VerfG des Landes Brandenburg, Beschluss vom 19.05.2017 - 66/16
Fundstelle
openJur 2020, 40342
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Außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt ein Flächennutzungsplan mangels Außenwirkung keinen unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde angreifbaren Akt der öffentlichen Gewalt im Sinne des Art. 6 Abs. 2 LV dar.

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Gründe

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt B.

A.

I.

Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Gebiet der Stadt B. Der Flächennutzungsplan der Stadt wies für diese Grundstücke im Zeitpunkt des Erwerbs durch die Beschwerdeführerin eine gemischte Baufläche aus. Die dort vorhandenen Gebäude wurden bis Ende 2007 als Asylbewerberunterkunft genutzt. Die Beschwerdeführerin beabsichtigte, deren künftige Nutzung als Innovations- und Gründerzentrum vorzubereiten.

Nach den Angaben der Beschwerdeführerin wurde die Darstellung für die fraglichen Grundstücke mit der 3. Änderung des Flächennutzungsplans in eine "Fläche für Maßnahmen zum Schutz und zur Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft" geändert. Die Änderung wurde am 14. Januar 2010 durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen und die Erteilung der Genehmigung am 2. Februar 2010 im Amtsblatt des Amtes B.-B. bekannt gemacht.

II.

1. Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer am 6. April 2010 erhobenen Verfassungsbeschwerde die Verletzung des Eigentumsgrundrechts (Art. 41 LV) durch die Planänderung.

Der Rechtsweg sei vorliegend erschöpft. Ein Fall statthafter Normenkontrolle, wenn im Flächennutzungsplan Darstellungen mit Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthalten seien, liege nicht vor. Ob auch außerhalb dieser Fallkonstellation eine Normenkontrolle möglich sei, sei umstritten. Es sei zu befürchten, dass das OVG Berlin-Brandenburg einen entsprechenden Normenkontrollantrag als unzulässig zurückweisen würde. Auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität zu erwägende indirekte Rechtsschutzmöglichkeiten seien angesichts der weitreichenden Genehmigungsfreiheit von Bauvorhaben nicht vorhanden, da eine Inzidentkontrolle des Flächennutzungsplans nur bei konkreten Streitigkeiten über die Zulässigkeit einzelner Bauvorhaben in Betracht komme.

Die 3. Änderung des Flächennutzungsplans verletze sie in ihrem Grundrecht auf Eigentum. Die grundsätzliche Eingriffsqualität eines Flächennutzungsplanes könne nicht geleugnet werden, da dieser - insbesondere im Außenbereich - eine über eine interne Bindungswirkung für die Gemeinden hinausgehende Außenwirkung gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern haben könne. Vorliegend führe die Änderung der Ausweisung des Flächennutzungsplanes von "Mischbaufläche" zu "Fläche für Maßnahmen zum Schutz der Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft" zu einem unmittelbaren Eingriff in ihre Nutzungsrechte an den Grundstücken und bewirke ein faktisches Bauverbot. Privatwirtschaftlich sinnvolle Bauvorhaben, die auf einer "Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft" möglich seien, seien schlechterdings nicht denkbar. Zudem führe der geänderte Flächennutzungsplan zugleich zu einer erheblichen Wertbeeinträchtigung der Grundstücke. Dieser Grundrechtseingriff sei nicht gerechtfertigt, weil die Änderung unter Verstoß gegen das Gebot einer Bauleitplanung aus städtebaulichen Gründen in verfassungswidriger Weise als politisches Instrument eingesetzt worden sei.

2. Am 1. Februar 2011 machte die Beschwerdeführerin beim OVG Berlin-Brandenburg einen Normenkontrollantrag mit dem Ziel einer Feststellung der Unwirksamkeit der 3. Änderung des Flächennutzungsplans anhängig (OVG 10 A 1.11).

Auf einen entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin vom 2. März 2011 ist mit Beschluss vom 18. März 2011 das Ruhen des Verfassungsbeschwerdeverfahrens angeordnet worden.

Das OVG Berlin-Brandenburg wies den Normenkontrollantrag mit Urteil vom 14. April 2014 als unzulässig zurück. Er sei nicht statthaft, weil die beanstandete 3. Änderung des Flächennutzungsplans ebenso wie der Flächennutzungsplan selbst nicht Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO sein könne.

Nachdem das Amt B.-B. für die äußerungsberechtigte Stadt im August 2016 auf die Entscheidung im Normenkontrollverfahren hingewiesen und die Beschwerdeführerin auf die wiederholte Anfrage des Gerichts zur Fortführung des Verfahrens nicht reagiert hatte, ist mit Beschluss vom 30. November 2016 die Ruhensanordnung aufgehoben worden.

