Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.05.2020 - 12 KN 243/17
Fundstelle
openJur 2020, 31364
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Wird ein Regionales Raumordnungsprogramm mit Maßgaben genehmigt, reicht es nicht aus, dass die das Programm feststellende Satzung nur in ihrer diese Maßgaben nicht berücksichtigenden Ursprungsfassung ausgefertigt wird.

Überwiegendes spricht dafür, es nicht zu beanstanden, wenn Wasserschutzzonen I von Wasserschutzgebieten als harte Tabuzonen eingestuft werden.

Tenor

Das am 28. Oktober 2016 als Satzung festgestellte und mit Verfügung des Amts für regionale Landesentwicklung Lüneburg vom 20. März 2017 unter Maßgaben, denen der Kreistag am 7. April 2017 beitrat, sowie unter Auflagen und Hinweisen genehmigte Regionale Raumordnungsprogramm 2016 des Antragsgegners wird insoweit für unwirksam erklärt, als in Kapitel 4.2 Ziffer 02 Satz 2 bis 6 seiner Beschreibenden Darstellung Ziele der Raumordnung festgelegt sind.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Antragsgegner kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des Regionalen Raumordnungsprogramms 2016 (sachlicher Teilabschnitt Energie) – RROP 2016 – des Antragsgegners, und zwar in erster Linie, soweit darin die Errichtung und der Betrieb von raumbedeutsamen Windenergieanlagen außerhalb der zeichnerisch dargestellten Vorranggebiete Windenergie ausgeschlossen werden.

Die Antragstellerin trägt ein Unternehmen der Windenergiewirtschaft, das Windkraftprojekte plant, errichtet und betreibt. Sie möchte außerhalb der durch das RROP 2016 des Antragsgegners festgelegten Vorranggebiete Windenergienutzung insgesamt sechs Windparks errichten und hat zu diesem Zwecke mit Grundstückseigentümern langfristige Nutzungsverträge abgeschlossen, unter anderem über Flächen in der Gemarkung F. (vgl. Bl. 208 der Gerichtsakte – GA – i. V. m. AS 15 und AS 16 in Beiakte – BA – 29).

Durch das RROP 2016 werden an zehn Standorten Vorranggebiete Windenergienutzung als Ziele der Raumordnung festgelegt (vgl. § 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung zum RROP 2016, in BA 24, Trennblatt – Trbl. – 5, sowie 4.2 02 Satz 1 [S. 17] der Beschreibenden Darstellung – BD – des RROP 2016, in BA 24, Trbl. 6, und die Zeichnerische Darstellung, in BA 24, TrBl. 7). Unter 4.2 02 Satz 2 und 3 BD RROP 2016 wird als Ziel der Raumordnung festgelegt, dass raumbedeutsame Windenergieanlagen in diesen Gebieten zu konzentrieren sind bzw. dass außerhalb der Vorranggebiete raumbedeutsame Windenergieanlagen ausgeschlossen sind. Unter 4.2 02 Satz 4 bis 6 BD RROP 2016 werden Ausnahmen von dieser Ausschlusswirkung für bestimmte bestehende bauleitplanerisch gesicherte Sonderbauflächen und Sondergebiete Windenergie festgelegt. Zu den Ausnahmen heißt es in Umsetzung der Maßgabe 3, mit der die Genehmigung des RROP 2016 (in BA 24, Trbl. 2) erteilt wurde, auf Seite 115, vierter Absatz, bzw. Seite 144, letzter Absatz, der Begründung – Begr. – des RROP 2016 (in BA 24, Trbl. 8): „Unter bestimmten Voraussetzungen ist in diesen Gebieten ausnahmsweise ein Repowering möglich. Diese Voraussetzungen sind Darstellung als Sonderbaufläche Windenergienutzung in einem Flächennutzungsplan sowie Geltung nur für Flächen, die von weichen Kriterien betroffen sind …“ bzw. „Für den Fall, dass die in 4.2 02 Satz 5 genannten Gebiete durch gemeindliche Bauleitplanung (Flächennutzungsplanänderung) aufgehoben werden sollten, d. h. Wegfall der Darstellungen als Sonderbaufläche Windenergie, entfällt die Ausnahme für das jeweilige Gebiet und die kreisweite Ausschlusswirkung gilt auch für diese Flächen. Unter 4.2 02 Satz 7 BD RROP 2016 wird für das hiernach ausgenommene Gebiet Verden/G. eine Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen als Ziel der Raumordnung festgelegt.

Das Verfahren zur Aufstellung des RROP 2016 verlief im Wesentlichen wie folgt (vgl. Satzung zum RROP 2016 mit Verfahrenshinweisen, S. 5 (in BA 24, Trbl. 5): Der Kreistag des Antragsgegners beschloss am 31. März 2003 die Neuaufstellung des RROP und stimmte am 18. April 2008 einer erneuten Bekanntmachung seiner entsprechenden allgemeinen Planungsabsichten zu. Mit dieser öffentlichen Bekanntmachung am 9. Mai 2008 wurde das Aufstellungsverfahren eingeleitet. Es wurden nacheinander insgesamt drei Entwürfe des RROP 2016 gefertigt und 2013, 2015/16 bzw. 2016 auf diese Entwürfe bezogene Beteiligungen öffentlicher Stellen sowie der Öffentlichkeit durchgeführt. Die Antragstellerin gab zu diesen Entwürfen jeweils schriftliche Stellungnahmen ab (in BA 27). Eine mündliche Erörterung der Einwendungen der beteiligten Öffentlichkeit fand – anders hinsichtlich der Äußerungen öffentlicher Stellen – nicht statt. Der Kreistag des Antragsgegners beschloss in seiner Sitzung vom 28. Oktober 2016 das RROP 2016 als Satzung (in BA 24, Trbl. 5). Das Amt für regionale Landesentwicklung Lüneburg genehmigte das RROP 2016 (als Neuaufstellung des RROP 1997) mit Verfügung vom 20. März 2017 (in BA 24, Trbl. 2) mit Nebenbestimmungen und Maßgaben, denen der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung am 7. April 2017 beitrat (in BA 24 Trbl. 3). Sie wurden in die von dem Kreistag am 28. Oktober 2016 beschlossene Fassung des RROP 2016 eingearbeitet. In dem auf die Satzung zum RROP 2016 bezogenen Beglaubigungsvermerk (in BA 24, Trbl. 5) des Landrats des Antragsgegners vom 31. August 2017 heißt es allerdings lediglich: „Der am 15.04.2017 bekanntgemachte Text des Regionalen Raumordnungsprogramms basiert auf dem vom Kreistag am 28.10.2016 als Satzung beschlossenen Dokument, in das die Maßgaben und Nebenbestimmungen aus der Genehmigungsverfügung vom 20.03.2017 eingearbeitet wurden. Mit Ausnahme der Einarbeitung stimmen die Texte überein.“ Die Erteilung dieser Genehmigung und das Inkrafttreten der Änderung machte der Antragsgegner in seinem Amtsblatt Nr. 15/2017 vom 15. April 2017 und nochmals – in korrigierter Fassung – in seinem Amtsblatt Nr. 29/2017 vom 21. Juli 2017 bekannt (in BA 24, Trbl. 4). Die Bekanntmachungen belehrten jeweils über die Unbeachtlichkeit bzw. das Unbeachtlich-Werden einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 NROG [a. F.]. Darüber hinaus enthielten sie einen Hinweis auf die Ausschlussregelung für die fristgebundene Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und die Rechtsfolgen gemäß § 12 ROG [a. F.].

Um Vorranggebiete für Windenergienutzung festzulegen, ging der Antragsgegner in mehreren Arbeitsschritten vor (Begr. RROP 2016, S. 114 ff., in BA 24, Trbl. 8). Er legte dabei seinen Planungen eine „Referenz-Windenergieanlage“ (Referenzanlage) von ca. 200 m Gesamthöhe und mindestens 82 m Rotordurchmesser zugrunde (Begr. RROP, S. 115, in BA 24, Trbl. 8).

