OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 15.05.2014 - 2 K 36/12
Fundstelle
openJur 2020, 29685
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1. Die Einstufung einer Stadt als Grundzentrum ohne die ihr bisher zuerkannten Teilfunktionen eines Mittelzentrums innerhalb des grundsätzlich dreistufigen Zentrale-Orte-Systems des § 2b Abs. 2 LPlG LSA unter Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten (drei Mittelzentren in der Umgebung) ist zulässig.

2. Die Entscheidung des Trägers der Landesplanung, unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Tragfähigkeit im Sinne von § 2b Abs. 1 S. 3 LPlG LSA als Mittelzentren nur solche Zentralen Orte festzulegen, die zu einem Stichtag über eine bestimmte Mindesteinwohnerzahl verfügt haben, ist nicht zu beanstanden.

3. Die landesplanerische Entscheidung, die Ausweisung von Sondergebieten für großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich an Zentrale Orte der oberen und mittleren Stufe zu binden, findet im LPlG LSA eine ausreichende gesetzliche Grundlage und ist verhältnismäßig.

Tatbestand

Die Antragstellerin, eine dem Landkreis Harz angehörende Gemeinde mit derzeit ca. 20.000 bis 21.000 Einwohnern, wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen Bestimmungen der am 12.03.2011 in Kraft getretenen Verordnung über den Landesentwicklungsplan Sachsen-Anhalt 2010 (LEP 2010), insbesondere Regelungen über Zentrale Orte und großflächigen Einzelhandel.

Die von der Antragstellerin beanstandeten Festlegungen in Abschnitt 2.1 des Textteils des LEP 2010 haben folgenden Wortlaut:

Z 25Die Zentralen Orte sind so zu entwickeln, dass sie ihre überörtlichen Versorgungsaufgaben für ihren Verflechtungsbereich erfüllen können. Zentrale Einrichtungen der Versorgungsinfrastruktur sind entsprechend der jeweiligen zentralörtlichen Funktionen zu sichern.

Z 30Die Ober- und Mittelzentren übernehmen gleichzeitig die Aufgaben der Zentralen Orte der niedrigeren Stufen für die entsprechenden Verflechtungsbereiche.

Z 33Oberzentren sind als Standorte hochwertiger spezialisierter Einrichtungen im wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, wissenschaftlichen und politischen Bereich mit überregionaler und zum Teil landesweiter Bedeutung zu sichern und zu entwickeln. Mit ihren Agglomerationsvorteilen sollen sie sich auf die Entwicklung ihrer Verflechtungsbereiche nachhaltig auswirken. Sie sollen darüber hinaus als Verknüpfungspunkte zwischen großräumigen und regionalen Verkehrssystemen wirken.

Z 34Mittelzentren sind als Standorte für gehobene Einrichtungen im wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Bereich und für weitere private Dienstleistungen zu sichern und zu entwickeln. Sie sind Verknüpfungspunkte der öffentlichen Nahverkehrsbedienung und sollen die Verbindung zum regionalen und überregionalen Verkehr sichern.

Z 35Grundzentren sind als Standorte zur Konzentration von Einrichtungen der überörtlichen Grundversorgung mit Gütern und Dienstleistungen sowie der gewerblichen Wirtschaft zu sichern und zu entwickeln. Sie sind In das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs einzubinden.

Z 38Folgende Grundzentren übernehmen aufgrund ihrer räumlichen Lage im Siedlungsgefüge insbesondere aufgrund von Defiziten in der Erreichbarkeit eines Mittelzentrums für die Bevölkerung Teilfunktionen eines Mittelzentrums:

1. Hansestadt Gardelegen

2. Genthin

3. Hansestadt Havelberg

4. Hansestadt Osterburg (Altmark)

5. Jessen (Elster)

Der Zentrale Ort soll durch die Regionalplanung im Einvernehmen mit den Städten räumlich abgegrenzt werden.

Begründung:

Im Verflechtungsbereich einiger Mittelzentren in ländlichen Regionen sind Defizite bei ihrer Erreichbarkeit festzustellen. Aus diesem Grund wird den leistungsstärksten Grundzentren, die in ihrer Region auch über eine gewisse Arbeitsplatzzentralität verfügen, die Teilfunktion eines Mittelzentrums zur Sicherung der Daseinsvorsorge übertragen. Sie sollen damit einen besonderen Beitrag zur Regionalentwicklung leisten.

Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums ist jeweils der im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet der Stadt einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Die räumliche Abgrenzung soll durch die Regionalplanung im Einvernehmen mit den Städten vorgenommen werden.

Im Falle, dass das Einvernehmen nicht hergestellt werden kann, hört die oberste Landesplanungsbehörde die Beteiligten an. Kann auch hier keine Einigung erzielt werden, nimmt der Träger der Planung die räumliche Abgrenzung vor.

Die räumliche Abgrenzung der Grundzentren mit Teilfunktion eines Mittelzentrums ist entsprechend der Planungsebene eine generalisierte Festlegung, die durch die Städte im Rahmen der Flächennutzungsplanung nach innen präzisiert werden kann.

Der Plan enthält ferner folgenden Grundsatz der Raumordnung:

G 14Klötze, Wolmirstedt, Wanzleben, Blankenburg (Harz), Gräfenhainichen, Hettstedt, Querfurt und Hohenmölsen haben eine besondere Bedeutung für die Versorgung im ländlichen Raum.

Begründung:

Im Landesentwicklungsplan des Landes Sachsen-Anhalt von 1999 waren diese Orte nach damaligem Gebietszuschnitt als Grundzentren mit Teilfunktion eines Mittelzentrums festgelegt. Tragfähigkeit und Erreichbarkeit der jetzt festgelegten Mittelzentren erfordern es nicht, dass die oben angegebenen Orte eine Entlastungsfunktion wahrnehmen. Im Gegenteil würden Teilfunktionen von Mittelzentren die Entwicklung der starken Versorgungskerne im Raum schwächen. Gleichwohl weisen sie Versorgungspotenziale auf, die für die langfristige Sicherung der qualitativ hochwertigen Grundversorgung im ländlichen Raum von Bedeutung sind.

Die weiter von der Antragstellerin im Abschnitt 2.3 "Großflächiger Einzelhandel" angegriffenen Festlegungen lauten wie folgt:

Z 46Die Ausweisung von Sondergebieten für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandeisbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung ist an Zentrale Orte der oberen oder mittleren Stufe zu binden. Die Ausweisung von Sondergebieten für eine spezifische Form großflächiger Einzelhandelsbetriebe, Hersteller-Direktverkaufszentren (Factory-Outlet-Center - FOC), ist nur an integrierten Standorten in Zentralen Orten der oberen Stufe (Oberzentren) vorzusehen und darf die Attraktivität der Innenstädte nicht gefährden.

Z 47Verkaufsfläche und Warensortiment von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandeisbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen.

Z 48Die in diesen Sondergebieten entstehenden Projekte

1. dürfen mit ihrem Einzugsbereich den Verflechtungsbereich des Zentralen

Ortes nicht wesentlich überschreiten,

2. sind städtebaulich zu integrieren,

3. dürfen eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung nicht gefährden,

4. sind mit qualitativ bedarfsgerechten Linienverkehrsangeboten des ÖPNV sowie mit Fuß- und Radwegenetzen zu erschließen,

5. dürfen durch auftretende Personenkraftwagen- und Lastkraftwagenverkehre zu keinen unverträglichen Belastungen in angrenzenden Siedlungs-, Naherholungs- und Naturschutzgebieten führen.

Z 49Erweiterungen bestehender Sondergebiete für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe sind auf städtebaulich integrierte Standorte in Zentralen Orten in Abhängigkeit des Verflechtungsbereiches des jeweiligen Zentralen Ortes zu beschränken.

Z 50Nutzungsänderungen in bestehenden Sondergebieten für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe an nicht städtebaulich integrierten Standorten dürfen nicht zulasten von innenstadtrelevanten Sortimenten an innerstädtischen Standorten erfolgen.

Z 51Bei planerischen Standortentscheidungen zugunsten von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben ist auch die kumulative Wirkung mit bereits am Standort vorhandenen Einrichtungen hinsichtlich der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und ihrer Innenstadtentwicklung in die Bewertung einzubeziehen.

Z 52Die Ausweisung von Sondergebieten für großflächige Einzelhandelsbetriebe, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen und keine schädlichen Wirkungen, insbesondere auf die zentralen Versorgungsbereiche und die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder deren Ortskerne erwarten lassen, ist neben den Ober- und Mittelzentren auch in Grundzentren unter Berücksichtung ihres Einzugsbereiches zulässig. Ausschließlich der Grundversorgung dienen großflächige Einzelhandelsbetriebe, deren Sortiment Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke und Drogerieartikel umfasst. Voraussetzung ist die Anpassung des grundzentralen Systems durch die Regionalen Planungsgemeinschaften an die Kriterien im Landesentwicklungsplan.

Begründung:

Die Zentralen Orte sind traditionell auch die zentralen Standorte des Einzelhandels.

Zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist es Aufgabe der Zentralen Orte, entsprechend ihrer jeweiligen Zentralitätsstufe ausreichend Flächen für den Einzelhandel bereitzustellen, damit sich der Einzelhandel so entwickeln kann, dass die Bevölkerung (auch die nicht motorisierte) mit einem differenzierten und bedarfsgerechten Warenangebot in zumutbarer Erreichbarkeit versorgt werden kann. Dabei ist es die Aufgabe aller Zentralen Orte, in ihrem Verflechtungsbereich eine verbrauchernahe Grundversorgung zu sichern. Aufgrund des Einzugsbereiches von Einzelhandelsgroßprojekten sind diese an Ober- und Mittelzentren zu binden.

Die Entstehung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben, überwiegend am Rand von Gemeinden, in den vergangenen Jahren gefährdet in zunehmendem Maße die Entwicklung der Innenstadtbereiche der Ober- und Mittelzentren.

Das Verfahren zur Aufstellung des LEP 2010 wurde wie folgt durchgeführt: Am 05.09.2006 beschloss die Landesregierung die Eröffnung des Verfahrens zur Neuaufstellung des Landesentwicklungsplans 1999 (Band 20300 / 1, Bl. 61) und machte die allgemeine Planungsabsicht im Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt bekannt (Ausgabe Nr. 38/2006 vom 18.09.2006, Seite 611 [Band 20300 / 1, Bl. 55]). Am 22.07.2008 beschloss sie den ersten Entwurf des LEP 2010 (Beschluss: Band 20300 / 1 - 25, Bl. 3; erster Entwurf: Band 20300 / 1 - 30, Bl. 131) und führte das Beteiligungs- und Erörterungsverfahren durch (Stellungnahmen: mehrere Bände 20300 / 1 - 31; Dokumentation der Erörterungstermine am 05. und 07.05.2009: Band 20300 / 1 - 32). Die aufgrund der eingegangenen Hinweise und Stellungnahmen erfolgten Abwägungsvorschläge (Band 20300 / 1 - 35), die in einigen Punkten Änderungen enthalten, machte sie sich mit Beschluss vom 25.08.2009 (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 1) zueigen und beauftragte das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr mit der Erarbeitung eines (geänderten) zweiten Entwurfs (Textteil: Band 20300 / 2 - 10, Bl. 5 ff., Zeichnerische Darstellung: ebd. Bl. 63). Diesen zweiten Entwurf einschließlich eines Umweltberichts (Band 20300 / 2 - 10, Bl. 64 ff.) beschloss sie am 29.09.2009 (Band 20300 / 2 - 20, Bl. 2) und führte auch hierzu das Beteiligungs- und Erörterungsverfahren durch (Nachweise des Versands am 21.10.2009: Band 20300 / 2 - 30; Stellungnahmen: mehrere Bände 20300 / 2 - 31; Dokumentation der Erörterungstermine am 04.05., 06.05. und 07.06.2010: Band 20300 / 2 - 40). Mit Beschluss vom 20.07.2010 (Band 20300 / 2 - 60, Bl. 1) machte sie sich die hierzu ergangenen Abwägungsvorschläge zueigen und beauftragte das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr mit der Fertigstellung. Es wurde ein "Verordnungsentwurf mit allen gemäß Abwägungsvorschlag beabsichtigten Änderungen vom 20.07.2010 verfasst (Band 20300 / 2 - 60, Bl. 329 ff.). Mit Beschluss vom 12.11.2010 (Band 20300 / 3 - 1, Bl. 6 f.) stellte der Landtag mit der Maßgabe einiger Änderungsvorschläge das Einvernehmen her. Am 14.12.2010 fasste die Landesregierung den Verordnungsbeschluss unter Übernahme dieser Änderungen (Band 20300 / 3 - 2, Bl. 8, Ablichtung des Textteils: Bl. 22 ff., der zeichnerischen Darstellung: Bl. 78, der zusammenfassenden Erklärung: Bl. 85 ff. und des Umweltberichts: Bl. 93 ff.). Der Plan wurde am 16.02.2011 ausgefertigt und am 11.03.2011 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Sachsen-Anhalt bekannt gemacht (GVBl. LSA 2011, Ausgabe Nr. 6 vom 11.03.2011, S. 160).

