OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30.04.2020 - 3 R 69/20
Fundstelle
openJur 2020, 47179
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Die vorübergehende Schließung von Gaststätten erweist sich bei summarischer Prüfung unter Berücksichtigung des dem Verordnungsgeber in Bezug auf die Verhinderung weiterer Infektionsketten mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 eingeräumten Einschätzungs- und Prognosespielraums als verhältnismäßiger Grundrechtseingriff.

Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die Außervollzugsetzung des seit dem 20. April 2020 geltenden § 6 Abs. 1 der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 16. April 2020 (GVBl. LSA 13/2020, S. 190 ff.) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 21. April 2020 (GVBl. LSA 14/2020, S. 205) - im Folgenden: 4. SARS-CoV-2-EindV -.

Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung folgende Norm erlassen:

"§ 6 Gaststätten

(1) Gaststätten im Sinne des Gaststättengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. August 2014 (GVBl. LSA S. 386, 443), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Dezember 2016 (GVBl. LSA S. 360), sind für den Publikumsverkehr zu schließen.

(2) [...]

(3) [...]"

Zur Begründung ihres Antrages beruft sich die Antragstellerin im Wesentlichen auf das Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigung für die angegriffene Norm bzw. das Nichtvorliegen der Voraussetzungen für deren Erlass sowie auf die fehlende Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung. Außerdem führt sie zu den wirtschaftlichen Folgen der fortgesetzten Schließung ihrer gastronomischen Einrichtung und zur aus ihrer Sicht fehlenden Rechtfertigung der mit der angegriffenen Regelung verbundenen Grundrechtseingriffe aus.

Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),

im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 6 Abs. 1 der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 16. April 2020 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 21. April 2020 bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin auszusetzen.

Der Antragsgegner tritt dem Eilantrag entgegen und beantragt,

den Antrag abzulehnen.

II.

A. Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz der dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).

Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung des von der Antragstellerin angegriffenen § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV aus. Der Erlass der von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Anordnung ist nicht dringend geboten. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die angegriffene Norm eine erhebliche Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit, des Eigentumsrechtes und des Rechtes am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb begründet, die massive bis hin zu existenzvernichtenden Einkommenseinbußen mit sich bringen kann. Diese Eingriffe sind aber - soweit im Eilverfahren feststellbar - von einer hinreichend bestimmten, ihrerseits verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage getragen und dienen dem legitimen Ziel der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle, um eine kapazitätsadäquate Verlangsamung der Infektionsrate und damit eine möglichst umfassende medizinische Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind, zu erreichen. Die Eingriffe sind geeignet, erforderlich und angemessen. Ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot ist derzeit nicht feststellbar (so auch: vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 20). Jedenfalls geht eine Folgenabwägung zulasten der Antragstellerin aus.

2. Der Einwand der Antragstellerin, die 4. SARS-CoV-2-EindV sei bereits mangelhaft, da sie nicht auf die zutreffende Ermächtigungsgrundlage gestützt sei, die nach Auffassung der Antragstellerin in den Regelungen des Katastrophenschutzgesetzes (KatSG-LSA) liege, verfängt nicht. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass und weshalb die Regelungen des IfSG, auf welche sich die 4. SARS-CoV-2-EindV stützt, durch die Bestimmungen des KatSG-LSA, bei dem es sich um ein Landesgesetz handelt, im Fall einer Pandemie verdrängt sein sollen. Nach § 1 Abs. 2 KatSG-LSA ist Katastrophenfall im Sinne dieses Gesetzes ein Notstand, bei dem Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung einer Vielzahl von Personen oder erhebliche Sachwerte gefährdet oder wesentlich beeinträchtigt werden und zu dessen Abwehr oder Eindämmung der koordinierte Einsatz der verfügbaren Kräfte und Mittel unter einer gemeinsamen Gesamtleitung erforderlich ist. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung liegt nicht auf der Hand, dass ein WHO-Pandemiealarm pauschal mit einem Katastrophenfall i.S.d. KatSG-LSA gleichzusetzen ist. Vielmehr erscheint die Anwendung des Katastrophennotstandsrechts auf der Grundlage des KatSG-LSA erst dann als in Betracht kommend, wenn die Auswirkungen einer Pandemie die Schwelle zu einer Katastrophe im Rechtssinne überschreiten, weil massenhafte Erkrankungen die Gesundheitsbehörden überfordern oder der pandemiebedingte Personalausfall die Infrastruktur gefährdet (vgl. Walus, DÖV 2010, 127, 130). Mit den in der 4. SARS-CoV-2-EindV vorgesehenen Maßnahmen sollen derartige Verhältnisse aber - gewissermaßen als vorgestufte Maßnahmen - gerade verhindert werden.

