Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 15.10.2020 - 3 MR 43/20
Fundstelle
openJur 2020, 74601
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Eine vorläufige Außervollzugsetzung der in §§ 2 Abs. 3, Abs. 4 und 3 Abs. 3 der Landesverordnung über besondere Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 an Schulen (Schulen-Coronaverordnung-SchulencoronaVO) vom 6. Oktober 2020 angeordneten Pflicht zum Tragen eines Mund-Nasen-Bedeckungsschutzes im Schulunterricht kommt nach den Maßstäben des § 47 Abs. 6 VwGO nicht in Betracht.

Eine durchgängige, das heißt auch für den Schulbetrieb geltende Maskentragungspflicht ist nicht unverhältnismäßig, sondern im Gegenteil deshalb geboten und erforderlich, um einem raschen Wiederanstieg der Infektionszahlen und einem damit möglicherweise einhergehenden (erneuten) Herunterfahren gesellschaftsrelevanter Bereiche wirksam entgegenzuwirken (Beschl. v. 28.08.2020 - 3 MR 37/20).

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Senat hat das Passivrubrum von Amts wegen berichtigt. Nach dem Erlass des Ministerpräsidenten vom 20. Juli 2010 (Amtsbl. SH 2010, 526, dort Ziff. 1) wird das Land Schleswig-Holstein vorbehaltlich abweichender Regelung in Gesetzen und Verordnungen oder in den nachfolgenden Abschnitten durch die zuständige Fachministerin oder den zuständigen Fachminister im Rahmen ihres oder seines jeweiligen Geschäftsbereichs vertreten. Wie der Antragsgegner zutreffend ausgeführt hat, sind gemäß § 32 Satz 1 IfSG für den Erlass von Rechtsverordnungen über Maßnahmen nach § 28 IfSG, um solche geht es in der angegriffenen Landesverordnung, grundsätzlich die Landesregierungen zuständig. Diese können die Ermächtigung gemäß § 32 Satz 2 IfSG durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Das ist mit § 12 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 1. Oktober 2020 in der Weise umgesetzt worden, dass dadurch das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur für die hier angegriffene Landesverordnung zuständig geworden ist und daher das Land vertritt. Zwar hat die Antragstellerin sowohl das Land Schleswig-Holstein als auch das Bildungsministerium als Antragsgegner benannt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass sie bei Kenntnis der vorangestellten Delegationsbefugnis, von der vorliegend Gebrauch gemacht worden ist, den Antragsgegner sogleich zutreffend benannt hätte.

Der im Wege des Normenkontrolleilantrages gestellte Antrag,

die in § 2 Abs. 3, Abs. 4 und § 3 Abs. 3 getroffenen Regelungen der Landesverordnung über besondere Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 an Schulen (Schulen-Coronaverordnung - SchulencoronaVO) vom 6. Oktober 2020 bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen,

ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 VwGO ist zulässig. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine entsprechende Bestimmung ist in § 67 Landesjustizgesetz enthalten. Die Antragstellerin wendet sich gegen §§ 2 Abs. 2, Abs. 4 und § 3 Abs. 3 der Landesverordnung über besondere Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 an Schulen (Schulen-Coronaverordnung - SchulencoronaVO) vom 6. Oktober 2020, mithin gegen untergesetzliche Normen in Form einer Landesverordnung.

Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt nicht voraus, dass das Normenkontrollverfahren in der Hauptsache bereits anhängig ist (vgl. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO-Großkommentar, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 386 m.w.N.).

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, weil sie geltend machen kann, durch die in §§ 2 Abs. 3, Abs. 4 und § 3 Abs. 3 angeordnete Maskenpflicht in der Schule in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 (Recht auf körperliche Unversehrtheit), Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 (Allgemeines Persönlichkeitsrecht) sowie aus Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) verletzt zu sein.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet, weil die Voraussetzungen gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, im Ergebnis nicht vorliegen.

Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffene Norm in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthält oder begründet, sodass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte.

Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist (vgl. auch OVG Schleswig, Beschl. v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 4).

Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 12; OVG Schleswig, a.a.O., Rn. 5).

Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung der mit dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin angegriffenen Bestimmungen der §§ 2 Abs. 3, Abs. 4 und § 3 Abs. 3 der Landesverordnung über besondere Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 an Schulen (Schulen-Coronaverordnung - SchulencoronaVO) vom 6. Oktober 2020 nicht in Betracht.

Nach § 2 Abs. 2 SchulencoronaVO sind aus genommen von der ( in Absatz 1 der Vorschrift angeordneten) Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung Schülerinnen und Schüler innerhalb des Unterrichtsraumes, wenn keine anderen Personen mit Ausnahme von Schülerinnen und Schülern derselben Kohorte und von an der Schule tätigen Personen anwesend sind (1.); Schülerinnen und Schüler in den ihrer Kohorte zugewiesenen Bereichen des Schulhofs oder der Mensa, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu Personen außerhalb der eigenen Kohorte eingehalten wird (2.). Gemäß § 2 Abs. 3 SchulencoronaVO gilt Absatz 2 Nummer 1 für Schülerinnen und Schüler ab der Sekundarstufe I mit der Maßgabe, dass diese von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung innerhalb des Unterrichtsraumes nur dann ausgenommen sind, wenn bei Prüfungen und mündlichen Vorträgen ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten wird. Gemäß § 2 Abs. 4 SchulencoronaVO gilt Absatz 2 Nummer 2 für Schülerinnen und Schüler ab der Sekundarstufe I mit der Maßgabe, dass diese von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung auf dem Schulhof und in der Mensa nur dann ausgenommen sind, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten wird. Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 SchulencoronaVO sind ausgenommen von der (in Absatz 1 angeordneten) Pflicht zum Tragen einer Mund Nasen-Bedeckung Schülerinnen und Schüler sowie die sie begleitenden Personen, soweit sie einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu Personen außerhalb der eigenen aus den Schülerinnen und Schülern bestehenden Kohorte einhalten. Gemäß § 3 Abs. 3 SchulencoronaVO gilt Abs. 2 Nummer 2 für Schülerinnen und Schüler ab der Sekundarstufe I sowie die sie begleitenden Personen mit der Maßgabe, dass diese von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei schulischen Veranstaltungen außerhalb des Schulgeländes nur dann ausgenommen sind, soweit sie einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einhalten.

a) Die Anordnung zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung auf dem Gelände von Schulen und bei schulischen Veranstaltungen außerhalb des Schulgeländes ist formell rechtmäßig.

Die in der Hauptsache angegriffene Landesverordnung findet in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587), eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Der Senat hat bereits in mehreren Verfahren entschieden, dass die im Zusammenhang mit der SARS-CoV-2-Pandemie erlassenen Regelungen in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine hinreichende Rechtsgrundlage finden (vgl. etwa Beschl. des Senats v. 13.05.2020 - 3 MR 14/20 -; Beschl. v. 30.04.2020 - 3 MR 15/20 -, juris Rn. 17ff. und v. 09.04. 2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 8ff. sowie v. 07.04.2020 - 3 MB 13/20 -, juris Rn. 9ff.).

(1) Die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verstößt nach summarischer Prüfung auch nicht gegen den Parlamentsvorbehalt ("Wesentlichkeitstheorie").

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.04.2014 - 2 BvF 1/12 - juris Rn. 101 ff.).

Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 182; vgl. zum Vorstehenden Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 11.06.2020 - 3 R 102/20 -, juris Rn. 32ff. mwN).

Nach diesen Maßgaben und unter Zugrundelegung nachstehender Ausführungen ergeben sich keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass der Landesverordnungsgeber - fußend auf dem Infektionsschutzgesetz - die SchulenCoronaVO erlassen hat.