Die streitgegenständliche Einordnung der Antragstellerin als Grundzentrum ohne die begehrte Teilfunktion als Mittelzentrum war bereits in den beiden Entwürfen enthalten (vgl. Textteil Seite 23 des ersten Entwurfs [Band 20300 / 1 - 30, Bl. 131] und Textteil Seite 21 f. des zweiten Entwurfs Band 20300 / 20 - 20, Bl. 40 mit den jeweiligen zeichnerischen Darstellungen).

Zum ersten Entwurf äußerte sich die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 25.10.2006 (Band 20300 / 1 - 1, Bl. 365) wie folgt: Sie sei nach den Vorgaben der Raumordnung als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums eingeordnet. Sie sei Trägergemeinde und Sitz der Verwaltungsgemeinschaft C-Stadt (Harz). Ihre derzeitigen Funktionen bestünden darin, Einrichtungen der überörtlichen Grundversorgung mit Gütern und Dienstleistungen sowie der gewerblichen Wirtschaft zu sichern und zu entwickeln. Infrastrukturelle Einrichtungen würden ausreichend vorgehalten. Darüber hinaus würden mittelzentrale Einzelfunktionen (gehobene bzw. überregionale Einrichtungen, Verknüpfungspunkt des öffentlichen Personennahverkehrs und Anbindung an das überörtliche Verkehrsnetz) übernommen und weiterhin gestärkt. Dazu seien beispielhaft die zahlreichen Kindertagesstätten und Bildungseinrichtungen aller Schulformen einschließlich langfristig gesichertem Gymnasialstandort, das Studieninstitut des Landes Sachsen-Anhalt, weitere private und sonstige Bildungs- und Fortbildungsträger, das "Harz-Klinikum Wernigerode-Blankenburg", die "Fachklinik Teufelsbad" (Rehabilitationseinrichtung) und ambulante Versorgungsstationen, das Einkaufszentrum im nördlichen Stadtgebiet zur überörtlichen Versorgung, Gewerbegebiete als Zentren der gewerblichen Ansiedlungen, vielfältige Vereins- und Sporteinrichtungen, das soziokulturelle Zentrum "Georgenhof" sowie überregionale kulturelle und touristische Einrichtungen genannt. Eine nachhaltige Stadtentwicklung werde durch den Ausbau wichtiger Straßen, Plätze und Kurachsen sowie die Sanierung einer Vielzahl von Objekten und Lücken- bzw. Ersatzneubau von Gebäuden vollzogen. Große Bedeutung hätten die Gestaltungsmaßnahmen in den barocken Gärten, im Schlosspark und im Tierpark erlangt. Ein weiterer Baustein dieser Entwicklung bilde die begonnene Revitalisierung von Industriebrachen. C-Stadt sei durch die Bundesstraßen B 6, B 27, und B 81 sehr gut in das übergeordnete Straßennetz integriert und besitze eine direkte Anbindung über die B 6n an das Autobahnnetz. Die Stadt fungiere auch als Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn für den ÖPNV. Für die weitere Entwicklung könnten ausreichende Gewerbe- und Wohnbaulandflächen bereitgestellt werden. Aufgrund der bisherigen Stadtentwicklung und festgeschriebener Entwicklungsziele (Kur-, Tourismus- und Wirtschaftsstandort) strebe sie die Einstufung als Mittelzentrum an. Dies sei bei der Fortschreibung/Neuaufstellung des Landesentwicklungsplans zu berücksichtigen.

Im Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 18.08.2009 zum ersten Entwurf (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 48 ff.), finden sich folgende Ausführungen (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 88 und 110): Auf die Festlegung von Teilfunktionen sei konsequent verzichtet worden. Teilfunktionen seien in wenigen Ausnahmefällen dann festgelegt worden, wenn die Bevölkerung das nächstgelegene Oberzentrum bzw. Mittelzentrum nicht in angemessener Zeit erreichen könne. Das sei im angesprochenen Bereich nicht der Fall. Die benannten Orte mit besonderer Bedeutung für die Versorgung im ländlichen Raum im Entwurf des LEP 2010 seien im gültigen LEP als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums festgelegt. Die Festlegungen bezüglich ihrer besonderen Bedeutung würden im zweiten Entwurf präzisiert werden.

Nach Auslegung des zweiten Entwurfs wiederholte die Antragstellerin mit Schreiben vom 11./16.12.2009 (Band 20300 / 2 - 31, Gemeinden A - E) Bl. 164 ff.) ihre Forderung, sie als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums im Einzelfall festzusetzen und damit den bisherigen zentralörtlichen Status beizubehalten. Zur Begründung führte sie ergänzend an, neben der Bevölkerungsentwicklung und der räumlichen Lage im Siedlungsgefüge bzw. der Erreichbarkeit seien auch die bereits bestehenden, von der Bevölkerung der Region genutzte Funktionsverteilung und Leistungsfähigkeit der Stadt zu berücksichtigen. Als Besonderheit sei weiter zu berücksichtigen, dass der Landkreis Harz der einwohnerstärkste Landkreis in Sachsen-Anhalt sei. Aus der Gemeindegebietsreform sei die Einheitsgemeinde C-Stadt (Harz) gestärkt hervorgegangen. Sie erhalte neben der Erhöhung der Einwohnerzahl (22.351 am 31.12.2008) eine verstärkte Verwaltungsfunktion, so zusätzlich für D.. Aufgrund der geografischen Lage zwischen den beiden Mittelzentren Wernigerode und Quedlinburg und einem Mittelzentrum mit Teilfunktion eines Oberzentrums (Halberstadt) dürfe für ihre weitere Entwicklung kein Nachteil entstehen. Sie werde insbesondere hinsichtlich der Arbeitsplatzzentralität und der Sicherstellung der zentralen infrastrukturellen Versorgungseinrichtungen der Einstufung als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums vollends gerecht und sei auch zukünftig in der Lage, diese Funktion zu erfüllen. Es befänden sich mittelzentrumstypische Einrichtungen auf ihrem Gebiet. Aufgrund der verkehrsinfrastrukturellen Erschließung des Mittel- bis Oberharzes vor allem durch die B 81 könnten durch eine Zuordnung der mittelzentralen Funktion Erreichbarkeitsdefizite minimiert werden. Ähnlich sei bereits im Landesentwicklungsplan mit Jessen verfahren worden, wobei diese Stadt weniger Einwohner (14.400 EW, Stand: 31.12.2008) habe.

Im Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 26.03.2010 zum zweiten Entwurf (Band 20300 / 2 - 33, Erörterungstabelle Gliederungspunkt 1 - 3) heißt es wiederum, auf die Festlegung von Teilfunktionen sei konsequent verzichtet worden. Teilfunktionen seien in wenigen Ausnahmefällen dann festgelegt worden, wenn die Bevölkerung ein Oberzentrum oder Mittelzentrum nicht in angemessener Zeit erreichen könne. Erreichbarkeitsprobleme gebe es in dieser Region nicht. Der Weiterbestand vorhandener Versorgungseinrichtungen sei davon nicht betroffen.

Am 28.02.2012 hat die Antragstellerin beim erkennenden Gericht das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Zur Begründung trägt sie vor:

Auf Grund der fehlerhaften Zuweisung zentralörtlicher Funktionen könne sie geltend machen, einen Abwehranspruch gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die kommunale Planungshoheit zu besitzen. Dieser Abwehranspruch könne sich auch gegen einzelne Ziele der Raumordnung richten.

Da der LEP 2010 am 11.03.2011 ohne Hinweis darauf bekannt gemacht worden sei, dass bestimmte Mängel des Plans unbeachtlich seien oder dass für beachtliche Mängel eine Ausschlussfrist von einem Jahr gelte, seien sämtliche formellen und materiellen Mängel des LEP 2010 auch weiterhin rügefähig.

Der LEP 2010 leide an beachtlichen Verfahrensmängeln. Der Plan sei insbesondere deshalb unwirksam, weil er ohne erneute Beteiligung nach § 10 Abs. 1 Satz 4 des Raumordnungsgesetzes in der seit dem 30.06.2009 geltenden Fassung (ROG) geändert worden sei. Auch die Träger öffentlicher Belange seien bei diesem Entwurf nicht gemäß § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG beteiligt worden. Die Vorschrift über die Beteiligung bei einer Änderung des Plans in § 10 Abs. 1 ROG und die Vorschriften über die Planerhaltung gemäß § 12 ROG seien für das vorliegende Planungsverfahren maßgeblich. Der Antragsgegner habe sich dafür entschieden, das Verfahren nach den Vorschriften des neuen ROG fortzusetzen. Dies ergebe sich aus den Bezugnahmen auf das neue Gesetz in der Begründung des LEP 2010 sowie aus der Nennung der Rechtsgrundlagen. Der Antragsgegner habe das neue ROG tatsächlich auch zur Grundlage seiner Planung gemacht. Der Verweis darauf finde sich etwa im Ziel Z 26 mit der Bezugnahme auf § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG sowie unter 4. "Ziele und Grundsätze zur Entwicklung der Freiraumstruktur" (S. 49), unter 5. "Vorgesehene Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen" (S. 88), unter 9. "Überwachungsmaßnahmen" (S. 157) sowie betreffend die Luftverunreinigungen (S. 103), den Hochwasserschutz (S. 104) und die FFH-Verträglichkeitsprüfung (S. 141). Abgesehen davon sei die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und Personen des Privatrechts auch nach § 3 Abs. 15 des Landesplanungsgesetzes (LPlG LSA) sowie jedenfalls aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlich gewesen. Ohne die erforderliche Beteiligung sei der Plan verfahrensfehlerhaft. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG liege ein zur Unwirksamkeit des Planes führender Verfahrensmangel vor, wenn eine Beteiligung vollständig unterblieben sei. Dies gelte auch für die abermalige Beteiligung i.S.v. § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG. Der Fehler führe nicht nur zur Teilunwirksamkeit des Planes. Die letzte Änderung des LEP 2010 diene gerade dazu, das Einvernehmen mit dem Landtag herzustellen. Der Plan sei auch insoweit fehlerhaft zustande gekommen, als die Anregungen und Bedenken der Beteiligten in Bezug auf die Änderungen nach der Auslegung und Erörterung des zweiten Entwurfs nicht mit den Beteiligten erörtert worden seien. Auch sei die Umweltprüfung ohne ausreichende Beteiligung der Öffentlichkeit durchgeführt worden,