3. Die 4. SARS-CoV-2-EindV findet in § 32 Satz 1 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage und verstößt insbesondere nicht gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz.

Durch § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung der letzten Änderung durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. 2020 I S. 587 ff.) werden die Landesregierungen - so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt - ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom 27. März 2020 neu eingefügten 2. Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Absatz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden (Satz 3). Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt (Satz 3).

Ein Verstoß der Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren (nur) gebotenen summarischen Prüfung nicht festzustellen (ausführlich hierzu OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 - juris Rn. 21 ff.; HessVGH, Beschluss vom 7. April 2020 - 8 B 892/20.N - juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 36 ff.; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 NE 20.632 - juris Rn. 39 ff.).

Die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen den Parlamentsvorbehalt ("Wesentlichkeitstheorie").

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12-juris Rn. 101ff.; Beschluss des Senates vom 14. Juni 2019 - 3 M 90/19 - juris Rn. 7).

Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 182).

Nach diesen Maßstäben begegnet es auch unter Berücksichtigung der erheblichen Eingriffsintensität keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als offene Generalklausel ausgestaltet ist. Regelungsziel ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 NE 20.632 - juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um "notwendige" Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen - wie vorliegend - neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.)

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende - und damit auch die von der Antragstellerin angesprochenen wesentlichen - Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15). Folglich sind auch Geschäftsschließungen und die Schließung von gastronomischen Einrichtungen mögliche Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Denn Ladengeschäfte sowie Gastronomie mit Publikumsverkehr ähneln den ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit, als dass sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einen begrenzten Ort sind und damit ein besonderes Risiko für die Verbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragenen Krankheit darstellen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 15 unter Verweis auf OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020, a.a.O. Rn. 46 ff. und BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 11 ff.).

Abgesehen davon hat der Gesetzgeber auch mit der kürzlich vorgenommenen Anfügung des 2. Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.).

Ein Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz folgt auch nicht daraus, dass nur die ausdrücklich in § 32 Satz 3 IfSG genannten Grundrechte wesentlich eingeschränkt werden dürften. Die ausdrückliche Nennung dieser Grundrechte geht auf das Zitiergebot in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zurück, wonach ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen muss. Das Zitiergebot ist vorliegend nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes dient es der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehaltes über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebotes von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebotes auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen sowohl inhalts- und schrankenbestimmende Normen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als auch berufsregelnde Gesetze im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 18.; ThürOVG, Beschluss vom 8. April 2020, a.a.O. Rn. 37; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 16), so dass aus der unterbliebenen Benennung dieser Grundrechte in § 32 Abs. 3 IfSG bzw. § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG nicht geschlossen werden kann, dass sie nicht "wesentlich" eingeschränkt werden dürften.

4. Die angegriffene Vorschrift des § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG.

4.1. Die Anordnung von Maßnahmen im infektionsschutzrechtlichen Sinn setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses aktuellen Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020 im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt der Fall (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf: 29. April 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht damit - wie dargestellt - sowohl inhaltlich ("soweit") als auch zeitlich ("solange") unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 30). Die in der 4. SARS-CoV-2-EindV angeordneten Maßnahmen haben nach der Begründung des Verordnungsgebers das Ziel, besonders vulnerable Personengruppen vor einer Ansteckung zu schützen und die Ansteckung einer größeren Anzahl von Menschen wenigstens zu verzögern. Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter ("Nichtstörer") eingreifen, sind von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 26).

