4 gilt entsprechend.

(4) Unbeschadet des Absatzes 1 Satz 2 haben Betriebe, die Festmist von Huftieren oder Klauentieren oder Kompost erzeugen, ab dem 1. Januar 2020 sicherzustellen, dass sie jeweils mindestens die in einem Zeitraum von zwei Monaten anfallende Menge der genannten Düngemittel sicher lagern können. Absatz 2 Satz 2 bis 4 gilt entsprechend.

(5) Soweit der Betrieb, in dem die in den Absätzen 1 bis 4 genannten Stoffe anfallen, nicht selbst über die nach den Absätzen 1 bis 4 erforderlichen Anlagen zur Lagerung verfügt, hat der Betriebsinhaber durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherzustellen, dass die das betriebliche Fassungsvermögen übersteigende Menge dieser Stoffe überbetrieblich gelagert oder verwertet wird.

(6) Auf Verlangen der nach Landesrecht zuständigen Stelle haben die Inhaber der in den Absätzen 2 bis 5 genannten Betriebe durch die Vorlage geeigneter Unterlagen nachzuweisen, dass sie ihre Verpflichtungen erfüllen.

Die Klägerin erkundigte sich mit Schreiben vom 22. November 2017 bei der Beklagten über die rechtlichen Voraussetzungen zur Einhaltung des § 12 Abs. 5 DüV. Konkret teilte sie ihr mit, dass sie beabsichtige, den Anforderungen der am 2. Juli 2017 in Kraft getretenen novellierten Düngeverordnung hinsichtlich der ab dem Jahr 2020 vorgeschriebenen Lagerung und Verwertung von Gärrestbeständen nach § 12 Abs. 3 DüV auch durch schriftliche Vereinbarungen mit einem Dritten nachzukommen. Daraufhin erklärte die Beklagte der Klägerin mit E-Mail vom 27. April 2018 u.a., dass mit „Verwertung“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV nur eine Abgabe gemeint sei, die nicht zu Düngezwecken erfolge, wie beispielsweise der Fall, dass tierhaltende Betriebe den dort anfallenden Wirtschaftsdünger an Biogasanlagen zwecks Vergärung kontinuierlich abgäben. Landwirtschaftliche Flächen bei Dritten (aufnehmende Flächenbetriebe) könnten die Lagerverpflichtung des Anlagenbetreibers nicht ersetzten. Wenn eine Biogasanlage nicht über ausreichenden eigenen Lagerraum verfüge, müsse entweder Lagerraum zugepachtet werden oder der Aufnehmer der Gärrückstände müsse auch die Lagerverpflichtung übernehmen. In beiden Fällen seien schriftliche Vereinbarungen vorzulegen. Im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens und der Nachweisführung gemäß § 41 Abs. 2 NBauO sei hierbei eine Mindestvertragsdauer von zehn Jahren erforderlich.

In der Folgezeit entwickelte sich zwischen den Beteiligten ein Schriftverkehr zu der Frage, ob der Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV eine landwirtschaftliche Verwertung der Gärrückstände, insbesondere eine Verwendung der Gärrückstände zu Düngezwecken, umfasse. Dieser führte nicht zu einer Einigung.

Die Klägerin hat am 1. Oktober 2018 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Es gehe nicht um die Klärung von abstrakten Rechtsfragen oder die Auslegung einer Norm. Vielmehr habe sich die Frage der zutreffenden Rechtsanwendung von § 12 Abs. 5 DüV aufgrund der unterschiedlichen Rechtsansichten der Beteiligten und den für sie besonderen Dispositionsrisiken sowie des Risikos des rechtswidrigen Handelns (je nach Rechtsanwendung) zu einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis verdichtet. Die Feststellungsklage sei insbesondere nicht subsidiär, da das in Frage stehende Rechtsverhältnis nicht mit einem im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgenden Anspruch deckungsgleich sei, da gerade nicht die Feststellung eines Anspruchs auf Erlass einer regelnden Verbescheidung begehrt werde. Überdies habe sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, weil – sofern ihr Verständnis von § 12 Abs. 5 DüV unzutreffend sein sollte – der Tatbestand der allgemeinen düngerechtlichen Eingriffsnorm erfüllt wäre und möglicherweise sogar Ordnungs- und Straftatbestände verwirklicht werden könnten. Zudem drohten ihr wirtschaftliche Verluste.

Die Klage sei auch begründet. Hinsichtlich der Substratlieferung und der Verwertung der Gärreste als Düngemittel lägen Abnahme- und Verwertungsverträge in der Größenordnung von ca. 4.206 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche vor, die sie mit geeigneten Dritten geschlossen habe. Konkret seien die Verträge mit landwirtschaftlichen Betrieben geschlossen worden, die als Gesellschafter an ihr beteiligt seien, sich zur Rücknahme der Gärreste verpflichtet hätten und über ausreichende Lagerkapazitäten und Flächen verfügten, um die Vorgaben der Düngeverordnung zu den Ausbringungszeiten jederzeit sicher und vollumfänglich zu erfüllen. Ihr Verwertungskonzept werde dem mit der Düngeverordnung verfolgten Zweck, eine sachgerechte, pflanzenbaulich sinnvolle und mit den Zielen des Gewässerschutzes zu vereinbarende Verwertung von Düngemitteln sicherzustellen, in jeder Hinsicht gerecht. Der Begriff der „Verwertung“ sei im Duden definiert als „(etwas, das brach liegt, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird) verwenden, etwas daraus machen“. Der Begriff „Verwertung“ in § 12 Abs. 5 DüV umfasse nach dem Wortlaut auch eine Verwendung der Gärrückstände als Düngemittel. Aus dem Begriff „Verwerten“ allein lasse sich nicht entnehmen, dass Verwertung von Gärresten nicht auch die Verwendung der Gärreste als Düngemittel umfassen könne, zumal eine solche Einschränkung vom Verordnungsgeber ausdrücklich hätte geregelt werden können. Unter Zugriff auf weitere Quellen und in teilweiser Verbindung des grammatikalischen Auslegungsansatzes mit einer systematischen Komponente sei festzustellen, dass der Begriff der „Verwertung“ eines Stoffes, insbesondere im düngerechtlichen Kontext, stets die Ausbringung des Stoffes als Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen umfasse. Dies ergebe sich aus einem Blick in abfallrechtliche Gesetze und Verordnungen (bspw. § 2 Nr. 6 Bioabfallverordnung) sowie in die Literatur. Gärreste unterfielen dem Begriff des Wirtschaftsdüngers in § 2 Nr. 2 Düngegesetz, sodass die Möglichkeit der Verwertung der Gärreste als Dünger geradezu zwingend sei. „Verwendung“ und „Verwertung“ seien keine Gegensätze; vielmehr sei der Begriff des „Verwertens“ ein Oberbegriff, der – gerade im Kontext des § 12 Abs. 5 DüV – jedwede Verwendung umfasse. Fehlerhaft sei die Annahme, dass nur der Begriff der „Verwendung“ die Nutzung von Gärrückständen als Wirtschaftsdünger ermögliche bzw. „verwenden“ eine unveränderte Nutzung zum ursprünglichen Zweck beschreibe. Zudem würden die Gärreste – selbst dann, wenn man davon ausgehen würde, dass der Begriff der Verwertung zwingend erfordere, dass ein Stoff in eine andere Form gewandelt werden würde – verwertet, da Gärrückstände als Düngemittel und damit zur Bodenverbesserung eingesetzt werden würden. Der Begriff der „Verwertung“ werde im juristischen Sprachgebrauch für solche Stoffe eingesetzt, die nicht „per se“ Düngemittel, aber zur Verwertung als Wirtschaftsdünger geeignet seien und als solche verwendet würden. Es sei der Begründung der Düngeverordnung nicht zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber ausschließlich eine außerlandwirtschaftliche Verwertung vor Augen gehabt habe.

