- Teilanfechtungsklage statt einer Verpflichtungsklage
- Ausübung des Ermessens bei einer Rahmengebühr unter Verwendung ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften
- keine Aufhebung einer internen Verwaltungsvorschrift
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2018 wird insoweit aufgehoben, als damit eine Baugebühr in Höhe von mehr als 250,- € und neben Auslagen von 3,13 € eine Widerspruchsgebühr von mehr als 2,50 € festgesetzt werden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt 2/3, der Beklagte 1/3 der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Beteiligten streiten im Wesentlichen über eine Baugebühr für einen erteilten positiven Bauvorbescheid.
Der Kläger hatte aufgrund eines Urteils des Verwaltungsgerichts Schwerin, Urteil vom 13. März 2014 – 2 A 661/13 SN – einen Vorbescheid am 29. Juli 2014 erteilt und hierfür (nach klägerischen Angaben) Gebühren in Höhe von 250 € unter Berücksichtigung einer früheren Verwaltungsvorschrift des Landkreises Rostock festgesetzt und erhalten. Einen Antrag auf Verlängerung dieses Vorbescheides habe nach klägerischen Angaben der Beklagte abgelehnt und stattdessen einen neuen Antrag verlangt.
Der Kläger beantragte darauf unter dem 14. Dezember 2017 beim Beklagten, Untere Bauaufsichtsbehörde, die Erteilung eines Vorbescheides nach § 75 Landesbauordnung M-V, wobei das Grundstück im Gewerbegebiet ..., Bebauungsplan ... bezeichnet wurde. Zudem wurde als Zweckbestimmung des Vorhabens „Photovoltaikanlage“ und die Frage – allerdings unter 3. des Formantrages und mit einem anderen Kugelschreiber ausgefüllt – „Ist die Errichtung einer Photovoltaikanlage zulässig?“ angegeben. Beigefügt war ein Lageplan in dreifacher Fertigung.
Nachdem vom Beklagten mit Schreiben vom 15. Januar 2018 weitere Unterlagen angefordert wurden und dieser darauf hingewiesen hatte, dass auf Seite 1 eine Frage zu stellen sei, antwortete der Kläger mit Schreiben vom 17. Januar 2018 unter Vorlage weiterer Unterlagen, dass nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 13. März 2014 der Bauvorbescheid (Errichtung einer freistehenden Photovoltaikanlage) zu erteilen sei.
Die darauf beteiligte Gemeinde D. erteilte wegen des Antrags auf Erteilung eines Vorbescheides zu der Frage „Ist die Errichtung einer Photovoltaikanlage zulässig?“ ihr Einvernehmen mit verschiedenen Angaben zum dortigen Bebauungsplan ..., außerdem zur Erschließung sowie Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung; zudem enthielt das Einvernehmen den Hinweis „Zur planungsrechtlichen Zulässigkeit einer Photovoltaikanlage in einem Gewerbegebiet verweise ich auf das Urteil des Verwaltungsgerichtes Schwerin mit Aktenzeichen 2 A 661/13.“ Das weiterhin beteiligte Umweltamt gab unter dem 19. März 2018 eine Stellungnahme zur baurechtlichen Entscheidung der Voranfrage ab, wonach insbesondere wegen eines gesetzlich geschützten Biotops auf der Ostseite des ... dieses nicht in vollem Umfang für die Errichtung der baulichen Anlage zur Verfügung stehe, außerdem weitere Flächen zum Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern wegen der Festsetzungen auf den nördlich und westlich angrenzenden Flächen zu beachten seien.
Daraufhin erteilte der Beklagte dem Kläger den Vorbescheid vom 18. Juli 2018 gemäß § 75 Landesbauordnung M-V, wonach das Vorhaben unbeschadet privater Rechte Dritter zulässig sei. Enthalten sind weitere bei der Vorbereitungsausarbeitung des Bauantrags zu beachtende Hinweise 1. bis 8., auf deren Inhalt verwiesen wird.
Mit gesondertem Gebührenbescheid ebenfalls vom 18. Juli 2018 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für die Voranfrage „Ist die Errichtung einer Photovoltaikanlage zulässig?“ eine Gebühr von 500 € fest, wobei der Wortlaut der Baugebührenverordnung M-V Tarifstelle 1.9.1 Vorbescheid mit einer Gebühr von 60 € - 2.500 € angegeben wurde, wobei für die festgesetzte Gebühr für den Vorbescheid von 500 € keine weitere Begründung angegeben wurde. Aufgenommen in diese benannte Rechtsgrundlage wurde weiterhin die Anmerkung zu Nummer 1.9, wonach die Gebühr für einen Vorbescheid oder dessen Verlängerung unter Berücksichtigung eines geringeren Prüfaufwandes im Baugenehmigungsverfahren bis zur Hälfte auf die Baugenehmigungsgebühr angerechnet werden könne.
Gegen den Gebührenbescheid erhob der Kläger unter dem 8. August 2018, beim Beklagten am 14. August 2018 eingegangen, Widerspruch, wobei er zur Begründung darauf verwies, dass gemäß § 9 Abs. 1 der Baugebührenordnung unter der Ziffer 1.9 die Gebühr für den Vorbescheid mit 60 – 2.500 € als Rahmengebühr festgesetzt sei. Innerhalb dieses Rahmens sei durch Ermessensentscheidung die tatsächliche Gebühr festzulegen, hier gemäß Ziffer 1 im Hinblick auf den verbundenen Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet würden, und gemäß Zusatz zu Nrn. 1.9 und 1.10, wonach die Gebühren für einen Vorbescheid oder dessen Verlängerung unter Berücksichtigung eines geringeren Prüfaufwandes im Baugenehmigungsverfahren bis zur Hälfte auf die Baugenehmigungsgebühr angerechnet werden kann. Es sei nicht ersichtlich, dass das durch die Bestimmung des Wortes „kann“ erforderliche Ermessen ausgeübt worden sei.