Der LEP 2010 leide ferner an erheblichen Abwägungsmängeln. Die Antragstellerin erfülle die Funktion eines Mittelzentrums uneingeschränkt und könne dies auch zukünftig tun. Sie habe mit mehr als 22.000 Einwohnern das Potenzial, die notwendigen Einrichtungen der Daseinsvorsorge vorzuhalten und die zugehörigen Versorgungsfunktionen zu erfüllen. Der Entzug der Teilfunktionen eines Mittelzentrums werde dem nicht gerecht und erweise sich als unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Planungshoheit und das Selbstverwaltungsrecht. Der Antragsgegner habe die Bedeutung dieser Herabstufung nicht vollständig erfasst und fehlerhaft gewürdigt. Werde eine Gemeinde nicht als Oberzentrum, sondern als Mittelzentrum oder gar nur als Grundzentrum eingestuft, schränke die Landesplanung dadurch die Planungshoheit und städtebauliche Entwicklung der Gemeinde erheblich ein, weil sie ihre Planung an die Ziele der Raumordnung anpassen müsse. Dies ergebe sich hier beispielhaft daraus, dass nach den planerischen Vorgaben etwa Krankenhäuser in den Ober- und Mittelzentren angesiedelt sein sollen sowie aus den Einschränkungen für die Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel in den Zielen Z 46 bis Z 52. Derartige Beschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden durch Ziele der Raumordnung seien nur zulässig, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt seien. Damit stehe die landesplanerische Entscheidung, die Teilfunktionen eines Mittelzentrums zu entziehen, unter einem Rechtfertigungszwang. Die Rechtfertigung dafür müsse sich aus dem System der zentralen Orte ergeben, die der Plangeber dem Landesentwicklungsplan zugrunde gelegt habe. Wie eine Gemeinde einzustufen sei, ergebe sich aus den vorhandenen Einrichtungen einer Gemeinde und einer Prüfung, ob sie die Merkmale eines Ober,- Mittel- oder Grundzentrums erfülle. Die Planung des Antragsgegners erweise sich als widersprüchlich und wenig konsistent. Wie den Zielen Z 37 und Z 38 des LEP 2010 zu entnehmen sei, weiche der Plangeber bei seiner Einstufung von den eigenen Definitionen des Ober,- Mittel- oder Grundzentrums in der Begründung zu Z 33 bis Z 35 ab. So stufe er etwa die Stadt Haldensleben als ein Mittelzentrum ein, obwohl diese Stadt weniger als 20.000 Einwohner besitze. Entscheidend dafür, dass die Stadt Haldensleben gleichwohl mittelzentrale Versorgungsfunktionen erfüllen solle, sei der vom Antragsgegner unterstellte Umstand, dass die Stadt langfristig für einen tragfähigen Versorgungsbereich Aufgaben wahrzunehmen habe, weil anders die Erreichbarkeit mittelzentraler Versorgungsfunktionen im umgebenden ländlichen Raum nicht gewährleistet werden könne. Der Antragsgegner benenne damit Funktionen, die nicht den von ihm vorgegebenen Kriterien für die Einstufung einer Gemeinde als Mittelzentrum entsprächen. Ebenso widersprüchlich verhalte sich der Antragsgegner bei der Einstufung von Grundzentren. Auf der Ebene der Grundzentren übernähmen die in Z 38 genannten Gemeinden die Teilfunktionen von Mittelzentren, um dadurch Defizite bei der Erreichbarkeit von mittelzentralen Versorgungsfunktionen zu erfüllen. Diese Defizite seien nach der Definition für die zentralörtliche Einstufung jedoch unerheblich. Die Begründung, dass es für den Versorgungsbereich der Antragstellerin keine Probleme bei der Erreichbarkeit eines Oberzentrums bzw. Mittelzentrums gebe und auf die Festlegung von Teilfunktionen konsequent verzichtet worden sei, sei nicht tragfähig. Zum einen treffe es nicht zu, dass der Plangeber auf Teilfunktionen konsequent verzichtet habe, was sich aus Z 38 ergebe. Danach würden die dort aufgeführten fünf Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums ausgestattet. Die Lösung von Erreichbarkeitsproblemen sei nicht Merkmal der Definition eines Mittelzentrums und auch nicht maßgebend dafür, wie zentrale Orte zu entwickeln seien. Nach Z 24 und Z 25 solle einerseits die Entwicklung und Sicherung von Zentralen Orten die öffentliche Daseinsvorsorge gewährleisten; anderseits seien solche Orte zu entwickeln, um überörtliche Versorgungsaufgaben für ihren Verflechtungsbereich erfüllen zu können. Dieses System der zentralen Orte solle nach Z 27 ein ausgeglichenes und gestuftes Netz an Ober-, Mittel- und Grundzentren entstehen lassen bzw. erhalten. Folglich könnten die Funktionszuweisungen für die Zentralen Orte soweit ausgedehnt werden, wie dies mit einem ausgeglichenen und gestuften Netz an Ober-, Mittel- und Grundzentren vereinbar sei. Unerheblich sei auch, ob Tragfähigkeit und Erreichbarkeit der festgelegten Mittelzentren es erforderten, dass die in G 17 genannten Gemeinden und Städte - wie zuvor auch - mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums ausgestattet seien. Denn auch wenn diese Zuweisung von Teilfunktionen nicht erforderlich sei, folge daraus nicht zwangsläufig, dass der Entzug der Teilfunktion verhältnismäßig sei. Allein die Nichterforderlichkeit einer Funktion begründe kein überörtliches Interesse von höherem Gewicht, welches den Eingriff in die Planungshoheit in Gestalt des Entzugs einer Teilfunktion rechtfertige. Zu rechtfertigen sei der Entzug der Teilfunktion von Mittelzentren allenfalls dann, wenn bei Beibehaltung der Teilfunktionen eines Mittelzentrums die Entwicklung der starken Versorgungskerne im Raum geschwächt werden würde. Dafür allerdings gebe der Antragsgegner im LEP 2010 und in seiner Begründung sowie in den Verfahrensunterlagen keine Anhaltspunkte. Die Wahrnehmung von Versorgungs- und Verwaltungsfunktionen in den umliegenden Orten werde durch die Einstufung der Antragstellerin als Mittelzentrum oder durch die Zuweisung von Teilfunktionen eines Mittelzentrums nicht beeinträchtigt oder gar eingeschränkt. Sie erfülle die Mittelzentrumsfunktionen und die zugehörigen Verwaltungsaufgaben bereits seit vielen Jahren. Die über die Jahrzehnte aufgebaute Infrastruktur erweise sich in sämtlichen Zentralen Orten der Umgebung als äußerst stabil. Die dort vorhandenen Strukturen seien in der Zeit kontinuierlich gewachsen. Es sei nicht zu erwarten und auch nicht ersichtlich, dass die mittelzentrale Funktion einen Funktionsverlust für die umgebenden Orte nach sich ziehen könnte. Vielmehr habe es der Entwicklung der benachbarten Mittelzentren bisher nicht geschadet, dass auch die Antragstellerin die Teilfunktion eines Mittelzentrums innegehabt habe. Dass dies künftig anders sein könnte oder sollte, erschließe sich weder aus dem LEP 2010 noch aus dessen Begründung und auch nicht aus den Verfahrensunterlagen. Dass auch der Antragsgegner Teilfunktionen ohne Rücksicht auf die angegebene Zentrenstruktur, sondern allein unter dem Gesichtspunkt der bereits vorhandenen Funktionen zuerkannt habe, zeige sich bei der Übertragung von Teilfunktionen eines Oberzentrums auf die Stadt Halberstadt. Diese Teilfunktionen seien verliehen worden, obwohl zwischenzeitlich durch den Neubau der B 6n die Stadt Halberstadt an die Oberzentren Magdeburg und Halle gut angebunden sei, so dass jedenfalls das Oberzentrum Magdeburg innerhalb von 60 Minuten erreicht werden könne und sich keine Erreichbarkeitsprobleme ergäben.

Die Einstufung der Stadt Quedlinburg als Mittelzentrum, der Antragstellerin hingegen nur als Grundzentrum sei schließlich auch deshalb abwägungsfehlerhaft, weil beide Gemeinden die Voraussetzungen eines Mittelzentrums erfüllten und sie, die Antragstellerin, eine höhere Einwohnerzahl habe als Quedlinburg. Zudem besitze die als Mittelzentrum anerkannte Stadt Quedlinburg vergleichbar vielfältige Funktionen wie die Antragstellerin nicht. Die Stadt Quedlinburg sei auch wesentlich kleiner als die Antragstellerin. Dies sei u.a. darauf zurückzuführen, dass das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt die Eingemeindungen der Gemeinde Rieder und Bad Suderode sowie der Stadt Gernrode für unwirksam erklärt habe. Der Plangeber sei daher betreffend die Einstufung der Stadt Quedlinburg als Mittelzentrum von fehlerhaften Annahmen ausgegangen. Abwägungsfehlerhaft sei insbesondere, dass der Antragsgegner bei der Bewertung von Funktionen für die Einstufung einer Gemeinde als Ober,- Mittel- oder Grundzentrum auf den Zustand der Städte und Gemeinden zu Beginn der Planaufstellung abstelle und die zwischenzeitliche Gemeindegebietsreform nicht in die Planung einfließe. Die Änderungen in der Versorgungsstruktur der Gemeinden und Gebiete würden nicht zur Kenntnis genommen.

Der LEP 2010 sei auch deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Ziele Z 46 bis Z 52 zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zentraler Orte der unteren Stufe führten. Die sich aus dem Ziel Z 46 ergebenden Folgen bekomme sie schon jetzt zu spüren, weil ihr bei der Aufstellung ihres Flächennutzungsplans die Darstellung der Sonderbauflächen unter Hinweis auf den angegriffenen Plan untersagt worden sei. Dadurch werde sie in unverhältnismäßiger Weise in ihrer kommunalen Planungshoheit beschränkt. Für Einzelhandelsbetriebe dieser Größenordnung sei nicht ersichtlich, dass sie das Zentrale-Orte-Prinzip stören oder Lücken in das geplante Versorgungsnetz reißen könnten; zumal Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO nur für Einzelhandelsbetriebe - widerlegbar - vermutet würden, die eine Geschossfläche von mehr als 1.200 m² besitzen. Der Plangeber übersehe auch, dass Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO in Grundzentren lediglich zur Versorgung der im Grundzentrum ansässigen Bevölkerung dienten, wenn sie zwar mehr als 800 m² Geschossfläche aufweisen, aber weniger als 1.200 m² Geschossfläche besitzen. Darüber hinaus gefährdeten oder beeinträchtigten derartige großflächige Einzelhandelsbetriebe jedenfalls in Gemeinden, die ihre Einwohnerzahl aufweisen, die zentralörtlichen Versorgungsfunktionen nicht. Diese übermäßige Beschränkung ihrer städtebaulichen Entwicklung werde auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass nach Z 52 die Ausweisung von Sondergebieten für großflächige Einzelhandelsbetriebe auch in Grundzentren unter Berücksichtigung ihres Einzugsbereiches zulässig sei. Voraussetzung dafür, dass die Gemeinde diese Zielaussage für sich in Anspruch nehmen könne, sei, dass das grundzentrale System durch die Regionale Planungsgemeinschaft an die Kriterien im Landesplan angepasst sei. Da aber im LEP 2010 nicht sichergestellt sei, dass im Zeitpunkt seines Inkrafttretens diese Anpassung bereits erfolgt sei, bestehe jedenfalls für den Zeitraum zwischen dem Inkrafttreten des LEP 2010 und dem Wirksamwerden eines Regionalplanes die Möglichkeit, dass ihr die Ausweisung von Sondergebieten für den großflächigen Einzelhandel untersagt sei. Für diese zeitweilige Blockade der kommunalen Bauleitplanung sei ein Rechtfertigungsgrund nicht ersichtlich. Darüber hinaus erwiesen sich die Ziele Z 46 und Z 52 als ungeeignet, um die Vorstellungen des Plangebers von der zentralörtlichen Gliederung zu erreichen. Er übersehe, dass großflächiger Einzelhandel nicht nur in Sondergebieten, sondern auch in Kerngebieten planungsrechtlich zulässig sei.

