Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 05.11.2020 - 3 MR 56/20
Fundstelle
openJur 2020, 76698
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Angesichts des gegenwärtigen verschärften Infektionsgeschehens - das heißt aufgrund der massiv gestiegenen Anzahl an Corona-Neuinfektionen, nicht nur bundesweit, sondern auch in Schleswig-Holstein, und damit einhergehend der Befürchtung der Überlastung des Gesundheitssystems - hat es die Landesregierung in nicht zu beanstandender Weise als geboten angesehen, neue Maßnahmen zu ergreifen.

Es begegnet keinen durchgreifenden Bedenken, dass sich der Verordnungsgeber dafür entschieden hat, diejenigen Bereiche der Wirtschaft vorübergehend herunter zu fahren, die (haupt-)ursächlich für eine weitere exponentielle Ausbreitung des Coronavirus infolge vermeidbarer privater Kontakte im gesellschaftlichen Kontext sind.

Das in § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Corona-BekämpfVO vom 1. November 2020 enthaltene Beherbergungsverbot des § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 CoronaBekämpfVO ist geeignet, erforderlich und angemessen.

Gegenüber den Gefahren für Leib und Leben (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) wiegen die Einschränkungen der wirtschaftlichen bzw. persönlichen Freiheit weniger schwer. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die angegriffene Regelung wie auch die Regelungen der angegriffenen Landesverordnung im Übrigen von vornherein befristet sind und im Hinblick auf die bei den Beherbergungsbetrieben zwangsläufig entstehenden Einbußen Kompensationen vorgesehen sind.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Normenkontrolleilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (dazu unter 1.), aber unbegründet (dazu unter 2.).

1. Der (sinngemäß gestellte) Antrag,

§ 17 Satz 1 Nr. 3 sowie Satz 2 der am 1. November 2020 gemäß § 60 Abs. 3 Satz 1 LVwG ersatzverkündeten und ab dem 2. November 2020 in Kraft getretenen Schleswig-Holsteinischen Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen,

ist zulässig, insbesondere statthaft im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 Landesjustizgesetz vom 17. April 2018 (GVOBl. 2018, 231, ber. 441).

Gegen die Zulässigkeit des Antrages der Antragstellerin ergeben sich auch im Übrigen keine Bedenken.

Die Zulässigkeit des Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt nicht voraus, dass das Normenkontrollverfahren in der Hauptsache bereits anhängig ist (vgl. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO-Großkomm., 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 386 m. w. N.).

Die Antragstellerin, die eine aus 24 Wohnungen bestehende Ferienwohnanlage auf Sylt betreibt, ist antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie kann als juristische Person geltend machen, durch die angegriffene Norm zumindest in ihren Grundrechten aus Art. 12 und Art. 14 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt zu werden. Sie hat dargelegt, dass sie seit Geltung des sogenannten Beherbergungsverbots (2. November 2020) nicht unerhebliche Umsatzeinbußen infolge nicht zu erzielender Mieteinnahmen für den Monat November zu gewärtigen hat. Auch ist nach ihrem Vortrag nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt ist.

2. Der Antrag ist indes unbegründet.

Denn die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, liegen nicht vor.

Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. des Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 3). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die in der Hauptsache angegriffene Norm in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthält oder begründet, sodass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte.

Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist.

Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; vgl. auch Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 31ff).

Nach diesen Maßstäben ist der Antrag unbegründet. Nach summarischer Prüfung erweist sich der Normkontrollantrag in der Hauptsache als sehr wahrscheinlich erfolglos (1.). Darüber hinaus ergibt sich bei Abwägung der Folgen, dass die Interessen der Antragstellerin an der Außervollzugsetzung des Beherbergungsverbots die Interessen des Antragsgegners an der Aufrechterhaltung dieses Verbots nicht so deutlich überwiegen, dass der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung in dem obigen Sinne dringend geboten ist (2.).