Anhaltspunkt für eine angemessene Gebührenhöhe könne der erlassene Gebührenbescheid vom 9. Januar 2013 (Aktenzeichen 33613 – 12 – 134) sein. Er sei damit einverstanden, wenn ein neuer Gebührenbescheid in Höhe von 250 € erlassen würde, den Widerspruch zurückzunehmen.
Nach einer Eingangsbestätigung vom 28. August 2018, in der Einzelheiten der Ermessensentscheidung schon angesprochen wurden, erging unter dem 15. Oktober 2018, dem Kläger zugestellt am 16. Oktober 2018, der den Widerspruch als unbegründet zurückweisende Widerspruchsbescheid des Beklagten. Dieser Widerspruchsbescheid enthält eine Ermessensentscheidung im Hinblick auf die Rahmengebühr nach Tarifstelle 1.9 im Gebührenverzeichnis der Anlage 1 zur Baugebührenverordnung M-V, wonach für die Erteilung eines Vorbescheides durch die Bauaufsichtsbehörde eine Gebühr von 60 – 2.500 € vorgesehen sei. Um die Rahmengebühren näher zu konkretisieren, sei durch den Beklagten als untere Bauaufsichtsbehörde eine Verwaltungsvorschrift erlassen worden, welche am 1. März 2016 in Kraft getreten sei und die bisherige Verwaltungsvorschrift ersetzt habe. Gemäß Punkt 1.9 Nummer 1 dieser Verwaltungsvorschrift 01/2016 Baugebühren des Landkreises Rostock werde für Vorbescheide für bauliche Anlagen, die keine Gebäude sind, abhängig vom Verwaltungsaufwand in Stunden, eine Gebühr von 60 € für einen geringen Verwaltungsaufwand (bis 2 Stunden), eine Gebühr von 500 € für einen normalen Verwaltungsaufwand (bis 6 Stunden) oder eine Gebühr von 1.500 € für einen hohen Verwaltungsaufwand (mehr als 6 Stunden) erhoben.
Vorliegend sei ein normaler Verwaltungsaufwand von mehr als zwei und weniger als sechs Stunden angenommen worden. Dieser Verwaltungsaufwand habe die Aufnahme und das Einpflegen des Antrags in das Bauamt – interne Computersystem, die Erfassung des Sachverhaltes, die rechtliche und sachliche Beurteilung des Vorhabens angesichts der nach § 69 Landesbauordnung M-V zu beteiligenden Stellen sowie den Erlass des Vorbescheides und des dazugehörigen Gebührenbescheides umfasst. Dies sei weder rechtlich noch rechnerisch zu beanstanden.
Die dagegen vom Kläger vorgebrachten Einwände seien nicht haltbar. Von dem Ermessen sei Gebrauch gemacht worden, indem die Gebühr nach dem Verwaltungsaufwand in Stunden beurteilt worden sei. Der Hinweis auf eine frühere geringere Gebühr aus dem Jahr 2013 führe nicht weiter, da diese auf einer älteren, zwischenzeitlich im März 2016 außer Kraft getretenen Verwaltungsvorschrift beruht hätte. Der Hinweis auf eine mögliche Anrechnung auf die Baugenehmigungsgebühr würde nicht weiterführen, da dies im gegenwärtigen Verfahren wegen der Gebühren für den Vorbescheid nicht zu prüfen sei.
Mit Klage vom 15. November 2018 verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und vertieft insoweit zunächst die bisher schon vorgebrachte Begründung. Er ist der Auffassung, dass es sich bei der Verordnung des Beklagten um eine solche nach § 2 Verwaltungskostengesetz M-V handele, für die dieser allerdings nicht zuständig sei. Vielmehr sei nach § 2 Abs. 2 Verwaltungskostengesetz M-V die Zuständigkeit der obersten Landesbehörden gegeben, die im Sinne des § 5 Organisationsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern nur die Landesregierung, der Ministerpräsident und die Ministerien seien. Eine Ermächtigungsgrundlage, wonach ein Landkreis ermächtigt sei, Rahmengebühren der Baugebührenverordnung M-V in einer eigenen Gebührenordnung zu konkretisieren, sei nicht erkennbar. Es fehle an einem eigenen Wirkungskreis nach § 89 Abs. 4 der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, auch sei eine Übertragung von öffentlichen Aufgaben gemäß § 90 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern nicht erfolgt. In Angelegenheiten des „übertragenen Wirkungskreises“ gemäß § 92 Kommunalverfassung M-V könnten Satzungen hier als Konkretisierung der Rahmengebühren durch den Landkreis nur dann erlassen werden, wenn ein Gesetz dies vorsehen würde, woran es aber fehle. Damit sei die Verwaltungsvorschrift mangels Ermächtigungsgrundlage nicht gesetzeskonform und somit nichtig.