Systematisch seien die gesetzlichen Regelungen der Düngeverordnung dahingehend zu verstehen, dass § 12 Abs. 5 DüV den Sonderfall der fehlenden Lagerkapazität regele, der Biogasanlagenbetreiber, die ihre Gärreste an Dritte zu Düngezwecken abgäben, von der Pflicht zur Vorhaltung der Lagerkapazität (§ 12 Abs. 2 und 3 DüV) befreie. § 12 Abs. 3 DüV ermögliche eine Abgabe der Gärreste zu Düngezwecken, setzte aber nicht voraus, dass es feste und schriftliche Vereinbarungen gebe, wohingegen § 12 Abs. 5 DüV vertragliche Vereinbarungen voraussetze, die sehr konkret und genau regeln müssten, unter welchen Voraussetzungen anfallende Gärreste als Düngemittel verwertet und abgenommen würden. Konkret setzten die vertraglichen Vereinbarungen zwingend voraus, dass die Abnahmemengen und auch die Abnahmezeitpunkte unter Berücksichtigung der Lagerkapazitäten des Dritten mit den Regelungen des Düngerechts korrespondierten, sodass alle nicht im eigenen Betrieb gelagerte Düngemengen auch tatsächlich in den erforderlichen Mengen abgenommen und gelagert und / oder einer zulässigen Verwertung zugeführt würden. § 12 Abs. 5 DüV treffe keine Vorgabe, für welche Dauer die Gärreste (durch Dritte) gelagert werden müssten oder hinsichtlich welcher Lagerkapazität Vereinbarungen mit Dritten zu treffen seien. Es finde sich keine Vorgabe, nach welcher die fehlende Lagerkapazität dadurch kompensiert werden müsse, dass Dritte genau über diese Lagerkapazität verfügten. § 12 Abs. 5 DüV müsse dahingehend verstanden werden, dass der vertragliche Dritte dazu berechtigt sei, die Gärreste (mit oder ohne Zwischenlagerung) selbst als Düngemittel zu nutzen. Dass der Betriebsinhaber die Gärreste nach der Zwischenlagerung wieder zurücknehme (um sie auf eigene Flächen auszubringen oder an Dritte zu Düngezwecken abzugeben) erscheine widersinnig. Es müsse in den Fällen des § 12 Abs. 5 DüV lediglich, aber auch hinreichend, sichergestellt sein, dass ein auf schriftlichen Vereinbarungen beruhendes und aus diesem Grunde auch überprüfbares Gesamtkonzept vorliege, bei dem die fehlende Lagerkapazität des Anlagenbetreibers dadurch kompensiert werde, dass sich Dritte dauerhaft dazu verpflichteten, die Gärreste abzunehmen und in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Art und Weise als Düngemittel zu nutzen oder auf andere Weise zu verwerten – sei es mit oder ohne vorherige Lagerung. In welchem Maße es erforderlich sei, die Gärreste vor der Nutzung als Düngemittel zu lagern, sei in § 12 Abs. 5 DüV nicht näher geregelt, sondern im Rahmen der Bewertung des Gesamtkonzepts zu prüfen. § 12 Abs. 5 DüV verfolge das Ziel, dass mit den Gärresten in rechtmäßiger Weise verfahren werde. Es sei für diese Zweckerreichung irrelevant, ob dies durch eine landwirtschaftliche oder außerlandwirtschaftliche Verwertung erfolge. Dieser der Norm innewohnende präventive Gedanke bleibe durch dieses Verständnis des Verwertungsbegriffs gewahrt, da § 12 Abs. 6 DüV gerade die Möglichkeit enthalte, die nach Absatz 5 geschlossenen schriftlichen Vereinbarungen einzusehen und mit einer Prüfung sicher zu stellen, dass den Vorgaben des Düngemittelrechts genüge getan werde.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass sie mit der Weitergabe der im Rahmen des Betriebs einer Biogasanlage am Standort F., A-Stadt in der Gemarkung E. in der Flur 8 auf dem Flurstück 223/25 anfallenden Stoffe an Dritte zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, ihre Pflichten aus § 12 Abs. 3 i.V.m. § 12 Abs. 5 DüV erfüllen kann.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt den Ausführungen der Klägerin im Einzelnen entgegen.

Die Zulässigkeit der Klage als Feststellungsklage sei wegen ihrer Subsidiarität zweifelhaft, da es vordringlich um die Auslegung einer Norm und damit um die Rechtsanwendung gehe.