1. Zunächst spricht vieles dafür, dass die angegriffene Verordnung einer rechtlichen Überprüfung im Hauptsacheverfahren standhalten würde. Die formellen Voraussetzungen sind gewahrt (a) und die materiellen Voraussetzungen sind erfüllt (b). Der Inhalt der Verordnung überschreitet nicht die Grenzen der Verordnungsermächtigung (aa) und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (bb) und den Grundsatz der Gleichbehandlung (cc).

a) Die Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Bekämpfungsverordnung - Corona-BekämpfVO) vom 1. November 2020 entspricht den formalen Anforderungen des § 56 LVwG. Sie ist als Landesverordnung bezeichnet, die Ermächtigungsgrundlage ist angegeben, ebenso das Datum der Ausfertigung und die erlassende Behörde. Sie ist ordnungsgemäß im Wege der Ersatzverkündung (§ 60 Abs. 3 Satz 1 LVwG) auf der Internetseite der Landesregierung (https://www.schleswig-holstein.de/DE/Schwerpunkte/Coronavirus/Erlasse/201101_corona_bekaempfungsVO.html) bekanntgemacht worden.

b) Die in der Hauptsache angegriffene Landesverordnung findet in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage.

Gemäß § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.

Die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verstößt nach summarischer Prüfung auch nicht gegen den Parlamentsvorbehalt ("Wesentlichkeitstheorie").

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.04.2014 - 2 BvF 1/12 - juris Rn. 101 ff.).

Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 182; vgl. zum Vorstehenden Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 11.06.2020 - 3 R 102/20 -, juris Rn. 32ff. mwN; Beschl. des Senats v. 15.10.2020 - 3 MR 43/20 -, juris Rn. 16ff.).

Nach diesen Maßgaben und unter Zugrundelegung nachstehender Ausführungen ergeben sich keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass der Landesverordnungsgeber - fußend auf dem Infektionsschutzgesetz - die Corona-Bekämpfungsverordnung erlassen hat. Zwar sind mit dem darin geregelten "Teil-Lockdown", der für einzelne Bereiche ein Verbot der wirtschaftlichen und kulturellen Betätigung vorsieht, erhebliche Grundrechtseingriffe verbunden. Die Landesverordnung ist jedoch zeitlich befristet auf die Dauer von vier Wochen; dabei stehen die angeordneten Maßnahmen unter ständiger Beobachtung des Landesverordnungsgebers. Bereits zu Mitte November ist eine (erste) Evaluierung durch die Landesregierung im Zusammenwirken mit den anderen Bundesländern und der Bundesregierung in Aussicht genommen. Das exponentielle Wachstum der Neuinfektionen in den vergangenen (Herbst-)Wochen hat ein umgehendes Tätigwerden des Verordnungsgebers unter vorheriger Verständigung mit den anderen Bundesländern erfordert. Eine mit der jetzigen Landesverordnung bezweckte rasche Eindämmung des Pandemiegeschehens wäre mit dem Erlass eines formellen Parlamentsgesetzes nicht zu erreichen gewesen.

aa) Die Voraussetzungen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG liegen vor. In ganz Schleswig-Holstein gibt es bestätigte Infektionen mit dem neuartigen Corona-Virus SARS-CoV-2, welches die übertragbare Krankheit (im Sinne von § 2 Nr. 3 IfSG) COVID-19 auslöst; am 4. November 2020 beliefen sich die bestätigten Fälle für Schleswig-Holstein auf 9.096, darunter 263 Neuinfektionen (Quelle: RKI, COVID-19-Dashboard).

Aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ("die zuständige Behörde trifft die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.") folgt, dass der Begriff der "Schutzmaßnahmen" umfassend ist und der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird. Dieses Ergebnis ergibt sich zum einen anhand der Gesetzesmaterialien (vgl. Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drucks. 8/2468, S. 27 zu dem insoweit vergleichbaren § 34 BSeuchG). Danach lässt sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen.

Zum anderen hat das Bundesverwaltungsgericht zu den nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG möglichen Schutzmaßnahmen in seinem Urteil vom 22. März 2012 (3 C 16.11, juris Rn. 24) ausgeführt:

"bb) Hinsichtlich Art und Umfang der Bekämpfungsmaßnahmen - "wie" - des Ergreifens - ist der Behörde, wie bereits ausgeführt, Ermessen eingeräumt (BR-Dr 566/99 S. 169). Dem liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um "notwendige Schutzmaßnahmen" handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. Entw. eines vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Dr 8/2468, S. 27 zur Vorgängerregelung in § 24 BSeuchG)."