Darüber hinaus bestreitet der Kläger den Verwaltungsaufwand von mehr als zwei Stunden. Hierzu reicht er zum Vergleich zwei Kostenfestsetzungen mit Berechnungen des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte aus dem Jahr 2017 ein, wonach sogar für die Errichtung von Einfamilienhäusern jeweils nur ein Zeitaufwand von einer halben Stunde angenommen wurde. Zudem sei zu berücksichtigen, dass in einer identischen Angelegenheit schon ein Vorbescheid vom 29. Juli 2014 gefertigt worden sei, zu dem der Beklagte mit Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin, Aktenzeichen 2 A 661/13 vom 13. März 2014 verpflichtet worden sei. Nachdem eine Verlängerung dieses Vorbescheides von Beklagtenseite abgelehnt worden sei, habe er, der Kläger, ein weiteres Mal den Antrag auf Vorbescheid in derselben baurechtlichen Angelegenheit gestellt, der dann unter dem 18. Juli 2018 ergangen sei. Angesichts der Identität des Vorbescheides in Form und Inhalt sei der reale Verwaltungsaufwand minimal und habe auf jeden Fall weniger als 2 Stunden in Anspruch genommen. Die dagegen vom Beklagten gewählte Bezeichnung, man habe eine zeitliche Dauer von mehr als 2 Stunden „angenommen Einfluss seien oben sei dagegen nicht geeignet, eine derart tatsächliche Dauer der Bearbeitung zu belegen.
Außerdem bestreitet der Kläger, dass der Vorbescheid gemäß § 75 Landesbauordnung M-V ihm einen wirtschaftlichen Wert oder sonstigen Nutzen biete. Zwar binde ein die Voranfrage positiv bescheidender Vorbescheid die Baubehörde, ein wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen sei jedoch rein spekulativ und nicht faktenbezogen orientiert.
Die Gebührenfreiheit des Widerspruchsbescheides folge aus § 7 Nummer 6 Verwaltungskostengesetz M-V, da für Kostenentscheidungen keine Verwaltungsgebühren erhoben würden.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
dass der dem Widerspruchsbescheid zugrunde liegende Gebührenbescheid vom 18. Juli 2018 aufgehoben wird und ein geänderter Gebührenbescheid erlassen wird, dessen Gebührenhöhe den Betrag von 250 € nicht überschreitet und dass der Kostenfestsetzungsbescheid für den Widerspruchsbescheid aufgehoben wird.
Klageerweiternd beantragt der Kläger mit Schreiben vom 12. Dezember 2018,
1. festzustellen, dass die durch den Landrat des Landkreises Rostock erlassene Verwaltungsvorschrift zu den Rahmengebühren der Baugebührenverordnung M-V, in Kraft getreten am 1. März 2016, in rechtlich unzulässiger Weise zustande gekommen ist.
2. Hilfsweise festzustellen, dass der Stundenaufwand für die Erstellung des beantragten Vorbescheides von mehr als 2 Stunden zu hoch angesetzt ist und weniger als 2 Stunden beträgt.
3. Festzustellen, dass die festgesetzte Gebühr für den Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheides gemäß Kostenfestsetzungsbeschluss vom 15.10.2018 nichtig ist.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Er begründet dies damit, dass die kreiseigene Verwaltungsvorschrift 01/2016 – Baugebühren – rechtmäßig sei. Die insoweit vom Kläger erhobenen Einwände seien überwiegend unzutreffend, da zunächst schon die Verwaltungsvorschrift 01/2016 keiner gesonderten Ermächtigungsgrundlage bedürfe und lediglich eine sogenannte ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung sei, die sich in zulässiger Weise ohne öffentliche Bekanntmachung nur an die eigenen Mitarbeiter richte. Innerhalb eines Gebührenrahmens sei die festgesetzte Gebühr durch den jeweiligen Sachbearbeiter nach pflichtgemäßem Ermessen zu ermitteln, was jeweils die Gefahr berge, dass verschiedene Sachbearbeiter den Gebührenrahmen nicht einheitlich auslegen würden und demnach eine Ungleichbehandlung erfolgen könne; deshalb habe der Beklagte die streitgegenständliche Verwaltungsvorschrift erlassen. Eine derartige ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift zur Ausfüllung der Gebührenrahmen sei nach ständiger höchst – und obergerichtlicher Rechtsprechung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Gewährleistung einer gleichmäßigen Gebührenpraxis grundsätzlich zulässig (OVG Koblenz, Urteil vom 17. Februar 2005,12 A 11833/04, juris).
Der Stundenaufwand gemäß Punkt 1.9 Nummer 1 der Verwaltungsvorschrift 01/2016 sei zutreffend ermittelt und nicht zu beanstanden. Für die schon im Widerspruchsbescheid skizzierten Aufgaben der Aufnahme und des Einpflegens des Antrags auf Erteilung des Bauvorbescheides in das Bauamt eigene Computersystem, der Erfassung des Sachverhaltes, der Beteiligung der nach § 69 Landesbauordnung M-V zu beteiligenden Stellen sowie der rechtlichen und sachlichen Überprüfung des Vorhabens und des Erlasses des Vorbescheides sei ein Zeitraum von über 2 Stunden bis zu 6 Stunden nötig gewesen. Es sei im Übrigen zu bezweifeln, ob dies vom Bürger im Einzelnen zu beurteilen sei. Die Gebühr in Höhe von 500 € für einen normalen Arbeitsaufwand sei damit zutreffend bemessen worden.