(2) Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt. Es verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Es findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen. Das Bundesverfassungsgericht hat darüber hinaus stets betont, dass Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nur für Gesetze gilt, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll (vgl. (BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 -, juris Rn. 55f. mwN).

Ein zielgerichteter (finaler) Grundrechtseingriff, der notwendig wäre, um das Zitiererfordernis auszulösen, ist § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG und § 32 Abs. 3 IfSG nicht immanent. Läge in der Pflicht, eine Mund-Nase-Bedeckung zu tragen, ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit vor, wäre dies allenfalls als eine unbeabsichtigte Nebenfolge zu bewerten. Im Übrigen liegt, insoweit wird auf die nachstehenden Ausführungen verwiesen, kein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) vor.

Gemäß § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon ausschließen.

b) Die angegriffene Anordnung zum Tragen eines Mund-Nasen-Bedeckungsschutzes im schulischen Bereich begegnet auch keinen materiellen Bedenken.

Hat der Gesetzgeber nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG ausdrücklich die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen, zu denen Schulen § 33 Nr. 3 IfSG gehören, aufgenommen, stellt sich die Verpflichtung zum Tagen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Unterricht in diesem Zusammenhang eine Maßnahme zur Ermöglichung des Präsenzunterrichts dar und ist als betriebliche Regelung als einer gegenüber einer Schließung unterschwellige Maßnahme von der Ermächtigungsgrundlage der §§ 32 Satz 2, 28 Abs. 1 IfSG gedeckt (vgl. BayVGH, Beschl. v. 08.09.2020 - 20 NE 20.1999 -, juris Rn. 27).

(1) Die Voraussetzungen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG liegen vor. Nach der aktuellen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts (RKI, Stand: 07.10.2020) ist eine Intensivierung der gesamtgesellschaftlichen Anstrengungen nötig, um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich so weit wie möglich zu vermeiden. Hier können junge Erwachsene und Jugendliche und Personen mit vielen sozialen Kontakten durch Einhaltung der empfohlenen Maßnahmen (AHA + Lüften Regeln) in ganz besonderer Weise dazu beitragen, Übertragungen zu verhindern. Dazu zählen Hygienemaßnahmen, das Abstandhalten, das Einhalten von Husten- und Niesregeln, das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckung/Alltagsmaske in bestimmten Situationen (AHA-Regeln). Auch wenn die Anzahl der aktuellen Infektionen in Schleswig-Holstein derzeit im Vergleich mit anderen Bundesländern eher niedrig zu bewerten sein mag, besteht nach Einschätzung des RKI jedenfalls die Option zum Tragen eines Mund-Nase-Bedeckungsschutzes im Klassenraum (vgl. Präventivmaßnahmen in Schulen während der COVID-19-Pandemie, Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts für Schulen, Stand: 12.10.2020).