Die Klage sei unbegründet. Eine Aufbringung der Gärrückstände zu Düngezwecken sei vom Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV nicht erfasst. Mit § 12 DüV habe der Verordnungsgeber eine Regelung eingeführt, durch die insbesondere sichergestellt werden solle, dass Wirtschaftsdünger und Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasanlage nur zu pflanzenbaulich sinnvollen und für den Gewässerschutz verträglichen Zeiten sachgerecht ausgebracht und verwertet werden. Die Zeiträume, in denen Düngemittel nicht ausgebracht werden dürften, seien deutlich erweitert worden. In diesen Zeiten müssten die Düngemittel in entsprechenden Anlagen zwischengelagert werden. Ausweislich der Verordnungsbegründung müsse die Kapazität der Anlage so großzügig bemessen sein, dass auch in zeitlichen Engpässen, z.B. auf Grund von Witterungsereignissen, eine sichere Lagerung der Stoffe möglich sei. § 12 Abs. 5 DüV stelle klar, dass Lagerkapazitäten auch dann vorgehalten werden müssten, wenn der Betrieb selbst nicht über die erforderlichen Anlagen zur Lagerung verfüge. Der Begriff der „überbetrieblichen Lagerung“ ermögliche einen Zugriff auf Lagerkapazitäten Dritter. Betriebe, die selbst nicht über genügend Lagerraum verfügten, könnten durch schriftliche Vereinbarungen auf fremden Lagerraum zurückgreifen. Eine überbetriebliche Lagerung sei dann nicht erforderlich, wenn die gemäß § 12 Abs. 1 bis 3 DüV für die Lagerkapazität zugrunde zu legende Menge an Wirtschaftsdünger ganz oder teilweise verwertet werde.

Der Begriff der „Verwertung“ unterscheide sich von dem der „Verwendung“. Unter „Verwendung“ i.S.d. Düngeverordnung sei das Aufbringen (das Anwenden) von Düngemitteln, also die düngerechtliche Nutzung von Düngemitteln auf dem Boden zu Düngezwecken zu verstehen (vgl. § 12 Abs. 3 S. 1 DüV „im Betrieb verwenden“). In § 12 Abs. 5 DüV habe der Verordnungsgeber gerade nicht den Begriff der „Verwendung“, sondern den der „Verwertung“ gewählt. Eine „Verwertung“ i.S.d. § 12 Abs. 5 DüV habe – anders als eine „Verwendung“ – zum Ergebnis, dass die „Stoffe“ von denen in Absatz 5 gesprochen werde, auf bestimmte Art und Weise „bearbeitet“ und nach dem Prozess des Verwertens in „anderer Form“ einem neuen Zweck zugeführt würden. Hierbei handele es sich nicht um eine „bloße“ Verwendung, d.h. die (unveränderte) Nutzung zum ursprünglichen Zweck. Die Begriffe der (düngerechtlichen) Verwendung und Verwertung seien keine Synonyme; vielmehr handele es sich um unterschiedliche Nutzungswege der Stoffe.

Das Fassungsvermögen der Lagerbehälter sei unter Berücksichtigung der Dunganfallmenge, bezogen auf einen bestimmten Zeitraum, zu berechnen. Nach § 12 Abs. 2 S. 2 DüV werde der Dunganfall nach Anlage 9, Tabelle 1 ermittelt, in der eine angenommene Dunganfallmenge bezogen auf sechs Monate ausgewiesen werde. Als Abschlag könnten Zeiten berücksichtigt werden, in denen Nutztiere in der Zeit vom 1. Oktober bis 1. April nicht im Stall stünden (§ 12 Abs. 2 S. 4 DüV) und somit die angenommene Dungmenge von diesen Nutztieren in den abzudeckenden Vakanzzeiten nachweislich von vorn herein nicht anfalle. § 12 Abs. 3 DüV schreibe für die entsprechenden Betriebe das Vorhalten einer qualifizierten Lagerkapazität von neun Monaten vor. Rechtlich stelle diese Regelung eine gesetzliche Vermutung dar, die jedoch nicht widerleglich sei. Das vorzuhaltende Fassungsvermögen werde dabei unabhängig davon ermittelt, ob die Stoffe in der zulässigen Ausbringungszeit tatsächlich ausgebracht werden könnten; Nachweise der zur Verfügung stehenden Flächen oder der tatsächlichen düngerechtlichen Verwendung seien in diesem Zusammenhang für die Berechnung der Kapazität nicht maßgeblich. In diesem Kontext stehe § 12 Abs. 5 DüV, der die erforderliche Lagerkapazität voraussetze und keine Ausnahme von der erforderlichen Größe des Lagerbehälters vorsehe, sondern eine überbetriebliche Lagerkapazität erfordere. Nur für den Fall, dass die Stoffe nicht als Düngemittel „verwendet“ werden würden, könne von einer Vorhaltung von Lagerkapazitäten abgesehen werden. Dies entspreche auch dem Rechtsgedanken von § 12 Abs. 2 S. 4 DüV, wonach das Fassungsvermögen eingeschränkt werden könne, wenn Wirtschaftsdünger von vorn herein nicht zur Verwendung als Düngemittel anfielen. In § 12 Abs. 3 DüV werde die Lagerkapazität von neun Monaten unter der Prämisse, dass der Wirtschaftsdünger oder die Gärrückstände im Betrieb verwendet oder an andere zu Düngezwecken abgegeben werden, geregelt. Der Fall einer Abgabe an Dritte zu Düngezwecken sei damit an dieser Stelle – mit dem klaren Erfordernis der Vorhaltung von Lagerraum – geregelt. Hätte der Verordnungsgeber mit der „Verwertung“ in § 12 Abs. 5 DüV auch die Abgabe an andere zu Düngezwecken verstanden, hätte er auch hier auf den in § 12 Abs. 3 DüV verwendeten Begriff oder eine vergleichbare Formulierung zurückgegriffen, was – insbesondere vor dem Hintergrund des präventiven Regelungsgehalts der Norm – gerade nicht erfolgt sei. § 12 Abs. 5 DüV stelle keine Rückausnahme von § 12 Abs. 3 DüV dar, sodass eine Mindestlagerkapazität vorzuhalten sei. Würde der Begriff der „Verwertung“ i.S. einer „Aufbringung zu Düngezwecken“ verstanden, würde Abs. 3 im Ergebnis leerlaufen. Weder die betriebseigene Verwendung des im Betrieb anfallenden Wirtschaftsdüngers zu Düngezwecken noch eine entsprechend zweckgerichtete Abgabe an Dritte vermöge die nach § 12 Abs. 1 bis 3 DüV ermittelte und erforderliche Lagerkapazität weitergehend einzuschränken.