Entgegen der Auffassung des Klägers sei auch die Kostenfestsetzung für den Widerspruchsbescheid in Höhe von 30 € zuzüglich Auslagen in Höhe von 3,13 € rechtmäßig. Denn vorliegend handele es sich um einen Widerspruch gegen eine Kostenentscheidung, sodass § 15 Abs. 4 Verwaltungskostengesetz M-V in Verbindung mit 15 Abs. 3 dieser Vorschrift anzuwenden sei, wonach die Verwaltungsgebühr für den Widerspruchsbescheid bis zu einem Zehntel des angefochtenen Betrages, mindestens aber 2,50 € betrage. Unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes sei nicht von maximal 50 € ausgegangen worden, sondern man habe nur eine Gebühr von 30 € festgesetzt.
Auf die gerichtliche Nachfrage, ob es sich bei der Solaranlage um eine Nebenanlage nach § 14 BaunutzungsVO handeln könnte, mit der Folge, dass je nach Größe zwischen 60 und 100 € nach Nr. 1.9.2. der Verwaltungsvorschrift des Kreises 1/2016 festzusetzen wären, wurde dies vom Beklagten verneint, da es sich – erläuternde Angaben des Klägers würden weiterhin fehlen - um eine selbstständige Anlage auf einem komplett unbebauten Grundstück handeln würde.
Die Beteiligten haben sich mit Schreiben vom 17. März 2020 sowie 25. Mai 2020 mit einer Entscheidung des Verfahrens ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Die Kammer hat mit Beschluss vom 25. Mai 2020 den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 7 A 2216/18 SN und 2 A 661/13 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.
Das Gericht konnte als Einzelrichter nach § 6 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist nur im tenorierten Umfang begründet, im Übrigen unbegründet.
Der mit der Klageschrift gestellte Klageantrag zu 1 und 2 des rechtsanwaltlich nicht vertretenen Bürgers ist unter Beachtung seines Klagebegehrens nach § 88 VwGO auszulegen, wobei das Gericht an die Fassung der Anträge nicht gebunden ist. Danach wird erkennbar, dass der Kläger sich gegen Baugebühren wendet, die eine Kostenfestsetzung von 250 € für einen Bauvorbescheid übersteigen. Zwar hat der Kläger insoweit unter 1. einen Verpflichtungsantrag formuliert. Da aber davon auszugehen ist, dass der Kläger als rechtlicher Laie einen zulässigen Antrag stellen wollte, legt das Gericht diesen Antrag als entsprechenden Teilanfechtungsantrag aus. Denn eine solche Teilanfechtungsklage ist gegenüber der Verpflichtungsklage auf (vollständige) Aufhebung und teilweise Verpflichtung zum Erlass eines neuen Bescheides rechtsschutzintensiver. Dabei wird zudem deutlich, dass auch die Kosten laut Widerspruchsbescheid in Höhe von insgesamt 33,13 € im Streit stehen, was ebenfalls über eine Anfechtungsklage begehrt wird.
Der angefochtene Kostenbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2018 ist, soweit Baugebühren von mehr als 250 € festgesetzt wurden, außerdem die Kosten des Widerspruchsverfahrens, soweit neben Auslagen für die Zustellung von 3,13 € eine Widerspruchsgebühr von mehr als 2,50 € festgesetzt werden, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und unterliegt so der teilweisen Aufhebung.
1.
Rechtsgrundlage für die streitige Baugebühr für den ergangenen Bauvorbescheid ist § 1 der Baugebührenverordnung M-V 2016 (BaugebVO M-V) i. V. m. Anlage 1 zur Baugebührenverordnung, hier Nr. 1.9 des Baugebührenverzeichnisses (Bauvorbescheid).
Nach § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Verwaltungskostengesetz Mecklenburg–Vorpommern (VwKost M-V) sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden, und die Gebührensätze durch Verordnung zu bestimmen, wobei sich der Verordnungsgeber im Rahmen der Vorschriften der §§ 3 bis 6 zu halten hat. Nach § 3 VwKostG M-V sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Die Verwaltungsgebühren sind gemäß § 4 VwKostG M-V durch feste Sätze, nach dem Wert des Gegenstandes, nach der Dauer der Amtshandlung oder durch Rahmensätze zu bestimmen.
Nach § 1 der BaugebVO M-V 2016 sind für Amtshandlungen der Bauaufsicht Kosten (Gebühren und Auslagen) zu erheben, wobei sich die Höhe der Gebühren u.a. aus dem Gebührenverzeichnis (Anlage 1) ergibt. Nr. 1.9 des Baugebührenverzeichnisses sieht für den „Vorbescheid“ eine Rahmengebühr von 60,- bis 2.500,- Euro vor.
Zur Begründung der Baugebühren verwies die Beklagte in dem streitgegenständlichen Gebührenbescheid auf diese Rahmengebühr nach Nr. 1.9 des Gebührenverzeichnisses zum Baugebührenverordnung i. V. m. der hierzu ergangenen Verwaltungsvorschrift des Landkreises Rostock 01/2016 – Baugebühren, 1.9 hier zum Vorbescheid.
In dieser Verwaltungsvorschrift finden sich eine Reihe von Unterpunkten, wobei der Beklagte nach Nummer 1.9.1 vorging.