In einem ersten Arbeitsschritt wurde das Gebiet des Antragsgegners anhand harter Ausschlusskriterien untersucht, um harte Tabuzonen zu ermitteln (vgl. Begr. RROP 2016, S. 116 ff., in BA 24, Trbl. 8).

Zu den harten Tabuzonen zählte der Antragsgegner unter anderem folgende Flächenkategorien:

- Siedlungsgebiete (Wohn- und Mischbauflächen, Gebiete für Freizeitwohnen wie Wochenendhausgebiete und Campingplätze) zuzüglich eines Abstandes von 400 m (unter anderem zum Schutz vor „optisch bedrängender Wirkung“)

Grundlage für die Abgrenzung der Siedlungsgebiete waren dabei sowohl die Flächennutzungsplandarstellungen gemäß dem Raumordnungskataster als auch die Gebiete, die nach § 34 BauGB beurteilt wurden (beides Stand: 1. Januar 2015).

- Einzelhäuser im Außenbereich zuzüglich eines Abstandes von 400 m (zum Schutz vor „optisch bedrängender Wirkung“)

- Regional bedeutsame Industrie- und Gewerbegebiete

Diese Gebiete wurden anhand des Gewerbeflächenentwicklungskonzeptes (BA 28) identifiziert und sollten als Vorranggebiete für industrielle Anlagen und Gewerbe festgelegt werden. Nach Auffassung des Antragsgegners waren sie für eine bauliche Nutzung mit Industrie- und Gewerbebetrieben vorgesehen, die durch eine Errichtung von Windenergieanlagen zu stark behindert und in ihrer Flexibilität eingeschränkt würde.

Als hartes Kriterium wurde es gewertet, wenn ein Gebiet in den Flächennutzungsplänen als GI- oder GE-Flächen dargestellt war.

- Gewerbe- und Sondergebiete

Gewerbegebiete, die in den Flächennutzungsplänen ausgewiesen waren, hielt der Antragsgegner ebenfalls nicht für einen Windpark geeignet, da in ihnen eine gewerbliche Nutzung mit Gewerbebetrieben verwirklicht werden solle. Als nicht geeignet sah er auch alle bebauten Sonderbauflächen an, die im Außenbereich relevant seien und einer Windenergienutzung widersprächen.

- NATURA 2000-Gebiete, die dem Schutz von Vögeln oder Fledermäusen dienten

Diese Gebiete befanden sich nach den Feststellungen des Antragsgegners ausschließlich in Gebieten, die nach dem Landschaftsrahmenplan 2008 die Wertigkeit als Naturschutzgebiet erfüllten. In diesen Gebieten stand daher nach seiner Auffassung der Artenschutz mit europaweiter Bedeutung im Vordergrund. Die Errichtung von Windenergieanlagen in diesen Gebieten sah er als mit den Schutzzielen von „Natura-2000“ nicht vereinbar an.

- Naturschutzgebiete (ohne Abstand) sowie das Naturschutzgebiet „H.“ zuzüglich eines Abstands von 1.000 m

Der Antragsgegner bezog einen Schutzabstand von 1.000 m um das Naturschutzgebiet „H.“ in die harten Tabuzonen ein, weil laut § 4 Abs. 4 der Naturschutzgebietsverordnung für dieses Naturschutzgebiet in einer Entfernung von bis zu 1.000 m von dessen Grenze die Errichtung von Windenergieanlagen untersagt sei.

- Wasserschutzgebiete (Wasserschutzzone I)

Der Antragsgegner ging insoweit davon aus, dass die Schutzzonen I die Brunnenfassungen kennzeichneten. Diese seien gemäß § 91 NWG in Verbindung mit den jeweiligen Schutzverordnungen von jeglicher Verunreinigung freizuhalten. Da sowohl beim Bau als auch beim Betrieb von Windenergieanlagen Verunreinigungen nicht ausgeschlossen werden könnten, ordnete er die Schutzzonen I als harte Tabuzonen ein.

Zu den in einem zweiten Schritt festgelegten weichen Tabuzonen rechnete der Antragsgegner unter anderem folgende Flächen (vgl. Begr. RROP 2016, S. 118 ff., in BA 24, Trbl. 8) :

- 400 m weiterer Schutzabstand um Siedlungsgebiete und deren harten Schutzabstand von 400 m (gesamt 800 m)

- NATURA 2000-Gebiete, die dem Schutz von Biotopen oder Böden dienten, sowie ein Abstand von 1.200 m zu jenen anderen NATURA 2000-Gebieten, die dem Schutz von Vögeln oder Fledermäusen dienten

Die erstgenannten Gebiete befanden sich nach Feststellungen des Antragsgegners ausschließlich in Gebieten, die nach dem Landschaftsrahmenplan 2008 die Wertigkeit als Naturschutzgebiet erfüllten. Deshalb ging er davon aus, dass der Biotopschutz absoluten Vorrang habe und eine Vereinbarkeit mit Windenergieanlagen nicht vorliege.

Den Schutzabstand von 1.200 m um Natura 2000-Gebiete, die dem Schutz von Vogel- oder Fledermausarten dienten, hielt der Antragsgegner in Orientierung an der Arbeitshilfe des niedersächsischen Landkreistages (Naturschutz und Windenergie, Stand: Oktober 2014, S. 9) zur Erreichung der Schutz- und Entwicklungsziele dieser Gebiete für notwendig.

- Landschaftsschutzgebiete

Eine Überprüfung aller Landschaftsschutzgebietsverordnungen durch den Antraggegner hatte ergeben, dass in allen das Landschaftsbild als Schutzzweck genannt werde. In den neueren Verordnungen sei entweder der Bau von Anlagen oder sogar explizit der Bau von Windenergieanlagen verboten. Nach den älteren Verordnungen könnten zwar Ausnahmen unter Beachtung des Schutzzwecks in besonderen Fällen zugelassen werden. Der Schutz des Landschaftsbildes lasse sich aber bei Erteilung einer Ausnahme zugunsten von Windenergieanlagen nicht wahren, sodass auch ausnahmsweise in allen diesen Landschaftsschutzgebieten der Bau von Windenergieanlagen nicht möglich sei.

Die Landschaftsschutzgebiete würden daher als weiche Tabuzone gewertet.

- Vorranggebiete sollten eine Mindestgröße von 9 ha haben

Es sollten Vorranggebiete entstehen, in denen mindestens zwei Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Bei einer Gesamthöhe von 200 m und Rotordurchmessern von 80 m bis 120 m ergebe sich aus dieser Vorgabe ein Flächenbedarf von 9 ha für Gebiete, die aus einer einzigen Fläche bestünden. Unter bestimmten Bedingungen (vgl. Begr. RROP 2016, S. 121 f.) sei aber auch die Errichtung von Windenergieanlagen auf kleineren, räumlich getrennten Teilflächen möglich, die dann als einheitliche Potenzialfläche betrachtet würden.

In einem dritten Arbeitsschritt nahm der Antragsgegner eine Einzelfall-Untersuchung zum Zwecke der Abwägung der Windenergienutzung mit weiteren Belangen vor.In diesem Zusammenhang berücksichtigte er auch die Ergebnisse einer artenschutzrechtlichen Untersuchung der Potenzialflächen, die er vorgenommen hatte (vgl. Begr. RROP 2016, S. 115, in BA 24, Trbl. 8).

In einem vierten Arbeitsschritt prüfte der Antragsgegner, ob der Windenergie substantiell Raum verschafft werde.

Am 18. Dezember 2017 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung dieses Antrages bringt sie im Wesentlichen Folgendes vor:

(A) Ihr Normenkontrollantrag sei zulässig, da sie auf Flächen, die außerhalb der im RROP 2016 dargestellten Vorranggebiete Windenergienutzung lägen, die Errichtung von Windenergieanlagen plane und unter anderem bereits Nutzungsverträge mit den jeweiligen Grundstückseigentümern geschlossen habe.