Aus alledem folgt, dass alle notwendigen Schutzmaßnahmen - und mithin auch das in § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 CoronaBekämpfVO statuierte Beherbergungsverbot - auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden können (stRspr. des Senats, vgl. Beschl. v. 29 04.2020 - 3 MR 11/20 -, juris Rn. 11 ff.).

bb) Soweit die Antragstellerin rügt, das Beherbergungsverbot greife unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, insbesondere in ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ein - durch das Verbot, Feriengäste zu beherbergen, seien für den Monat November 2020 ausbleibende Mieteinnahmen in Höhe von ca. 28.000,00 Euro zu erwarten -, folgt der beschließende Senat dieser Auffassung nicht.

§ 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Corona-BekämpfVO vom 1. November 2020 verletzt die Antragstellerin nicht in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) oder der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG).

Hinsichtlich Art. 12 Abs. 1 GG, der keinen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb und auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten umfasst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 -, juris Rn. 43), stellt sich die angegriffene Regelung für die Antragstellerin als Berufsausübungsregelung dar, da mit dieser zeitweise der Geschäftsbetrieb der Antragstellerin - die Vermietung des in ihrem Eigentum stehenden Immobilienanwesens "..." zu touristischen Zwecken - unterbunden wird.

In Bezug auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der das bürgerlich-rechtliche Eigentum samt Nutzung schützt, ist § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Corona-BekämpfVO vom 1. November 2020 als eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass auch der Schutz des "eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs" nicht weiter reicht als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt und nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern erfasst; bloße Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt "des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs" nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, NJW 2017, 217, 223).

Ob der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG daher überhaupt betroffen ist, ist zweifelhaft, kann aber offenbleiben. Denn die (zeitlich befristeten) Beschränkungen von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sind jedenfalls derzeit gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.

Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass sich die Pandemie nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau Ende August und Anfang September aktuell in allen Bundesländern weiter ausgebreitet hat (vgl. RKI, täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankeheit-2019 <Covid-19>), Stand: 03.11.2020). Der bisherige Höchstwert an Neuinfektionen betrug am 31. Oktober 2020, also unmittelbar vor Inkrafttreten der streitbefangenen Landesverordnung, 19.059 Fälle (https://www.tagesschau.de/inland/rki-corona-intensivbetten-101.html) und steigt derzeit (noch) weiter an (19.990 Neuinfektionen, vgl. WELT v. 05.11.2020). Ein Vergleich der täglichen Lageberichte des Robert-Koch-Instituts der vergangenen zwei Wochen zeigt anschaulich, dass die Inzidenz der letzten sieben Tage deutschlandweit von 48,6 Fälle pro 100.000 Einwohner (Stand 20.10.2020) auf mittlerweile 125,8 Fälle pro 100.00 Einwohner (Stand: 04.11.2020) angestiegen ist. Damit ist die Anzahl der Kreise mit einer hohen 7-Tage-Inzidenz weiter angewachsen; nur noch sieben Stadt- und Landkreise weisen eine 7-Tage-Inzidenz von unter 25 Fällen/100.000 Einwohner auf. Der bundesweite Anstieg wird nunmehr vermehrt durch zumeist diffuse Geschehen verursacht. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle hat sich in den vergangenen zwei Wochen von 943 Patienten am 21. Oktober 2020 auf 2.546 Patienten am 4. November 2020 fast verdreifacht. Auch bezogen auf die Situation in Schleswig-Holstein ist ein spürbarer Anstieg von 165 Neuinfektionen bei insgesamt 5.879 Fällen per 20. Oktober 2020 gegenüber der jetzigen aktuellen Fallzahl von 8.833 bei 233 Neuinfektionen festzustellen.