Die Nr. 1.9.1. lautet:
„Bauliche Anlagen, die keine Gebäude sind (z.B. Werbeanlagen, Antennenmaste, Kleinwindräder),nach Verwaltungsaufwand:gering (bis 2 h) ..... 60 €normal (bis 6 h) ...500 €hoch (mehr als 6 h) ...1500 €“
Die weiteren Nummern betreffen mit Ausnahme der Nummer 2 für Nebenanlagen nach § 12 und § 14 Baunutzungsverordnung mit einer Differenzierung nach Größe der Garagen, Gartenhäuser, Carports und Hundezwinger und nach Nummer 5 Nutzungsänderung nach Differenzierung in Wohngebäude und in Gewerbe bzw. freie Berufe jeweils Differenzierungen nach der Größe der Grundflächenzahl, der Anzahl der Wohneinheiten oder der Größe des umbauten Raumes.
Zutreffend ist dabei der Beklagte allerdings nicht von einer Verlängerung des zuvor erteilten Bauvorbescheides ausgegangen, so dass nicht auf die geringere Gebühr für eine solche Verlängerung in Höhe von ¾ auszugehen ist. Denn der gesondert nicht als bloße Verlängerung ergangene Bauvorbescheid ist mangels Rechtsbehelfs dagegen bestandskräftig, streitig sind lediglich die Kosten.
Für die sonstigen baulichen Anlagen nach Nummer 1 wird vom Beklagten in Umsetzung seiner Verwaltungsvorschrift 1/2016 lediglich nach dem Verwaltungsaufwand differenziert, wobei danach der obere Rahmenwert von 1.500 € nicht derjenigen nach Tarifstelle 1.9 der Anlage 1 zur Baugebührenverordnung M-V entspricht, die als oberen Rahmenwert 2.500 € bezeichnet.
Die getroffene Ermessensentscheidung danach, nur nach dem Verwaltungsaufwand vorzugehen, ist vorliegend als rechtswidrig anzusehen.
Denn eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung zu der zu treffenden Ermittlung der Höhe der Rahmengebühr ist nach § 9 Abs. 1 VwKostG M-V vorzunehmen.
Jene Vorschrift lautet:
„Sind Rahmensätze für Verwaltungsgebühren vorgesehen, so sind bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen:
1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werde, und2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner.“
§ 9 Abs. 1 VwKostG M-V macht Vorgaben für eine Ermessensentscheidung nach den dort genannten Kriterien, wobei der Verwaltungsbehörde wegen der Vielzahl und Bandbreite des durch die Leistung der Verwaltung entstehenden individuell zurechenbaren Verwaltungsaufwands einerseits und des wirtschaftlichen Interesses des Gebührenpflichtigen andererseits ein - allerdings durch § 9 Abs. 1 VwKostG M-V begrenzter - Spielraum zu belassen ist (OVG M-V, Urteil vom 16.12.1998 – 1 L 175/98 -, Juris).
Ermessensfehler sind vom Gericht nur eingeschränkt nach § 114 VwGO zu überprüfen, wobei es sich hier zum einen um den überprüfbaren Fehler eines Ermessensfehlgebrauchs und zum anderen um den eines fehlerhaft zugrunde gelegten Sachverhaltes handeln würde.
Auch wenn der Beklagte von seiner Verwaltungsvorschrift 1/2016 insoweit nachvollziehbar zur Verwaltungsvereinfachung als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift ausgeht (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 9. März 2004 - 12 A 10173/04.OVG – juris, m. w. N.), dürfte der bloße Verweis - weitere Erwägungen hatte der Beklagte mangels Prüfung auch nicht im Zusammenhang mit einer Ermäßigung aus Billigkeitsgründen angestellt - auf den Wortlaut jener Verwaltungsvorschrift zu Nr. 1.9 zur Begründung der getroffenen Entscheidung vorliegend nicht hinreichend sein, um den Vorgaben für die Ermessensprüfung nach § 9 Abs. 1 VwKostG M-V zu genügen. Denn, sollte die Verwaltungsvorschrift das Ermessen in einer Weise binden, die der gesetzlichen Ermächtigung widerspricht, so ist die einzelne Ermessensentscheidung fehlerhaft und daher als rechtswidrig anzusehen. Dies gilt, auch wenn gewisse Pauschalisierungen im Sinne einer typisierenden Erfassung unterschiedlicher Lebenssachverhalte denkbar sind, so dass eine solche Verwaltungsvorschrift nicht jede Einzelheit im Vorwege erfassen muss. Allerdings ist dennoch der Prüfungsmaßstab nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V zu beachten.
Vorrangiger Maßstab für die rechtliche Beurteilung der Festsetzung von Baugenehmigungsgebühren sind die darin festgelegten Gebührengrundsätze. Danach sind die Gebühren hier für die Rahmengebühr so zu bemessen, dass die den Verwaltungsaufwand berücksichtigende Höhe der Rahmengebühr einerseits und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits zu berücksichtigen sind. Der Gesetzgeber hat damit die Höhe der Gebühr nicht nur von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand abhängig gemacht (Kostendeckungsprinzip), sondern die in § 9 Abs. 1 VwKostG M-V vorgesehene Regelung mit dem weiteren Kriterium nach Satz 1 Nr. 2 stellt sich außerdem als eine Ausformung des dem Wesen der Gebühr immanenten Äquivalenzprinzips dar, welches besagt, dass die Gebühr in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehen darf, so auch § 3 VwKostG M-V. Daraus folgt, dass bei der Überprüfung der Gebührenhöhe die Leistung der Behörde, die sie im Zusammenhang mit der die Gebührenpflicht begründenden Amtshandlung erbracht hat, auch der mit der Amtshandlung verbundene Nutzen des Gebührenschuldners zu beachten ist. Dieser bemisst sich bei Baugebühren entscheidend nach dem wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung für den Gebührenschuldner (vgl. allerdings zum dortigen Recht OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 17. Februar 2005 - 12 A 11833/04.OVG –, juris).
