Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12. August 2015 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf unter 500,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Rundfunkbeiträgen. Mit ihm am 27. August 2015 zugestelltem Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12. August 2015 hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt,

1. den Beitragsbescheid des Beklagten vom 5. April 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. November 2013 aufzuheben,

2. den Beitragsbescheid des Beklagten vom 2. August 2013 aufzuheben,

3. festzustellen, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, Rundfunkbeiträge zu leisten,

4. den Beklagten zu verpflichten, den Kläger ab Januar 2013 von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien,

5. den Beklagten zu verpflichten, seine Satzung über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge vom 6. Dezember 2012 in der Fassung vom 13. April 2015 um die Befreiung von der Beitragspflicht in besonderen Härtefällen nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV zu ergänzen und detailliert zu regeln,

6. ein Normenkontrollverfahren über das Zustandekommen des Gesetzes zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 20. Mai 2011, insbesondere der zugehörigen Anlage hinsichtlich der Verfassung von Berlin durchzuführen.

Der Kläger begehrt, seine Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils und grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen und hat zunächst geltend gemacht, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell verfassungswidrig, weil es an der Gesetzgebungskompetenz der Länder fehle und das Demokratieprinzip durch unzureichende Mitwirkung der Landesparlamente bei der Aushandlung der Rundfunkstaatsverträge verletzt sei; darüber hinaus verstoße er materiell gegen die Rundfunkfreiheit und die negative Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG sowie die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Nach gerichtlichem Hinweis auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 u.a. - hält er nur noch an den Einwänden der Verletzung des Demokratieprinzips sowie der Gewissensfreiheit fest, wohingegen der Berufungszulassungsantrag hinsichtlich der übrigen Einwände "zurückgenommen" werde.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Da der Rechtsbehelf nur hinsichtlich einzelner Streitgegenstände, nicht aber hinsichtlich einzelner Begründungselemente zurückgenommen werden kann, ist die entsprechende Erklärung des Klägers gemäß § 88 VwGO sachgerecht dahingehend zu verstehen, dass er seine Rügen, es fehle die Gesetzgebungskompetenz der Länder und es lägen Grundrechtsverstöße gegen die Rundfunkfreiheit, die negative Informationsfreiheit, den allgemeinen Gleichheitssatz sowie die allgemeine Handlungsfreiheit vor, nicht mehr aufrecht erhält, sodass diese Rügen hier keiner Würdigung mehr bedürfen. Die von dem Kläger allein aufrechterhaltenen Einwände der Verletzung des Demokratieprinzips sowie seiner Gewissensfreiheit rechtfertigen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch die - von ihm allein unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips angenommene - rechtsgrundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zeigt der Kläger weder mit der fristgerechten Begründung seines Berufungszulassungsantrags noch mit seinem nach Ablauf dieser Frist eingereichten und aus seiner Sicht lediglich der Verdeutlichung der fristgerecht vorgebrachten Zulassungsbegründung dienenden Schriftsatz vom 15. August 2016 auf.

1.1. Das Vorbringen des Klägers rechtfertigt nicht dessen Annahme, das Demokratieprinzip sei durch unzureichende Mitwirkung der Landesparlamente bei der Aushandlung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags verletzt worden.

Der Kläger macht dazu im Wesentlichen geltend, die Praxis, nach der der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zustande gekommen sei, zeige bedenkliche demokratische Defizite. Nachdem die wichtigsten Verhandlungspunkte von den Rundfunkreferenten vorbereitet und informelle Vorverhandlungen zwischen den wichtigsten Interessengruppen geführt worden seien, fänden regelmäßig Verhandlungen statt, an deren Schluss die Ministerpräsidenten den Vertragstext paraphierten. Das Parlament habe erst im Anschluss die Möglichkeit, diesen Vertragstext anzunehmen oder abzulehnen. Diese Billigungsmöglichkeit könne jedoch in keiner Weise einen parlamentarischen Prozess der Entscheidungsfindung ersetzen. Das Verwaltungsgericht erkenne zwar an, dass es eine unzureichende Mitwirkung der Landesparlamente gäbe, tue diese Kritik jedoch als verfassungspolitische Diskussion ab. Diese Argumentation hat der Kläger in seinem nach Ablauf der Begründungsfrist eingegangenen ergänzenden Ausführungen dahingehend vertieft, es sei nach Paraphierung des Vertragstextes nicht möglich, diesen ohne neue Verhandlungen und erneute Zustimmung aller Regierungschefs abzuändern. Die Hürde für das Parlament, die Zustimmung zu verweigern, sei demnach sehr hoch, was umso mehr gelte, als dass eine solche Ablehnung faktisch als Misstrauensvotum gegenüber dem Ministerpräsidenten bzw. in Berlin dem Regierenden Bürgermeister gewertet werden müsse.