Mit § 12 DüV habe der Verordnungsgeber eine Vorsorgeregelung zum Schutz der pflanzenbaulich sinnvollen Verwendung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen, der Gewässer und des Bodens eingeführt. Daneben werde die gute fachliche Praxis durch Konkretisierung der Anforderungen, die bei der Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln auf landwirtschaftlich und anders genutzten Flächen geregelt. Dazu gehörten insbesondere die Vorgaben, in bestimmten Zeiten und unter bestimmten Rahmenbedingungen eine Anwendung von Düngemitteln auszuschließen. Da der Dung ganzjährig (und somit auch in Zeiten, in denen eine Ausbringung unzulässig sei) anfalle und es Zeiten gebe, in denen eine Aufbringung unzulässig sei oder Aufbringungsengpässe bestünden (z.B. aufgrund von Witterungsbedingungen und Wachstumsausfällen), müsse eine Zwischenlagerung der Stoffe erfolgen und werde ohne ausdrückliche Anordnung vorausgesetzt. Daher gehe der Verordnungsgeber davon aus, dass eine Lagerkapazität auch dann erforderlich sei, wenn für die insgesamt anfallende Menge von Wirtschaftsdünger und Gärresten ausreichende Aufbringungsflächen vorgehalten würden. § 12 DüV schreibe unter Vorsorgegesichtspunkten den Umfang des erforderlichen Fassungsvermögens der Lager vor. § 12 DüV habe zum Zweck, dem düngerechtlichen Vorsorgegedanken dadurch Rechnung zu tragen, dass ausreichend Lagerraum vorgehalten werde, um sicherzustellen, dass die Aufbringung ordnungsgemäß, insbesondere zu den rechtlich vorgesehenen Zeiten, erfolgen könne. Dabei habe der Verordnungsgeber klar geregelt, dass der Vorsorge durch das Schaffen ausreichender Lagerkapazität nachzukommen sei. Eine Substitution von Lagerkapazität durch Flächen (Dritter) entspreche nicht dem Willen des Verordnungsgebers und der Systematik des düngerechtlichen Regelungswerks, insbesondere der des § 12 DüV. Der Verordnungsgeber gehe davon aus, dass selbst wenn ausreichende Ausbringungsflächen vorgehalten würden und zur Verfügung stünden, Lagerkapazität erforderlich sei. Er ermögliche eine verminderte Lagerkapazität (trotz errechneten Dunganfalls) nur in Fällen, in denen ein Anfall von Düngemitteln tatsächlich ausgeschlossen sei (§ 12 Abs. 2 S. 4 DüV) oder in Fällen, in denen Stoffe zur düngerechtlichen Verwendung nicht mehr anfielen, weil sie anderweitig, z.B. durch Absteuerung, verwertet würden. Ausnahmen von der Vorhaltung von Lagerraum seien deshalb auf diese beiden Ausnahmen beschränkt, weil die Norm dem Schutz vor einer übermäßigen Nutzung von Flächen durch eine Ausbringung von Wirtschaftsdüngern und Gärresten diene, insbesondere zur Verhinderung eines übermäßigen Nitrateintrags in Gewässer und Böden. Durch die Lagerung solle der Aufbringungsdruck reduziert bzw. ausgeschlossen werden. Eine Reduzierung der Lagerkapazität laufe dem Schutzziel der Norm unmittelbar zuwider. Ein Flächen- oder Ausbringungsnachweis sei daher zur Verminderung der Lagerkapazität ungeeignet, da die Dungmengen und Gärreste, die kontinuierlich anfielen, nicht durch vorherige oder nachträgliche Mehrausbringung kompensiert werden könnten.

Ein anderes Ergebnis verursache auch in Bezug auf die Überwachung erhebliche Schwierigkeiten. Im Ergebnis könnten sich Betriebe, die eine Biogasanlage betrieben, durch entsprechende Abnahmeverträge einer Lagerraumverpflichtung entziehen. Ein nicht ordnungsgemäßer Umgang mit den Gärresten durch aufnehmende Betriebe könnte nicht den jeweiligen Biogasanlagen „zugerechnet“ werden. Dem mit § 12 DüV verfolgten Zweck der Sicherstellung einer bedarfsgerechten Düngung durch eine (überwachbare und zu überwachende) Verpflichtung zur Vorhaltung von Lagerraum könnte nicht nachgekommen werden. Insbesondere bei Biogasanlagen mit mehreren Gesellschaftern sei eine Überwachung der Nährstoffströme faktisch nicht mehr möglich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat nicht Anspruch auf die Feststellung, dass sie mit der Weitergabe der im Rahmen des Betriebs ihrer Biogasanlage am Standort F., A-Stadt in der Gemarkung E. in der Flur 8, auf dem Flurstück 223/25 anfallenden Stoffe an Dritte zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, ihre Pflichten aus § 12 Abs. 3 in Verbindung mit § 12 Abs. 5 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom 26. Mai 2017 (BGBl. I 2017, S. 1305), die durch Artikel 1 der Verordnung vom 28. April 2020 (BGBl. I 2020, S. 846) geändert worden ist (im Folgenden: Düngeverordnung – DüV –), erfüllen kann.

Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft. Die Feststellungsklage ist auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 38.09 – juris, Rn. 32 m.w.N.). Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig" sein (BVerwG, Urteile vom 13. Oktober 1971 – VI C 57.66 – juris, Rn. 26 und vom 30. Mai 1985 – 3 C 53.84 – juris, Rn. 30). Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (BVerwG, Urteile vom 30. Mai 1985 – 3 C 53.84 – juris, Rn. 31 und vom 23. Januar 1992 – 3 C 50.89 – juris, Rn. 31). Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Darauf beschränkt sich das Klagebegehren bei sinngemäßer Auslegung nach § 88 VwGO jedoch nicht.