Ausgehend von der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts seien zudem die Ziele Z 25, 30, 33, 34, 47, 48 und 52 des LEP 2010 zu unbestimmt. Die Begründungen zu den Zielen Z 33 und 34 seien unergiebig, weil sie sich auf Versorgungsbereiche bezögen. Die Ziele gingen in ihren Aussagen bezüglich der genannten Einrichtungen weit über die Versorgungsbereiche hinaus. Vor allem aber lasse die beispielhafte Aufzählung keinen Schluss auf eine Differenzierung im Einzelhandelsbereich zu. Damit seien diese Ziele und alle nachfolgenden Ziele, die die Ansiedlung des großflächigen Einzelhandels beträfen, unwirksam. Dies führe zur gesamten Nichtigkeit des LEP 2010.

Die Antragstellerin beantragt,

den LEP 2010 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er trägt vor: Nach den Regelungen des § 9 LPIG LSA sei ein Hinweis auf die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften nicht vorgeschrieben. Die Antragstellerin übergehe zudem die Regelungen des § 28 Abs. 2 ROG, der Anwendungsvorschriften zur Planerhaltung für die Raumordnung in den Ländern enthalte und im Verhältnis zu § 28 Abs. 3 ROG lex specialis sei.

Die fehlende erneute Beteiligung sei nicht verfahrensfehlerhaft gewesen. Da das Verfahren zur Aufstellung des LEP 2010 am 05.09.2006 durch Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten der Landesregierung im Ministerialblatt des Landes Sachsen-Anhalt und damit vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet worden sei, werde gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 ROG das Aufstellungsverfahren nach den bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen. Zwar bestehe nach § 28 Abs. 1 Satz 2 ROG für den Plangeber ein Wahlrecht zur Umstellung des Planaufstellungsverfahrens auf das neue Recht des ROG; allerdings bedürfe es dafür einer entsprechenden ausdrücklichen Willensbekundung. An einer solchen fehlt es hier. Die Verordnung über den LEP 2010 sei gemäß den Angaben in der Einleitung ausschließlich gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LPIG LSA erlassen worden. Die Ermächtigungsgrundlage stütze sich somit ausschließlich auf Landesrecht; eine Bezugnahme auf die seit 30.06.2009 unmittelbar geltenden § 8 ff. ROG fehle. Aus verschiedenen Stellen in der Begründung zum LEP 2010 ergebe sich nichts Gegenteiliges. Der in der Begründung zum Ziel Z 26 enthaltene Verweis auf § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG betreffe das ROG alter Fassung. Es werde der früher geltende Wortlaut dieses Grundsatzes der Raumordnung verwendet, wonach die Siedlungsstruktur "auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten" sei. In der Begründung zu Kapitel 4 werde zwar das neue ROG angeführt. Allerdings ergebe sich bereits aus dem darauf folgenden Satz, wonach für die Aufstellung von Regionalplänen die §§ 6, 7, 8 i.V.m. § 3 des LPIG LSA gelten, dass der Plangeber weiterhin das LPIG LSA anwende.

Abwägungsmängel lägen nicht vor. Der erstmals im Normenkontrollverfahren vorgebrachte Einwand, dass die Antragstellerin in tatsächlicher Hinsicht die Funktion eines Mittelzentrums uneingeschränkt erfülle und zukünftig erfüllen könne, sei nach der Beschlussfassung über den LEP 2010 im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren nicht zu berücksichtigen. Die Antragstellerin habe in beiden Beteiligungsverfahren lediglich vorgetragen, dass sie die Teilfunktionen eines Mittelzentrums erfülle und weiterhin erfüllen könne. Auch der frühere Landkreis Wernigerode und die Regionale Planungsgemeinschaft Harz hätten sich in beiden Beteiligungsverfahren nur für eine Beibehaltung der Teilfunktionen eines Mittelzentrums ausgesprochen. Unabhängig davon habe die Antragstellerin im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan in maßgeblichen Bereichen die Funktionen eines Mittelzentrums nicht erfüllt und erfülle sie auch heute nicht. Die Einrichtungen der Antragstellerin entsprächen nur in Teilen denen eines Mittelzentrums. Er habe die tatsächlich bestehende Bedeutung der Antragstellerin und ihren Vortrag in den Beteiligungsverfahren vollständig und fehlerfrei erfasst, ihre Belange in die Abwägungsvorschläge eingestellt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht abgewogen. Das Ergebnis der planerischen Abwägung mit dem Entzug der Teilfunktionen eines Mittelzentrums sei verhältnismäßig und verletze das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin nicht. Bereits aus den gesetzlichen Vorgaben in § 2 b Abs. 1 LPlG LSA werde ersichtlich, dass für die Auswahl der Zentralen Orte zwei Kriterien beispielhaft vorgegeben würden: die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Zentralen Ortes selbst und seine Erreichbarkeit für die Einwohner seines Verflechtungsbereiches. Auf Grund der Verwendung des Wortes "insbesondere" könnten auch weitere Kriterien herangezogen werden. Demgemäß greife der Ausgangspunkt der Antragstellerin zu kurz, die Einstufung bestimme sich nur danach, ob die vorhandenen Einrichtungen die Merkmale der Definition eines Zentralen Ortes erfüllten. Darüber hinaus werde aus dem gesetzlichen Regelungssystem ersichtlich, dass es nicht nur um eine Auswahl Zentraler Orte gehe, sondern ein dreistufiges System Zentraler Orte festzulegen sei, bei dem neben tatsächlichen Faktoren auch (raumordnungs-)planerische Belange und Ziele eine Rolle spielten. Eine erneute Einstufung der Antragstellerin mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums sei nicht (mehr) in Betracht gekommen. Sie habe mit rund 15.000 Einwohnern schon zu Beginn der Aufstellung des LEP 2010 nicht die Vorgaben erfüllt, die dafür maßgeblich gewesen seien, Gebietskörperschaften als mittelzentrale Orte in Betracht zu ziehen. Ein maßgeblicher Faktor hierfür sei die Einwohnerzahl im zentralen Siedlungsgebiet, nicht in der kommunalen Gebietskörperschaft. Gemäß dem Konzept der Zentralen Orte im LEP 2010 hätten danach in der Regel mindestens 20.000 Einwohner im zentralen Siedlungsgebiet vorhanden sein müssen. Die in 12 bzw. 13 km Entfernung liegenden in Mittelzentren Wernigerode, Quedlinburg und Halberstadt hätten zu diesem Zeitpunkt alle die Regel-Mindestgröße erfüllt. Zuwächse einer kommunalen Gebietskörperschaft in der Einwohnerzahl durch Eingemeindungen im Rahmen der Gemeindegebetsreform seien folglich von vornherein ohne Bedeutung. Die Antragstellerin habe - wie andere Gemeinden auch - durch die Eingemeindungen Siedlungsgebiete ehemaliger Gemeinden hinzugewonnen. Diese lägen jedoch immer außerhalb ihres zentralen Siedlungsgebiets. Er habe die mit der Gemeindegebietsreform verbundene Änderung der Gebiete und Einwohnerzahlen im Rahmen der Beschlussfassung über den LEP 2010 bei seiner Abwägungsentscheidung betrachtet. Da es um die Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge gehe, habe er für die Auswahl der grundsätzlich in Betracht kommenden Zentralen Orte mehrere inhaltliche Kriterien herangezogen, wie die Tragfähigkeit des Verflechtungs- bzw. Einzugsbereichs des Zentralen Orts, eine zeitgerechte Erreichbarkeit aus dem Verflechtungs- bzw. Einzugsbereich und ein gewisses Eigenpotenzial an Einwohnern des Zentralen Orts, um die überörtlichen Versorgungseinrichtungen auf längere Sicht aufrecht erhalten zu können. Diese Kriterien und die weiteren maßgeblichen Faktoren wie die räumliche Situationsgebundenheit, die Sicherung einer gleichmäßigen Verteilung bzw. Verteilungsgerechtigkeit im Gesamtraum und dessen finanzielle Leistungsfähigkeit seien von der Gemeindegebietsreform unberührt geblieben. Eine Abweichung von dem in § 2b Abs. 2 LPlG LSA vorgegebenen System der Dreistufigkeit habe einer besonderen Situation vorausgesetzt, die die Antragstellerin für sich nicht in Anspruch nehmen könne. Ferner lege das System der Zentralen Orte (auch) eine Hierarchie zwischen den einzelnen Zentralen Orten fest. Deshalb würde die Antragstellerin bei einer Beibehaltung der Teilfunktionen eines Mittelzentrums die Funktionen der umliegenden Mittelzentren stören und schwächen. Darüber hinaus sei die prognostizierte demografische Entwicklung mit heranzuziehen gewesen. Er habe im Rahmen seiner Abwägung auch berücksichtigt, dass die im Gebiet der Antragstellerin entstandenen Einrichtungen durch den Wegfall der Teilfunktion eines Mittelzentrums nicht ebenfalls wegfielen, sondern weiter bestehen blieben. Die für die Festlegung im LEP 2010 herangezogenen Faktoren beträfen den Gesamtraum des Landes und seien damit überörtliche Interessen von höherem Gewicht, die es erlaubten, die Belange der Antragstellerin aus ihrem Selbstverwaltungsrecht zurückzustellen. Widersprüche in der Einstufung von Mittelzentren im System der Zentralen Orte bestünden nicht. In Bezug auf das Mittelzentrum Haldensleben übersehe die Antragstellerin, dass die Bevölkerungsentwicklung nur ein Faktor unter mehreren sei und die Einwohnerzahl für ein Mittelzentrum lediglich "in der Regel" mindestens 20.000 Einwohner voraussetze. Die Stadt Haldensleben habe er auf Grund anderer Faktoren, die anhand einer Gesamtbetrachtung stärker gewichtet worden seien, als Mittelzentrum eingestuft. Dies betreffe vor allem die räumliche Situationsgebundenheit und die sich daraus ergebende Erreichbarkeit mittelzentraler Versorgungsfunktionen für Einwohner im ländlichen Raum sowie die Sicherung einer gleichmäßigen Verteilung(-sgerechtigkeit) im Gesamtraum. Diese Faktoren träfen auf die Antragstellerin nicht zu.