Dabei kann angesichts des nach dem Verwaltungskostengesetz anwendbaren Wahrscheinlichkeitsmaßstabs allerdings nicht gefordert werden, dass der zweckmäßigste, gerechteste oder wahrscheinlichste Maßstab angewandt wird. Der Gebührenmaßstab muss aber einen einigermaßen sicheren Schluss auf den Umfang der Inanspruchnahme zulassen und gewährleisten, dass bei etwa gleicher Inanspruchnahme man etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Inanspruchnahme diesen Unterschieden angemessene Gebühren zu zahlen sind (vgl. allerdings zum KAG M-V Aussprung in: ders./Siemers/Holz, KAG M-V § 4 Erl. 6.6 m.w.N.). Eine unzulässige Pauschalierung liegt dann vor, wenn sich regelmäßig für bestimmte Sachverhaltsgruppen ein erhebliches Auseinanderfallen von tatsächlichem und pauschaliertem Wert ergeben würde (vgl. OVG Mecklenburg – Vorpommern, Urteil vom 14. April 2004 - 1 L 344/02 – Juris, Rnr. 71 m. w. N.).
Von einem Ermessenfehler ist nach den vorstehenden Maßstäben danach aber auszugehen.
Dabei entspricht das Vorgehen des Beklagten, bei der Gebühr für einen Bauvorbescheid auf jedwede Wert- oder Nutzenbestimmung für solche baulichen Anlagen, die keine Gebäude darstellen, zu verzichten, im Grundsatz schon nicht der gesetzlichen Vorgabe nach § 2 Abs. 2 und 3 Baugebührenverordnung M-V –, die für alle baulichen Anlagen anrechenbare Bauwerte in allerdings unterschiedlich zu berechnender Weise vorsieht.
Diese Vorschrift lautet:
„(2) Für die nicht in der Anlage 2 aufgeführten baulichen Anlagen sind die anrechenbaren Bauwerte die Kosten nach § 50 Abs. 1-3 der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure, für alle nicht von dieser Vorschrift erfassten baulichen Anlagen sind die maßgeblichen Kosten nach dem Umfang sämtlicher Arbeiten und Lieferungen (Herstellungskosten), die zur Fertigstellung erforderlich sind, zu ermitteln. Zu den anrechenbaren Bauwerten zählen auch die nicht in den Kosten nach Satz 1 enthaltenen Kosten für Bauteile, für die ein Standsicherheitsnachweis geprüft werden muss, ausgenommen die Kosten für Außenwandverkleidungen und für Fassaden. Bei Umbauten sind auch die Kosten für Abbrucharbeiten anrechenbar. Nicht anrechenbar ist die auf die Kosten nach den Sätzen 1-3 entfallende Umsatzsteuer. Bei der Ermittlung der anrechenbaren Bauwerte ist von den Kosten der Kostenberechnung auszugehen, die ortsüblich im Zeitpunkt der Auftragserteilung für die Herstellung der baulichen Anlagen erforderlich sind. Einsparungen durch Eigenleistungen oder Vergünstigungen sind nicht zu berücksichtigen.
(3) In den Fällen des Abs. 2 kann die Bauaufsichtsbehörde für die Ermittlung der Gebühren die anrechenbaren Bauwerte unter Berücksichtigung ortsüblicher Preise schätzen, wenn der Kostenschuldner die anrechenbaren Bauwerte nicht nachgewiesen hat. Der Kostenschuldner kann diesen Nachweis auch noch nach Erlass eines Gebührenbescheides führen, solange der Gebührenbescheid noch nicht unanfechtbar geworden ist.
(4) Die anrechenbaren Bauwerte sind jeweils auf volle 1000 € aufzurunden.“
Eine solche Ermessensentscheidung bei dieser Rahmengebühr ohne Berücksichtigung jeglichen Wertes oder Nutzens für den Vorbescheid-Antragsteller dürfte allenfalls dann nachvollziehbar sein, wenn etwa der Wert oder die Größe der baulichen Anlage ohne Bedeutung für diesen Antragsteller sind und Differenzierungen für die Höhe der Gebühr somit nur nach dem Umfang des Verwaltungsaufwands vorgenommen werden. Das erscheint schon angesichts der Bindungswirkung eines Vorbescheides sehr problematisch, warum es auf die Größe der Solaranlagen und die Anzahl der Solarpanels sowie den Umfang der erzielten Leistung, mithin den erzielbaren Gewinn, überhaupt nicht ankommen soll. Das gilt auch, wenn man die beispielhaft genannten Anlagen, hier Werbeanlagen, Antennenmaste und kleine Windräder, als eher kleinere Anlagen mit einer großflächigen Solaranlage auf dem klägerischen Grundstück vergleicht. Es ist nicht zu ersehen, dass kleine Anlagen immer mit einem geringen Verwaltungsaufwand und dagegen große oder sogar sehr große Anlagen mit einem normalen oder hohen Verwaltungsaufwand verbunden sind. Darüber hinaus wird auch nicht nach der Art und Anzahl der im Vorbescheidverfahren gestellten Voranfragen differenziert, die ebenfalls einen sehr unterschiedlichen individuellen Nutzen ergeben können, was dem von der Behörde allein zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand nicht entsprechen würde. Einen solchen gleichförmigen Zusammenhang zwischen Verwaltungsaufwand und Wert bzw. Nutzen hat im Übrigen auch der Beklagte nicht einmal behauptet.