Vorliegend besteht zwischen den Prozessbeteiligten ein konkreter Meinungsstreit darüber, ob die Klägerin ihre Pflicht nach § 12 Abs. 3 DüV durch Überlassung der Gärrückstände an Dritte zur Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, erfüllen kann. Wenn dies nicht der Fall ist, kann die Beklagte, die gemäß § 12 Abs. 1 Düngegesetz – DüngG – vom 9. Januar 2009 (BGBl. I 2009, S. 54, 136), zuletzt geändert durch Artikel 277 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I 2020, S. 1328) i.V.m. § 1 Nr. 4 der Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer Niedersachsen (LwKAufgÜtrV ND) zuständige Behörde für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften der Düngeverordnung ist, nach § 13 Abs. 1 S. 1 DüngG die notwendigen Anordnungen treffen.

Die Feststellungsklage ist auch nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär, da die Klägerin ihr Begehren weder mithilfe einer Gestaltungs- noch mittels einer Leistungsklage verfolgen kann.

Ein Feststellungsinteresse der Klägerin liegt im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts vor, da die Beklagte anderer Auffassung als die Klägerin ist und die Klägerin offensichtlich ihr zukünftiges Verhalten an dem Ergebnis der Feststellungsklage orientieren will. Hinzu kommt, dass der Klägerin ein Ordnungswidrigkeitsverfahren nach § 14 Abs. 2 Nr. 1b) i.V.m. § 3 Abs. 5 Nr. 9 DüngG i.V.m. § 14 Abs. 2 Nr. 2 DüV drohen könnte, wenn sie die schriftlichen Vereinbarungen nach § 12 Abs. 5 und 6 DüV nicht oder nicht rechtzeitig vorlegt (siehe zu den Fallgruppen des Feststellungsinteresses nur Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 43 Rn. 23, 24).

Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet.

Die Feststellungsklage ist dann begründet, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Klägerin ihre Pflichten aus § 12 Abs. 3 i.V.m. § 12 Abs. 5 DüV durch Weitergabe der in ihrem Betrieb anfallenden Gärrückstände an einen Dritten zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, erfüllen kann. Eine solche Feststellung vermag die Klägerin hier nicht zu erreichen. Denn der Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV umfasst nach Auffassung der Kammer nicht die Anwendung der Gärrückstände als Düngemittel.

Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der streitgegenständlichen Vorschrift. Denn der Verordnungsgeber hat in den verschiedenen Absätzen des § 12 DüV unterschiedliche, nicht synonyme Begriffe verwendet, sodass davon auszugehen ist, dass er inhaltlich unterschiedliche Regelungen treffen wollte. Konkret lautet die Formulierung in § 12 Abs. 1 DüV „Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen“. In § 12 Abs. 3 DüV heißt es „im Betrieb verwenden oder an andere zu Düngezwecken abgeben“, wohingegen der Verordnungsgeber in § 12 Abs. 5 DüV den Begriff „verwertet“ nutzt. Es handelt sich bei den Begriffen „Anwenden“ „Verwenden“ und „Verwerten“ nicht um Synonyme. Nach dem Duden ist der Begriff „anwenden“ als „gebrauchen, verwenden, mit etwas arbeiten“ und der Begriff „verwenden“ als „(für einen bestimmten Zweck, zur Herstellung, Ausführung o.ä. von etwas) benutzen, anwenden“ definiert. Der Begriff „verwerten“ hat nach dem Duden die Wortbedeutung „(etwas, was brachliegt, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird) verwenden, etwas daraus machen“ (https://www.duden.de/suchen/dudenonline/anwenden bzw. verwenden bzw. verwerten, zuletzt aufgerufen am 19. September 2020). Da zwar der Begriff der Verwertung mit „verwenden, etwas daraus machen“ definiert ist, aber „verwenden“ erkennbar nicht gleichbedeutend mit „verwerten“ ist, da die Definition von „verwenden“ eben nicht „etwas verwerten“ lautet, sind diese Begriffe nicht inhaltsgleich. Daher umfasst der in § 12 Abs. 5 DüV normierte Begriff „verwertet“ nicht die „Anwendung der Gärrückstände als Düngemittel“.

Hinzu kommt, dass der Verordnungsgeber in § 12 Abs. 5 DüV – anders als in § 12 Abs. 1 S. 1 DüV und in § 12 Abs. 3 DüV, die jeweils eine Zweckbestimmung der Gärrückstände, konkret die Verwendungsabsicht bzw. den Verwendungszweck der Gärrückstände „als Düngemittel“ vorgeben („als Düngemittel angewendet werden sollen“ bzw. „Abgabe an andere zu Düngezwecken“) – den Begriff der „Verwertung“ nutzt, ohne ergänzend explizit eine entsprechende Zweckbestimmung „Verwertung zu Düngezwecken“ zu normieren. Es ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber – hätte er auch bei § 12 Abs. 5 DüV eine Verwendung der Gärrückstände zu Düngezwecken normieren wollen – eine gleichlautende, klarstellende Formulierung wie in den vorherigen Absätzen 1 und 3 gewählt hätte. Dies ist aber nicht der Fall.