(B) Ihr Normenkontrollantrag sei auch begründet

(I) Der Antragsgegner habe das Verfahren zur Aufstellung des RROP 2016 verfahrensfehlerhaft geführt, weil er es unterlassen habe, einen Erörterungstermin für die Öffentlichkeit durchzuführen, und auch ein Gespräch mit ihr, der Antragstellerin, verweigert habe. Wegen der Einzelheiten dieses Vorbringens wird auf die Ausführungen der Antragstellerin unter 3.2.6, S. 33, ihrer Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 162 ff. [194] GA) und unter 4. ihres Schriftsatzes vom 16. April 2020 (Bl. 248 ff. [250] GA) verwiesen.

(II) Die Ausweisung der Vorranggebiete Windenergienutzung in dem RROP 2016 sei zudem materiell rechtswidrig. Denn sie beruhe nicht auf einem schlüssigen und abwägungsfehlerfreien gesamträumlichen Planungskonzept.

(1) Die von dem Antragsteller herangezogenen harten Tabukriterien seien überwiegend abwägungsfehlerhaft.

(a) Die harte Tabuisierung von Siedlungsgebieten einschließlich eines Abstandes von 400 m sei fehlerhaft, da in diesen Gebieten, soweit sie nicht bebaut und lediglich im Flächennutzungsplan dargestellt seien, die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen tatsächlich und rechtlich möglich seien.

(aa) Die Darstellungen in den Flächennutzungsplänen entfalteten für die Regionalplanung keine strikte Bindung. Der Antragsgegner hätte sich daher mit den einzelnen in den Flächennutzungsplänen ausgewiesenen Siedlungsgebieten befassen und abwägen müssen, ob sich der Belang der Windenergienutzung gegenüber der dargestellten Nutzung als mögliche zukünftige Siedlungsfläche durchsetzen solle.

(bb) Soweit die in Flächennutzungsplänen dargestellten Siedlungsgebiete zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Antragsgegners über das RROP 2016 nicht wohnlich genutzt worden seien und deshalb nicht als harte Tabuzonen hätten eingestuft werden dürfen, sei auch die harte Tabuisierung von Flächen im Umkreis von 400 m zu diesen Siedlungsgebieten fehlerhaft.

(cc) Im Übrigen sei eine harte Tabuisierung von Flächen im Umkreis von 400 m um Siedlungsbereiche ohnehin rechtsfehlerhaft, weil sie sich nicht aus Gründen der optisch bedrängenden Wirkung oder des Immissionsschutzes rechtfertigen lasse. Insoweit bedürfe es stets einer Einzelfallprüfung, ob die Errichtung einer Windenergieanlage ausgeschlossen sei. Seine gegenteilige Auffassung könne der Antragsgegner nicht auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen stützen. Eine Einzelfallprüfung habe der Antragsgegner nicht vorgenommen. Aus immissionsschutzrechtlichen Gründen sei der Abstand von 400 m nicht zu rechtfertigen, weil die von der TA Lärm vorgegebenen Richtwerte für die Wohnbebauung nicht einheitlich seien und der Antragsgegner nicht berücksichtige, dass [im Normalbetrieb nicht einzuhaltende] Richtwerte durch eine beauflagte Schallreduzierung der Windenergieanlagen doch noch eingehalten werden könnten.

(b) Die Einstufung eines Bereichs von 400 m zu Einzelhäusern im Außenbereich als harte Tabuzone aus Gründen der optisch bedrängenden Wirkung sei aus den soeben unter B) II. 1. a) cc) genannten Gründen ebenfalls abwägungsfehlerhaft.

(c) Der Antragsgegner hätte regional bedeutsame Industrie- und Gewerbegebiete, die bereits in den Flächennutzungsplänen als Industriegebiet oder Gewerbegebiet dargestellt seien, nicht zu den harten Tabuzonen rechnen dürfen.

(aa) Dies gelte aus den oben unter B) II. 1. a) aa) genannten Gründen jedenfalls insoweit, als sie unbebaut seien.

(bb) Außerdem handle es sich auch bei Windenergieanlagen um Gewerbebetriebe baulicher Art, die deshalb in Gebieten, die eine bauliche Nutzung durch Industrie-und Gewerbebetriebe vorsähen, ohne weiteres errichtet werden könnten. Der Antragsgegner widerspreche also seiner eigenen Definition harter Ausschlusskriterien, wenn er die Errichtung von Windenergieanlagen in diesen Gebieten gleichwohl für rechtlich ausgeschlossen halte.

(d) Gewerbe- und Sondergebiete hätte der Antragsgegner ebenfalls nicht hart tabuisieren dürfen.

(aa) Für unbebaute Gewerbegebietsflächen, die lediglich in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen ausgewiesen seien, gelte dies aus den oben unter B) II. 1. a) aa) genannten Gründen.

(bb) Weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen sei zudem eine Windenergienutzung in Gewerbegebieten ausgeschlossen. Denn es handle sich bei Windenergieanlagen um Gewerbebetriebe im planungsrechtlichen Sinne, die daher grundsätzlich auch in Industrie- oder Gewerbegebieten errichtet werden könnten. Gerade dort könne die Errichtung von Windenergieanlagen sogar sinnvoll sein, weil dort im Vergleich zu Wohngebieten höhere Immissionsrichtwerte gelten würden.

(e) Die pauschale Einstufung von NATURA 2000-Gebieten, die dem Schutz von Vögeln oder Fledermäusen dienten, als harte Tabuzonen sei ebenfalls abwägungsfehlerhaft.

(aa) Denn nur bestimmte Vogel- und Fledermausarten hätten als „windkraftsensibel“ zu gelten, und der Begründung der hier umstrittenen Raumordnungsplanung sei nicht zu entnehmen, welche Vögel und Fledermäuse geschützt werden sollten. Der Antragsgegner hätte hier zunächst prüfen müssen, ob überhaupt „windkraftsensible“ Arten in den berücksichtigten NATURA 2000-Gebieten vorkämen.

(bb) Außerdem habe der Antragsgegner zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass das Kollisionsrisiko für Fledermäuse durch betriebliche Abschaltkonzepte minimiert werden könne, die in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen von Windkraftanlagen mittlerweile standardmäßig beauflagt würden – weshalb eine Einstufung von Flächen zum Schutz von Fledermäusen als harte Tabuzone nicht nachvollziehbar sei.

(f) Der Ausschluss von Naturschutzgebieten (ohne Abstand) sei abwägungsfehlerhaft. Der Antragsgegner hätte hier anhand der einzelnen Schutzgebietsverordnung prüfen müssen, ob sich aus diesen ein Verbot der Errichtung und des Betriebs von Windenergieanlagen für das jeweilige Gebiet ergebe. Soweit das nicht der Fall sei, sei die Errichtung von Windenergieanlagen möglich.

(g) Die Einordnung der Wasserschutzzonen I der Wasserschutzgebiete als harte Tabuzone überzeuge nicht, weil in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für Windenergieanlagen üblicherweise Auflagen enthalten seien, um das Grund- und Trinkwasser vor Austritt von Ölen und Fetten oder sonstigen wassergefährdenden Stoffen aus den Anlagen zu schützen.

(2) Der Antragsgegner habe auch die weichen Tabuzonen fehlerhaft bestimmt.

(a) Einen Abstand von 1.200 m zu NATURA 2000-Gebieten, die dem Schutz von Vogel- oder Fledermausarten dienten, hätte er nicht als weiche Tabuzonen betrachten dürfen.

(aa) Da die Einordnung der NATURA 2000-Gebiete, die dem Schutz von Vögeln und Fledermäusen dienten, entgegen den Ausführungen unter 7. der Antragserwiderung vom 25. März 2020 (Bl. 240 f. GA) als harte Tabuzone fehlerhaft sei, gelte dasselbe auch für um diese Flächen gelegte Schutzabstände. Denn da es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen fehle, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft werde, liege der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjekts zugrunde.