4.2. Der Verordnungsgeber ist mit seiner Regelung zur Schließung von Gaststätten auch auf der Rechtsfolgenseite dem ihm zustehenden Verordnungsermessen gerecht geworden.

(1) Die Maßnahme ist im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG geeignet, die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie den Coronavirus SARS-CoV-2 zu verhindern.

Die Regelungen der 4. SARS-CoV-2-EindV bezwecken zuvorderst die fortgesetzte Eindämmung weiterer Ansteckungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer und schwerstkranker Menschen und damit den Schutz von Leben und Gesundheit (im Einzelnen: vgl. Begründung der 4. SARS-CoV-2-EindV). Fest steht, dass die Epidemie trotz der Verlangsamung der Infektionsketten nicht bewältigt ist, sondern weiter andauert, ihr mithin auch jetzt und künftig durch Schutzmaßnahmen zu begegnen ist. Es ist daher weiterhin wichtig, soziale Kontakte mit dem Ziel der Vermeidung von Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich zu beschränken, um die Ausbreitung des sich besonders leicht von Mensch zu Mensch zu übertragenden Coronavirus zu verlangsamen (vgl. die zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses aktuelle Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020, a.a.O.; hierauf auch abstellend BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 - juris Rn. 13 f.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 18).

Hat der Verordnungsgeber - wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen, kommt ihm bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18).

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.).

Ausweislich der Verordnungsbegründung dient auch die Schließung von Gaststätten der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Virus. Mit dieser plausiblen Erwägung hält der Verordnungsgeber sich im Rahmen des ihm eingeräumten Einschätzungsspielraums. Denn nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen. Dazu kommt es insbesondere bei körperlicher Nähe von Menschen im privaten und beruflichen Umfeld unabhängig von direktem Körperkontakt. Die Schließung von Gastronomieeinrichtungen begrenzt in nicht nur unerheblichem Maße solche physischen Kontaktmöglichkeiten. Der Zweck solcher Einrichtungen besteht in der Darreichung von Getränken (Schankwirtschaft) und/oder von vor Ort zubereiteten Speisen (Speisewirtschaft) zum Verzehr an Ort und Stelle (vgl. § 1 Abs. 1 GastG LSA). Dabei geht es häufig nicht ausschließlich um den reinen Verzehr. Vielmehr kommen in Gastronomiebetrieben Menschen häufig zusammen, um in "geselliger Runde" Speisen und Getränke zu sich zu nehmen, sich hierbei also auch kommunikativ auszutauschen. Die Antragstellerin führt diesen Zweck selbst als für ihre Gastronomieeinrichtung(en) wesentlich an. Gerade in Anbetracht dieser sozialen Bedeutung von Gaststätten erscheint die vorübergehende Schließung dieser Einrichtungen als nicht unwesentlich für die vom Verordnungsgeber bezweckte Verhinderung weiterer Infektionsketten.