Aus § 4 IfSG ergibt sich, dass das RKI eine vorrangige Rolle im Zusammenhang mit der Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen hat (so auch BayVGH, Beschl. v. 28.04.2020 - 20 NE 20.849 -, juris Rn. 33). Es ist als Bundesoberbehörde unter anderem dafür zuständig, den Gesundheitsbehörden auf allen Ebenen die Informationen zu geben oder zugänglich zu machen, die zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben notwendig sind (Beschl. des Senats v. 13.05.2020 - 3 MR 14/20 -, juris Rn. 21). Der Umstand, dass das RKI als Bundesoberbehörde dem Bundesminister für Gesundheit unterstellt ist, mindert die dem RKI eingeräumte Stellung daher nicht. Es verletzt auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 3 GG), dass die Exekutive als Verordnungsgeber sich auf die Expertise des RKI verlässt. Das RKI ermittelt und bewertet bundesweit im Zusammenwirken mit den Gesundheitsämtern der Länder und weiteren Gesundheitsbehörden auf Bundes- und Landesebene das Pandemiegeschehen und steht im ständigen Austausch mit Virologen und Fachmedizinern, um die weitere Entwicklung einschätzen zu können. Die Bundesländer ihrerseits nutzen diese Faktenbasis, um - bezogen auf ihre Situation vor Ort - die jeweils erforderlichen Maßnahmen (etwa im Verordnungswege aber auch durch Erlass erforderlich werdender Einzelmaßnahmen wie Allgemeinverfügungen) zu erlassen. Dabei sind sie an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Das heißt, dass die zu treffenden Maßnahmen und Anordnungen der jeweiligen Situation angepasst werden müssen und einer ständigen Beobachtung unterliegen, ob sie noch geeignet und erforderlich sind, dem Infektionsgeschehen entgegenzuwirken. Unter dem Eindruck des Fortschreitens der Pandemie können sich Gesichtspunkte dafür ergeben, für die Bewertung des Infektionsverlaufs auch die (Landes-)Parlamente stärker einzubinden als dies bisher der Fall gewesen ist. Gegenwärtig sieht der Senat jedoch noch nicht die Schwelle dafür erreicht, dass dies zwingend geboten wäre. Insbesondere vermag die von der Antragstellerin angeführte Grundrechtsrelevanz derzeit nichts dafür zu ergeben, dass ein anderer Aktions- bzw. Reaktionsrahmen zu wählen und dabei die Parlamente zu beteiligen wären. Insoweit wird auf die nachstehenden Ausführungen verwiesen. Zudem ergibt sich aus der relativen Kurzfristigkeit der angeordneten Ge- und Verbote - wie dies auch hier der Fall ist - dass die Intensivität der jeweiligen Eingriffsmaßnahmen (bisher) nicht besonders schwer zu gewichten ist.

(2) Aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ("die zuständige Behörde trifft die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.") folgt, dass der Begriff der "Schutzmaßnahmen" umfassend ist und der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird. Dieses Ergebnis ergibt sich zum einen anhand der Gesetzesmaterialien (vgl. Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drucks. 8/2468, S. 27 zu dem insoweit vergleichbaren § 34 BSeuchG). Danach lässt sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen.

Gleichfalls hat das Bundesverwaltungsgericht zu den nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG möglichen Schutzmaßnahmen in seinem Urteil vom 22. März 2012 (3 C 16.11, juris Rn. 24) ausgeführt:

"bb) Hinsichtlich Art und Umfang der Bekämpfungsmaßnahmen - "wie" - des Ergreifens - ist der Behörde, wie bereits ausgeführt, Ermessen eingeräumt (BR-Dr 566/99 S. 169). Dem liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um "notwendige Schutzmaßnahmen" handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. Entw. eines vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Dr 8/2468, S. 27 zur Vorgängerregelung in § 24 BSeuchG)."

Aus alledem folgt, dass alle notwendigen Schutzmaßnahmen - und mithin auch das von der Antragstellerin angegriffene Gebot zum Tragen einer Alltagsmaske - auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden können. Der Landesverordnungsgeber war bzw. ist auch berechtigt, im Wege zeitlich befristeter Verordnungen zeitnah auf das sich stetig verändernde Infektionsgeschehen in seinem Zuständigkeitsbereich zu reagieren und die jeweils zu erlassenen Regelungen der aktuellen Situation anzupassen. Da die Ausbreitung der Infektion regional sehr unterschiedlich verläuft und die Bundesländer zuständig für das Infektionsschutzrecht sind, ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Bundesländer - jeweils bezogen auf ihren Zuständigkeitsbereich - entsprechende Landesverordnungen erlassen.