Die Antragstellerin rüge ferner zu Unrecht einen Abwägungsfehler in Bezug auf die Festlegungen des LEP 2010 zur raumverträglichen Steuerung des großflächigen Einzelhandels. Das hierzu in den Zielen Z 46 bis Z 52 festgelegte Konzept, insbesondere das darin enthaltene Konzentrationsgebot, das eine Ansiedlung der verschiedenen Betriebsformen des großflächigen Einzelhandels nur in Ober- und Mittelzentren zulasse, stehe mit höherrangigem Recht im Einklang und sei als überörtliches Interesse von höherem Gewicht mit der Selbstverwaltungsautonomie der Gemeinde vereinbar. Die Ziele der Raumordnung zum großflächigen Einzelhandel leisteten einen räumlichen Beitrag zum Schutz der Funktion der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche. Der raumordnungsrechtlich legitime Zweck sei ein überörtliches Interesse von höherem Gewicht und rechtfertige die Beschränkung der gemeindlichen Selbstverwaltungsautonomie in der Gestalt der Planungshoheit. Mit den Sonderregelungen in den Zielen Z 49, Z 50 und Z 52 werde ein abgestuftes System an Sonderfällen erfasst. Für davon nicht erfasste Härtefälle komme außerdem das förmliche Zielabweichungsverfahren in Betracht. Anhand des Konzepts werde auch deutlich, dass kein Widerspruch zwischen dem Entzug der Teilfunktionen eines Mittelzentrums für die Antragstellerin und dem Ziel Z 52 mit den verbindlichen Vorgaben für die Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel in Grundzentren bestehe. Da die Antragstellerin auch den Grundsatz G 17, der ihr eine besondere Bedeutung für die Versorgung im ländlichen Raum bestätige, für sich in Anspruch nehmen könne, seit eine zeitweilige Blockade der gemeindlichen Bauleitplanung bei einem Zielabweichungsverfahren nicht ersichtlich. Eine Umgehung der Ziele Z 46 bis Z 52 durch die Festsetzung von Kerngebieten nach § 7 BauNVO in einem Bebauungsplan liege nicht vor. Die Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel erfolge regelmäßig am Siedlungsrand der Gemeinden. An diesen Standorten könne die Zweckbestimmung von Kerngebieten nicht erfüllt werden, so dass deren Festsetzung bereits gegen das Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB verstoßen würde. Im Übrigen erfüllten die Innenstädte und örtlichen Zentren der Grundzentren und der Nichtzentralen Orte in der Regel nicht die Voraussetzungen zur Festsetzung eines Kerngebiets. Sofern dies ausnahmsweise einmal der Fall sein sollte, werde sich eine Umgehung des Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebots sowie des Beeinträchtigungsverbots nicht ganz verhindern lassen können. Gleichwohl sei dies in einem Maße minimiert, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den Raumordnungszielen zur raumverträglichen Steuerung des großflächigen Einzelhandels stehe.

Die Antragstellerin rüge zu Unrecht, dass die Ziele Z 25, Z 30, Z 33, Z 47, Z 48 und Z 49 unwirksam seien, weil der in diesen Zielen genannt Begriff des Verflechtungsbereichs nicht bestimmbar sei. Für die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Verflechtungsbereiche sei anerkannt, dass dies durch zeichnerische und/oder textliche Festlegung erfolgen könne oder auch durch die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "Verflechtungsbereich". Dabei müssten die Kriterien für die Abgrenzung des Verflechtungsbereichs nicht ausdrücklich benannt werden. Es genüge, wenn die Kriterien durch Auslegung des Begriffs und unter Verwendung fachwissenschaftlicher Methoden ermittelt werden könnten, wobei auch empirische Methoden Anwendung finden könnten. Sofern und soweit auch abstrakte Kriterien zur Anwendung kämen, die der Konkretisierung bedürften, stehe dieser Umstand der Bestimmbarkeit durch Auslegung nicht entgegen. Der Antragsgegner habe die Verflechtungsbereiche der Mittel- und Oberzentren nicht nur anhand empirischer Methoden eindeutig ermittelt. Er sei bei seiner Ermittlung an die gesetzlichen Vorgaben des § 2b Abs. 1 Satz 3 LPIG LSA gebunden. Danach seien die Tragfähigkeit und die Erreichbarkeit maßgebliche Kriterien für die Abgrenzung der Verflechtungsbereiche. Auf dieser Grundlage habe er alle Kriterien zur Bestimmung der Verflechtungsbereiche ausdrücklich benannt und die Verflechtungsbereiche entsprechend bestimmt. Die sich daraus ergebende Überschneidungen von Verflechtungsbereichen habe er aus Gründen der Daseinsvorsorge in Kauf genommen, so dass gemeinsame Verflechtungsbereiche zwischen Oberzentren und Mittelzentren sowie zwischen Mittelzentren Bestandteil der Festlegungen zu den Zentralen Orten geworden seien Diese Überschneidungen seien widerspruchsfrei möglich, weil der LEP 2010 keine Beeinträchtigungsverbote zwischen Zentralen Orten festlege.

Die Grundversorgung in Ziel Z 52 sei als qualitativ hochwertige Vollversorgung im Bereich des täglichen Bedarfs festgelegt worden. Die Grundversorgung für den täglichen Bedarfs umfasse nach der verbindlichen Vorgabe Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke sowie Drogerieartikel. Diese Warensortimente zählten unstreitig zu den Gütern des täglichen Bedarfs. Die von der Antragstellerin darüber hinaus geforderten Sortimente wie Kleidung, Zeitungen und Zeitschriften sowie Schnittblumen gehörten nicht zwingend zu den Gütern des täglichen Bedarfs im Bereich der Grundversorgung. Ferner sei zu beachten, dass die raumordnerische Vorgaben nur für großflächigen Einzelhandel gelten. Kleinteilige Einzelhandelsbetriebe mit weniger als 800 m² Verkaufsfläche könnten mit jedweden Sortimenten in Grundzentren und in Nichtzentralen Orte angesiedelt werden; raumordnerische Vorgaben zum Einzelhandel stünden insoweit nicht entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Gründe

I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1. Der Antrag ist insbesondere statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen als den in Nr. 1 genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, soweit das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber in § 10 des Ausführungsgesetzes zur VwGO getroffen. Danach kann der LEP 2010 schon deshalb Gegenstand eines Normenkontrollantrages sein, weil er auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 28.04.1998 (GVBl. S. 255), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12.2007 (GVBl. S. 466), - LPlG LSA - als Rechtsverordnung erlassen wurde (vgl. auch OVG MV, Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, NVwZ-RR 2013, 712 [713], RdNr. 42 in juris; BayVGH, Urt. v. 22.01.2009 - 4 N 08.708 - juris, RdNr. 20). Der Antrag ist insbesondere auch insoweit statthaft, als die Antragstellerin die Ergänzung einer vorhandenen Festlegung in der Weise begehrt, dass ihr die Stellung als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums oder eines Mittelzentrums zugesprochen wird, wobei sie allerdings im Normenkontrollverfahren nur den Ausspruch erreichen könnte, dass der Normgeber durch sein teilweises Unterlassen gegen höherrangiges Recht verstoßen habe (vgl. hierzu OVG MV, Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, NordÖR 2011, 277, RdNr. 25 in juris, m.w.N.).

2. Die einjährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Der LEP 2010 wurde am 11.03.2011 bekannt gemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim erkennenden Gericht am 28.02.2012 eingegangen.

3. Der Antrag ist bezüglich der erstmals im Schriftsatz vom 25.02.2013 angegriffenen Ziele der Raumordnung nicht deshalb unzulässig, weil zu diesem Zeitpunkt bereits die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO abgelaufen war. Wird zunächst schriftsätzlich der Antrag angekündigt, einen Plan wegen Teilunwirksamkeit in im Einzelnen bezeichneten Punkten aufzuheben und wird später (in der mündlichen Verhandlung) der Antrag gestellt, den Plan für unwirksam zu erklären, ist in diesem Vorgehen im Hinblick auf die Besonderheiten bei der Normenkontrolle als objektives Prüfungsverfahren keine Antragsänderung zu erblicken (vgl. zu einem Änderungsbebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 21.07.2010 - 4 BN 3.10 -, BauR 2011, 238). Dem entsprechend ist die Antragstellerin nach Stellung eines zulässigen Normenkontrollantrages befugt, auch nach Ablauf der Antragsfrist weitere, im ursprünglichen Antrag nicht angegriffene Regelungen der Rechtsverordnung zur gerichtlichen Prüfung zu stellen (a.A. wohl: SächsOVG, Urt. v. 15.01.2004 - 1 D 6/02 -, NuR 2004, 812 [813], RdNr. 28 in juris). http://www.juris.de/jportal/portal/t/2u6a/page/jurisw.psml?doc.hl=1&doc.id=WBRE410016997&documentnumber=3&numberofresults=11&showdoccase=1&doc.part=L&paramfromHL=true - rd_10

4. Die Antragstellerin ist auch im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Eine Gemeinde kann die Prüfung der Gültigkeit einer von ihr zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde zu beachten hat; ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 307 [309], RdNr. 11 in juris). Die im LEP 2010 festgelegten Ziele der Raumordnung hat die Antragstellerin gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Raumordnungsgesetzes vom 22.12.2008 (BGBl I S. 2968), zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl I S. 2585), - ROG - und § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches (BauGB) bei ihren Planungen zu beachten. Dies gilt insbesondere für die Festlegungen im Zentrale-Orte-System. So ist die Festsetzung der Ober-, Mittel- und Grundzentren gemäß § 2b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LPlG LSA als bindende Zielfestlegung im Sinne des Raumordnungsrechts gestaltet, die bei der Antragstellerin entsprechende Bindungen auslösen (vgl. OVG MV, Urt. v. 14.07.2010, a.a.O., RdNr. 24 in juris; SaarlOVG, Urt. v. 27.11.2008 - 2 C 120/07 -, juris, RdNr. 42). Zudem sind nach § 2a Nr. 3 e) LPlG LSA die Zentralen Orte entsprechend ihrer Funktionen besonders zu fördern. Aber auch soweit in Abschnitt 2.3 des LEP 2010 zum großflächigen Einzelhandel Ziele (Z 46 bis Z 52) festgelegt sind, hat sich die Antragstellerin bei ihren Planungen daran auszurichten.

II. Der Normenkontrollantrag ist aber nicht begründet.

Der LEP 2010 findet seine Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 3 Satz 1 LPlG LSA. Nach dieser Vorschrift beschließt die Landsregierung den Landesentwicklungsplan als Verordnung.

1. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Verfahrensfehler bei der Aufstellung des Plans liegen nicht vor.

1.1. Insbesondere ist der LEP 2010 ordnungsgemäß ausgefertigt. Nach der beigezogenen, beim Landeshauptarchiv aufgenommenen Originalurkunde wurde die Verordnung am 16.02.2011 gemäß Art. 82 Abs. 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (LVerf) durch den (damaligen) Ministerpräsidenten, der gemäß Art. 69 Abs. 1 Satz 1 LVerf das Land vertritt, und den (damaligen) Minister für Landesentwicklung und Verkehr ausgefertigt.

1.2. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, der Antragsgegner hätte nach der Änderung des zweiten Entwurfs das Beteiligungsverfahren erneut durchführen müssen.

1.2.1. Maßgebend für das Verfahren zur Aufstellung des Raumordnungsplans sind die Vorschriften des § 5 Abs. 2 LPlG LSA. Danach wird der Entwurf des Landesentwicklungsplans von der obersten Landesplanungsbehörde unter Beteiligung aller Ressorts erarbeitet. Er ist danach den in § 3a Abs. 3 Halbsatz 1 LPlG LSA genannten Behörden, den Regionalen Planungsgemeinschaften, den öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 ROG begründet werden soll, sowie Verbänden und Vereinigungen, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung von Bedeutung ist, zur Stellungnahme zuzuleiten. Die Anregungen und Bedenken der Beteiligten sind mit diesen zu erörtern. Diesen Regelungen lässt sich keine Verpflichtung des Plangebers entnehmen, dass bei jeder Änderung eines Planentwurfs die in § 5 Abs. 2 LPlG LSA genannten Stellen erneut zu beteiligen wären. Insoweit unterscheiden sich die für den Landesentwicklungsplan geltenden Regelungen des § 5 LPlG LSA von der für Regionale Entwicklungspläne maßgebenden Bestimmung des § 7 LPlG LSA, in dessen Absatz 5 vorgeschrieben ist, dass die Regionalversammlung u.a. darüber entscheidet, ob eine erneute Beteiligung und Auslegung nach den Absätzen 3 und 4 wegen erheblicher Änderungen des Entwurfs erforderlich ist.

