OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.01.2018 - OVG 3 N 59.17
Fundstelle
openJur 2020, 41104
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Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 2017 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 1.561,92 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, ist nicht mit Erfolg dargelegt. Dies setzte voraus, dass ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (BVerwG, NVwZ 2000,1164 und ständige Rechtsprechung; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017 § 124 Rn. 7), ein Erfolg der Berufung mithin wahrscheinlicher erscheint als ein Misserfolg (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014 § 124 Rdnr. 75).

Der Kläger trägt vor, dass die "Lücke" in der gesetzlichen Übergangsregelung, die (doppelte) Anwendung der Rundungsregelung betreffend, wegen des im sog. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1975 (BVerfGE 40, 296) bekräftigten Gesetzesvorbehalts des Art. 48 Abs. 3 GG nicht durch Auslegung bei der Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht hätte "rechtsschöpferisch" geschlossen werden dürfen. Art. 48 Abs. 3 GG umfasst nach allgemeiner Meinung auch das Altersentschädigungssystem von Abgeordneten des Deutschen Bundestages (BVerfGE 32,157 [165]; 40, 296 [314]). Er trifft jedoch keine konkreten Aussagen zur genauen Ausgestaltung dieser Versorgung, diese bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Diesem Auftrag ist der Gesetzgeber durch Schaffung der einschlägigen Regelungen im Abgeordnetengesetz nachgekommen. Das Vorliegen einer vom Kläger gesehenen planwidrigen Regelungslücke im Gesetz wird durch ihn vorliegend nicht belegt. § 35b Abs. 1 AbgG normiert, dass für die bis zum 31. Dezember 2007 entstandenen Ansprüche das alte Recht, ab dem 1. Januar 2008 das neue Recht anzuwenden ist und die bis zum 31. Dezember 2007 aufgebauten Altanwartschaften erhalten bleiben. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut von § 35b Abs. 1 AbgG, der eine Trennung der Ansprüche, die bis zum 31. Dezember 2007 entstanden sind und denjenigen, die sich ab dem 1. Januar 2008 aufbauen, ausdrücklich ausspricht. Die Gesetzesmaterialien zum Siebenundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes bestätigen den im Wortlaut klar zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers:

"Für die Mitglieder des 16. Deutschen Bundestages, die beim Inkrafttreten des Siebenundzwanzigsten Änderungsgesetzes noch nicht die Voraussetzungen für den Höchstanspruch auf Altersentschädigung erfüllen, berechnen sich die Anwartschaften für die nächsten Mitgliedsjahre bereits nach neuem Recht. Ihre Versorgungsansprüche berechnen sich dementsprechend aus dem auf das bisherige Recht entfallenden Versorgungsanteil sowie dem Anteil für die Jahre nach dem Inkrafttreten des Siebenundzwanzigsten Änderungsgesetzes." (Entwurf eines Siebenundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes, BTDrs. 16/1924 S. 10).

§ 35b Abs. 1 AbgG trennt damit auch nach dem Willen des historischen Gesetzgebers zwei Berechnungszeiträume im Hinblick auf Versorgungsanwartschaften der Abgeordneten.