Anders als die Beteiligten vermag die Kammer hingegen allein aus der Wahl des Begriffes „verwertet“ durch den Verordnungsgeber in § 12 Abs. 5 DüV keine Anhaltspunkte für dessen Auslegung gewinnen. Denn die Kammer kann „dem Düngerecht“ keinen allgemeinen düngerechtlichen Grundsatz entnehmen, wonach eine „Verwertung im düngerechtlichen Kontext“ stets eine Verwendung von Gärrückständen als Düngemittel umfasst. Weder im Düngegesetz noch in der Düngeverordnung findet sich eine Legaldefinition des Verwertungsbegriffs. Die von der Klägerin aufgeführten Regelung der Bioabfallverordnung (§ 2 Nr. 6 BioAbfV) definiert lediglich den Begriff der Eigenverwertung, die sich somit bereits im Adressatenkreis von der „Verwertung“ in § 12 Abs. 5 DüV unterscheidet. Zudem lässt sich aus dieser Legaldefinition jedenfalls kein das gesamte Düngerecht prägender Grundsatz entnehmen. Auch ist die Kammer nicht davon überzeugt, dass Gärrückstände „per se“ nach der Regelung des § 2 Nr. 2 b) DüngG Wirtschaftsdünger sind. Vielmehr ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift, dass Gärrückstände dann Wirtschaftsdünger i.S.d. § 2 Nr. 2 i.V.m. § 2 Nr. 1 DüngG sind, wenn sie dazu bestimmt sind, Nutzpflanzen Nährstoffe zuzuführen, um ihr Wachstum zu fördern, ihren Ertrag zu erhöhen oder ihre Qualität zu verbessern, oder die Bodenfruchtbarkeit zu erhalten oder zu verbessern. Im Umkehrschluss ist auch der Wortlaut des § 2 Nr. 2 i.V.m. Nr. 1 DüngG dahingehend zu verstehen, dass Gärrückstände nur dann, wenn ihnen die genannte Zweckbestimmung zukommt, „Düngemittel“ i.S.d. Vorschrift sind.

Auch der von der Klägerin genannte Beschluss des Nds. Oberverwaltungsgerichts vermag hier nicht zur Klärung beizutragen, da in ihm nur der Begriff der Verwendung und nicht der Verwertung genutzt wird (Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 2003 – 7 ME 203/02 – juris, Rn. 6 f.). Zu der hier entscheidenden Frage, ob eine Verwertung im düngerechtlichen Kontext zwingend eine Verwendung als Düngemittel umfasst, ist er unergiebig.

Auch lässt sich aus der Verwendung des Begriffs „verwertet“ durch den Verordnungsgeber nicht auf eine konkrete, von ihm gewollte „Art der Verwertung“ schließen. Denn das wäre nur dann der Fall, wenn entweder einer der von der Regelung umfassten Stoffe (Gärrückstände oder Wirtschaftsdünger) ausschließlich auf eine Art (z.B. als Düngemittel) verwertet werden könnte oder wenn nur bei einer bestimmten „Art der Verwertung“ die Anforderungen an eine „Verwertung“ erfüllt wären. Beides ist aber nicht der Fall. Vielmehr können sowohl Gärrückstände als auch Wirtschaftsdünger als Düngemittel oder anderweitig verwertet werden. So können Gärrückstände stofflich oder thermisch verwertet werden; Wirtschaftsdünger können beispielsweise zur Vergärung in eine Biogasanlage verbracht werden (vgl. zu den Verwertungsmöglichkeiten von Gärrückständen Späth/Zachmann, Verwertung von Gärresten aus rechtlicher Sicht, Verwaltungsrundschau -VR- 2014, S. 406, 414; Wulf/Döhler, Verfahren und Kosten der Gärresteaufbereitung, in: Gülzower Fachgespräche Band 32, Tagungsband „Biogas in der Landwirtschaft - Stand und Perspektiven“, 2009, S. 198 f.). Zudem ist – wie sich bereits aus den Ausführungen der Beteiligten ergibt – unklar, welche Anforderungen an ein „Verwerten“ zu stellen sind. Jedenfalls ist davon auszugehen, dass eine Bearbeitung des Ausgangsstoffes zu einem anderen Stoff, der einen anderen Zweck erfüllt, nicht erforderlich ist. Denn andernfalls wäre auch eine Absteuerung der (stofflich unveränderten) Wirtschaftsdünger keine Verwertung i.S.d. § 12 Abs. 5 DüV, was die Kammer für unwahrscheinlich hält. Wenn demgemäß davon ausgegangen wird, dass ein „Verwerten“ zumindest einen Verarbeitungsprozess und eine Änderung der Zweckbestimmung der Stoffe voraussetzte, ergibt sich hieraus weder ein Argument für das von der Klägerin vertretene noch für das gegenteilige Verständnis des Verwertungsbegriffs. Denn sowohl bei der Verwendung der Gärrückstände (und Wirtschaftsdünger) als Düngemittel als auch bei einer anderweitigen Verwertung sind diese Voraussetzungen erfüllt. Durch die Einarbeitung der Gärrückstände in den Boden (Verarbeitungsprozess) kommt ihnen ein neuer Zweck zu. Gleiches gilt für die übrigen Verwertungsmöglichkeiten von Gärrückständen (vgl. hierzu wiederum Späth/Zachmann, Verwertung von Gärresten aus rechtlicher Sicht, Verwaltungsrundschau -VR- 2014, S. 406, 414; Wulf/Döhler, Verfahren und Kosten der Gärresteaufbereitung, in: Gülzower Fachgespräche Band 32, Tagungsband „Biogas in der Landwirtschaft – Stand und Perspektiven“, 2009, S. 198 f.).