In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner zutreffend darauf hingewiesen, dass die jetzt bekannten Infektionszahlen nicht das aktuelle Geschehen abbilden, sondern diesen Erhebungen das Geschehen zugrunde liegt, wie es sich zum Zeitpunkt der Meldung durch die jeweiligen Gesundheitsämter an das Robert-Koch-Institut dargestellt hat. Da die Inkubationszeit durchaus auch einen längeren Zeitraum von zehn bis vierzehn Tagen umfassen kann (vgl. RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019, Stand 30.10.2020, Nr. 5. <Inkubationszeit und serielles Intervall>) und die Infektion bereits ca. 48 Stunden vor Symptomentwicklung weiter übertragen werden kann, ist davon auszugehen, dass zum jetzigen Zeitpunkt bereits deutlich mehr Menschen - als statistisch erfasst - infiziert sind. Erschwerend hinzu kommt die - nicht mehr durchgängig gewährleistete - Erfassung und Weiterleitung durch die Gesundheitsämter vor Ort. Aktuell sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 % der Fälle unklar (vgl. Begründung zur Landesverordnung, Teil A. unter Bezugnahme auf die Statistiken des RKI; vgl. Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28.10.2020 zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie, Anlage Ag. 3).

Die Ministerpräsidenten und Ministerpräsidentinnen haben daher im Einvernehmen mit der Bundesregierung beschlossen, beginnend ab dem 2. November 2020, die Corona-Bekämpfungsmaßnahmen für einen Zeitraum von vier Wochen bundesweit zu verschärfen. Angesichts des Umstandes, dass die Infektionszahlen flächendeckend stark angestiegen sind (und noch weiter ansteigen) und sich das Ausbruchsgeschehen in der weit überwiegenden Zahl der Fälle nicht mehr lückenlos zurückverfolgen lässt, sind Beschränkungen in weiten Bereichen des Lebens und der Wirtschaft getroffen worden, wozu auch das in § 17 geregelte Verbot der Beherbergung (zu touristischen Zwecken) gehört (vgl. Begründung zur Landesverordnung, Teil A). Diese Maßgaben sind mit der streitgegenständlichen Landesverordnung für den Bereich des Landes Schleswig-Holstein umgesetzt worden.

Ist somit eine deutlich verschärfte Lage der Ausbreitung der Pandemie gegenüber der vor zwei bis drei Wochen herrschenden Infektionslage wie auch gegenüber der Entwicklung der Pandemie im Frühjahr 2020 festzustellen, so ist auch nicht zu beanstanden, dass sich der Verordnungsgeber, wie die übrigen an dem Teil-Lockdown beteiligten Bundesländer, des Rates von Wissenschaftlern und Wissenschaftlerinnen auf dem Gebiet der Virologie, der Epidemiologie und der übrigen Medizin bedient haben, auch wenn diese Beratung bzw. das mit ihr erzielte Ergebnis des Teil-Lockdowns in der Wissenschaft nicht unumstritten geblieben ist.

Fehlt es nämlich - wie hier - in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft an allgemein anerkannten Maßstäben und Methoden für die fachliche Beurteilung, kann die gerichtliche Kontrolle des behördlichen Entscheidungsergebnisses mangels besserer Erkenntnis der Gerichte an objektive Grenzen stoßen. Sofern eine außerrechtliche Frage durch Fachkreise und Wissenschaft bislang nicht eindeutig beantwortet ist, lässt sich objektiv nicht abschließend feststellen, ob die behördliche Antwort auf diese Fachfrage richtig oder falsch ist. Dem Gericht ist durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht auferlegt, das außerrechtliche tatsächliche Erkenntnisdefizit aufzulösen. Gerichte sind nicht in der Lage, fachwissenschaftliche Erkenntnislücken selbständig zu schließen, und auch nicht verpflichtet, über Ermittlungen im Rahmen des Stands der Wissenschaft hinaus Forschungsaufträge zu erteilen. Nach Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie ist über die im Rahmen bestehender Erkenntnis mögliche Überprüfung der Vertretbarkeit der behördlichen Annahmen hinaus keine weitere, von der behördlichen Entscheidung unabhängige, eigenständige Einschätzung durch das Gericht geboten. Vielmehr kann das Gericht seiner Entscheidung insoweit die - auch aus seiner Sicht plausible - Einschätzung der Behörde zugrunde legen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 -, BVerfGE 149, 407-421, juris Rn. 20f. m. w. N.).