III.

Die Stadt B. erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

I.

Die Verfassungsbeschwerde ist nach § 21 Satz 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zu verwerfen, da sie unzulässig ist. Ungeachtet der Fragen einer Wahrung des Gebots der Subsidiarität mit Blick auf einen etwaigen vorrangigen fachgerichtlichen Rechtsschutz genügt die vorliegende Beschwerde nicht den aus § 20 Abs. 1 Satz 2, § 46 VerfGGBbg folgenden Begründungserfordernissen.

Eine Verfassungsbeschwerde ist nur dann zulässig, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, durch den angegriffenen Hoheitsakt in einem verfassungsbeschwerdefähigen Recht (Art. 6 Abs. 2 LV, § 45 Abs. 1 VerfGGBbg) unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein. Notwendig ist eine Begründung, die schlüssig die mögliche Verletzung des geltend gemachten Grundrechts des Beschwerdeführers durch die angegriffene Entscheidung aufzeigt. Dies verlangt vom Beschwerdeführer einen umfassenden und aus sich heraus, das heißt ohne Hinzuziehung von Akten und ohne Stellungnahmen anderer Verfahrensbeteiligter verständlichen Vortrag. Mit der Begründung müssen neben einem substantiierten Vortrag des entscheidungserheblichen Sachverhalts die wesentlichen rechtlichen Erwägungen unter Berücksichtigung einschlägiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung dargelegt werden, um dem Gericht eine sachgerechte Auseinandersetzung mit dem geltend gemachten Begehren zu ermöglichen (vgl. Beschlüsse vom 21. November 2014 - VfGBbg 15/14 -, vom 25. Mai 2015 - VfGBbg 32/14 - und vom 17. Juni 2016 - VfGBbg 95/15 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de; BVerfGE 130, 1, 21 m. w. Nachw.). Daran fehlt es vorliegend.

1. Die Beschwerdebegründung lässt es bereits an der nachvollziehbaren Darlegung eines tauglichen Beschwerdegegenstands mangeln. Es ist nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht erkennbar, dass es sich bei der angegriffenen 3. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt B. um einen Akt der öffentlichen Gewalt handelte, der Rechte der Beschwerdeführerin berühren könnte. Mit einer Verfassungsbeschwerde angreifbar sind nach dem grundsätzlich weit zu verstehenden Begriff der öffentlichen Gewalt in Art. 6 Abs. 2 LV alle nach außen rechtlich wirksamen Maßnahmen der grundrechtsgebundenen staatlichen Gewalt des Landes Brandenburg. An einer erforderlichen Ausübung öffentlicher Gewalt fehlt es hingegen, wenn und soweit das beanstandete Verhalten des Hoheitsträgers gegenüber dem Beschwerdeführer keine Außenwirkung entfaltet (vgl. BVerfGE 1, 82, 83; E 112, 363, 366; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: September 2016, Art. 93 Rn. 69; Morgenthaler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK-GG, Stand: Dezember 2016, Art. 93 Rn. 59; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: Juli 2016, § 90 Rn. 182; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 158; Grünewald, in: BeckOK-BVerfGG, Stand: November 2016, § 90 Rn. 48). Gegenteiliges lässt sich auf der Grundlage der Beschwerdebegründung bezüglich der angefochtenen Änderung des Flächennutzungsplans nicht erkennen.

Der Flächennutzungsplan ist gemäß § 1 Abs. 2 Baugesetzbuch (BauGB) ein vorbereitender Bauleitplan, dem neben der Umsetzung übergeordneter Planung maßgeblich die Aufgabe zukommt, nachfolgende Planungen und Bodennutzungen vorzubereiten und zu leiten (vgl. Gaentzsch/Philipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Stand: Januar 2017, § 5 Rn. 3; Stüer, in Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Stand: Juli 2016, B Rn. 158). Als behördeninternes Handlungsprogramm beschränken sich dessen rechtliche Wirkungen auf den innergemeindlichen Bereich. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans entfalten rechtliche Wirkungen prinzipiell nur durch Vermittlung bestimmter Tatbestandsmerkmale in anderen Normen, für deren Anwendungen die Darstellungen als Tatsachen eine Rolle spielen können. Sie können somit nur indirekt etwa durch das Anpassungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB oder die Berücksichtigung als öffentlicher Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB für Dritte Bedeutung erlangen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besitzen daher die Darstellungen eines Flächennutzungsplans aus sich selbst heraus im Grundsatz keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung gegenüber privaten Dritten und regeln nicht unmittelbar rechtssatzmäßig die zulässige Bodennutzung (vgl. BVerwGE 68, 311, 313 f; E 124, 132, 141; E 128, 382, 386; E 146, 40, 43; BVerwG NVwZ 1991, 161; NVwZ 1991, 262, 263; NVwZ 2007, 825, 826; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 5 Rn. 45; Gaentzsch/Philipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 5 Rn. 2; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2016, § 5 Rn. 7; Spieß, in Jäde/Dirnberger, BauGB, 8. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, 4; Ferner, in: Ferner/Kröninger/Aschke, BauGB, 3. Aufl. 2013, § 5 Rn. 20).