(3) Die in den Vorschriften des § 2 Abs. 3, Abs. 4 und des § 3 Abs. 3 SchulenCoronaVO enthaltene Anordnung zum Tragen eines Mund-Nasen-Bedeckungsschutzes erweist sich - auch im Hinblick auf die nach Ansicht der Antragstellerin betroffenen Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG - als verhältnismäßig. Der Senat hat bereits mit Beschluss vom 13. Mai 2020 (3 MR 14/20, juris) entschieden, dass die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Bereichen der Öffentlichkeit nach summarischer Prüfung nicht zu beanstanden ist. Aufgrund der hier vergleichbaren Situation - Ansammlung von größeren Menschenansammlungen auf begrenztem Raum, so dass der grundsätzliche Mindestabstand von 1,5 m nicht sicher eingehalten werden kann - können die dort getroffenen Feststellungen auch für das vorliegende Normenkontrolleilverfahren Geltung beanspruchen (vgl. ebenso Beschl. d. Senats v. 28.08.2020 - 3 MR 37/20 -, juris).

Der Senat hat bereits mit Beschluss vom 28. August 2020 (3 MR 37/20) im Anschluss an den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 20. August 2020 (13 B 1197/20.N-, juris Rn. 89f. mwN) durchgreifende Zweifel daran geäußert, dass der Schutzbereich des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) tangiert sein könnte, da hinreichend belastbare Erkenntnisse dafür, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Schule geeignet wäre, bei Schülerinnen und Schülern allgemeine Gesundheitsgehren im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG hervorzurufen, gegenwärtig nicht bestehen. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat seinerseits darauf abgestellt, dass es nicht feststellbar sei, dass Alltagsmasken, wie sie für die Schule ausreichend sind, die Aufnahme von Sauerstoff oder die Abatmung von Kohlendioxid objektiv in relevanter Weise zu beeinträchtigen.

Dass es, wie die Antragstellerin meint, durch das mehrstündige Tragen einer Alltagsmaske zu gravierenden körperlichen Einschränkungen bei Kindern und Jugendlichen kommen kann, ist jedenfalls medizinisch nicht belegt und wird auf Seiten der Kinder- und Jugendmediziner, aber auch von Virologen, anderen Medizinern und Pädagogen durchaus auch befürwortend beurteilt wie der Antragsgegner im Rahmen seiner Erwiderungsschrift (dort Seite 6ff). ausführt.

Insoweit ist auch die von der Antragstellerin angeführte Dissertation von Ulrike Butz aus dem Jahr 2004 nicht geeignet, eine gegenteilige Annahme zuzulassen. Der Senat hat hierzu bereits in seinem Beschluss vom 28. August 2020 (3 MR 37/20 -, juris) ausgeführt, dass sich diese Schrift nicht zu der aktuellen Situation der Pandemie verhält und veraltet ist. Sie hat zudem andere, als hier vorgesehene Alltagsmasken untersucht, nämlich OP-Masken.

Dass es bei vermehrter körperlicher Anstrengung wie etwa beim Sportunterricht zu beschleunigter Atmung mit potentiellen körperlichen Einschränkungen kommen kann, hat der Verordnungsgeber erkannt und mit der in § 2 Abs. 2 Nr. 3 SchulenCoronaVO geregelten Ausnahme, dass während des Sportunterrichts kein Mund-nase-Schutz getragen werden muss, Rechnung getragen. Im Übrigen hat der Verordnungsgeber dem Schutzgut der körperlichen Unversehrtheit dadurch Rechnung getragen, indem er für diejenigen Personen, die aufgrund einer körperlichen, geistigen oder psychischen Beeinträchtigung keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen können und dies glaubhaft machen können, eine Ausnahme zugelassen hat (vgl. § 2 Abs. 1 SchulenCoronaVO i. V. m. § 2 Abs. 5 Satz 2 Corona-BekämpfVO).