Gegen jegliche Orientierung der Gebühren für einen solchen Vorbescheid, sonstige Anlagen betreffend, ohne Berücksichtigung des Wertes bzw. des Nutzens für den Antragsteller spricht auch, dass nach den Anmerkungen zu Nrn. 1.9 und 1.10 bis zur Hälfte der auf die Baugenehmigungsgebühr angerechnet werden kann, wobei diese sich dann auch an dem Wert zu orientieren hat. Nicht nachvollziehbar erscheint es auch, dass für jegliche Gebäude bei der Gebühr zum Vorbescheid gemäß 1.9 der Verwaltungsvorschrift des Kreises 01/2016 in irgendeiner Weise nach dem Wert, basierend auf Größe, umbauten Raum oder Anzahl der Wohneinheiten differenziert wird, nicht aber für die sonstigen baulichen Anlagen, deren Wert und Nutzen für den Antragsteller sehr unterschiedlich sein kann.
Die Einwände des Klägers im Übrigen zur Dauer und damit zum Umfang des Verwaltungsaufwandes mit weniger statt - wie angenommen - mehr als zwei Stunden dagegen sind nicht durchgreifend, da es eine entsprechende vollständige Überprüfung einschließlich Beteiligung anderer Behörden gegeben hat und mehr als zwei Stunden angesichts des Umfangs dieser Arbeiten ohne Weiteres erreicht wurden.
Auch der weitere Hinweis auf eine fehlende Zuständigkeit des Beklagten als Landkreises greift nicht durch, da es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift handelt und das Ermessen vom Beklagten als Baubehörde auszuüben ist.
Ob der unterschiedliche Gebührenrahmen laut der Kreisverwaltungsvorschrift 01/2016, der beim oberen Rahmenwert (1.500 €) nicht mit dem laut Anlage 1 zur Baugebührenverordnung M-V (2.500 €) entspricht, sich vorliegend auf die Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung ausgewirkt hat, mag offen bleiben. Zwar wird der einzelne Gebührenschuldner insoweit bessergestellt, als er höchstens eine Gebühr von 1.500 € zu zahlen hat, jedoch könnte ein größerer Gebührenrahmen bis 2.500 € eine weitergehende Binnendifferenzierung zwischen 60 und 2.500 € mit mehr als nur 3 Unterteilungen erfordern, was dann auch dem Gebührenschuldner zugute kommen könnte.
2.
Auch die Kosten für den Widerspruchsbescheid sind zum Teil als rechtswidrig und den Kläger verletzend anzusehen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und insoweit aufzuheben. Zwar hat der Beklagte zutreffend die geltend gemachten Widerspruchskosten nach § 15 Abs. 3 und 4 Verwaltungskostengesetz M-V festgesetzt, da der Widerspruch in einer kostenpflichtigen Angelegenheit nur gegen die Kostenentscheidung erhoben wurde und Kosten von weniger als 10 % des angefochtenen Betrages festgesetzt wurden. Dies wurde im Widerspruchsbescheid mit dem Umfang des Verwaltungsaufwandes begründet, wobei dies für eine Ermessensentscheidung im Grundsatz jedenfalls ausreichend sein mag. Dennoch ist die Festsetzung hier fehlerhaft, da nach dem Vorstehenden (zu 1.) sich die fehlerhafte Festsetzung der Baugebühren für den Vorbescheid dann auch auf die Höhe der Widerspruchsgebühr auswirkt. Wegen einer Beschränkung des klägerischen Aufhebungsantrages auf eine Gebühr, die 250 € übersteigt, berechnet sich die Rahmengebühr insoweit auf mindestens 2,50 € bis zu dem höchsten Rahmenwert von 25 € (10 % von 250 €). Dann aber fehlt es an einer zutreffenden Ermessensentscheidung im Hinblick auf diesen Gebührenrahmen, da der Beklagte von einem höheren oberen Rahmenwert von 50 € ausging und mit 30 € eine zu hohe Gebühr oberhalb von 25 € festsetzte. Deshalb ist mangels einer ordnungsgemäßen Ermessensentscheidung nur auf den unteren Rahmenwert von 2,50 € abzustellen.
Die Zustellkosten von 3,13 € als Auslage geltend zu machen, entspricht der gesetzlichen Vorgabe, da diese Kosten nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Verwaltungskostengesetz M-V nicht von der Gebühr umfasst sind.
3.
Die Klage im Übrigen im Hinblick auf die nachträglich gestellten Anträge zu 1 bis 3 bleibt erfolglos.
a.
Der Antrag des Klägers (nachträglicher Antrag zu 1.) auf Feststellung, dass die durch den Beklagten erlassene Verwaltungsvorschrift zu den Rahmengebühren der Baugebührenverordnung M-V, in Kraft getreten am 1. März 2016, in rechtlich unzulässiger Weise zustande gekommen ist, ist schon unzulässig.