Das diesbezügliche Vorbringen des Klägers begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation; es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird durch die Wahl des Parlaments, die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung gewahrt (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 -, BVerfGE 130, 76-130, Rn. 165; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13 -, Rn. 148, juris). Diesen Anforderungen ist durch das Zustimmungsgesetz des Abgeordnetenhauses von Berlin zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (GVBl. 2011, 211) Rechnung getragen worden. Durch das Zustimmungsgesetz wird der Staatsvertrag parlamentarisch verantwortet.

Der Forderung nach einer frühzeitigen Einbindung des Parlaments wird durch Art. 50 Abs. 1 der Verfassung von Berlin - VvB - Rechnung getragen. Diese Vorschrift regelt in Satz 3 namentlich für Staatsverträge, dass diese vor ihrer Unterzeichnung durch den Senat dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis zu geben sind. Das ist nach dem vom Verwaltungsgericht eingehend dargestellten Gang des Gesetzgebungsverfahrens hier geschehen. Der Entwurf des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags ist dem Abgeordnetenhaus von Berlin mit der Drucksache 16/3636 vom 16. November 2010 mit einer Begründung zur Kenntnisnahme vorgelegt worden. Da eine Unterzeichnung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags nach dem Inhalt der genannten Vorlage für den 15. Dezember 2010 vorgesehen war, wäre im vorliegenden Fall im Übrigen sogar die in § 3 Abs. 1 des vom Kläger angeführten, jedoch vom Abgeordnetenhaus abgelehnten Entwurfs eines Parlamentsinformationsgesetzes (vgl. Abghs Drs. 15/2003) vorgesehene Regelung, dass die Unterrichtung des Abgeordnetenhauses mindestens vier Wochen vor der Unterzeichnung des Staatsvertrages stattzufinden habe, eingehalten. Durch die in Art. 50 Abs. 1 Satz 3 VvB geregelte Informationspflicht wird dem Abgeordnetenhaus die Möglichkeit gegeben, durch Hinweise und Empfehlungen an den Senat, dem allein die Aufgabe zukommt, Staatsverträge auszuhandeln, Einfluss auf den Inhalt zu nehmen (vgl. Korbmacher in Driehaus, Verfassung von Berlin, 3. Aufl., Art. 50, Rn. 6). Es kommt hinzu, dass sich die Novellierung des Finanzierungsmodells des öffentlichen Rundfunks bereits seit geraumer Zeit in der öffentlichen und politischen Diskussion befand, sodass sowohl für das Abgeordnetenhaus als auch die einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit bestand, die Ihnen zustehenden Informationsrechte nach Art. 44 Abs. 4, Art. 45 VvB, § 50 f. GO Abghs wahrzunehmen.

Entgegen der Darstellung des Klägers hat das Verwaltungsgericht auch nicht anerkannt, dass es eine unzureichende Mitwirkung der Landesparlamente gäbe. Vielmehr hat es unter Bezugnahme auf eine vom Kläger zitierte Literaturauffassung ausgeführt, "wenn" das Verfahren der Aushandlung der Rundfunkstaatsverträge unter den vom Kläger angesprochenen Gesichtspunkten in der Literatur kritisiert werde, so gehe es in der Sache um eine verfassungspolitische Diskussion, eine Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsgesetzes folge daraus aber nicht.

1.2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils legt der Kläger auch insoweit nicht begründet dar, als das Verwaltungsgericht eine Verletzung der Gewissensfreiheit des Klägers verneint hat.