Das für die Dauer von vier Wochen befristete Herunterfahren eines Teiles des öffentlichen Lebens, das darauf abzielt, vermeidbare Kontakte im privaten Umfeld bei Aufrechterhaltung solcher Bereiche, die für ein Funktionieren der Gesellschaft und der Wirtschaft unerlässlich sind, deutlich zu reduzieren, ist in sich konsistent und berücksichtigt insbesondere die betroffenen (grundrechtlich geschützten) Belange der betroffenen Bereiche sowohl im Verhältnis zueinander als auch für sich genommen (vgl. auch Bundesministerium für Justiz und für Verbraucherschutz und Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat vom 30.10.2020, Darstellung der leitenden rechtlichen Erwägungen für die beschlossenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie, Anlage Ag. 2).

Es begegnet keinen durchgreifenden Bedenken, dass sich der Verordnungsgeber dafür entschieden hat, diejenigen Bereiche der Wirtschaft vorübergehend herunter zu fahren, die (haupt-)ursächlich für eine weitere exponentielle Ausbreitung des Coronavirus infolge vermeidbarer privater Kontakte im gesellschaftlichen Kontext sind. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Beschluss des Senats vom 23. Oktober 2020 (Az. - 3 MR 47/20 -, juris), mit dem er das in der vorangegangenen Landesverordnung vom 8. Oktober 2020 enthaltene Beherbergungsverbot vorläufig außer Vollzug gesetzt hat, für die heutige Bewertung überholt ist. Angesichts des gegenwärtigen verschärften Infektionsgeschehens - das heißt aufgrund der massiv gestiegenen Anzahl an Corona-Neuinfektionen, nicht nur bundesweit, sondern auch in Schleswig-Holstein, und damit einhergehend der Befürchtung der Überlastung des Gesundheitssystems - hat es die Landesregierung in nicht zu beanstandender Weise als geboten angesehen, neue Maßnahmen zu ergreifen. Diese sind nunmehr im Lichte der aktuellen Situation, der sehr hohen Dynamik der Ausbreitung des Virus und der nicht mehr vollständig zu gewährleistenden Kontaktnachverfolgung zu bewerten. Der Verordnungsgeber hat das Pandemiegeschehen ständig unter Beobachtung zu halten und - unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) - die erforderlich werdenden Maßnahmen auf dem Gebiet des Infektionsschutzes daran anzupassen. Dies ist mit der nunmehr ergangenen streitbefangenen Landesverordnung vom 1. November 2020 geschehen.

Das darin enthaltene Beherbergungsverbot des § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 CoronaBekämpfVO ist geeignet. Es soll nicht in Abrede gestellt werden, dass die Antragstellerin über ein umfassendes Hygienekonzept in ihren Ferienwohnungen verfügt. In den Blick zu nehmen ist aber vielmehr, dass die Feriengäste mit ihrer touristischen Reise und dem damit verbundenen Aufenthalt auch eine vorübergehende Veränderung des potentiellen Kontaktumfeldes herbeiführen. Touristische Reisen bergen mithin zumindest abstrakt die Gefahr, das Infektionsgeschehen an einen anderen Ort zu tragen und das Virus dort weiter zu verbreiten. Insoweit schätzt der Verordnungsgeber, dem eine Einschätzungsprärogative zukommt, die Gefahr anders ein als die Antragsteller. Dass die Bewertung des Verordnungsgebers offensichtlich unzutreffend und damit rechtswidrig wäre, ist nicht erkennbar (vgl. bereits Beschl. d. Senats v. 20.10.2020 - 3 MR 50/20). Eine touristische Beherbergung würde vermehrt Menschen nach Schleswig-Holstein bringen; die damit einhergehenden erhöhten Kontakte und die höhere Dichte an Menschen würden zwangsläufig zu erhöhten Ansteckungsgefahren führen. Dies gilt umso mehr, als die Beherbergung in anderen Bundesländern beschränkt ist und Auslandsreisen derzeit nur eingeschränkt möglich sind (vgl. Begründung Teil B. zu § 17 CoronaBekämpfVO). Angesichts des Umstandes, dass die Anzahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle stark ansteigend ist und per Stand 30. Oktober 2020 in Schleswig-Holstein sechs Kreise bzw. kreisfreie Städte die Zahl von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner überschritten haben (vgl. Begründung Teil A. Allgemein), stellt sich das Beherbergungsverbot als geeignete Maßnahme dar.