(bb) Die Festlegung des Abstandes von 1.200 m sei zudem deshalb abwägungsfehlerhaft, weil der Antragsgegner in der Begründung dafür nicht dargelegt habe, weshalb es exakt dieses Abstands bedürfe. Er habe diesen Abstand lediglich ohne eigene Abwägung aus den Hinweisen des niedersächsischen Landkreistages übernommen. Bei diesen Hinweisen handle es sich aber nur um Empfehlungen ohne Rechtssatzcharakter.

(b) Das weiche Tabukriterium einer Mindestgröße der Potenzialfläche von (grundsätzlich) 9 ha sei nicht rechtmäßig. Insoweit wird wegen der Einzelheiten der Argumentation der Antragstellerin auf ihre Ausführungen unter 3.2.2 b), S. 14 ff., der Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 162 ff. [175 ff. GA]) und unter 2. ihres Schriftsatzes vom 16. April 2020 (Bl. 248 ff. [249] GA) verwiesen.

(3) Im Rahmen der Auswahl unter den Potenzialflächen seien dem Antragsgegner ebenfalls Rechtsfehler unterlaufen.

(a) Dies gelte für das Kriterium einer Mindestbreite von 100 m für die Vorranggebiete. Insoweit wird wegen der Einzelheiten der Argumentation der Antragstellerin auf ihre Ausführungen unter 3.2.2 b), S. 14 f., der Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 162 ff. [175 f. GA]) verwiesen.

(b) Rechtswidrig sei auch das Abwägungskriterium von mindestens drei km zwischen den Potenzialflächen, mit dem eine Konzentration erreicht und ein Verstellen des Horizonts vermieden werden solle. Insoweit wird wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Antragstellerin auf ihre Ausführungen unter 3.2.3, S. 16, der Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 177 GA) Bezug genommen.

(c) Fehlerhaft und teilweise unter Verletzung ihres, der Antragstellerin, rechtlichen Gehörs sei im Rahmen der abwägenden Betrachtung der Potenzialflächen mit artenschutzrechtlichen und – in Bezug auf die Potenzialfläche F. – auch landschaftsschutzrechtlichen Gesichtspunkten umgegangen worden. Wegen der Einzelheiten dieses Vortrags der Antragstellerin wird auf ihre Ausführungen unter 3.2.5[1], S. 21 ff., bzw. 3.2.5[2] (S. 31 ff.) der Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 182 ff. bzw. 192 ff. GA) verwiesen.

(4) Unrichtig habe der Antragsgegner schließlich angenommen, dass der Windenergienutzung durch seine Planung substantiell Raum eingeräumt werde. Wegen der Einzelheiten des diesbezüglichen Vortrags der Antragstellerin wird auf ihre Ausführungen unter 3.2.4, S. 16 ff., ihrer Antragsbegründungsschrift vom 11. April 2018 (Bl. 177 ff. GA) und unter 3. ihres Schriftsatzes vom 16. April 2020 (Bl. 248 ff. [249] GA) Bezug genommen. Unter anderem ergebe sich dies daraus, dass aus Gründen des Artenschutzes und der Sicherheit des Luftverkehrs absehbar nicht die gesamte Fläche der Vorranggebiete tatsächlich für die Windenergienutzung zur Verfügung stehen werde.

(III) Die gerügten Abwägungsfehler seien beachtlich. Sie seien offensichtlich und zudem von Einfluss auf das Ergebnis der Abwägung gewesen. Es bestehe die konkrete Möglichkeit, dass der Antragsgegner ohne die Fehler andere oder mehr Vorranggebiete für Windenergienutzung ausgewiesen hätte.

Die Antragstellerin beantragt (Bl. 9 GA),

1. den sachlichen Teilabschnitt Windenergie (4.2.02) des am 28. Oktober 2016 vom Kreistag des Antragsgegners beschlossenen, mit Verfügung des Amts für regionale Landesentwicklung Lüneburg vom 20. März 2017 (Az. ArL LG. 20-20303/61) unter Maßgaben und Auflagen genehmigten, in der genehmigten Fassung vom 7. April 2017 als Satzung vom Kreistag des Antragsgegners beschlossenen und am 15. April 2017 im Amtsblatt für den Antragsgegner bekannt gemachten Regionalen Raumordnungsprogramms 2016 des Antragsgegners insoweit für unwirksam zu erklären, soweit mit den Festlegungen zur Windenergie die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen,

2. hilfsweise,

den sachlichen Teilabschnitt Windenergie (4.2.02) des am 28. Oktober 2016 vom Kreistag des Antragsgegners beschlossenen, mit Verfügung des Amts für regionale Landesentwicklung Lüneburg vom 20. März 2017 (Az. ArL LG. 20-20303/61) unter Maßgaben und Auflagen genehmigten, in der genehmigten Fassung vom 7. April 2017 als Satzung vom Kreistag des Antragsgegners beschlossenen und am 15. April 2017 im Amtsblatt für den Antragsgegner bekannt gemachten Regionalen Raumordnungsprogramms 2016 des Antragsgegners insgesamt für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt (Bl. 19 GA),

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

(A) Der Antragsgegner stellt die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht in Abrede.

(B) Er meint, dass jedenfalls nicht alle von der Antragstellerin erhobenen Bedenken gegenüber der Rechtmäßigkeit seines RROP 2016 durchgriffen.

(I) Nach § 3 Abs. 5 Satz 2 [gemeint ist wohl Abs. 4 Satz 2] NROG stehe es in seinem pflichtgemäßen Ermessen, einen Erörterungstermin unter Beteiligung der Öffentlichkeit durchzuführen. Dass sich dieses Ermessen im vorliegenden Falle zu einem Anspruch verdichtet habe, sei weder dargelegt noch ersichtlich.

(II) Es sei einzuräumen, dass das Vorgehen bei der Aufstellung des RROP 2016 nicht in allen Punkten mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats übereinstimme.

(1) Insbesondere die den Darstellungen des RROP 2016 zugrundeliegenden harten Tabuisierungen stünden nicht sämtlich mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats in Einklang.

(a) Hinsichtlich der - zuzüglich eines Abstandes von 400 m - hart tabuisierten Siedlungsgebiete gelte Folgendes:

(aa - bb) Es werde eingeräumt, dass nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats aus der bloßen Ausweisung als Siedlungsflächen in einem Flächennutzungsplan nicht folge, dass das betreffende [ggf. unbebaute] Gebiet schon damit der - vom Plangeber der Regionalplanung - vorzunehmenden Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sei.

(cc) Es sei jedoch nicht zu beanstanden, eine harte Tabuzone im Ausmaß der zweifachen Anlagenhöhe um Wohnbebauung zu legen, um auf diese Weise typisierend dem Gebot der Rücksichtnahme [optisch bedrängende Wirkung] Rechnung zu tragen. Geschehe dies, sei es nicht erforderlich, konkrete Berechnungen der zu erwartendenLärmimmissionen in einer einem Genehmigungsverfahren vergleichbaren Intensität anzustellen, um unter einer immissionsschutzrechtlichen Blickwinkel eine harte Tabuzone um Wohnbebauung ermitteln zu können. Dies ergebe sich aus dem Typisierungs- und Einschätzungsspielraum, der ihm, dem Antragsgegner, als Träger der Regionalplanung zustehe.

(b) Die Einstufung eines Bereichs von 400 m um Einzelhäuser im Außenbereich als harte Tabuzone aus Gründen der optisch bedrängenden Wirkung sei aus den soeben unter B) II. 1. a) cc) genannten Gründen nicht zu beanstanden.