Eine Ausnahme ist lediglich insoweit anerkannt, als es um die Darstellung von Konzentrationsflächen in einem Flächennutzungsplan geht, mit denen die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen. Nach dieser Vorschrift stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Norm setzt damit gebietsbezogene gesamträumliche Festlegungen des Plangebers über die Konzentration bestimmter privilegierter Außenbereichsvorhaben an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Vorhaben und Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Darstellungen rechtliche Außenwirkung gegenüber den Bauantragstellern und Vorhabenträgern mit der Folge, dass Vorhaben an Standorten außerhalb der Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig sind. Den Gemeinden ist damit für privilegierte Außenbereichsvorhaben ein Instrument der verbindlichen Standortplanung an die Hand gegeben worden, mit dem die Funktion des Flächennutzungsplans im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der eines Bebauungsplans angenähert ist (vgl. BVerwGE 117, 287, 293, 303; E 119, 217, 225; E 128, 382, 386 f; E 137, 259, 262). Eine derartige Fallkonstellation liegt hier - wie die Beschwerdeführerin selbst vorträgt - jedoch nicht vor.

Jenseits dieser Ausnahme verbleibt es bei dem Charakter des Flächennutzungsplans und der fehlenden unmittelbaren rechtlichen Außenwirkung seiner Darstellungen. Denn die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind nicht nur Rechtfertigung, sondern auch Grenze der divergierenden rechtlichen Bewertung (vgl. BVerwGE 146, 40, 42 ff; BVerwG NVwZ 2015, 1452, 1453; OVG NW, Beschluss vom 3. Januar 2017 - 7 B 1273/16.NE -, juris Rn. 4 ff; VGH BW, Urteil vom 20. November 2013 - 5 S 3074/11 -, juris Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2007 - 1 C 10138/07 -, ZfBR 2008, 67 f; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 18b; Gaentzsch/Philipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 5 Rn. 4; Frey, NVwZ 2013, 1184, 1185; Bringewat, NVwZ 2013, 984, 985 f; Scheidler, DÖV 2008, 766, 770; Schenke, NVwZ 2007, 134, 137; Stüer, BauR 2007, 1495, 1503; Keilbach, Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne, 2009, S. 109 ff, 116; a.A. Jeromin, NVwZ 2006, 1374, 1375 f).

Dies gilt auch im Hinblick auf die Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB, nach der Darstellungen des Flächennutzungsplans, sofern sie konkrete standortbezogene Aussagen beinhalten, zu öffentlichen Belangen erklärt werden, die auch einem privilegierten Außenbereichsvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entgegenstehen können. Dass Darstellungen des Flächennutzungsplans auch die Bedeutung eines der Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich entgegenstehenden öffentlichen Belangs haben können, ist nicht der primäre Zweck solcher Darstellungen, sondern eine mögliche mittelbare Wirkung. Denn grundsätzlich ist der Flächennutzungsplan keine rechtssatzmäßige Regelung zulässiger Bodennutzungen. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB begründet somit keine normative Verbindlichkeit eines Flächennutzungsplans, vielmehr enthält diese Vorschrift nur eine Aussage in der Richtung, dass ein Flächennutzungsplan wesentliche Anhaltspunkte für die Bestimmung öffentlicher Belange bildet. Es bleibt daher dabei, dass die (positiven) Darstellungen des Flächennutzungsplans keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen haben (vgl. BVerwGE 77, 300, 305).

Aus welchen Gründen dies für die von der Beschwerdeführerin angegriffene 3. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt B. abweichend zu beurteilen sein sollte, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.

2. Die Beschwerdebegründung genügt auch in Bezug auf die erforderliche Beschwerdebefugnis nicht den Darlegungserfordernissen. Bestandteil der Beschwerdebefugnis ist die Behauptung, durch den angegriffenen Rechtsakt selbst, unmittelbar und gegenwärtig in seiner grundrechtlich geschützten Rechtsposition beeinträchtigt verletzt zu sein (vgl. Beschluss vom 20. Juni 2014 - VfGBbg 50/13 -, LVerfGE 25, 191, 195; BVerfGE 53, 30, 48; E 79, 1, 14 f; E 102, 197, 206 f; E 123, 267, 329; BVerfG NVwZ 2016, 841, 842).