Es ist in diesem Zusammenhang auch nicht zu beanstanden, dass Beherbergungen aus beruflichen Gründen weiterhin zulässig sind. Insoweit hat der Verordnungsgeber nachvollziehbar ausgeführt, dass derartige Unterkünfte im Vergleich zu Reisen aus touristischen oder aus anderen privaten Gründen im volkswirtschaftlichen Interesse und damit letztlich vor dem Hintergrund der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) gewichtiger zu beurteilen sind (vgl. Begründung Teil B. zu § 17).

Das Beherbergungsverbot ist auch erforderlich. Dabei ist es unerheblich, dass - wie die Antragstellerin meint - bei einer Unterbindung von Unterbringungen allenfalls ein ganz minimaler Anteil an Infektionen vermieden werden würde. Angesichts der in Schleswig-Holstein auch im Bereich des Kreises Nordfriesland deutlich gestiegenen Infektionszahlen und der überwiegend nicht mehr möglichen Rückverfolgbarkeit von Infektionsketten muss zum gegenwärtigen Zeitpunkt vermieden werden, dass Kontakte auf der privaten Ebene, die nicht unbedingt erforderlich sind, stattfinden. Hierzu gehören Reisen zu touristischen Zwecken mit der ihnen innewohnenden erhöhten Kontaktaufnahme im touristischen Umfeld, die, wie soeben ausgeführt, gerade nicht auf die Beherbergungsstätte reduziert werden können.

Das Beherbergungsverbot ist auch angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne). Denn es dient - wie auch die übrigen angeordneten Maßnahmen - dazu, vermeidbare Kontakte auf der privaten Ebene zu unterlassen, um die exponentiell wachsende Zahl der Neuinfektionen deutlich zu reduzieren und damit das öffentliche Gesundheitswesen spürbar zu entlasten. Dadurch sollen die Gesundheitsämter wieder in die Lage versetzt werden, Infektionsketten möglichst lückenlos zurückverfolgen zu können. Gleichfalls muss es unter allen Umständen vermieden werden, die Krankenhausversorgung zu überlasten. Dies gilt umso mehr, als bereits jetzt festzustellen ist, dass ausreichendes (Intensiv-)Pflegepersonal nicht zur Verfügung steht und bis zu einem voraussichtlichen Greifen der Lockdown-Maßnahmen auf den Intensivstationen noch voraussichtlich bis zu vier Wochen vergehen werden (vgl. Coronavirus in Deutschland, "Es wird ein harter November", Stand: 03.11.2020, https://www.tagesschau.de/inland/deutschland-corona-lage-101.html). Angesichts dieser für das öffentliche Gesundheitssystem zu befürchtenden gravierenden Folgen muss das Interesse der Betreiber von Beherbergungsstätten zurückstehen, zumal ihnen seitens der Bundesregierung eine Entschädigung für die Umsatzeinbußen zugesagt worden ist.

cc) Das angeordnete Beherbergungsverbot ist auch unter dem Aspekt der grundrechtlich geschützten Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht zu beanstanden.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, BVerfGE 145, 20-105, Rn. 171 m. w. N.).

Nach Maßgabe dieser verfassungsgerichtlichen Vorgaben erweist sich das in § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Corona-BekämpfVO angeordnete Beherbergungsverbot nicht als gleichheitswidrig. Denn, wie bereits ausgeführt, sind Beherbergungen zu beruflichen Zwecken weiterhin zulässig (vgl. § 17 Satz 1 Nr. 3 CoronaBekämpfVO), was seinen sachlichen (Rechtfertigungs-)Grund darin hat, dass dem Interesse an der Durchführung einer beruflich veranlassten Reise ein stärkeres Gewicht beizumessen ist als einer Reise aus privaten, das heißt touristischen, Gründen. Auf letztere kann vorübergehend verzichtet werden. Soweit die Antragstellerin sich in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sieht, weil sie Vermietungen nur an Touristen vornimmt, steht es ihr frei, auch an Reisende, die aus beruflichen Anlässen nach Sylt kommen, zu vermieten.