Nach Auffassung der Kammer streitet auch die systematische Stellung des § 12 Abs. 5 DüV dafür, dass „verwertet“ nicht die Abgabe an Dritte zu Düngezwecken (oder Verwendung zu Düngezwecken) meint. Denn § 12 Abs. 3 DüV, der sich im Normgefüge vor dem § 12 Abs. 5 DüV befindet, trifft bereits eine Regelung für den Fall, dass Biogasanlagenbetreiber, die – wie die Klägerin – nicht über eigene Ausbringungsflächen verfügen, die Gärrückstände entweder „im eigenen Betrieb verwenden“ oder „an andere zu Düngezwecken abgeben“. Konkret ergibt sich aus § 12 Abs. 3 DüV für diesen Fall das eindeutige Erfordernis, sicherzustellen, dass die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden Gärrückstände sicher gelagert werden. Da der systematische Aufbau des § 12 DüV sich so darstellt, dass in Absatz 1 zunächst der allgemeine Grundsatz festgelegt wird, dass das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, größer sein muss, als die Kapazität, die in dem Zeitraum erforderlich ist, in dem das Aufbringen der Düngemittel auf landwirtschaftlich genutzten Flächen verboten ist, und die folgenden Absätze 2 bis 4 dann konkrete Zeiträume für die unterschiedlichen Stoffe und Betriebsvarianten festlegen, ist nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit § 12 Abs. 5 DüV diese zuvor normierten Grundsätze abändern wollte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die in § 12 Abs. 5 DüV geregelten Alternativen im Einklang mit den zuvor geregelten Grundsätzen stehen. So ist es auch bei der in § 12 Abs. 5 Var. 1 DüV normierten Variante der „überbetrieblichen Lagerung“. Der Grundsatz, dass der Anlagenbetreiber die Stoffe für einen sich aus den Absätzen 2 bis 4 ergebenden Zeitraum lagern muss, bleibt durch diese Regelung unberührt. Nur dann, wenn „verwertet“ gemäß § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV dahingehend verstanden wird, dass die „Verwertung“ der Gärrückstände eine solche ist, die nicht deren Verwendung zu Düngezwecken umfasst, bleibt auch bei dieser zweiten Variante des § 12 Abs. 5 DüV der Grundsatz des § 12 Abs. 3 DüV (Sicherstellung der Lagerung bei Gärrückständen, die an Dritte zu Düngezwecken abgegeben werden) unberührt. Anders als die Klägerin sieht die Kammer auch in dem Erfordernis der vertraglichen Vereinbarungen keine diese Abweichung von den zuvor normierten Grundsätzen erklärende „Rechtfertigung“, da das Erfordernis der vertraglichen Vereinbarungen gleichermaßen für § 12 Abs. 5 Var. 1 DüV („überbetrieblich gelagert“) gilt, der – wie erörtert – keine Abweichung von den Grund-sätzen des § 12 DüV beinhaltet.

Hinzu kommt, dass es dem Rechtsgedanken des § 12 Abs. 2 S. 4 DüV entspricht, den Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV im Sinne einer anderen Verwendung der Gärrückstände, als der der Verwendung als Düngemittel zu verstehen. § 12 DüV stellt in den Absätzen 2 bis 4 eine unwiderlegliche Vermutung bezüglich des Fassungsvermögens der Lagerbehältnisse auf und normiert ausdrücklich nur in § 12 Abs. 2 S. 4 DüV einen einzigen Fall, in dem die vorzuhaltende Lagerkapazität geringer sein kann, nämlich nur dann, wenn die Wirtschaftsdünger im Betrieb nicht anfallen. Konkret ermöglicht § 12 Abs. 2 S. 4 DüV für die Zeiten, in denen Nutztiere nicht im Stall stehen, Abschläge bei der Berechnung des Fassungsvermögens der Lagerbehälter. Rechtsgedanke der Regelung ist also, dass Wirtschaftsdünger, die nicht (zur Lagerung) anfallen, zu Abschlägen bei der zu berechnenden Lagerkapazität führen können. Wenn die Gärrückstände (und Wirtschaftsdünger) anders als als Düngemittel verwertet werden, fallen sie faktisch ebenfalls nicht zur Lagerung an, sodass die Konstellationen vergleichbar sind. Letzteres wird auch durch die Verordnungsbegründung bestätigt, in der es heißt, dass § 12 DüV ausschließlich das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, regelt (vgl. BR- Drs. 148/17, S. 117), was im Umkehrschluss bedeutet, dass sich für Gärrückstände, die zu einem anderen Zweck als der Anwendung als Düngemittel genutzt werden sollen, aus § 12 DüV keine Lagerpflicht ergibt.

Zudem ergibt sich auch aus der Gesetzgebungshistorie und der Teleologie der Vorschrift, dass „verwerten“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV nicht die Verwendung der Gärrückstände als Düngemittel erfassen kann. Es handelt sich bei § 12 DüV um eine präventive umweltrechtliche Schutznorm. Die Düngeverordnung, damit auch § 12 DüV, ist wesentlicher Bestandteil des deutschen Aktionsprogramms zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31. Dezember 1991, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 11, 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. L 311 vom 21. November 2008, S.19, im Folgenden: Nitratrichtlinie) (vgl. BR- Drs. 148/17, S.1 (Problem und Ziel) und S. 94; Reinhardt, Schutz der Gewässer vor Nitrateinträgen aus landwirtschaftlicher Bodennutzung, NuR 2019, S. 217), deren Ziel es ist, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung vorzubeugen. Die Normgeber haben festgelegt, dass die Vorsorge vor weiteren Gewässerverunreinigungen im Kontext der Gärrückstände dadurch betrieben werden soll, dass die Betreiber der Anlagen, die Gärrückstände (und Wirtschaftsdünger), die als Düngemittel angewendet werden sollen, erzeugen, entsprechend große Lagerkapazitäten vorzuhalten haben (vgl. Art. 5 Abs. 1, 4 a) i.V.m. Anhang III Nr. 2 Nitratrichtlinie sowie §§ 1 Abs. 2, 12 DüV). Hintergrund für die die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden Gärrückstände umfassende Lagerpflicht der Erzeuger ist ausweislich der Verordnungsbegründung, dass „Ausbringungsengpässe“ der Erzeuger vermieden werden sollen und nur in für den Gewässerschutz verträglichen und pflanzenbaulich sinnvollen Zeiten eine Ausbringung von Düngemitteln erfolgen soll (vgl. BR-Drs. 148/17, S. 117). Deshalb muss eine „Verwertung“, die dazu führt, dass eben diese Lagerkapazitäten nicht vorgehalten werden müssen, umwelt- insbesondere gewässer- und bodenschutzrechtlich gleich geeignet sein, wie die Sicherstellung der Lagerung beim Erzeuger. Da nur Gärrückstände, die als Düngemittel angewendet werden sollen, wegen des damit verbundenen Nitrateintrags in Böden und Gewässer, boden- und gewässerschutzrechtlich relevant sind, entspricht es dem Vorsorgegedanken, dass eine Verwertung, bei der die Gärrückstände nicht zum Zwecke der Düngung anfallen, als boden- und gewässerschutzrechtlich „gleich sicher“ wie die Lagerung zu betrachten sind. Denn wenn die Stoffe nicht zur Düngung anfallen, besteht auch nicht die Gefahr einer Gewässerverunreinigung durch übermäßigen Nitrateintrag, wohingegen die Stoffe dann, wenn sie nicht von dem Erzeuger gelagert werden müssten, gleichwohl durch Dritte als Düngemittel genutzt werden könnten, jedenfalls latent gewässer- und bodengefährdend sind. Hinzu kommt, dass es dem Vorsorgegedanken widerspricht, die Verantwortung für den ordnungsgemäßen Umgang mit den Gärrückständen, die an Dritte zu Düngezwecken abgegeben werden sollen, auf Dritte zu übertragen. Denn der Verordnungsgeber hat eine klare Regelung dahingehend getroffen, dass ein Erzeuger für die ordnungsgemäße Lagerung verantwortlich ist. Dies ist auch bei § 12 Abs. 5 Var. 1 DüV (überbetriebliche Lagerung), bei der der Verordnungsgeber ebenfalls schriftliche vertragliche Vereinbarungen fordert, der Fall, sodass sich kein Anhaltspunkt dafür ergibt, dass es dem Willen des Verordnungsgebers entspricht, einzig bei § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV einen Übergang der Verantwortung für die Lagerung der Gärrückstände zu ermöglichen. Bei einer Verwertung der Gärrückstände als Düngemittel käme es – unabhängig vom Inhalt der vertraglichen Vereinbarungen und dem seitens der Betreiber ausgearbeiteten Verwertungskonzepts – letztendlich immer zu einem derartigen, vom Verordnungsgeber nicht gewollten Verantwortungsübergang. Dementsprechend ist unerheblich, ob es dem Betreiber generell möglich ist, ein Verwertungskonzept zu erstellen, das die Abnahmemengen und die Abnahmezeitpunkte unter Berücksichtigung der Lagerkapazitäten der Dritten regeln, mit den Regelungen des Düngerechts korrespondieren und festlegen würde, dass alle Mengen entsprechend der gesetzlichen Regelung abgenommen sowie verwertet würden, da der Gedanke, die Verantwortung der ordnungsgemäßen Lagerung durch vertragliche Vereinbarungen an Dritte abzugeben, der konkret vom Verordnungsgeber vorgegebenen Ausgestaltung des Vorsorgegedankens zuwiderläuft.