Dass es bei unsachgemäßem und zu langem Tragen einer Maske zu Gesundheitsschäden infolge des Einatmens von Viren oder Bakterien kommen kann, ist nicht vollkommen auszuschließen. Hier obliegt es den Eltern, ihren Kindern ausreichend Masken mit in den Schulunterricht zu geben und diese anzuhalten, diese regelmäßig zu wechseln. Ebenso müssen die Eltern mit ihren Kindern das richtige Aufsetzen der Maske üben. Dass dies zehnjährigen Kindern selbst nach vorheriger Anleitung grundsätzlich nicht möglich sein soll, hält der Senat für nicht nachvollziehbar. Ebenso können die Lehrerinnen und Lehrer darauf achten, dass die Kinder ihre Masken nicht zu lange tragen, beispielsweise durch Ansprache in ihrem jeweiligen Unterricht. Ein gezielter Eingriff in das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit kann durch ein zu langes Tragen der Maske jedenfalls nicht begründet werden.

Schließlich hinkt der Vergleich mit den Anforderungen zum Maskentragen im Arbeitsleben, da dort gänzlich andere Bedingungen gegeben sind, als bei dem Gebot, im schulischen Umfeld eine Maske zu tragen. In diesem Kontext hat der Antragsgegner zutreffend darauf hingewiesen, dass die im Arbeitsschutz dauerhaft bestehenden Regelungen anderen Rahmenbedingungen unterliegen, als dies bei der lediglich vorübergehenden Maskentragungspflicht während der Pandemie der Fall ist.

Auch die von der Antragstellerin angeführten psychischen Beeinträchtigungen sind nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden. Im Übrigen ist hierbei zu berücksichtigen, dass die Maskentragungspflicht nur im schulischen Kontext und hier auch nur für die ersten zwei Wochen nach den Herbstferien besteht.

Auch das Allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) dürfte bei summarischer Betrachtungsweise nicht tangiert sein. Dass die Antragstellerin durch die Mund-Nasen-Bedeckung daran gehindert wird, mit ihren Mitmenschen nonverbal über die Mimik zu kommunizieren, stellt - zumal in Anbetracht der kurzen Laufzeit der SchulenCoronaVO - keinen Eingriff in ihr Allgemeines Persönlichkeitsrecht dar. Im Übrigen gelingt nonverbale Kommunikation auch über die nicht durch die Maske bedeckte Augenpartie.

Nach alledem kann die Antragstellerin lediglich einen Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) anführen. Dieser Eingriff ist indes gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.

Dass der Mund-Nasen-Bedeckungsschutz geeignet ist, einer Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus wirksam zu begegnen, hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 13. Mai 2020 (Az. 3 MR 14/20) festgestellt. Darin hat der Senat die Einschätzung vertreten, dass die Mund-Nasen-Bedeckung die Verbreitung mit Coronaviren kontaminierter Tröpfchen und Aerosole in einem Bereich, der den Mindestabstand unterschreitet, hemmt und damit dem Schutz der eine infizierte Person umgebenden Menschen dient. Der Senat nimmt weiterhin Bezug auf seine Ausführungen in dem Beschluss vom 28. August 2020 (3 MR 37/20, juris Rn. 26), mit dem er festgestellt hatte, dass das Tragen einer Alltagsmaske eine flankierende Maßnahme für den Fall darstellt, dass der erforderliche Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden kann, was im schulischen Bereich - und hier insbesondere bei jungen Kindern - zwangsläufig der Fall sein dürfte. Es mag sein, dass jüngere Kinder am Infektionsgesehen nicht stark beteiligt sind, allerdings fehlen insoweit offenbar derzeit noch hinreichende belastbare Erkenntnisse. Angesichts des Wiederanfahrens des öffentlichen Lebens ist eine durchgängige, das heißt auch für den Schulbetrieb geltende Maskentragungspflicht nicht unverhältnismäßig, sondern im Gegenteil deshalb geboten und erforderlich, um einem weiteren raschen Wiederanstieg der Infektionszahlen und einem damit möglicherweise einhergehenden (erneuten) Herunterfahren gesellschaftsrelevanter Bereiche wirksam entgegenzuwirken.