1.2.2. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt sich eine Pflicht zur erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen nicht aus § 10 Abs. 1 Satz 4 des am 30.06.2009 in Kraft ROG herleiten. Danach kann, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahren nach den Sätzen 1 bis 3 geändert wird, die Einholung der Stellungnahmen auf die von der Änderung betroffene Öffentlichkeit sowie die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen beschränkt werden, wenn durch die Änderung des Planentwurfs die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese Vorschrift findet auf das bereits 2006 begonnene Verfahren keine Anwendung. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 ROG werden u.a. Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 8, die vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen. Zwar können gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 ROG, wenn mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Schritten des Verfahrens noch nicht begonnen worden ist, diese auch nach den Vorschriften dieses Gesetzes durchgeführt werden. Davon hat der Antragsgegner aber keinen Gebrauch gemacht. Eine entsprechende Willensbekundung ist nicht ersichtlich. Eine solche Willensbekundung lässt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin insbesondere nicht daraus ableiten, dass der Antragsgegner im LEP 2010 materiell, insbesondere zur Rechtfertigung einzelner Ziele, teilweise auf Rechtsgrundlagen des neuen ROG Bezug genommen hat. Die Übergangsvorschrift des § 28 Abs. 1 ROG betrifft allein die Anwendung von Verfahrensvorschriften; Abs. 1 Satz 2 räumt den Verfahrensträgern des Raumordnungsplanes ein Wahlrecht ein, welches Verfahrensrecht sie auf gesetzlich vorgeschriebene einzelne Schritte, mit denen noch nicht begonnen worden ist, zur Anwendung bringen wollen (Dallhammer, in: Cholewa / Dyong / von der Heide / Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, zu § 28 ROG, Stand: Dezember 2009, RdNr. 2, 16). § 28 Abs. 1 Satz 2 ROG zwingt den Plangeber aber nicht, das neue Verfahrensrecht anzuwenden, weil er zur Begründung der materiellen Regelungen verschiedentlich Bestimmungen des ROG genannt hat. Im Übrigen hat der Antragsgegner auch auf Regelungen des bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzes vom 18.07.1997 (BGBl I S. 2081), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.06.2005 (BGBl I S. 1746), - ROG 1998 - Bezug genommen, so etwa in der von der Antragstellerin genannten Begründung zum Ziel Z 26; insoweit zitiert die Begründung den Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 1998.

1.2.3. Das ROG 1998 enthielt demgegenüber keine Vorschriften, aus denen sich eine Verpflichtung zur erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen ergeben hätte. Nach § 7 Abs. 6 Satz 1 ROG 1998 in der ab dem 29.06.2005 geltenden Fassung vom 25.06.2005 war lediglich vorzusehen, dass den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung sowie zum Umweltbericht zu geben ist. Diese rahmenrechtliche Regelung stellte mithin die Öffentlichkeitsbeteiligung bzw. deren Einbeziehung in das Ermessen des Landesgesetzgebers, jedenfalls soweit es nicht um das "Ob", sondern um die Art und Weise der Beteiligung der Öffentlichkeit geht (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 7 ROG 1998, Stand: November 2003, RdNr. 145).

1.2.4. Für raumordnerische Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung wird man allerdings auch ohne ausdrückliche Regelung aus betroffenen Grundrechten (z.B. Art. 14 Abs. 1 GG) eine Pflicht herleiten müssen, die Öffentlichkeit zu beteiligen (vgl. OVG RP, Urt. v. 02.10.2007 - 8 C 11412/06 -, NuR 2008, 709 [710], RdNr. 34 in juris, m.w.N.; Dallhammer, a.a.O., RdNr. 145; Runkel, Das neue Raumordnungsgesetz, WiVerw 1997, 267 [291]). Darüber hinaus ist nach Sinn und Zweck der Vorschrift eine nochmalige Beteiligung einer Gemeinde erforderlich, wenn durch die Änderung Ziele der Raumordnung in den Raumordnungsplan aufgenommen werden, aus denen sich für sie Bindungen für ihre eigene Planung ergeben (vgl. OVG BBg, Urt. v. 24.08.2001 - 3 D 4/99.NE -, VwRR MO 2001, 411 [415]). Soweit für die Gemeinde Anpassungspflichten begründet werden, ist sie in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 [335], RdNr. 19 in juris). Ist eine Gemeinde bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans in einem frühen Verfahrensstadium angehört worden, versteht sich vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der gemeindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.03.2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869 [871], RdNr. 18 in juris).

1.2.5. Gemessen daran verhelfen die Verfahrensrügen, die die Regionale Planungsgemeinschaft (...) in dem an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 03.11.2011 vorgebracht hat und auf die sich die Antragstellerin beruft, dem Normenkontrollantrag nicht zum Erfolg.

Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat darin eine unterlassene erneute Beteiligung hinsichtlich zweier als Ziele bezeichneter Festlegungen im LEP 2010 beanstandet. Diese Rügen sind auch im Verfahren der Antragstellerin zu berücksichtigen. Eine form- und fristgerecht erhobene Rüge bewirkt, dass der einmal gerügte Fehler in jedem Gerichtsverfahren auf Dauer beachtlich bleibt; der Rüge kommt damit absolute Wirkung (Wirkung inter omes) zu (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 12 ROG, Stand: November 2011, RdNr. 98, unter Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1983, 347).

a) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat zum einen geltend gemacht, der Antragsgegner habe in den LEP 2010 das Ziel Z 114 aufgenommen, ohne den Behörden, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 ROG bestehe, die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben. Das nach Auslegung des zweiten Entwurfs in Abschnitt 3.4 "Energie" aufgenommene Ziel der Raumordnung lautet: Die Regionale Planungsgemeinschaft hat in einem Verfahren zur Änderung des Regionalen Entwicklungsplans auf der Grundlage des Antrages der Gemeinde zu prüfen, ob die Festlegung eines Vorranggebietes mit der Wirkung eines Eignungsgebietes oder eines Eignungsgebietes den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion entspricht.

Diese Rüge ist jedoch nicht begründet, weil in Z 114 inhaltlich kein Ziel der Raunordnung normiert ist, das Bindungswirkungen für nachfolgende Planungsträger im Sinne von § 4 Abs. 1 ROG erzeugt.

Ob eine Regelung in einem Raumordnungsplan ein Ziel der Raumordnung ist, bestimmt sich nicht nach der Bezeichnung als Ziel der Raumordnung im Raumordnungsplan, sondern nach ihrem materiellen Gehalt. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung; einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 [303], RdNr. 7, m.w.N.). Die Erklärung des Plangebers, seine Festlegung solle die Rechtsqualität eines Ziels der Raumordnung haben, kann hingegen für die Zielqualität nicht allein maßgeblich sein. Dem Willen des Plangebers ist zwar bei der Auslegung Rechnung zu tragen; entscheidend ist indes der materielle Gehalt (BVerwG, Beschl. v. 01.07.2005 - 4 BN 26.05 -, ZfBR 2005, 807 [808], RdNr. 4 in juris). Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung auf, so ist sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen (BVerwG, Beschl. v. 01.07.2005, a.a.O.). Die sachlichen Zielfestlegungen eines Raumordnungsplans sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nutzungs-, funktions-, entwicklungs- oder sicherungsbezogene raumordnerische Aussagen treffen (Hendler, in: Cholewa / Dyong / von der Heide / Arenz, zu § 3 ROG, Stand: Juni 2010, RdNr. 23). Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen daher, um Zielqualität zu haben, eine Aussage treffen, die sich auf den Raum bezieht; dies ist der Fall, wenn sie konkrete oder konkretisierbare Raumnutzungen oder Raumfunktionen zum Gegenstand haben (vgl. Runkel, in: Spannowsky / Runkel / Goppel, ROG, § 3 RdNr. 50).

Gemessen daran hat die Festlegung in Plansatz Z 114 des LEP 2010 nicht den Charakter eines Ziels der Raumordnung. Darin wird verfahrensrechtlich sichergestellt, dass die Regionale Planungsgemeinschaft in einem Verfahren zur Änderung des Regionalen Entwicklungsplans der Antrag einer Gemeinde prüft, ob die Festlegung eines Vorranggebietes mit der Wirkung eines Eignungsgebietes oder eines Eignungsgebietes den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion entspricht. Dieser Plansatz steht im Zusammenhang mit dem Grundsatz G 83, der den Gemeinden die Möglichkeit eröffnen will, für zulässigerweise außerhalb von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten oder Eignungsgebieten errichtete Windkraftanlagen (Altanlagen), für die nach den Vorschriften des EEG ein Repowering angestrebt wird, unter bestimmten Voraussetzungen einen Antrag auf Festlegung einer solchen Konzentrationszone zu stellen. Nach der Begründung des "Ziels" Z 114 ist es Ziel des Landes, die Möglichkeiten für den Einsatz erneuerbarer Energien auszuschöpfen. Die Regionalplanung habe hier eine wichtige Funktion. Da ein Repowering planungsrechtlich nur in Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten und in Eignungsgebieten zulässig sei, sei es erforderlich, dass die Festlegungen zur Nutzung der Windenergie in den Regionalen Entwicklungsplänen dahingehend überprüft werden, ob ein Repowering an den von den Gemeinden gewünschten Standorten mit den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion in Übereinstimmung gebracht werden kann. Eine solche Prüfungspflicht der Regionalen Planungsgemeinschaft mag zwar dazu führen, dass für sie künftig ein nicht unerheblicher Mehraufwand entsteht. Damit wird aber kein Ziel der Raumordnung formuliert, das die Planungsgemeinschaften materiell bindet. Kommt die betroffene Planungsgemeinschaft bei ihrer Prüfung zu dem Ergebnis, dass eine Ausweisung oder Erweiterung der von einer Gemeinde gewünschten Konzentrationszone das gesamträumliche Konzept in Frage stellen würde oder gar rechtlich unzulässig ist, kann sie die Ausweisung der für ein Repowering vorgesehenen Flächen als Vorrang- oder Eignungsgebiet ablehnen.

b) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat weiter moniert, dass im Ziel Z 136 "Vorranggebiete für die Rohstoffgewinnung" bezüglich der Kalisalzlagerstätte Zielitz der Zusatz "einschließlich der Erweiterung übertägiger Anlagen und Halden" eingefügt wurde.

Auch diese Änderung machte eine erneute Beteiligung öffentlicher Stellen nicht erforderlich. Gegenüber dem zweiten Entwurf des LEP 2010 wurde das Ziel Z 136 in Bezug auf das Vorranggebiet I. "Kalisalzlagerstätte Zielitz" nur dergestalt verändert, dass die Formulierung "einschließlich übertägiger Halden" aus der Begründung herausgenommen und der Bezeichnung des Vorrangstandorts angefügt wurde. Indes wurde bereits in der Begründung ausdrücklich festgehalten, dass die Festlegung den Bereich übertägiger Anlagen und Halden umfasst. An der Zielqualität und dem Umfang des Vorrangstandortes einschließlich der übertägigen Anlagen und Halden wurde damit substanziell nichts geändert.

c) In Bezug auf das in Z 136 festgelegte Vorranggebiet XI. "Quarzsandtagebau Walbeck / Weferlingen" mag eine erneute Beteiligung der betroffenen (früheren) Gemeinde W. nach den oben (1.2.4.) dargestellten Grundsätzen erforderlich gewesen sein, weil es in der zeichnerischen Darstellung des LEP 2010 gegenüber dem zweiten Entwurf in Richtung Südosten erkennbar größer dargestellt ist, so dass sich daraus für die Gemeinde möglicherweise weitergehende Bindungen für ihre eigenen Planungen ergeben.