Ohne Erfolg sucht die Antragstellerin die Eignung der hier in Rede stehenden Schutzmaßnahmen des Verordnungsgebers zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks mit der Begründung in Abrede zu stellen, der von der Bundesregierung angestrebte Reproduktionsfaktor von unter 1,0 habe bereits vor dem "Lockdown" vorgelegen. Belastbare wissenschaftliche, insbesondere epidemiologische Erkenntnisse dafür, dass ohne jegliche Einschränkungen des öffentlichen Lebens keine weitere bzw. erneute exponentielle Ausbreitung des als hoch infektiös eingestuften Virus stattgefunden hätte, liegen derzeit nicht vor und werden von der Antragstellerin auch nicht substantiiert dargetan. Vielmehr ist es ebenso wenig ausgeschlossen, dass sich der Reproduktionsfaktor vor den ergriffenen weitreichenden Schutzmaßnahmen auf das von der Antragstellerin angesprochene Niveau abgesenkt hat, weil sich weite Teile der Bevölkerung angesichts der medialen Berichterstattung über die rapide steigenden Infektions- und Todeszahlen in anderen europäischen Ländern wie Italien, Spanien und Frankreich bereits von sich aus vorsichtig, insbesondere Kontakte vermeidend, verhalten haben. Außerdem haben schon einige Zeit vor dem "Lockdown" keine bzw. kaum noch Veranstaltungen mit größeren Teilnehmerzahlen stattgefunden. Auch dies dürfte bereits entscheidend zu einem Absinken des Reproduktionsfaktors geführt haben. Jedenfalls ist es vor dem Hintergrund der unsicheren Erkenntnislage und den nicht zuletzt fehlenden wissenschaftlichen Erkenntnissen zu den Eigenarten des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und dessen Verbreitungswegen nicht als offensichtliche Fehleinschätzung des Verordnungsgebers anzusehen, dass er weitreichende Schutzmaßnahmen wie in der 4. SARS-CoV-2-EindV und deren Vorgängerverordnungen als geeignet angesehen hat, die Ausbreitung des Virus einzudämmen.

(2) Die von der Antragstellerin angegriffene Regelung ist auch erforderlich.

Aufgrund der weiterhin fehlenden spezifischen Medikamente und eines Impfstoffes besteht die Gefahr, dass uneingeschränkte Kontaktmöglichkeiten - wie z. B. durch die Gestattung der Öffnung von Gastronomieeinrichtungen - zu einer Steigerung des Ansteckungsgeschehens führen und das Gesundheitswesen und der öffentliche Gesundheitsdienst überlastet werden (vgl. Begründung der 4. SARS-CoV-2-EindV). Die Vermeidung körperlicher Nähe zwischen Menschen und die Einhaltung bestimmter Hygieneregeln ist nach gegenwärtigem Wissenstand die gebotene Methode, die Verbreitung des Virus zu verlangsamen oder gar zu hemmen. Dazu gehört die Begrenzung der Bewegungsfreiheit und der Kontaktmöglichkeiten der Menschen untereinander. Andere Methoden stehen momentan nicht zur Verfügung. Ob sämtliche Beschränkungen kumulativ erforderlich sind, unterliegt der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (vgl. OVG MV Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 32; s.a. SaarlOVG, Beschluss vom 22. April 2020 - 2 B 128/20 - juris Rn. 24).

Mit ihrem Einwand, das Influenzavirus und die Grippe seien demgegenüber gefährlicher für den Menschen, übersieht die Antragstellerin, dass gegen die Influenza Impfstoffe und Medikamente zur Verfügung stehen, gegen das Coronavirus hingegen bisher nicht. Impfungen können weite Teile der Bevölkerung auch noch zu einem Zeitpunkt schützen, in dem eine Epidemie bereits ausgebrochen ist. Kennzeichnend für das Coronavirus SARS-CoV-2 ist dessen außergewöhnlich hohe Infektiosität, seine rasante pandemische Ausbreitung und die von ihm hervorgerufene hohe Zahl an schwerwiegenden Krankheitsverläufen mit einer beachtlichen Hospitalisierungsrate, die weltweit Veranlassung zu rigorosen Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen gegeben haben (vgl. HessVGH, Beschluss vom 14. April 2020 - 2 B 985/20 - juris Rn. 43).