Die Antragstellerin zeigt einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ebenfalls nicht auf, wenn sie meint, es ergebe keinen Sinn, dass sich bis zu zehn Personen in einem privaten Haushalt treffen dürften, ein Ehepaar dürfe sich hingegen nicht allein in einer Ferienwohnung aufhalten. Denn Anlass für das Beherbergungsverbot ist - wie aufgezeigt - die Kontaktvermehrung, die in einem erweiterten Aktionsradius mit einer Beherbergung einhergeht.

2. Unterstellte man, die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages wären offen, würde ebenso eine Abwägung der sich ergebenden Vollzugsfolgen kein anderes Ergebnis herbeiführen. Dabei wären zum einen die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte und zum anderen die Folgen, die sich ergeben würden, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber letztlich erfolglos bliebe, gegenüber zu stellen. Hierbei ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. (Beschl. des Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20, juris Rn. 21). Bei der Folgenabwägung sind die Auswirkungen auf alle von den angegriffenen Regelungen Betroffenen zu berücksichtigen, nicht nur die Folgen für den Beschwerdeführer (vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 07.04.2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 8).

Nach diesen Maßgaben wäre eine einstweilige Anordnung ebenfalls nicht zu erlassen. Die Antragstellerin legt zwar dar, dass das Beherbergungsverbot massiv in ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG eingreift, indem es ihr für die Dauer von vier Wochen untersagt wird, Ferienwohnungen an Touristen zu vermieten. Erginge die beantragte einstweilige Anordnung nicht, wären die mit dem Beherbergungsverbot verbundenen Einschränkungen mit ihren erheblichen und voraussichtlich teilweise auch irreversiblen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Folgen zu Unrecht eingetreten.

Erginge demgegenüber die beantragte einstweilige Anordnung, würden sich voraussichtlich sehr viele Menschen so verhalten, wie es mit der angegriffenen Regelung des § 17 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 CoronaBekämpfVO unterbunden werden soll. So dürften dann insbesondere Beherbergungsstätten, deren wirtschaftliche Existenz durch die (vorübergehende) Schließung beeinträchtigt wird, wieder öffnen, viele Menschen aus dem gesamten Bundesgebiet zum Zwecke des Tourismus anreisen mit der Folge, dass auch der unmittelbare Kontakt zwischen Menschen häufiger stattfinden wird. Damit würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen nach derzeitigen Erkenntnissen erheblich erhöhen.

Aus dem Normenkontrolleilantrag ist damit insgesamt nicht ersichtlich oder sonst erkennbar, dass die Folgen einer Fortgeltung der angegriffenen Schutzmaßnahmen gegen die Corona-Pandemie in einem Maße untragbar wären, dass ausnahmsweise eine geltende Regelung im Eilrechtsschutz außer Vollzug gesetzt werden müsste. Die hier geltend gemachten Interessen sind gewichtig, erscheinen aber nach dem hier anzulegenden strengen Maßstab nicht derart schwerwiegend, dass es unzumutbar erschiene, sie einstweilen zurückzustellen, um einen möglichst weitgehenden Gesundheits- und Lebensschutz zu ermöglichen, zu dem der Staat aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 GG prinzipiell auch verpflichtet ist (vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 0704.2020, a. a. O., juris Rn. 11 m. w. N.). Gegenüber den Gefahren für Leib und Leben wiegen die Einschränkungen der wirtschaftlichen bzw. persönlichen Freiheit weniger schwer. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die angegriffene Regelung wie auch die Regelungen der angegriffenen Landesverordnung im Übrigen von vornherein befristet sind und im Hinblick auf die bei den Beherbergungsbetrieben zwangsläufig entstehenden Einbußen Kompensationen vorgesehen sind (vgl. Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020, Punkt 12, Anlage Ag. 3).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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