Für die Rechtsanwendung besteht entgegen den Auffassungen des Klägers kein Gebot, die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten vor Gericht anzuhören. Unabhängig von der Bedeutung des subjektiv-historischen Willens einzelner Abgeordneter bei der Erarbeitung und Beschlussfassung vorliegend in Rede stehender Normen, ist der Bedeutungsgehalt der entscheidungserheblichen Vorschriften hier klar. Die Übergangsregelung des § 35b Abs. 1 AbgG ist für die Berechnung im konkreten Einzelfall als lex specialis vorrangig, da sie das Berechnungsregime für die Versorgungsanwartschaften vor und nach der Jahreswende 2007/08 determiniert und die jeweilige Berechnung erst einsetzen kann, wenn die unterschiedlichen Rechtsregime voneinander abgegrenzt sind. In der Sache normiert § 35b Abs. 1 AbgG eine Art "Graben" zwischen den bis zum 31. Dezember 2007 erworbenen und den nach dem 1. Januar 2008 erworbenen Ansprüchen, denn es geht ausdrücklich um entstandene "Ansprüche und Anwartschaften" und nicht um Mitgliedszeiten der Abgeordneten. Daher ist es entgegen der Behauptung des Klägers auch nicht "unlogisch", die für das jeweilige Berechnungsregime einschlägigen Normen getrennt anzuwenden. Eine Regelungslücke wäre demgegenüber Nichtregelung trotz Regelungsbedarfs (Reimer, Juristische Methodenlehre, 2016, Rn. 568), der Fall, "dass eine gerichtlich entscheidungsbedürftige Situation gesetzlich nicht geregelt ist" (Rüthers/Fischer/Birk, Rechtstheorie, 7. Aufl. 2013, Rn. 822) bzw. "wenn eine semantische Interpretation von Worten und Sätzen zu keinem Ergebnis führt" (K. F. Röhl/H. C. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 3. Aufl. 2008, S. 633). Wortlaut wie Gesetzesbegründung des § 35b Abs. 1 AbgG sind demgegenüber klar und eindeutig im Sinne einer Trennung der Berechnungszeiträume. Dass nicht jede Einzelfrage des Berechnungsmodus angesichts der Trennung der Berechnungszeiträume explizit angesprochen ist, führt zumindest dann nicht zu einer "Lücke", wenn die Berechnung ohne weiteres durchgeführt werden kann. Eine Regelungslücke in Bezug auf die in Streit stehende Rundungsfrage liegt mithin nicht vor. Somit ist mangels planwidriger Regelungslücke auch für eine Analogie zu dem eine andere Fallkonstellation regelnden § 19 Abs. 3 AbgG nicht möglich (zu den Voraussetzungen der Rechtsanalogie Reimer, Juristische Methodenlehre, 2016, Rn. 555 ff., insbes. 568 ff.). Außerdem handelt es sich damit auch nicht um eine "Richtungsentscheidung des Verwaltungsgerichts", die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich dem Gesetzgeber vorbehalten sei. Das Verwaltungsgericht hat damit nicht einen von ihm vermuteten Willen des Gesetzgebers anstelle des Gesetzes gesetzt, sondern lege artis das geltende Recht angewendet. Dem entspricht es, dass das erstinstanzliche Urteil einerseits für die Altanwartschaften auf die alte Rechtslage abstellt und die Rundungsvorschrift der §§ 20 Satz 5,18 Abs. 1 Satz 4 AbgG jeweils getrennt und nicht auf die Addition der getrennt ermittelten Anwartschaften anwendet. Die Übergangsvorschrift des § 35b Abs. 1 AbgG, die die Berechnungsregime insofern aufteilt, ist als lex specialis vorrangig vor den Vorschriften, die den jeweiligen Berechnungsmodus festlegen.

Die Stichtagsregelung des Abgeordnetengesetzes differenziert damit gerade hinsichtlich der Versorgungsansprüche auch dem Grunde nach in § 35b Abs. 1 und 2 AbgG ausdrücklich. Durch die durch § 35b Abs. 1 AbgG getrennten Berechnungsregime ist klargestellt, dass erst die jeweils gesondert berechneten Anwartschaften zum Schluss zusammengerechnet werden. Entgegen dem Vorbringen des Klägers wird durch die insofern eindeutige Regelung auch weder ein Klarstellungsbedarf des Gesetzgebers ausgelöst, noch erscheint insofern die Gesetzesbegründung defizitär. Für eine verfassungskonforme Auslegung fehlt es schon an der Verfassungswidrigkeit der entscheidungserheblichen Vorschriften. Diese wird entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht dadurch hervorgerufen, dass nach dem Rechtszustand vor dem 1. Januar 2008 in dem Fall, dass keine Anwartschaften erworben wurden, eine taggenaue Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung stattfand. Von dieser Regelung ist der Kläger nicht betroffen. Dem Gesetzgeber ist es unbenommen, auf Pauschalierungen zu verzichten und taggenau "abzurechnen". Er ist dazu jedoch nicht von Verfassungs wegen gezwungen.