Der Verordnungsgeber bewegt sich innerhalb des ihm eingeräumten Spielraums, wenn er nur schrittweise die vormaligen Beschränkungen der 3. SARS-CoV-2-EindV lockert bzw. nach und nach auflöst. Es ist nachvollziehbar, dass jedes überschießende Handeln die konkrete Gefahr beinhalten kann, dass die erreichte Verlangsamung der Ausweitung der Pandemie verlustig geht und erneut Schutzmaßnahmen zu ergreifen sind, die das Niveau der eingriffsintensiveren 3. SARS-CoV-2-EindV erreichen oder gar übersteigen. Um den messbar erzielten - an Hand nur zeitversetzter Daten nachvollziehbaren - Erfolg nicht zunichte zu machen, ist ein vorsichtiges Handeln und herantastendes Verhalten des Verordnungsgebers bei der Lockerung der Beschränkungen - in der vorliegenden Art und Weise - plausibel. Hiervon geht auch die Bundesregierung in ihrer beratenden Funktion aus. In der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 wurde der Beschluss gefasst, dass i n k l e i n e n S c h r i t t e n daran gearbeitet werden solle, das öffentliche Leben wieder zu beginnen, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und gestörte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch gut vorbereitet werden und in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde. Der Maßstab bleibe dabei, dass die Infektionsdynamik so moderat bleiben müsse, dass unser Gesundheitswesen jedem Infizierten die bestmögliche Behandlung ermöglichen könne und die Zahl der schweren und tödlichen Verläufe minimiert werde (vgl. https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender-beschluss-1744224; Abruf am 27. April 2020). Hierbei wird zu beobachten sein, inwieweit die schrittweise Lockerung der strengen Kontaktverbote bzw. Schließungsanordnungen zu einem Rückfall und einer neuerlichen schnellen Ausbreitung des Virus führt bzw. das staatliche Handeln der epidemischen Lage gerecht wird.

Dass trotz der weiterhin bestehenden Pandemielage die auch schon vormals nach der 3. SARS-CoV-2-EindV geltenden Beschränkungen für Gaststätten vollständig mit Ablauf des 19. April 2020 hätten entfallen können, ist nicht ersichtlich. Dem Verordnungsgeber ist in dieser epidemischen Lage jedenfalls im gegenwärtigen Zeitpunkt der Entwicklung eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen, soweit und solange sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen. Eine derartige eindeutige Feststellung kann hier jedoch nicht getroffen werden. Insbesondere erscheint es bei summarischer Prüfung bei derzeitiger Betrachtung nicht als offensichtlich fehlsam, wenn der Verordnungsgeber eine Öffnung von Gaststätten unter strengen Abstands- und Hygienemaßnahmen als kein milderes und ebenso geeignetes Mittel ansieht. Zwar könnte hierdurch wohl eine unkontrollierte Interaktion unter Gästen verhindert und der empfohlene Mindestabstand zwischen Servicepersonal und Gästen eingehalten und damit die Ansteckungsgefahr innerhalb der Gastronomieeinrichtung minimiert werden. Die Betrachtung lässt jedoch unberücksichtigt, dass eine Öffnung von Gastronomieeinrichtungen zusätzlich zu den teilweise bereits wieder geöffneten Einzelhandelsgeschäften zwangsläufig ein deutlich höheres Bevölkerungsaufkommen in den betreffenden räumlichen Bereichen zur Folge haben und nicht zuletzt die zeitliche Verweildauer der Besucherströme in diesen Bereichen steigen wird, was es nach der Beurteilung des Verordnungsgebers noch zu verhindern gilt. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber eine Lockerung in sämtlichen Bereichen des öffentlichen Lebens noch nicht als vertretbar ansieht, weil er daran ein erhebliches Risiko anschwellender Infektionszahlen gegenüber dem Schutz von Leben und Gesundheit knüpft. Für eine Verletzung des dem Verordnungsgeber eingeräumten Einschätzungsspielraums ist danach nichts ersichtlich, zumal der notwendigen Risikoeinschätzung ein vielschichtiges Spannungsverhältnis unterschiedlicher Grundrechtspositionen zugrunde liegt, die in einen angemessenen Ausgleich zu bringen sind. Dies bedeutet gerade nicht, dass der Berufsausübungsfreiheit und dem Eigentumsrecht in jedem Fall Vorrang bei Lockerungsmaßnahmen einzuräumen ist.

(3) Der Senat geht nach summarischer Prüfung auch davon aus, dass die von der Antragstellerin beanstandete Regelung der 4. SARS-CoV-2-EindV in einem angemessenen Verhältnis zum Schutzzweck liegt, also verhältnismäßig im engeren Sinne ist.