Untermauert wird dieses Argument durch die Verordnungsbegründung. Denn wenn eine Verwertung die Abgabe an Dritte zur Verwertung der Gärrückstände als Düngemittel umfassen würde, ergebe sich für die zuständige Behörde – hier gemäß § 12 Abs. 1 DüngG i.V.m. § 1 Nr. 4 LwKAufgÜtrV ND die Beklagte – ein erhöhter Kontrollaufwand, den der Verordnungsgeber bei den Ausführungen zu den „Veränderungen des Erfüllungsaufwands gegenüber der Düngeverordnung in der bisherigen Fassung“ nicht berücksichtigt hat (vgl. BR-Drs. 148/17, S. 77, 89). Denn zusätzlich zu den von den Betreibern vorzuhaltenden Lagerkapazitäten wäre (regelmäßig) nachzuvollziehen und zu berechnen, welche Menge der Gärrückstände, die der Betreiber nicht lagern kann, wo gelagert werden würde und welche Kapazität die entsprechenden Lagerbehälter der Dritten aufweisen müssten. Der Verordnungsgeber hat bei seinen, in der Verordnungsbegründung enthaltenen, Ausführungen zum Kontrollaufwand einzig den erhöhten Kontrollaufwand der Verwaltung für die Berechnung der im Betrieb anfallenden Mengen der flüssigen Wirtschaftsdünger und dem Abgleich mit der vorhandenen Lagerkapazität aufgeführt (vgl. BR-Drs. 148/17, S. 89). Ausführungen zu einem erhöhten Kontrollaufwand der Verwaltung für die Berechnung der Lagerkapazitäten von Dritten, die statt der Erzeugerbetriebe die Lagerverpflichtung übernehmen, finden sich in der Verordnungsbegründung nicht. Das spricht dafür, dass es nicht dem Willen des Verordnungsgebers entspricht, die Pflicht zur Vorhaltung der gesetzlich vorgegebenen Lagerkapazität auf Dritte übertragen können werden soll, zumal sich aus dem eindeutigen Wortlaut des § 12 Abs. 3 DüV eine Lagerverpflichtung des Betreibers einer Biogasanlage für Gärrückstände, die als Düngemittel angewendet werden sollen, ergibt. Demzufolge ist auch das Fehlen der Ausführungen zu dem erhöhten Erfüllungsaufwand der Verwaltung für die Kontrolle der Abnehmerbetriebe ein Hinweis darauf, dass der Verordnungsgeber davon ausging, dass die in § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV gegebene Möglichkeit der „Verwertung“ eine solche sein muss, die dazu führt, dass eine Lagerung der Gärreste überhaupt nicht erforderlich ist. Dies ist nach Auffassung der Kammer nur dann der Fall, wenn die Stoffe (Gärreste und Wirtschaftsdünger) eben nicht als Düngemittel, sondern anderweitig verwendet werden.

Auch steht es dem präventiven Regelungsgehalt der Norm entgegen, wenn die Lagerverpflichtung auf einen Dritten, der von der Klägerin ausgewählt und – zunächst – keiner behördlichen Kontrolle unterzogen wird, übertragen würde. Denn dann bestünde die Gefahr, dass der Dritte den Betreiber täuscht oder tatsächlich über kein den gesetzlichen Anforderungen genügendes Gärrestelager verfügt und dieses erst nach Vertragsschluss auffallen könnte, obwohl die Lieferungen bereits ab Vertragsschluss beginnen könnten.

Nach alldem ist die Kammer davon überzeugt, dass § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV („verwerten“) den Fall regelt, dass Wirtschaftsdünger und Gärreste zu anderen Zwecken als als Düngemittel genutzt werden sollen (so auch Nies, Agrar- und Umweltrecht 2020, S. 9, 12).

Demzufolge kann die Klägerin die von ihr begehrte Feststellung nicht erlangen, weil sie nicht im Einklang mit der Gesetzeslage steht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Berufung war nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, da es um die verallgemeinerungsfähige Frage des Verständnisses des Verwertungsbegriffs in § 12 Abs. 5 Var. 2 DüV geht.