Unabhängig von der nicht vorhandenen Lücke werden vorliegend auch die Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes erfüllt. Der Gesetzgeber des Abgeordnetengesetzes hat eine eingehende und mit § 35b auch die Übergangsproblematik erfassende Regelung der Altersentschädigung der Abgeordneten getroffen. Bei jeder Rechtsanwendung ergeben sich Anwendungs- und damit auch Auslegungsprobleme. Diese nach anerkannter juristischer Methodik zu bewältigen, ist Aufgabe der rechtsanwendenden Instanzen und damit vorrangig der Gerichte. Insbesondere stellt das Abgeordnetengesetz in diesem Komplex nicht auf Generalklauseln oder unbestimmte Rechtsbegriffe ab, die einen Mangel hinsichtlich aus dem Vorbehalt des Gesetzes folgenden Bestimmtheitsanforderungen nach sich ziehen könnten [zu diesem Zusammenhang allgemein Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, JZ 1984, 685 (691)]. Die relevanten Normen sind präzise gefasst, denn sie verwenden keine unbestimmten, größeren Interpretationsspielraum bietenden Rechtsbegriffe, sondern für die notwendigen Abgrenzungen kalendarische Daten, letztlich also Zahlen. Diese sind jedoch unhintergehbar und bieten als solche keine Auslegungsspielräume (an verfassungsrechtlichen Beispielen etwa v. Aswege, Quantifizierung von Verfassungsrecht. Zahlenverwendung im Verfassungstext und Zahlengenerierung durch das Bundesverfassungsgericht im Spannungsfeld natur- und geisteswissenschaftlicher Rationalität, 2016, S. 102 ff. und passim).

Der Rekurs des Klägers auf die verfassungsrechtlich geforderte formale Gleichheit der Abgeordneten zur Begründung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) schlägt ebenfalls nicht durch. Die von ihm herangezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Oktober 1971 (BVerfGE 32, 157) betrifft gerade einen Fall, in dem eine Stichtagsregelung hinsichtlich der Altersentschädigung wegen einer Rechtsänderung (am Beispiel hessischer Landtagsabgeordneter) für gleichheitsgerecht und damit verfassungsmäßig erklärt wurde. Die vom Kläger postulierte formale Gleichheit der Abgeordneten würde jede Änderung des Abgeordnetenrechts in der Zeit unmöglich machen, mithin sogar jede Erhöhung der Abgeordnetenentschädigung. Die formale Gleichbehandlung betrifft demgegenüber die verschiedenen Abgeordneten zum selben Zeitpunkt. Diese unterfallen - wenn sie in die gleiche Konstellation geraten wie der Kläger - hier jedoch der gleichen Rechtslage.

Der Kläger argumentiert schließlich mit einer angeblichen Versorgungslücke bzw. einer Unterversorgung von Abgeordneten, die - wie er selbst - von der doppelten Abrundung bei der Berechnung der Anwartschaften betroffen seien. Diese "Versorgungslücke" besteht jedoch lediglich in den vom Gesetz vorgezeichneten Fällen, dass es für beide Anwartschaftsperioden jeweils zu einer Abrundung kommt. Die Versorgung kann dann in den Fällen, in denen eine Zusammenrechnung der jeweils nicht ein halbes Jahr erfüllenden Anwartschaftszeiträume die Halbjahresgrenze überschreiten würde, in der Tat niedrigerer ausfallen im Vergleich zu dem Fall, dass "Restzeiten" aus beiden Berechnungsperioden zusammengerechnet werden könnten. Die Nichtzusammenrechnung entspricht - wie dargelegt - jedoch der Gesetzeslage. Argumente oder Anhaltspunkte, warum die so ermittelte Versorgung in der Sache zu niedrig sein sollte, werden nicht vorgetragen. Dass nach altem wie neuem Berechnungsmodus der Versorgungsanwartschaften ab Mitgliedschaftszeiträumen eines halben Jahres auf-, darunter jedoch abgerundet werden soll, dient als Pauschalierung der Verwaltungsvereinfachung und ist als solches nicht zu beanstanden. Pauschalierungen rechtfertigen sich aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und dürfen nicht unverhältnismäßig sein [BVerfGE 82,126 (151 f.); 96,1 (6)]. Dafür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Die - soweit ersichtlich - einzige Kommentierung der hier relevanten Vorschriften kommt ohne nähere Begründung zum selben Ergebnis (Sinner, in: Austermann/Schmahl, Abgeordnetengesetz, Kommentar, 2016, § 19 Rn. 37 ff.; § 20 Rn. 20; Austermann, ebd., § 35b Rn. 15).