(c-d) Es sei einzuräumen, dass unbebaute Gewerbegebietsflächen, die – etwa aufgrund des Gewerbeflächenentwicklungskonzepts – als Vorranggebiete für industrielle Anlagen und Gewerbe festgelegt werden sollten, nicht von vornherein als harte Tabuzone gewertet werden könnten. Dasselbe gelte für in Flächennutzungsplänen als Industriegebiet/Gewerbegebiet/Sondergebiet ausgewiesene Flächen, die nur dann als harte Tabuzone angesehen werden könnten, wenn sich aus den Ausweisungen im Flächennutzungsplans ergebe, dass die Errichtung von Windenergieanlagen rechtlich ausgeschlossen sei.

(e) Es sei auch einzuräumen, dass ein NATURA 2000-Gebiet nur dann als harte Tabuzone qualifiziert werden könne, wenn mit Blick auf die definierten Erhaltungsziele oder den angegebenen Schutzzweck Windenergieanlagen gebietsunverträglich seien.

(f) In rechtsverbindlich festgesetzten Naturschutzgebieten sei die Errichtung von Windenergieanlagen aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen, sodass diese Gebiete zu Recht als harte Tabuzone gewertet worden seien. Insoweit könne auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg Bezug genommen werden.

(g) Die Einstufung von Wasserschutzzonen I der Wasserschutzgebiete als harte Tabuzone sei gerechtfertigt. Die Gliederung des Wasserschutzgebietes in verschiedene Schutzzonen folge dem bundesweit als Richtlinie anerkannten Arbeitsblatt W 101 „Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete; I. Teil: Schutzgebiete für Grundwasser“, Ausgabe vom Juni 2006 des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e. V (DVGW). Die Zone I solle den Schutz der Wassergewinnungsanlage und ihrer unmittelbaren Umgebung vor jeglichen Verunreinigungen und Beeinträchtigungen gewährleisten. Sie sei die unmittelbar an die Brunnen (Wasserfassungen) angrenzende Zone und habe nur eine sehr geringe Ausdehnung. Jegliches Risiko einer Beeinträchtigung des Grundwassers, einer Beschädigung oder Verunreinigung der Brunnen oder einer Verletzung der das Grundwasser schützenden Deckschichten müsse vollkommen ausgeschlossen werden. Die Zone I solle allein der wasserwirtschaftlichen Nutzung dienen. Aus diesem Grunde gebe es in den Wasserschutzgebietsverordnungen einen ausführlichen Katalog der in der Schutzzone I verbotenen Handlungen, zu denen durchgängig auch das Verbot der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen gehöre. Zwar seien in der Regel Befreiungen von den Verboten gemäß entsprechenden Vorschriften in den Wasserschutzgebietsverordnungen in Verbindung mit § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG möglich. Die Erteilung einer solchen Befreiung sei aber für bauliche Anlagen wie Windkraftanlagen schon im Hinblick auf die erforderlichen Ölwechsel in der Schutzgebietszone I ausgeschlossen.

(2) Die Bestimmung der weichen Tabuzonen kritisiere die Antragstellerin überwiegend zu Unrecht.

(a) In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats sei zwar davon auszugehen, dass, soweit NATURA 2000-Gebiete und andere Gebiete zu Unrecht als harte Tabuzone festgelegt worden seien, auch ein harter oder weicher Schutzabstand zu diesen Gebieten nicht rechtmäßig festgesetzt werden könne. Wie – seines Erachtens – schon oben ausgeführt, ergebe sich aus der Antragsbegründung jedoch nicht, dass NATURA 2000-Gebiete hier fehlerhaft als harte Tabuzone betrachtet worden seien.

(b) Das weiche Tabukriterium einer Mindestgröße der Potenzialfläche von (grundsätzlich) 9 ha sei rechtmäßig. Insoweit wird wegen der Einzelheiten auf die Ausführungen unter 8., S. 6, in der Antragserwiderung des Antragsgegners vom 25. März 2020 (Bl. 236 ff. [241] GA) verwiesen.

(3) Den weiteren Beanstandungen der Antragstellerin, die insbesondere die Auswahl unter den Potenzialflächen beträfen, sei ebenfalls nicht zu folgen.

(a) Die Festlegung einer Mindestbreite von 100 m der Vorranggebiete sei nicht zu beanstanden. Insoweit wird wegen der Einzelheiten des Vortrags des Antragsgegners auf die Ausführungen unter 9., S. 6, in der Antragserwiderung des Antragsgegners Vom 25. März 2020 (Bl. 241 GA) Bezug genommen.

(b) In der Rechtsprechung sei auch anerkannt, dass durch Regionale Raumordnungspläne Mindestabstände zwischen einzelnen Windparks (hier drei km) festgelegt werden könnten. Insoweit wird wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Antragsgegners auf die Ausführungen unter 11., S. 6 f., in der Antragserwiderung vom 25. März 2020 (Bl. 241 f. GA) Bezug genommen.

(c) Soweit die Antragstellerin geltend mache, dass fehlerhaft und teilweise unter Verletzung ihres rechtlichen Gehörs die Auswahl unter den Potenzialflächen, insbesondere unter artenschutzrechtlichen Gesichtspunkten, vorgenommen worden sei, sei dem nicht zu folgen. Insoweit wird wegen der Einzelheiten des Vortrags des Antragsgegners auf die Ausführungen unter 13. bis 17., S. 8 f., in der Antragserwiderung vom 25. März 2020 (Bl. 243 f. GA) Bezug genommen.

(4) Zu Unrecht berufe sich die Antragstellerin darauf, dass durch die angegriffene Regionalplanung der Windenergie nicht substantiell Raum gegeben werde. Insoweit wird wegen der Einzelheiten des Vortrags des Antragsgegners auf seine Ausführungen unter 12., S. 7 f., in der Antragserwiderung vom 25. März 2020 (Bl. 242 f. GA) verwiesen.

Durch Beschluss des Berichterstatters vom 6. April 2018 (Bl. 121 ff. GA) ist ein Antrag der NWind GmbH auf Beiladung abgelehnt worden.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 16. April 2020 (Bl. 248 ff. [248] GA) bzw. 20. März 2020 (Bl. 247 GA) erklärt, dass sie keine Bedenken dagegen erheben, dass der Senat – wie ihnen angekündigt – durch Beschluss über den Normenkontrollantrag entscheidet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (BA 1 bis 26 und 28) verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der Beratung im Senat gewesen sind.

II.

Der Senat entscheidet gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO und in der sich aus § 76 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 NJG ergebenden Besetzung durch Beschluss über den Normenkontrollantrag, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Antragstellerin wendet sich nicht als Eigentümerin (vgl. dazu: Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 77), sondern lediglich als obligatorisch Berechtigte an im Plangebiet gelegenen Grundstücken gegen diese Grundstücke unmittelbar betreffende Festlegungen des RROP 2016. Außerdem besteht zwischen den Beteiligten in streitentscheidenden Punkten bereits Übereinstimmung, wie die Sach- und Rechtslage auf der Grundlage der veröffentlichten Rechtsprechung des Senats zu beurteilen sein werde, und sieht der Senat keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Schließlich liegt es auch im Interesse des Infektionsschutzes der Beschäftigten der Beteiligten, auf unnötige mündliche Verhandlungen zu verzichten, und haben die Beteiligten ausdrücklich keine Bedenken gegen die ihnen angekündigte Entscheidung im Beschlusswege erhoben.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig und begründet.

A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und das RROP 2016 des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil es nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG a. F. als Satzung erlassen wurde.