Er macht dazu im Kern geltend, nach seiner Ansicht missbrauche der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine monopolistische Stellung in der Medienstruktur, die insbesondere durch die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag geregelte Finanzierung erzeugt werde, um manipulativ auf seine Empfänger einzuwirken. Zu dieser Einschätzung sei der Kläger nach intensiver und im Einzelnen belegter Recherche und Analyse gekommen. Aufgrund dieser Gewissensentscheidung empfinde es der Kläger als für sich verpflichtend, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht durch Geldzahlung zu unterstützen. Er lehne nicht nur bestimmte Programminhalte ab, sondern das öffentlich-rechtlich Rundfunksystem als Ganzes. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass der Rundfunkbeitrag, anders als Steuern, einzig und allein für einen bestimmten Zweck erhoben werde. Auf die objektive Nachvollziehbarkeit seiner Gewissensentscheidung könne es für den Grundrechtsschutz nicht maßgebend ankommen. Soweit seine Gewissensentscheidung in Kollision mit den ihrerseits unter den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 HS 2 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Satz 2 Fall 2 Grundgesetz fallenden Interessen der Rundfunkteilnehmer und der Rundfunkveranstalter an der Aufrechterhaltung gerade dieses Systems des öffentlich-rechtlichen Rundfunks trete, erscheine die Beeinträchtigung der Funktionsweise des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Einzelfälle wie diesen im Verhältnis zum Zwang, entgegen ihrer eigenen Gewissensentscheidung zu handeln, vergleichsweise vernachlässigbar.

Auch diese Einwände greifen nicht durch.

1.2.1. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsbeschluss vom 01. Februar 2017 - OVG 11 N 91.15 -, Rn. 27 ff., juris, m.w.N.) verstößt die Erhebung des Rundfunkbeitrags nicht gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Glaubens- und Gewissensfreiheit. Die Zahlung einer Abgabe wie des Rundfunkbeitrags als solche ist nicht mit der Äußerung eines weltanschaulichen oder religiösen Bekenntnisses verbunden. Der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG sowie des Art. 9 EMRK wird durch die Beitragserhebung als solche nicht tangiert (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16.11.2015, 7 A 10455/15, Rn. 18, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.03.2015, 2 A 2311/14, Rn. 84 f. juris). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Pflicht zur Steuerzahlung den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit nicht berührt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.08.1992, 2 BvR 478/92, juris, und Beschluss vom 02.06.2003, 2 BvR 1775/02, juris). Das Bundesverfassungsgericht hat dazu ausgeführt, eine Gewissensentscheidung, die beispielsweise die Organisation und Finanzierung der Verteidigung ablehne, berühre grundsätzlich nicht die Pflicht zur Steuerzahlung. Die Steuer sei ein Finanzierungsinstrument des Staates, aus dessen Aufkommen die Staatshaushalte allgemein - ohne jede Zweckbindung - ausgestattet werden. Über die Verwendung dieser Haushaltsmittel entscheide allein das Parlament. Durch die strikte Trennung von Steuererhebung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung gewinne der Staat rechtsstaatliche Distanz und Unabhängigkeit gegenüber dem ihn finanzierenden Steuerpflichtigen und sei deshalb allen Bürgern - mögen sie erhebliche Steuerleistungen erbringen oder nicht zu den Steuerzahlern gehören - in gleicher Weise verantwortlich. Andererseits nehme er dem Steuerzahler Einflussmöglichkeit und Verantwortlichkeit gegenüber den staatlichen Ausgabeentscheidungen. Dementsprechend sei die individuelle Steuerschuld aller Steuerpflichtigen unabhängig von der zukünftigen Verwendung des Steueraufkommens, mag der Staat Verteidigungsaufgaben finanzieren oder auf sie verzichten. Auf der Grundlage dieser strikten Trennung zwischen steuerlicher Staatsfinanzierung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung sei für den einzelnen Steuerpflichtigen weder rechtserheblich noch ersichtlich, ob seine Steuerzahlungen an die Landesfinanzbehörden, in den Bundes- oder in den Landeshaushalt fließen und für welchen konkreten Verwendungszweck innerhalb eines dieser Haushalte seine Zahlungen dienen. Die Pflicht zur Steuerzahlung lasse mithin den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 GG unberührt (BVerfG, Beschluss vom 26.08.1992, 2 BvR 478/92, Rn. 3, juris).