Auch kann entgegen dem Vorbringen des Klägers insofern der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Oktober 1971 [BVerfGE 32,157 (167 f.)] nicht herangezogen werden, der - bei nicht identischem Sachverhalt - gerade hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Übergangsregimen in Fragen der Abgeordnetenbesoldung und -Versorgung großzügige Maßstäbe anlegt. Auch das angeführte Urteil des Thüringischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Dezember 1998 (NVwZ-RR 1999, 282) ist vorliegend nicht relevant; es betrifft die grundsätzliche Ausgestaltung parlamentarischer Alterssicherung für ein Landesparlament, behandelt jedoch nicht den konkreten Berechnungsmodus bzw. ein Übergangsregime zwischen alter und neuer Regelung.

Die Rechtssache weist weder tatsächliche noch rechtliche besondere Schwierigkeiten i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, da sie voraussichtlich weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht größere, überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht (zu diesem Maßstab VGH Mannheim, NVwZ 2016,1271). Auch hält sich der Begründungsaufwand in Grenzen und hat das Verwaltungsgericht keine Tatsachen oder Rechtsfragen außer Acht gelassen (zu diesem Maßstab BVerfG, NVwZ 2000, 1164; BVerwGE 121, 220). Zur Klärung des vom Kläger aufgeworfenen Dissenses hinsichtlich der Auslegung der entscheidungserheblichen Normen der §§ 35b, 18 Abs. 1 Satz 4, 20 AbgG ist nicht die Durchführung des Berufungsverfahrens erforderlich (zu diesem Maßstab OVG Münster, NVwZ 1999, 202; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, §124 Rn. 108). Die vorliegend aufgeworfenen Fragen lassen sich bereits im Zulassungsverfahren klären, denn diese überschreiten nicht das Normalmaß rechtlicher Schwierigkeiten und eine summarische Prüfung lässt den Rechtsstreit auch nicht als offen erscheinen (zur Ergänzungsfunktion der verschiedenen Obersätze Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO. 23. Aufl. 2017, § 124 Rn. 9).

Über die Tatsachen besteht Einigkeit zwischen den Beteiligten. Es handelt sich vorliegend um eine Rechtsanwendung, die allein mit dem Gesetzeswortlaut zu bewältigen ist. Weder der Sachverhalt noch die Rechtsfrage weisen einen überdurchschnittlichen Schwierigkeitsgrad auf, die erst im Berufungsverfahren bewältigt werden könnten. Zwar handelt es sich um eine Frage von Übergangsrecht angesichts des Wechsels der Voraussetzungen des Erwerbs von Altersentschädigungsansprüche für Abgeordnete des Deutschen Bundestages; die Lösung der streitentscheidenden Rechtsfrage ergibt sich jedoch ohne Weiteres aus dem Wortlaut der einschlägigen Normen der §§ 35b, 20 und 18 AbgG. Der Kläger hat aus den Gesetzesmaterialien nichts Gegenteiliges herleiten können - entgegen seiner Ansicht müsste sich dort der Wille des historischen Gesetzgebers zeigen, dass entgegen dem Wortlaut der Vorschriften "Restmitgliedszeiten" für die Rundung über den Stichtag des 1. Januar 2008 hinaus doch zusammengerechnet werden sollen. Ein solcher Wille des Gesetzgebers ist nicht ersichtlich.

Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, denn der Kläger hat keine bisher nicht geklärte Rechtsfrage dargelegt, deren Klärung im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung oder der Rechtsfortbildung geboten erscheint [vgl. zum Maßstab BVerfG, NVwZ 2007, 805; NJW 2009, 515 (518); NJW 2009, 3642 (3643); NVwZ 2010, 634 (641)]. Entscheidend ist ein über den Einzelfall hinausgehendes allgemeines Interesse (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 127). Die Frage von grundsätzlicher Bedeutung müsste sich für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft stellen.

Vorliegend hat der Kläger es bereits versäumt, eine Rechtsfrage klar zu formulieren, auf die diese Eigenschaft zutrifft.

Unabhängig davon treffen die vom Kläger mit ergänzendem Schriftsatz vom 8. August 2017 angeführten, seiner Ansicht nach vergleichbaren 21 Fälle vorzeitig ausgeschiedener und zweier verstorbener Abgeordneter nicht alle die hier in Rede stehende Situation. Der Systemwechsel in der Altersentschädigung und d.h. die Geltung des neuen Rechts datieren auf den 1. Januar 2008. Die vom Kläger angeführten Abgeordneten W... und U... sind jedoch bereits während des Jahres 2007 aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden, konnten - ebenso wie etwaige Hinterbliebene - mithin vom neuen Recht und damit der in Streit stehenden Frage der zweifachen Anwendung der Rundungsregel nicht betroffen sein.

Das Argument, dass das Inkrafttreten des Gesetzes zum Jahresbeginn nicht mit der Lage der Legislaturperiode koordiniert sei, ist im Ausgangspunkt zutreffend; streitgegenständliches Problem der doppelten Anwendung der Rundungsregel kann aber nur auftreten, wenn zugleich wegen der Rechtsänderung im System der Altersentschädigung zum 1. Januar 2008 zwei getrennte Anwartschaftsperioden gebildet werden. Ohne diese Besonderheit können "Restmitgliedszeiten" aus der Zeit zwischen der Konstituierung eines neuen Bundestages bis zum Jahresende im Wahljahr und aus dem letzten Jahr einer Legislaturperiode bis zum Zusammentritt des neuen Bundestages oder solche, die durch ein vorzeitiges Ausscheiden entstehen, zusammengerechnet werden, die Rundungsregel wird nur einmal angewendet. Die Zahl möglicher Fälle reduziert sich damit zwangsläufig. Es geht mithin lediglich um die Anwendung von an sich nicht zweifelhaften Vorschriften auf den konkreten Fall. Die Rechtsfrage kann auf Grund des Gesetzeswortlauts ohne weiteres beantwortet werden [vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, NVwZ 1995, 700 (701)].

Auf Antrag werden Mitgliedszeiten in einem Landtag nach § 21 Abs. 1 AbgG auf die relevante Mitgliedszeit im Deutschen Bundestag angerechnet. Da auf Landesebene entsprechende Rundungsregeln jedoch nicht dargelegt sind und etwa in den vom Kläger in Bezug genommenen Landesgesetzen in Bayern und Baden-Württemberg aus dem Gesetz auch nicht ersichtlich sind, führt diese mögliche "Verzahnung" - ganz abgesehen davon, dass es sich um seltene Fälle handeln dürfte - als solche nicht zur Gefahr zusätzlicher "doppelter Rundungen". Dass es auch auf Landesebene "Systemwechsel" im Recht der Abgeordnetenentschädigung einschließlich der Altersentschädigung gegeben hat, ist unstrittig. Schon der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Oktober 1971 (BVerfGE 32,157) betraf einen solchen Fall in Bezug auf die Altersentschädigung von Abgeordneten des hessischen Landtags. Dass laut Vortrag des Klägers dies in Bayern und in Baden-Württemberg auch in einer laufenden Legislaturperiode geschah, ist für hiesige Fragestellung nicht relevant. Zum einen enthalten die Abgeordnetengesetze in beiden Ländern keine der hier in ihrer Anwendung in Streit stehenden Rundungsregelungen; zum anderen präjudizieren diese Landesregelungen aufgrund der in diesem Bereich getrennten Kompetenzräume entsprechende bundesrechtliche Regelungen nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).