Es ist auch kein milderes Mittel erkennbar, so dass die Anordnung, einen Mund-Nase-Schutz im schulischen Umfeld zu tragen, auch erforderlich ist. Die von der Antragstellerin angeführten, aus ihrer Sicht geeigneten und weniger eingriffsintensiven Mittel (Lüftungskonzept, Einsatz von mobilen Luftfiltern, Einsatz von Trennwänden sowie das Einhalten des Mindestabstands von 1,5 m) sind nicht gleich geeignet, den Zweck - Verhinderung des weiteren Anstiegs des Infektionsgeschehens insbesondere durch aus dem Herbsturlaub zurückkehrende Kinder und Eltern - zu erreichen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 28. September 2020 (Az. 1 BvR 1948/20, juris Rn. 4) unter Bezugnahme auf die gegenwärtigen Empfehlungen des RKI zum Tragen einer Mund- und Nasenbedeckung zur Verringerung des Infektionsrisikos ausgeführt, dass eine Mund-Nasenbedeckung in geschlossenen Räumen (wie dort im Gerichtssaal) einen höheren Schutz vor Infektionen bieten dürfte als das bloße Einhalten eines Abstands und das Belüften der Räumlichkeiten. Auch der Einsatz von mobilen Luftfiltern oder der Einzug von Trennwänden im Klassenzimmer kann nicht als milderes Mittel in Betracht gezogen werden, weil diesen Mitteln keine gleich geeignete Wirkung zukommt, wie dem Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung. Für den Einsatz von Trennwänden ergibt sich dies schon daraus, dass sie keinen Rundumschutz für den jeweiligen Schüler bieten. Auch der Einsatz von Luftfiltern kann nicht in Betracht gezogen werden. Diese stehen nicht in ausreichender Anzahl zur Verfügung; die Beschaffung kann nicht ad hoc für tausende von Geräten verlangt werden, da die zur Verfügung stehende Zeit bis zum Ende der Herbstferien zu kurz bemessen ist und die Maskentragungspflicht sich lediglich auf einen beschränkten Zeitraum von zwei Wochen nach Ferienende bezieht.

Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 28. August 2020 (3 MR 37/20, juris Rn. 26) darauf abgestellt, dass angesichts des Wiederanfahrens des öffentlichen Lebens eine durchgängige, das heißt auch für den Schulbetrieb geltende Maskentragungspflicht nicht unverhältnismäßig, sondern im Gegenteil deshalb geboten und erforderlich ist, um einem raschen Wiederanstieg der Infektionszahlen und einem damit möglicherweise einhergehenden (erneuten) Herunterfahren gesellschaftsrelevanter Bereiche wirksam entgegenzuwirken. Auch die jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 28.09.2020 - 1 BvR 1948/20 -, juris Rn. 5) hält die Anordnung des Tragens einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum (Gerichtsaal) für angemessen im engeren Sinne. Soweit dort auf die zeitlich begrenzte Dauer einer Gerichtsverhandlung abgestellt wird, ist der Antragstellerin zwar zuzugeben, dass der tägliche Schulunterricht länger andauern wird. Die streitige SchulencoronaVO lässt insoweit aber Ausnahmen von der Maskentragungspflicht zu. Es ergibt sich insoweit aus den Darlegungen der Antragstellerin nichts dafür, dass es ihr aus gesundheitlichen Gründen unzumutbar sein könnte, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.

Der Anordnung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung wohnt keine diskriminierende Wirkung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG inne. Es findet keine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem statt.

Sofern Lehrkräfte von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Klassenraum befreit sind, soweit sie den Mindestabstand einhalten (vgl. § 2 Abs. 4 SchulencoronaVO), können diese, anders als Schülerinnen und Schüler, den Mindestabstand regelmäßig einhalten. Zudem sind Lehrerinnen und Lehrer gehalten, den Unterricht aktiv mit hohem stimmlichen Einsatz zu gestalten, was sich bei Einsatz einer Mund-Nasen-Bedeckung über einen langen Schultag als schwierig für diese gestalten dürfte.