II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Denn es besteht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch das RROP 2016, soweit darin in dem Teilabschnitt Windenergie (4.2.02) eine Ausschlusswirkung angeordnet ist, in eigenen Rechten verletzt wird. Die durch die Ziele unter 4.2 02 Satz 2 und Satz 3 BD RROP 2016 festgelegte Ausschlusswirkung hat nämlich gemäß § 35 Abs. 2 Halbsatz 1 oder Abs. 3 Satz 3 BauGB (es mag hier offenbleiben, welche Vorschrift einschlägig ist, wenn nicht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 ROG a. F. ≈ § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG verfahren, sondern – was problematisch sein kann [vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 27.6.2019 - 12 LA 59/18 -, S. 6 und S. 8 des Abdrucks] – die Ausschlusswirkung als eigenes Ziel festgelegt wurde) zur Folge, dass außerhalb der festgelegten Vorranggebiete Windenergieanlagen nicht bzw. in der Regel nicht errichtet werden dürfen. Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen können neben den Eigentümern von Grundstücken unter anderem die obligatorisch Nutzungsberechtigten gehören (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff. hier zitiert nach juris, Rn. 22, m. w. N.). Eine Antragstellerin ohne Grundeigentum in der Ausschlusszone muss allerdings substantiiert behaupten und gegebenenfalls auch glaubhaft machen, in der Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten zu wollen (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 597) oder als sogenannter Standortentwickler auf der Grundlage der bestehenden Nutzungsverträge örtlich konkretisierte Projekte der Windenergiegewinnung in die Wege zu leiten (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, RdL 2018, 157 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 32). Ersteres ist hier geschehen, weil die Antragstellerin belegt hat, dass sie für Flächen außerhalb der Vorranggebiete und im Geltungsbereich der Ausschlusswirkung, z. B. in der Gemarkung F., langfristige Verträge mit Grundstückseigentümern über eine windenergetische Nutzung geschlossen hat.

III. Der Antragstellerin fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Dieses liegt nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - BVerwG 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269; hier zitiert nach juris, Rn. 13 ff.). Die Antragstellerin kann jedoch durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ihre rechtliche Position konkret verbessern, weil sich mit der beantragten Erklärung der Unwirksamkeit der Ausschlusswirkung des RROP 2016 die Chancen für die Realisierung ihrer Bauvorhaben deutlich erhöhen.

IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.

V. Die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Beschränkung eines Normenkontrollantrags auf einen Teil der Norm (hier auf die Ausschlusswirkung) ist nicht im Rahmen der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit des Antrags zu beantworten (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, ZNER 2019, 240 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 91).

B. Der Normenkontrollantrag ist mit dem Hauptantrag begründet.

I. Der Senat lässt offen, ob Verfahrensfehler des Aufstellungsverfahrens des RROP 2016 vorliegen.

1. Insbesondere mag dahinstehen, ob ein Verfahrensfehler darin liegt, dass der Antragsgegner der Antragstellerin nicht als Teil der Öffentlichkeit im Rahmen des § 3 Abs. 4 Satz 2 NROG Gelegenheit zu einer mündlichen Erörterung ihrer Einwendungen gegeben hat. Zwar ergibt sich eine gegenläufige Ermessensreduktion weder aus einer etwa abweichenden Praxis anderer Landkreise noch daraus, dass der Antragsgegner der Antragstellerin nicht für ein Gespräch über ihre Einwendungen zur Verfügung stand. Im Gegenteil kann aus der rechtlichen Möglichkeit, die Erörterung nicht auf die Öffentlichkeit auszudehnen, geschlossen werden, dass gerade dann, wenn von dieser Vorgehensweise rechtmäßig Gebrauch gemacht wird, der Antragsgegner nicht Einzelnen aus der Öffentlichkeit für Gespräche zur Verfügung stehen muss, die einen der Erörterung vergleichbaren Inhalt erwarten lassen. Der Antragsgegner selbst zeigt aber im Rahmen seiner Antragserwiderung nicht auf, dass und aus welchen Gründen er sein Verfahrensermessen gerade im Sinne der dann tatsächlich praktizierten Verfahrensweise ausgeübt hat. Es mag dahinstehen, ob der fehlende Vortrag zum Inhalt von Ermessenserwägungen und/oder bereits eine insoweit fehlende Dokumentation die Annahme eines Ermessensnichtgebrauch im Rahmen des § 3 Abs. 4 Satz 2 NROG hinreichend rechtfertigt. Offenbleiben mag zudem, ob die Antragstellerin einen solchen Fehler erfolgreich zu rügen vermöchte.

2. Viel spricht dafür, dass es an der gebotenen Ausfertigung des RROP 2016 in der Fassung vom 7. April 2017 mangelt. Auch dies mag hier allerdings letztlich unentschieden bleiben.

Dabei kann zunächst offenbleiben, ob sich das Gebot der Ausfertigung des RROP 2016 als Satzung aus dem ergänzend zu dem Raumordnungsgesetz und dem Niedersächsischen Raumordnungsgesetz anwendbaren § 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG oder unmittelbar aus Verfassungsrecht ergibt. Die Ausfertigung ist jedenfalls Wirksamkeitsvoraussetzung der Satzung und soll sicherstellen, dass diese nicht mit einem anderen als dem vom Satzungsgeber gewollten Inhalt erlassen wird (Identitätsfunktion, Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion). Deshalb reicht es nicht aus, dass die Satzung in der Ursprungsfassung ausgefertigt wird, sondern bedarf es ihrer Ausfertigung in der geänderten Fassung, wenn sie – wie hier am 7. April 2017 – dadurch mittelbar geändert wird, dass die in ihrem § 1 Abs. 2 und 3 inhaltlich festgestellten Unterlagen (hier: z. B. die zeichnerische Darstellung und die Begründung des RROP 2016) eine Anpassung entsprechend den Maßgaben der aufsichtsbehördlichen Genehmigung erfahren (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 26). Diese Ausfertigung dürfte hier unterblieben sein. Denn der Landrat des Antragsgegners als für die Ausfertigung zuständiger Hauptverwaltungsbeamter hat nach dem Beitrittsbeschluss des Kreistags vom 7. April 2017 nicht durch seine Unterschrift die Übereinstimmung des vom Kreistag am 7. April 2017 beschlossenen mit dem nachfolgend bekannt gemachten Text des RROP 2016 bestätigt, sondern lediglich, dass die Texte „mit Ausnahme der Einarbeitung“ übereinstimmten. Einfachgesetzliche Unbeachtlichkeitsregelungen – hier etwa §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 ROG, § 7 Abs. 1 NROG oder § 10 Abs. 2 NKomVG – sind auf Ausfertigungsmängel nicht anwendbar (vgl. OVG Berlin-Bbg., Beschl. v. 9.6.2016 - OVG 2 S 3.16 -, LKV 2016, 426). Der etwaige Mangel wäre schließlich auch nicht nachträglich geheilt worden. Es mag jedoch letztlich dahinstehen, ob er tatsächlich vorliegt, weil das RROP 2016 jedenfalls unter anderen durchschlagenden Mängeln leidet.

II. Das RROP 2016 leidet unter materiell-rechtlichen Fehlern.

Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, BauR 2019, 651 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 169, Urt. v. 15.3.2018 - 12 KN 38/17 -, BauR 2018, 1207 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 51; v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 62; v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28; v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62; und v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 172) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017, und v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in harte und weiche untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusstmachen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - BVerwG 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - BVerwG 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13, und Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017, hier zitiert nach juris, Rn. 6). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Es kann dahinstehen, ob diese Schrittfolge im Verfahren der Aufstellung des RROP 2016 umfassend beachtet worden ist; jedenfalls bei der Festlegung der harten und weichen Tabuzonen sind dem Antragsgegner Fehler im Abwägungsvorgang unterlaufen. Für die gerichtliche Überprüfung dieser Abwägungsschritte ist dabei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Antragsgegners über das RROP 2016 maßgebend (§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 1 ROG).