Dieser Verfahrensmangel wäre aber gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 LPlG LSA unbeachtlich. Nach dieser Planerhaltungsvorschrift ist die Beachtlichkeit einer Verletzung von Verfahrensvorschriften ausgeschlossen bei Verfahrensmängeln, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sind. Mängel sind auf das Abwägungsergebnis dann von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. zu Mängeln im Abwägungsvorgang: BVerwG, Beschl. v. 09.10.2003 - 4 BN 47.03 -, BauR 2004, 1130, RdNr. 4 in juris). Das ist hier nicht anzunehmen.

Die von der Ausweitung dieses Vorranggebiets betroffene Gemeinde W. hatte in ihrer Stellungnahme zum zweiten Entwurf vom 21.12.2009 (Band 20300 / 2 - 31, Stellungnahme der Verfahrensbeteiligten, Gemeinden N - Z, Bl. 312 ff.) vorgetragen, dass sowohl das streitige Vorranggebiet zur Gewinnung von Quarzsand als auch das Vorranggebiet für die Gewinnung von Kalkstein mit ihren künftig zu erwartenden Abbauvorhaben die weitere Entwicklung in der Gemeinde in unzumutbarer Weise beeinträchtigen könnten. Der Abbau betreffe mittelbar und unmittelbar ausgewiesene, EU-rechtlich geschützte Natur- und Landschaftsschutzgebiete. Das örtliche Straßennetz sei den zu erwartenden Belastungen nicht gewachsen. Sie schlug vor, angemessene Abstände zur Ortslage und zu Schutzgebieten (von jeweils mindestens 600 m) zu beachten und sämtliche Vorranggebiete räumlich so zu bemessen, dass (ausgehend vom gegenwärtigen Abbau) ca. 10 Jahre Planungssicherheit bestehe. Großflächigere Ausweisungen seien gegenwärtig abzulehnen und ggf. bei neuen Auflagen des Landesentwicklungsplans zu prüfen. Die Eignung und Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur sei parallel zur Ausweisung der Vorranggebiete zu betrachten.

Der Antragsgegner hat in seinem Abwägungsvorschlag (vgl. Band 20300, 2 - 60, Bl. 273, S. 529 der Abwägungstabelle) zu diesen Einwendungen (lfd. Nr. 11) ausgeführt, dass Vorranggebiete festgelegt würden, um Rohstofflagerstätten vor entgegenstehenden Nutzungen insbesondere vor Verbauung zu sichern und die vorsorgende Sicherung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen zu gewährleisten. Mit dem LEP 2010 würden keine Festlegungen getroffen über Umfang, Lage Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe. Es würden (nur) generalisierte großräumige Festlegungen getroffen, die von der Regionalplanung zu übernehmen seien und dort konkretisiert und ergänzt würden.

Hätte der Antragsgegner die Gemeinde W. zu der Ausdehnung des Vorranggebiets nochmals angehört, hätte diese vermutlich dieselben Einwände und Forderungen zur Wahrung der Abstände erhoben. Vor dem Hintergrund, dass nach den Ausführungen des Antragsgegners mit der Festsetzung der Vorranggebiete nur ein Lagerstättenschutz bezweckt wird, bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass wiederholte Einwände der Gemeinde W. das Abwägungsergebnis beeinflusst hätten.

1.2.6. Eine über die dargestellten Fallkonstellationen hinausgehende erneute Beteiligungspflicht ergibt sich auch nicht aus § 3 Abs. 15 LPlG LSA. Danach kann, wenn durch Änderungen oder Ergänzungen eines Raumordnungsplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, ein Verfahren durchgeführt werden, in dem nur den betroffenen öffentlichen Stellen und den Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 ROG begründet werden soll, Gelegenheit gegeben wird, innerhalb eines Monats Stellung zu nehmen; auf eine Erörterung kann verzichtet werden. Zutreffend hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift nur Änderungen oder Ergänzungen bereits in Kraft getretener Pläne betrifft und nicht Änderungen und Ergänzungen von Entwürfen in einem laufenden Aufstellungsverfahren.

1.3. Soweit weitere, von der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) im Schreiben vom 03.11.2011 nicht geltend gemachte Verfahrensfehler vorliegen sollten, insbesondere was die Beteiligung öffentlicher oder privater Personen oder Stellen nach weiteren Änderungen des zweiten Planentwurfs anbetrifft, wären diese jedenfalls unbeachtlich geworden.

Nach § 28 Abs. 2 Satz 2 ROG sind unbeschadet des Satzes 1 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder unbeachtliche oder durch Fristablauf unbeachtliche Fehler bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen der Länder auch weiterhin für die Rechtswirksamkeit dieser Pläne unbeachtlich. Diese Vorschrift ergänzt die nach Satz 1 für entsprechend anwendbar erklärten materiellen Regelungen des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG um die darüber hinaus gehenden planerhaltenden Vorschriften der Länder, insbesondere in Umsetzung des Regelungsauftrages nach § 10 ROG 1998. Soweit also die Länder in ihren Raumordnungs- bzw. Landesplanungsgesetzen materielle Vorschriften über die Unbeachtlichkeit von Fehlern erlassen haben, kommen diese ergänzend neben den materiellen Regelungen des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG zur Anwendung (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 28 ROG, Stand: Dezember 2009, RdNr. 26). Dem entsprechend sind hier die Planerhaltungsvorschriften des § 9 LPlG LSA anzuwenden, die in Bezug auf die Voraussetzungen für das Unbeachtlichwerden von formellen und materiellen Mängeln über die Regelung in § 12 ROG hinausgehen.

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LPlG LSA ist die Beachtlichkeit einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften ausgeschlossen bei Verfahrensmängeln, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sind. Gemäß § 9 Abs. 2 LPlG LSA kann eine Verletzung der für Raumordnungspläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Absatz 1 unbeachtlich ist, nur innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Raumordnungsplans schriftlich gegenüber dem für die Aufstellung des Raumordnungsplans zuständigen Planungsträger geltend gemacht werden; der Sachverhalt, der die Verletzung oder den Mangel begründen soll, ist dabei darzulegen.

Die Regelungen des § 9 LPlG LSA widersprechen nicht der Vorschrift des § 10 Abs. 1 ROG 1998 in der Fassung vom 24.06.2004, der zur Planerhaltung an den Landesgesetzgeber gerichtete rahmenrechtliche Vorgaben enthielt. Danach war zur Planerhaltung vorzusehen, dass die Beachtlichkeit einer Verletzung der für Raumordnungspläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften von der Einhaltung einer Rügefrist von längstens einem Jahr nach Bekanntmachung des Raumordnungsplanes abhängig gemacht wird. Eine Verpflichtung zur Erteilung eines Hinweises bei der Bekanntmachung, wie sie nunmehr § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG vorschreibt, war nicht enthalten.

Soweit ersichtlich wurden innerhalb der Jahresfrist, abgesehen von den von der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) mit Schreiben vom 03.11.2011 geltend gemachten Einwänden, gegenüber dem Antragsgegner keine Verfahrens- oder Formfehler gerügt.

1.4. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin weiter, die Umweltprüfung sei ohne ausreichende Beteiligung der Öffentlichkeit durchgeführt worden, weil die Bekanntmachung in den Lokalseiten der Mitteldeutschen Zeitung und der Volksstimme nicht ausreichend gewesen sei, sondern auch für die Altmark eine Bekanntmachung in der dort erscheinenden Tageszeitung hätte erfolgen müssen, und der Entwurf hätte gemäß § 3b i.V.m. § 5 LPlG LSA (rechtzeitig) bekannt gemacht werden müssen.

Gemäß § 3b LPlG LSA ist bei der Erstellung des Umweltberichts die Öffentlichkeit einzubeziehen. Hierzu ist der Entwurf des Landesentwicklungsplans bei der obersten Landesplanungsbehörde für einen angemessenen Zeitraum von mindestens einem Monat auszulegen. Zugleich ist der Entwurf in das Internet einzustellen. Über Ort und Zeit der Auslegung des Entwurfs des Landesentwicklungsplans ist neben der Bekanntmachung nach diesem Gesetz landesweit in der Tagespresse vorher zu informieren. In den Bekanntmachungen und Veröffentlichungen ist darauf hinzuweisen, dass bis zum Ablauf der Auslegungsfrist Gelegenheit zur Stellungnahme gegenüber der für die Ausarbeitung des Raumordnungsplans zuständigen Stelle gegeben wird.

Es ist zwar zweifelhaft, ob diesen Anforderungen bei der Aufstellung des LEP 2010 genügt wurde. Die "Bekanntmachung nach diesem Gesetz" dürfte gemäß § 5 Abs. 1 LPlG LSA die Bekanntmachung im Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt sein. Eine Bekanntmachung im Ministerialblatt erfolgte aber - soweit ersichtlich - nicht. Es liegt lediglich ein Nachweis über die Bekanntmachung in der Volksstimme, Magdeburger Lokalanzeiger, vom 22.10.2009 vor (Band 20300 / 2 - 20, Bl. 1), in der darauf hingewiesen wurde, dass der zweite Entwurf des LEP 2010 vom 29.09.2009 nebst Umweltbericht in der Zeit vom 26.10.2009 bis 31.12.2009 sowohl im Internet als auch im Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr des Landes Sachsen-Anhalt, in den Landkreisverwaltungen und Verwaltungen der kreisfreien Städte, in den Geschäftsstellen der Regionalen Planungsgemeinschaften sowie in den Gemeindeverwaltungen eingesehen werden könne, und dass Stellungnahmen zum Umweltbericht bis zum Ende der Auslegungsfrist sowohl im Internet unter der o.g. Adresse als auch schriftlich beim Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr des Landes Sachsen-Anhalt, Turmschanzenstraße 30, 39114 Magdeburg, abgegeben werden können. Nachweise über die Auslegung des Planentwurfs lassen sich ebenfalls nicht in den Verwaltungsakten finden.

In diesem Zusammenhang möglicherweise vorliegende Verfahrensmängel sind jedoch gemäß § 9 Abs. 2 LPlG LSA unbeachtlich geworden, weil nicht ersichtlich ist, dass sie innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des LEP 2010 gegenüber dem Antragsgegner geltend gemacht wurden. Diese Planerhaltungsvorschrift genügt den europarechtlichen Anforderungen (vgl. zu § 12 Abs. 5 ROG: Spannowsky, in: Runkel / Spannowsky / Goppel, ROG, § 12 RdNr. 74). Das von der Antragstellerin zitierte Urteil des EuGH vom 18.04.2013 (C-463/11 - DVBl 2013, 777) steht dem nicht entgegen. Diese Entscheidung betraf die Frage, ob § 214a Abs. 2a Nr. 1 BauGB mit Unionsrecht vereinbar ist. Nach dieser Vorschrift war eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans auch unbeachtlich, wenn sie darauf beruhte, dass die Voraussetzung nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB unzutreffend beurteilt worden ist. Nach letzterer Vorschrift kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Die Entscheidung betraf mithin die Frage der Planerhaltung im Fall einer wegen der unzutreffenden Beurteilung unterbliebenen Umweltprüfung. Die Frage des Unbeachtlichwerdens von die Öffentlichkeitsbeteiligung berührenden Verfahrens- und Formfehlern nach Ablauf einer Frist war nicht Gegenstand der Entscheidung.