Die Beschwerdeführerin lässt es bereits an einem nachvollziehbaren und substantiierten Vortrag fehlen, aufgrund welcher Umstände die angefochtene 3. Änderung des Flächennutzungsplanes für sie selbst von ausschlaggebender Bedeutung im Hinblick auf ihr Eigentumsgrundrecht sein soll. Da ein Flächennutzungsplan mit seinen Darstellungen für die planungsrechtliche Zulässigkeit einer baulichen Nutzung in Bebauungsplangebieten (§ 30 BauGB) oder einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil (§ 34 Abs. 1 BauGB) schon rechtlich ohne Bedeutung ist (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 7) und lediglich für die Beurteilung von Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB) nach Maßgabe des § 35 Abs. 3 BauGB Relevanz entfalten kann, hätte es einer konkreten Darlegung tatsächlicher Umstände bedurft, die eine Beurteilung ermöglichte, welchem Gebietstyp die Grundstücke der Beschwerdeführerin zuzuordnen sind. Die Beschwerdeführerin trägt indes noch nicht einmal vor, dass sich ihre Grundstücke im Außenbereich der Stadt B. befinden. Soweit sie auf Seite 6 der Beschwerdeschrift § 35 BauGB anführt, vermag dies allein das notwendige Tatsachenvorbringen nicht zu ersetzen.

Aber selbst wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin von einer Belegenheit der Grundstücke im Außenbereich ausginge, fehlt es jedenfalls an einer schlüssigen Darlegung ihrer unmittelbaren Betroffenheit in Bezug auf das Eigentumsgrundrecht. Diese ist anzunehmen, wenn der angegriffene Akt der öffentlichen Gewalt ohne einen weiteren vermittelnden Vollzugsakt in den Bereich der Grundrechte des Beschwerdeführers eingreift (vgl. Ruppert/Schorkopf, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 90 Rn. 111). Ist demgegenüber rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis ein besonderer, vom Willen der vollziehenden Gewalt getragener Vollziehungsakt erforderlich, so kann sich die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich nur gegen diesen Vollziehungsakt als dem unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten (vgl. Beschluss vom 20. Juni 2014 - VfGBbg 50/13 -, LVerfGE 25, 191, 195; BVerfGE 1, 97, 102 f; E 59, 1, 17 f; E 72, 39, 43; E 90, 128, 136; E 97, 157, 164). Angesichts der oben dargelegten Rechtsnatur der Darstellungen eines Flächennutzungsplanes, ihrer (jenseits des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) fehlenden unmittelbaren rechtlichen Bindungswirkung gegenüber privaten Dritten und ihrer nur durch andere Normen vermittelten rechtlichen Wirkungen kann hiervon nicht ausgegangen werden.

Mit ihrem Vorbringen, die Änderung des Flächennutzungsplans führe zu einem faktischen Bauverbot auf ihrem Grundstück und zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Werts des Grundstücks, zeigt die Beschwerdeführerin keine Ansatzpunkte für eine abweichende Bewertung auf. Der Flächennutzungsplan regelt die zulässige Bodennutzung selbst nicht unmittelbar. Rechtsgrundlage für Entscheidungen nach § 35 BauGB über Vorhaben im Außenbereich ist vielmehr die gesetzliche Bestimmung selbst, nicht aber der Flächennutzungsplan. Selbst in dargestellten Baugebieten enthält ein Flächennutzungsplan mit seinem jeweiligen Inhalt für Bauwillige regelmäßig nur die Chance, dass unter Zugrundelegung der in ihm konkretisierten maßgeblichen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde hiermit übereinstimmende Vorhaben genehmigt werden (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 42 Rn. 54). Er vermag aus sich heraus mithin keine im Rahmen des Art. 41 Abs. 1 LV geschützte Rechtspositionen in Bezug auf die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks zu begründen. Eine Änderung des Flächennutzungsplans führt daher nicht zu einem eigentumsrechtlich relevanten Entzug. Aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums lässt sich kein Anspruch auf Einräumung gerade der Nutzungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen (vgl. BVerfGE 38, 348, 371; E 84, 382, 385). Ebenso wenig kann aus der Verfassungsnorm des Art. 41 Abs. 1 LV eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen abgeleitet werden, so dass hoheitlich bewirkte Minderungen des Marktwertes eines Eigentumsgutes in der Regel nicht das Eigentumsgrundrecht berühren (vgl. BVerfGE 105, 17, 30; E 105, 252, 277; BVerfGK 10, 208, 212; BVerwG NJW 1997, 142, 143; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 164; Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK-GG, Art. 14 Rn. 43, 54).

II.

Der Beschluss ist einstimmig ergangen. Er ist unanfechtbar.