Schon die vom Plangeber gewählte Systematik, die durch die Festlegungen unter 4.2 02 Satz 4 bis 6 des RROP 2016 Ausdruck findet, begegnet grundsätzlichen Bedenken (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 7.2.2020 - 12 KN 75/18 -,BauR 2020, 758 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 65 und 66). Denn die – hier angestrebte – Konzentrationsflächenplanung ist sowohl auf der Ebene der Flächennutzungs- als auch der Regionalplanung grundsätzlich dadurch gekennzeichnet, dass der Windenergienutzung positive Standorte zugewiesen werden, während der übrige Planungsraum von (raumbedeutsamen) Windenergieanlagen freigehalten werden soll. Im vorliegenden Fall wird unter 4.2 02 Satz 4 bis 6 des RROP 2016 neben den beiden Kategorien (Vorranggebiet und Ausschlusszone) eine dritte geschaffen, und zwar eine, in der sich der Plangeber nicht jeder eigenen Festlegung enthält („weiße Fläche“), sondern die Nutzung der Windenergie auflösend bedingt und anknüpfend an jederzeit änderbare Pläne der Kommunen grundsätzlich zulässt und hinsichtlich des unter 4.2 02 Satz 7 ausgenommenen Gebietes sogar mit einer Höhenbegrenzung näher regelt. Es ist zweifelhaft, ob das Raumordnungsrecht, insbesondere etwa auch die Festlegung unter 4.2.04 des LROP, dies zulässt und wie sich ein solches System zu der Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verhält. Zwar spricht viel für die Annahme, dass es zulässig ist, bei der Entscheidung, ob eine in einem Flächennutzungsplan bereits als Sonderbaufläche Windenergienutzung ausgewiesene und bereits mit Windenergieanlagen bebaute Fläche zugleich als Vorranggebiet Windenergienutzung festgelegt wird, von einzelnen für die Planung im Übrigen maßgeblichen Abwägungskriterien, insbesondere auch von weichen (nicht harten) Tabukriterien, abzuweichen. Denn das Interesse der Anlagenbetreiber an einem Repowering zusammen mit vorhandenen Gewöhnungseffekten bei Anwohnern und benachbarter Fauna sowie eine weiterverwendbare Infrastruktur (mit ihren vorhandenen Flächenversiegelungen) dürfte etwa als sachlicher Grund für eine Anlegung (gegenüber unbelasteten Flächen) unterschiedlicher weicher Tabukriterien in der Abwägung in Betracht kommen (vgl. dazu: Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 95). Diesen Weg hat der Antragsgegner hier aber nicht beschritten.

1. Die Bestimmung harter Tabuzonen durch den Antragsgegner ist z. T. nicht rechtens.

a) Die harte Tabuisierung von Siedlungsgebieten (einschließlich eines Schutzabstandes von 400 m) allein in Anknüpfung an entsprechende Darstellungen in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden im Gebiet des Antragsgegners – und damit auch unter Einschluss entsprechender noch unbebauter Flächen – ist nicht gerechtfertigt.

aa) Zwar sind tatsächlich mit Wohnhäusern bebaute Bereiche oder solche, für die ein Bebauungsplan besteht, zu den harten Tabuzonen zu zählen, weil in diesen Bereichen die Errichtung von Windenergieanlagen aus tatsächlichen bzw. rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Der bloßen Darstellung einer Fläche als Siedlungsgebiet in einem Flächennutzungsplan kommt eine solche Wirkung jedoch nicht zu (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 31, m. w. N.). Denn gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG a. F. – das NROG traf keine abweichende Regelung im Sinne des § 1 Abs. 1 NROG – sind Flächennutzungspläne bei der Aufstellung von Regionalplänen „entsprechend § 1 Abs. 3 in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 zu berücksichtigen“. Demnach hat sich die Regionalplanung mit diesen städtebaulichen Planungen auseinanderzusetzen, d. h. diese zu gewichten und ins Verhältnis zu den sonstigen einschlägigen Belangen zu setzen. Eine „bindende“ Übernahme verbietet sich jedoch. Da aus der „bloßen“ Darstellung als Siedlungsfläche in einem Flächennutzungsplan einer Gemeinde mithin nicht folgt, dass das betreffende Gebiet schon damit der vom Träger der Regionalplanung zu treffenden Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen wäre, ist die Einstufung dieser Flächen als harte Tabuzone nicht gerechtfertigt.

bb) Die harte Tabuisierung eines Schutzabstandes von 400 m um solche Siedlungsgebiete ist ebenfalls fehlerhaft. Aus dem Erfordernis eines schlüssigen Planungskonzeptes (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 9) ergibt sich, dass auch Schutzabstände, die als harte Tabuzonen um solche Flächen gelegt werden, die ihrerseits zu Unrecht als harte Tabuzonen betrachtet (und auch nicht in zulässiger Weise hilfsweise als weiche Tabuzonen festgelegt) wurden, keine rechtliche Anerkennung finden können. Denn mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, a. a. O., juris, Rn. 33, und Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 71). Da die Einordnung von Siedlungsgebieten als harte Tabuzonen in Anknüpfung (nur) an Darstellungen eines Flächennutzungsplans – wie soeben ausgeführt – fehlerhaft ist und der Antragsgegner diese Gebiete nicht rechtmäßig hilfsweise als weiche Tabuzonen festgelegt hat, fehlt es hier an einer geeigneten Anknüpfungsfläche für die Festlegung einer harten Tabuzone durch Bemessung eines Schutzabstandes.

b) Dagegen wendet sich die Antragstellerin zu Unrecht gegen die harte Tabuisierung eines Schutzabstandes von 400 m um Einzelhäuser. Die Vorgehensweise des Antragsgegners ist nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urt. v. 25.4.2019 - 12 KN 226/17 -, BauR 2019, 1264 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 79 f.), an der weiter festgehalten wird, nicht zu beanstanden.

c) - d) Die Einordnung von regional bedeutsamen Industrie-/Gewerbegebieten und Gewerbegebieten allein in Anknüpfung an entsprechende Darstellungen in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden im Gebiet des Antragsgegners – und damit auch unter Einschluss entsprechender noch unbebauter Flächen – ist nicht gerechtfertigt. Insoweit gelten die Ausführungen oben unter B) II. 1. a) aa) entsprechend.

e) Es kann offenbleiben, ob die Antragstellerin zu Recht die Einstufung von NATURA 2000-Gebieten, die dem Schutz von Vögeln oder Fledermäusen dienen, als harte Tabuzonen für abwägungsfehlerhaft hält.

Allerdings dürfen jedenfalls EU-Vogelschutzgebiete nicht ohne eine auf den jeweiligen Einzelfall bezogene dokumentierte Prüfung ihrer Schutz- und Erhaltungsziele als harte Tabuzonen eingeordnet werden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.2.2020 - 12 KN 182/17 -,juris, Rn. 121).

f) Soweit die Antragstellerin in Abrede stellt, dass Naturschutzgebiete zu den harten Tabuzonen zählen, ist ihr nicht zu folgen. Dies ist in der Rechtsprechung des erkennenden Senats mittlerweile geklärt (vgl. Urt. v. 30.1.2020 - 12 KN 75/18 -, BauR 2020, 758 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 95, m. w. N.).

g) Es mag letztlich dahinstehen, ob die Einstufung von Wasserschutzzonen I der Wasserschutzgebiete als harte Tabuzone gerechtfertigt ist. Allerdings spricht Überwiegendes dafür, dies nicht zu beanstanden (vgl. OVG Rh-Pf, Urt. v. 6.2.2018 - 8 C 11527/17 -, juris, Rn. 78).