Der Vergleich mit Veranstaltungen mit einer höheren Anzahl von Personen, die in geschlossenen Räumen zusammenkommen dürfen, übersieht, dass im Schulbereich nach den Herbstferien ein erhöhtes Gefährdungspotenzial aufgrund der Rückkehr von reisenden Schülern und deren Familien besteht.

Auch der Vergleich mit in anderen Bundesländern bestehenden Regelungen ergibt keine andere Bewertung, weil der Normgeber des jeweiligen Landes nur innerhalb seines Herrschaftsbereiches den Gleichheitssatz zu wahren hat.

Letztlich ergibt auch eine Folgenabwägung kein anderes, für die Antragstellerin günstigeres Ergebnis. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Gründe für die Aussetzung der Verordnung überwiegen nicht die Gründe für den weiteren Vollzug. Der Gesundheitsschutz der Allgemeinheit ist in diesem Zusammenhang, gerade in Anbetracht der wieder signifikant ansteigenden Infektionszahlen, vorrangig zu gewichten. Insoweit gilt das, was vorstehend zur Verhältnismäßigkeit des unterstellten Grundrechtseingriffs ausgeführt worden ist, entsprechend.

Dass die Antragstellerin die derzeitige gesundheitliche Lage der Gesamtbevölkerung anders bewertet als der Verordnungsgeber, ist nicht geeignet, die diesem eingeräumte Einschätzungsprärogative durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen. In diesem Zusammenhang verweist der Senat zudem auf die jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der ersten Pandemiewelle (Beschl. v. 13.05.2020 - 1 BvR 1021/20, juris), wonach der Staat Regelungen treffen darf, die auch den vermutlich gesünderen und weniger gefährdeten Menschen in gewissem Umfang Freiheitsbeschränkungen abverlangen, wenn gerade hierdurch auch den stärker gefährdeten Menschen, die sich ansonsten über längere Zeit vollständig aus dem Leben in der Gemeinschaft zurückziehen müssten, ein gewisses Maß an gesellschaftlicher Teilhabe und Freiheit gesichert werden kann. Wenn wie hier die Freiheits- und Schutzrechte der verschieden Grundrechtsträger in unterschiedliche Richtung weisen, haben der Gesetzgeber und auch die von ihm zum Verordnungserlass ermächtigte Exekutive nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs wegen einen Spielraum für den Ausgleich dieser widerstreitenden Grundrechte. Dabei besteht wegen der im fachwissenschaftlichen Diskurs auftretenden Ungewissheiten und der damit unsicheren Entscheidungsgrundlage auch ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum. Dieser Spielraum kann mit der Zeit - etwa wegen besonders schwerer Grundrechtsbelastungen und wegen der Möglichkeit zunehmender Erkenntnis geringer werden.

Dem bemüht sich der Verordnungsgeber auch im vorliegenden Fall dadurch Rechnung zu tragen, dass die Freiheitsbeschränkungen von vornherein befristet sind und das Infektionsgeschehen einer ständigen Beobachtung unterliegt.

Dem Antrag der Antragstellerin, den Antragsgegner aufzufordern, konkret darzulegen, ob und falls ja, inwieweit es in Bildungseinrichtungen zu Ansteckungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 gekommen ist, war nicht zu entsprechen. Insoweit wird Bezug genommen auf die Darstellung von Ausbrüchen in Schulen in der Veröffentlichung "Überwachung von COVID-19-Schulausbrüchen, Deutschland, März bis August 2020" (dort Seite 2ff.) (https://www.eurosurveillance.org/content/10.2807/1560-7917.ES.2020.25.38.2001645#html_fulltext).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).