Auch wenn es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im abgabenrechtlichen Sinne handelt, lässt sich diese Rechtsprechung auf ihn übertragen. Denn der zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zu entnehmen, dass der Schutzbereich der Gewissensfreiheit nur so weit reicht wie der eigene Verantwortungsbereich des Grundrechtsträgers (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 18.04.1984, 1 BvL 43/81, juris, Rn. 35; VG Saarland, Urteil vom 25. Januar 2016 - 6 K 525/15 -, Rn. 88, juris). Der vom Kläger behauptete Missbrauch der Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Medienstruktur durch manipulative Einwirkung auf die Rundfunkteilnehmer könnte sich, wäre er denn gegeben, nur durch die konkrete Programmgestaltung realisieren. Die Programmentscheidung liegt jedoch nicht im Verantwortungsbereich des Klägers. Zwar wird der Rundfunkbeitrag - anders als die Steuer - zu einem konkreten Zweck, nämlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, erhoben. Jedoch steht nicht fest, für welche Programme und Programminhalte der Beitrag des jeweiligen Schuldners verwendet wird. Der Beitragsschuldner, der sich auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, kann nicht davon ausgehen, dass sein konkreter Beitrag für Sendungen verwendet wird, deren Inhalt er aus Glaubens- oder Gewissensgründen ablehnt (vgl. bereits OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16.11.2015 - 7 A 10455/15 -, Rn. 18, juris).

1.2.2. Selbst wenn man im Hinblick auf die Argumentation des Klägers, er lehne nicht nur bestimmte Programminhalte, sondern das öffentlich-rechtlich Rundfunksystem im Ganzen ab, einen Eingriff in seine Freiheit des weltanschaulichen Bekenntnisses nach Art. 4 Abs. 1 GG annehmen würde, wäre seine Heranziehung zum Rundfunkbeitrag nicht verfassungswidrig. Zwar unterliegt das Grundrecht keinem Gesetzesvorbehalt. Grenzen können den Freiheiten des Art. 4 GG nach dem Grundsatz der Einheit der Verfassung jedoch durch andere Bestimmungen des Grundgesetzes gezogen werden. Insbesondere findet die Freiheit des Bekenntnisses dort ihre Grenzen, wo die Ausübung dieses Grundrechts durch einen Grundrechtsträger auf die kollidierenden Grundrechte anderer trifft. In diesem Sinne stellt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, also die Rundfunkfreiheit, gewährleistet, kollidierendes Verfassungsrecht dar. Der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete verfassungsrechtliche Schutz der Freiheit des Rundfunks erstreckt sich auf das Recht der bestehenden Rundfunkanstalten, der ihrem Auftrag entsprechenden Vielfalt der zu vermittelnden Programminhalte Rechnung zu tragen. Daraus folgt auch, dass eine Finanzierung erforderlich ist, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende Funktion im dualen System zu erfüllen. In der Sicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen im dualen System findet sich die Rechtfertigung für die frühere Gebührenfinanzierung und die heutige Finanzierung über Rundfunkbeiträge. Im Hinblick auf die große Bedeutung, die der Rundfunkfreiheit und der damit verbundenen Meinungsvielfalt in einem demokratischen Staat zukommt, muss das Grundrecht des Klägers auf Freiheit seines weltanschaulichen Bekenntnisses - sofern man überhaupt einen Eingriff annehmen wollte - zurücktreten (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21. Dezember 2018 - 7 A 10740/18 -, Rn. 10 ff., juris, m.w.N.). Schließlich lässt sich dem nicht entgegen halten, dass es hier nur um die einen sehr geringen Anteil am Finanzierungsaufkommen ausmachende Beitragsleistung des Klägers geht, denn diese Argumentation ließe sich in einer Vielzahl anderer Fälle wiederholen.

2. Das zweitinstanzliche Vorbringen des Klägers rechtfertigt die Zulassung seiner Berufung auch nicht wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn der Rechtsstreit eine entscheidungserhebliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechts- oder Tatfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem erstrebten Rechtsmittelverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer obergerichtlichen Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf (vgl. zum Revisionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, S. 1328). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat der Kläger nicht aufgezeigt. Denn die von ihm der Sache nach aufgeworfene Frage, ob der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag wegen einer Verletzung des Demokratieprinzips unwirksam sei, bedarf aus den oben im Einzelnen dargestellten Gründen keiner obergerichtlichen Klärung in einem Berufungsverfahren.

3. Für die vom Kläger angeregte Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG besteht vorliegend schon deshalb kein Raum, weil der Senat einen aus den dargestellten Gründen entscheidungserheblichen Verfassungsverstoß nicht annimmt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).