Zwar muss die Antragstellerin neben einer Vielzahl anderer Gastronomiebetriebe einen empfindlichen Eingriff in ihre Berufsausübung und massive Einkommenseinbußen hinnehmen, die existentielle Folgen haben können. Es wird jedoch durch eine Reihe von flankierenden staatlichen Maßnahmen versucht, diese Eingriffe und Folgen aufzufangen, wenn möglich zu vermeiden bzw. zu kompensieren (vgl. zu dieser Erwägung OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 267/20 OVG - juris Rn. 34). Dieses private, vorwiegend wirtschaftliche Interesse der Betroffenen einschließlich der Antragstellerin bleibt jedoch hinter dem öffentlichen Interesse an Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit der Bevölkerung zurück. Denn der Gesundheitsschutz, insbesondere die Verlangsamung der Ausbreitung der hoch infektiösen Viruserkrankung zwecks Gewährleistung ausreichender Kapazitäten des Gesundheitssystems zur Behandlung der schwer Erkrankten, rechtfertigt in der gegenwärtigen epidemischen Lage auch einschneidende Maßnahmen. Die Verbreitung des Coronavirus ist nach der jedenfalls nicht offensichtlich fehlsamen Einschätzung des Verordnungsgebers ohne drastische staatliche Maßnahmen nicht aufzuhalten und führt in diesem Fall möglicherweise binnen weniger Monate zum Kollaps des staatlichen Gesundheitssystems, wie es beispielsweise in anderen europäischen Staaten sowie teilweise in den USA bereits der Fall zu sein scheint (zum Ganzen: vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 50). Bei der streitgegenständlichen Schließung der Gaststätten handelt es sich demgegenüber um eine auf einen überschaubaren Zeitraum - nämlich bis zu 3. Mai 2020 (vgl. § 24 Abs. 2 4.SARS-CoV-2-EindV) - befristete Regelung.

4.3. Der Verordnungsgeber wird auch in zeitlicher Hinsicht den Anforderungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gerecht ("solange"), indem er durch ständige Beobachtung der epidemischen Lage seine Risikoeinschätzungen entsprechend anpasst (vgl. Verordnungsbegründung S. 2), mithin überprüft, ob die mit dieser Verordnung verbundenen Grundrechtsbeschränkungen - unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten - weiter Bestand haben dürfen. Auch angesichts der hier streitbefangenen Verordnung, die bereits eine Vielzahl von Lockerungen gegenüber der Vorgängerregelung vorsieht, steht nicht zu befürchten, dass die Risikoeinschätzung des Verordnungsgebers nicht fortlaufend - sowohl bei Verbesserung als auch bei Verschlechterung der epidemischen Lage - angepasst wird, mithin zum frühestmöglichen Zeitpunkt notwendige Anpassungen erfolgen. In der Pressekonferenz am 28. April 2020 hat der Ministerpräsident bereits weitere Lockerungen angekündigt (vgl. https://www.mz-web.de/sachsen-anhalt/kitas--friseure--kontaktbeschraenkung-das-plant-sachsen-anhalt-ab-dem-4--mai-36615306; Abruf am 28. April 2020). Zudem wird der Verordnungsgeber die aktuelle Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 30. April 2020 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf: 30. April 2020) zu berücksichtigen haben.

5. Selbst wenn zugunsten der Antragstellerin von offenen Erfolgsaussichten ihres Normenkontrollantrags auszugehen wäre, käme eine dann vorzunehmende Folgenabwägung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen ist. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit, das Eigentumsrecht und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Würde der Vollzug von § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV jedoch ausgesetzt, wäre mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 30. April 2020 (vgl. a.a.O.) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52). Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52; unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 - 1 BvR 755/20 - juris Rn. 11).

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende (wirtschaftliche) Bedeutung der Sache mit dem sog. Auffangstreitwert. Dieser ist nicht wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der 4. SARS-Cov-2-EindV von vornherein bis zum Ablauf des 3. Mai 2020 begrenzt sind.

D. Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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