2. Auch die Festlegung von weichen Tabuzonen durch den Antragsgegner ist teilweise fehlerhaft.

a) - b) Es mag offenbleiben, inwieweit der weiche Schutzabstand von 1.200 m um NATURA 2000-Gebiete, die dem Schutz von Vögeln oder Fledermäusen dienen, und das Kriterium einer Mindestgröße der Potenzialfläche von (grundsätzlich) 9 h rechtens sind.

c) Fehlerhaft ist jedenfalls die Festlegung eines weichen Schutzabstandes von weiteren 400 m um Siedlungsgebiete und deren harten Schutzabstand. Denn da die harte Tabuisierung vom Siedlungsgebieten fehlerhaft ist (vgl. oben unter B] II. 1. a] aa), mangelt es an einer tragfähigen Bewertung der Schutzwürdigkeit der Schutzobjekte, an das für die für die Bemessung eines weiteren weichen Schutzabstandes angeknüpft wurde. Insoweit gelten die den harten Schutzabstand betreffenden Ausführungen oben unter B) II. 1. a) bb) entsprechend. Die Fehlerhaftigkeit dieses harten Schutzabstandes aus den unter B) II. 1. a) bb) genannten Gründen bewirkt zudem ihrerseits, dass der weiche Schutzabstand von weiteren 400 m um Siedlungsgebiete fehlerhaft ist. Denn da eine Fläche nicht gleichzeitig harte und weiche Tabuzone sein kann (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 - BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 64), werden die den Siedlungsgebieten zugewandten „inneren“ Grenzen dieser weichen Tabuzonen durch die „äußeren“ Grenze der harten Tabuzonen von 400 m definiert. Ist die Bestimmung der harten Tabuzone um Siedlungsgebiete fehlerhaft, gilt dies folglich auch für die „inneren“ Grenzen der weichen Tabuzonen um diese Siedlungsgebiete (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, BauR 2019, 651 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 179).

d) Zumindest unschlüssig ist die Einordnung der von dem Antragsgegners im Einzelnen überprüften Landschaftsschutzgebiete als (lediglich) weiche Tabuzonen. Denn wenn es – was hier allerdings offenbleiben mag – zutrifft, dass in allen diesen Landschaftsschutzgebieten der Bau von Windenergieanlagen rechtlich nicht möglich ist, hätten sie als harte Tabuzonen eingeordnet werden müssen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.2.2020 - 12 KN 182/17 -, juris, Rn. 125).

3. - 4. Der vorliegende Fall, in dem bereits auf frühen Stufen des Planungsprozesses erhebliche Fehler festzustellen sind, bietet keinen Anlass, sich näher mit der Kritik der Antragstellerin an der Auswahl der Vorranggebiete Windenergienutzung aus den Potenzialflächen zu befassen, oder Frage die Frage zu klären, ob der Windenergie durch das RROP 2016 substanziell Raum gegeben wurde. Der Senat weist allerdings auf seine Rechtsprechung hin (vgl. Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, BauR 2019, 1074 ff. hier zitiert nach juris, Rnrn. 143 bis 147), welche die Anforderungen betrifft, die an die prognostische Prüfung zu stellen sind, dass sich in den letztlich festgelegten Vorranggebieten Windenergienutzung diese Nutzung auch tatsächlich durchsetzt.

III. Jedenfalls die fehlerhafte Betrachtung der o.a. Siedlungsgebiete als harte Tabuzonen und die um diese gelegten harten und weichen Schutzabstände sind als Planungsfehler auch beachtlich.

Die fehlerhafte Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden (harten) Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen (weichen) Kriterien bei der Ermittlung der Potenzialflächen ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 6, und Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 60, m. w. N.). Dasselbe gilt für die fehlerhafte Abgrenzung weicher Tabuzonen (Nds. OVG, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, BauR 2019, 651 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 182).

Ob der Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach den §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG zu beurteilen. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Kreistages über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 9; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, a. a. O., juris, Rn. 61). So liegt es hier.

1. Die fehlerhafte Bestimmung der Siedlungsgebiete und der um sie gelegten harten und weichen Tabuzonen ergibt sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen und ist damit offensichtlich.

2. Diese Mängel sind ferner auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen.Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist der Mangel, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre, d. h. vorliegend, dass mehr und/oder größere Vorranggebiete Windenergienutzung ausgewiesen worden wären (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, a. a. O., juris, Rn. 9). So liegt es auch hier. Denn wären die genannten Siedlungsgebiete (vgl. Windenergie Ausschlusskarte harte Kriterien, in BA 17, Trbl. 4) nicht rechtsfehlerhaft unter Einschluss auch solcher Flächen, die weder bebaut noch bereits durch Bebauungsplan für eine Wohnnutzung verbindlich vorgesehen waren, tabuisiert worden und hätte der Antragsgegner nicht auch (harte und weiche) Schutzabstände fehlerhaft an diese Flächen angeknüpft (vgl. Windenergie Ausschlusskarte weiche Kriterien, in BA 17, Trbl. 4), so hätte sich Folgendes ergeben: Bei der im ersten Schritt gebotenen Berücksichtigung allein der objektiv rechtlich und tatsächlich zwingenden Kriterien und später bei der darauf aufbauenden Betrachtung von Potenzialflächen hätte sich gezeigt, dass mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht gekommen wären oder die ausgewiesenen Vorranggebiete Windenergienutzung anders hätten zugeschnitten werden können. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass gerade die Größe des Schutzabstandes um Siedlungsgebiete im Vergleich zu anderen Randbedingungen den größten Einfluss auf das Maß der potenziell als Windvorrangfläche nutzbaren Fläche hat (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, BauR 2019, 651 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 180).

IV. Die oben unter B) II. 1. a) und 2. c) festgestellten Mängel im Abwägungsvorgang sind schließlich auch nicht gemäß den §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG unbeachtlich geworden. Denn dies würde gemäß den §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 5 Satz 2 ROG voraussetzen, dass bei der Inkraftsetzung des RROP 2016 auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von einschlägigen Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen ordnungsgemäß hingewiesen worden wäre. Das ist aber nicht geschehen. Denn bei den Bekanntgaben der Genehmigung des RROP 2016 im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 15 vom 15. April 2017 und Nr. 29 vom 21. Juli 2017 (in BA 24 hinter Trbl. 4) wurde lediglich darauf hingewiesen, dass eine „Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften“ unbeachtlich sei, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres gegenüber dem Antragsgegner in näher bezeichneter Weise geltend gemacht worden sei, und ansonsten auf die Ausschlussregelung für die fristgebundene Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und die Rechtsfolgen gemäß § 12 ROG [a. F.] verwiesen. Mängel im Abwägungsvorgang sind jedoch ausweislich des § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG keine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, sondern andere (materiell-rechtliche) Fehler.

V. Zwar betreffen die hier festgestellten, überwiegend auf der ersten Stufe des Abwägungsvorgangs bei der Ermittlung der Potenzialflächen angesiedelten Mängel ebenso wie die wohl fehlende ordnungsgemäße Ausfertigung nicht nur die mit den ausgewiesenen Vorranggebieten für Windenergienutzung verbundene Ausschlusswirkung. Gleichwohl ist es dem Senat wegen der Bindung an das Antragsbegehren des Hauptantrages gemäß § 88 VwGO verwehrt, die von der Antragstellerin mit dem Hauptantrag nur hinsichtlich der Ausschlusswirkung angegriffene Satzung insgesamt für unwirksam zu erklären (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 68, m. w. N). Ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festlegung einer Ausschlusswirkung und derjenigen der Vorranggebiete, der als Ausnahme von § 88 VwGO ein gerichtliches Hinausgehen über das „Klagebegehren“ rechtfertigen könnte, liegt hier nämlich nicht vor. Die verbleibenden Festlegungen können abstrakt unzweifelhaft ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken, und es ist angesichts der auch vor dem Hintergrund des § 35 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB bestehenden Interessenlage (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - BVerwG 4 CN 3/18 -, BVerwGE 164, 74 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 31, bezogen auf eine Flächennutzungsplanung) mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen, dass der Antragsgegner als Planungsträger das RROP 2016 auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte.

Das Ausmaß, in dem mit den Festlegungen des RROP 2016 zur Windenergie die Ausschlusswirkung herbeigeführt werden soll, ergibt sich aus den Zielen unter 4.2 02 Satz 1 bis Satz 6 BD RROP 2016 (in BA 24, TrBl. 6). Es ist daher festzustellen, dass diese unwirksam sind.

C) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

D) Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10 Satz 1 (in analoger Anwendung), 711 ZPO, die auf Beschlüsse, die an die Stelle eines Urteils treten, entsprechend anzuwenden sind (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 19. Aufl. 2019, § 168 Rn. 2).

E) Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.