Es fehlt an einer statthaften Klageart, da eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO mangels eines Rechtsverhältnisses nicht in Betracht kommt. Unter einem derartigen Rechtsverhältnis sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des Öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (so Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage, 2019, § 43 Rnr. 11, m. w. N.) Bei derartigen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften fehlt es aber gerade an einer Außenwirkung gegenüber den Bürgern, da diese lediglich den verwaltungsinternen Binnenbereich innerhalb einer Behörde betreffen. Sie können folglich nicht ein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten begründen. Darüber hinaus folgt dies auch aus § 44a VwGO, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Die Ermessensausübung für sich und insoweit ergangene interne ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften sind dann nur im Zusammenhang mit einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage hier gegen die Kostenfestsetzung, nicht aber mittels einer derartigen (gesonderten) Feststellungsklage angreifbar.
Auch die Annahme einer sogenannten „atypischen Feststellungsklage“ scheidet aus. Eine solche wird nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur in solchen Fallgestaltungen angenommen, in denen ein effektiver Rechtsschutz nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährt werden kann und eine Norm „self-executing“ ist, sich aus dieser also unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, juris, Rnr. 59 f.). Auch insoweit werden allerdings aufgrund der fehlenden Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften der vorliegenden Art keine Rechte und Pflichten zwischen den Bürgern und der öffentlichen Verwaltung begründet, sodass auch eine solche atypische Feststellungsklage nicht als statthaft anzusehen ist.
b. Der weitere Klageantrag (nachträglicher Antrag zu 2.) auf Feststellung, dass der Stundenaufwand für die Erstellung des beantragten Vorbescheides von mehr als zwei Stunden zu hoch angesetzt ist und weniger als zwei Stunden beträgt, bleibt gleichfalls erfolglos. Selbst wenn man über einen solchen Hilfsantrag trotz des weitgehenden Erfolges der Klageanträge zu 1. und 2. entscheiden müsste, steht mangels Rechtsverhältnisses wegen der fehlenden Außenwirkung keine statthafte Feststellungsklage zur Verfügung. Insoweit kann auf die vorstehenden Ausführungen, im Übrigen auch zu § 44a VwGO, verwiesen werden. Diese Fragen sind durch die Anfechtungsklage zu klären und wurden auch dort angesprochen, zumal angesichts des Umfangs der durchgeführten Arbeiten ohne Weiteres insgesamt von mehr als zwei Stunden auszugehen ist.
c. Letztlich bleibt auch der Klageantrag (nachträglicher Antrag zu 3.) auf Feststellung, dass die festgesetzte Gebühr für den Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheides gemäß Kostenfestsetzungsbeschluss vom 15. Oktober 2018 nichtig ist, erfolglos. Klagen auf Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes sind im Grundsatz unter Beachtung des § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO zwar auch dann zulässig, soweit der Kläger seine Rechte auch durch Gestaltungsklage verfolgen kann. Da insoweit eine Klagehäufung im Sinne einer alternativen Erhebung einer solchen Nichtigkeitsfeststellungsklage neben einer Anfechtungsklage ausscheidet, ist vorliegend unter Beachtung seines Klagebegehrens nach § 88 VwGO angesichts der mit der Klageschrift anhängig gemachten Anfechtungsklage, den Kostenfestsetzungsbescheid zum Widerspruchsbescheid aufzuheben, von einer hilfsweisen Feststellungsklage auszugehen. Selbst wenn trotz des überwiegenden Obsiegens im Hinblick auf diese Gestaltungsklage über eine solche hilfsweise Klage noch zu entscheiden sein sollte, bleibt eine solche Feststellungsklage ohne Erfolg. Denn eine Nichtigkeit eines Verwaltungsakts nach § 44 Abs. 1 und 2 Verwaltungsverfahrensgesetz M-V ist nicht zu ersehen. Ein Verwaltungsakt ist danach im Sinne des Abs. 1 nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Dabei müsste der Fehler in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft stehen, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte (so Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 44 Rnr. 8). Vorliegend liegt zwar im Hinblick auf die Widerspruchsgebühr, wie schon geschildert, ein Fehler bei der ermessensgerechten Bestimmung der Rahmengebühren nach der gegenüber § 7 VwKostG M-V spezielleren Vorschrift des § 15 Abs. 3, 4 VwKostG M-V vor. Dass es sich dabei jedoch um einen derart schwerwiegenden Fehler handelt, der zur Nichtigkeit führen könnte, ist nicht erkennbar. Dies gilt in gleicher Weise für die in § 44 Abs. 2 VwVfG M-V katalogmäßig genannten Nichtigkeitsgründe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des anteiligen Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO, § 167 Abs. 2 VwGO.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 3 und § 43 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes auf 816,26 € festgesetzt, wobei zu den streitigen Kosten von insgesamt 283,13 € (250 € + 33,13 €), der Wert der gegen die Verwaltungsvorschrift gerichteten Feststellungsklage § 52 Abs. 3 GKG, addiert wird. Nach dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. Nr. 1.1.1.) erfolgt eine solche Addition, wenn die Streitgegenstände wie vorliegend jeweils einen selbstständigen wirtschaftlichen Wert oder einen selbstständigen materiellen Gehalt haben, so dass die weiteren Streitgegenstände außer Betracht bleiben. Die wirtschaftliche Bedeutung der gesonderten Feststellungsklage im Hinblick auf die Wirksamkeit der ermessenslenkenden, internen Verwaltungsvorschrift wird mit dem höchsten Wert angerechnet, den dies für den Kläger haben kann, hier in Höhe der im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid festgesetzten Gesamtkosten von 533,13 €.