2. Der LEP 2010 ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

Bei der Rechtmäßigkeitskontrolle ist zu berücksichtigen, dass gemäß § 28 Abs. 3 ROG am 30.06.2009 geltendes Landesrecht, das die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 Abs. 2, die Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 oder die Vorschriften des Abschnitts 2 dieses Gesetzes (Raumordnung in den Ländern) ergänzt, unberührt bleiben.

2.1. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, ausgehend von der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (NdsOVG) seien die Ziele Z 25, 30, 33, 34, 47, 48 und 52 des LEP 2010 zu unbestimmt.

In der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung hat das NdsOVG (Urt. v. 15.03.2012 - 1 KN 152/10 -, juris RdNr. 52 ff.) anlässlich einer Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan entschieden, dass der dort angegriffene Bebauungsplan das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot nicht verletze, weil das mit dem Landesraumordnungsprogramm Niedersachen 2008 (LROP 2008) inhaltlich übereinstimmende Kongruenzgebot des Regionalen Raumordnungsprogramms H. (RROP) nicht die für ein raumordnungsrechtliches Ziel erforderliche Bestimmtheit aufweise. Die insoweit maßgebliche Regelung, dass

"Verkaufsflächen und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen",

ist vergleichbar mit der im angegriffenen LEP 2010 als Ziel der Raumordnung formulierten Festlegung in Z 46, wonach

"Verkaufsfläche und Warensortiment von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandeisbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen".

Das NdsOVG hat angenommen, dass das Kongruenzgebot des LROP 2008 einer Prüfung auf seinen Zielcharakter nicht standhalte. Es hat den darin verwendeten und entscheidungserheblichen raumordnungsrechtlichen Begriff des "Verflechtungsbereichs" als in den beiden Raumordnungsplänen nicht hinreichend bestimmt und auch nicht bestimmbar angesehen. Die beiden Raumordnungspläne enthielten - anders als etwa im Landesentwicklungsprogramm Baden-Württemberg - keine zeichnerischen Darstellungen oder textlichen Festsetzungen, aus denen sich die räumliche Ausdehnung der Verflechtungsbereiche bestimmen ließe. Auch das Einzelhandelskonzept der Region H. enthalte keine Inhalte, die eine Bestimmbarkeit des Begriffs herstellten. Schließlich könne auch im Wege der Auslegung der insoweit maßgebliche Bereich nicht ermittelt werden.

Unabhängig davon, dass in Rechtsprechung bislang nicht abschließend geklärt ist, ob der Begriff "Verflechtungsbereich" hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar ist, würde eine fehlende Bestimmtheit und Bestimmbarkeit dieses Begriffs nicht dazu führen, dass die von der Antragstellerin genannten Regungen im LEP 2010 oder gar der LEP 2010 insgesamt unwirksam wären. Es hätte nur zur Folge, dass diese vom Antragsgegner als Ziele der Raumordnung formulierten Festlegungen ihren Zielcharakter und damit die Qualität eines die nachfolgende Planungsebenen bindenden Rechtssatzes einbüßen.

Wie oben bereits dargelegt, sind nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung; einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O., S. 303, RdNr. 7). Wie oben (II 1.2.5.) bereits dargelegt, sind die sachlichen Zielfestlegungen eines Raumordnungsplans dadurch gekennzeichnet, dass sie nutzungs-, funktions-, entwicklungs- oder sicherungsbezogene raumordnerische Aussagen treffen. Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen daher, um Zielqualität zu haben, eine Aussage treffen, die sich auf den Raum bezieht; dies ist der Fall, wenn sie konkrete oder konkretisierbare Raumnutzungen oder Raumfunktionen zum Gegenstand haben. Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung auf, so ist sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen (BVerwG, Urt. v. 01.07.2005, a.a.O.).

Fehlt es an der Zielqualität der Regelungen im LEP 2010, kann der Begriff des "Verflechtungsbereichs" auch noch auf der Ebene der Regionalplanung konkretisiert und so den raumordnungsrechtlichen Vorgaben, die die Gemeinden bei der Aufstellung ihrer Bauleitpläne gemäß § 1 Abs. 4 BauGB zu beachten haben, Zielqualität verliehen werden. Die raumordnungsrechtlichen Vorschriften im LPlG LSA und ROG schließen dies jedenfalls nicht aus. Die Bestimmung des "Verflechtungsbereichs" des jeweiligen Zentralen Orts zählt nicht zu den Festlegungen zur Raumstruktur, die der Landesentwicklungsplan gemäß § 4 Abs. 2 LPlG LSA mindestens enthalten soll. So hat auch das NdsOVG geprüft, ob sich ggf. aus den Regelungen im Regionalplan (dem RROP H.) der Begriff des "Verflechtungsbereichs" bestimmen lässt. Ob die bestehenden Regionalen Entwicklungspläne in Sachsen-Anhalt eine solche ggf. erforderliche Bestimmung des "Verflechtungsbereichs" (bereits) enthalten, ist insoweit ohne Belang. Unabhängig davon lässt sich der Begriff des "Verflechtungsbereichs" - wie das NdsOVG in der zitierten Entscheidung klargestellt hat - ggf. unter Zuhilfenahme eines regionalen Einzelhandelskonzepts bestimmen.

2.2. Der LEP 2010 lässt auch keine inhaltlichen Mängel erkennen.

2.2.1. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, ihre Einstufung als Grundzentrum ohne die ihr bisher im LEP 1999 zugestandene Teilfunktion eines Mittelzentrums sei fehlerhaft.

a) Gemäß § 2b Abs. 2 LPlG LSA sind als Zentrale Orte in einem dreistufigen System in den Raumordnungsplänen Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren festzulegen. Oberzentren und Mittelzentren sind im Landesentwicklungsplan, Grundzentren im Regionalen Entwicklungsplan festzulegen. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 a) LPlG LSA sollen die Festlegungen zur Raumstruktur im Landesentwicklungsplan mindestens Zentrale Orte der oberen und mittleren Stufe enthalten, und gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA sind in den Regionalen Entwicklungsplänen, soweit erforderlich, die Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) festzulegen. Diese Vorschriften halten sich in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 b) und c) ROG 1998 vorgegebenen Rahmen, wonach die Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur, insbesondere auch zu Zentralen Orten und besondere Gemeindefunktionen, wie Entwicklungsschwerpunkte und Entlastungsorte, enthalten sollen.

Aus den §§ 2b Abs. 2, 4 Abs. 2 Nr. 1 a) und 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA folgt zunächst, dass grundsätzlich den Trägern der Regionalplanung die Aufgabe zukommt, die Grundzentren zu bestimmen. Insoweit könnte bereits angezweifelt werden, ob der Antragsgegner befugt gewesen ist, einzelnen - von den Regionalen Planungsgemeinschaften zu bestimmenden - Grundzentren die Teilfunktion eines Mittelzentrums zuzusprechen. Allein der Umstand, dass der Antragsgegner dies im Ziel Z 38 des LEP 2010 bei fünf Gemeinden (Hansestadt Gardelegen, Genthin, Hansestadt Havelberg, Hansestadt Osterburg und Jessen) getan hat, würde dem Begehren der Antragstellerin nicht zum Erfolg verhelfen. Aus einer gesetzeswidrigen Festlegung in einem möglicherweise vergleichbaren Fall könnte sie keine ebenfalls gesetzeswidrige Gleichbehandlung beanspruchen.

Aber auch wenn anzunehmen sein sollte, aus der Aufgabe des Antragsgegners, im Landesentwicklungsplan Mittelzentren festzulegen, ergebe sich zugleich die Befugnis, einzelnen Orten, die die Regionalen Planungsgemeinschaften nach den im Ziel Z 39 aufgestellten Kriterien voraussichtlich zu Grundzentren bestimmen werden, Teilfunktionen eines Mittelzentrums zuzusprechen, ergäbe sich für die Antragstellerin kein Anspruch auf die Festlegung, dass sie weiterhin Teilfunktionen eines Mittelzentrums übernimmt.

Den Regelungen der §§ 2b Abs. 2, 4 Abs. 2 Nr. 1 a) und 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA lässt sich entnehmen, dass das System der Zentralen Orte - jedenfalls vom Grundsatz her - dreistufig gegliedert ist (Ober-, Mittel- und Grundzentren). Auch wenn man die landesgesetzlichen Vorgaben insoweit nicht als abschließend bewertet und dem Planungsgeber einen Spielraum zubilligt, weitere Kategorien (Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums und Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums) zu schaffen, lässt jedenfalls die Entscheidung des Antragsgegners, die Antragstellerin nicht in den Kreis der Gemeinden mit solchen Teilfunktionen aufzunehmen, keinen Abwägungsfehler erkennen.

b) Die von der Antragstellerin angegriffene Einstufung lässt keine Abwägungsfehler erkennen.

Nach § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 3 LPG LSA wie auch nach § 7 Abs. 2 ROG sind die Grundsätze der Raumordnung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne gegeneinander und untereinander abzuwägen, wobei sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Dem Normgeber ist dabei eine Gestaltungsbefugnis und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen, wohingegen die gerichtliche Überprüfung auf die Frage beschränkt ist, ob sich die Abwägung innerhalb der gesetzlichen Grenzen hält. Der Abwägungsvorgang hat sich im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entwickelt worden sind (Urt. d. Senats v. 23.01.2014 - 2 K 53/12 -, juris, RdNr. 91; OVG BBg, Urt. v. 27.08.2003 - 3 D 5/99.NE -, juris, Rn. 149). Danach ist das Abwägungsgebot (erst) dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte aufweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 [334]; RdNr. 18 in juris), muss das Maß der Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen allerdings jeweils konkret ermittelt werden (vgl. Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 91; OVG BBg, Urt. v. 27.08.2003, a.a.O.; vgl. auch OVG MV, Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 [1064]; ähnlich BayVGH, Urt. v. 08.07.1993 - 22 N 92.2522 -, UPR 1994, 110 [111]).

aa) Der Antragsgegner hat überhaupt eine Abwägung vorgenommen. Eine abwägende Auseinandersetzung mit den Belangen der Antragstellerin mag sich zwar nicht aus den im Plan selbst enthaltenen Begründungen zu den in Abschnitt 2.1 (Zentrale Orte) aufgeführten Zielen, insbesondere zum Ziel Z 38 ergeben. Eine solche Auseinandersetzung hat aber ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen und im Tatbestand wiedergegebenen Stellungnahmen und Abwägungsvorschlägen im Beteiligungsverfahren stattgefunden.

bb) Der Antragsgegner hat ferner die Belange berücksichtigt, die nach Lage der Dinge in die Abwägung einzustellen waren. Für eine Bestimmung der "Lage der Dinge" kommt es hierbei gemäß § 3 Abs. 4 Satz 3 LPlG LSA wie auch nach § 7 Abs. 2 ROG vor allem darauf an, welche Belange auf der Ebene der Landesplanung erkennbar und von Bedeutung sind.

(1) Ein (umfassendes) Abwägungsdefizit lässt sich entgegen der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung nicht daraus herleiten, dass in der Kabinettsvorlage vom 06.12.2010 nur davon die Rede ist, dass der Verordnungsentwurf zum LEP 2010 durch das Kabinett "nach Abwägung aller im Anhörungsverfahren eingegangenen Hinweise und Stellungnahmen" beschlossen worden sei, dem Wortlaut der Vorlage aber nicht zu entnehmen sei, dass auch die Festlegungen im Entwurf des LEP 2010 selbst Gegenstand der Abwägung gewesen seien. Am 20.07.2010 fasste die Landesregierung u.a. den Beschluss, dass sie die Kabinettsvorlage des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr (Nr. 1424) vom 12.07.2010 zur Kenntnis nehme und das Kabinett sich nach eingehender Diskussion der Abwägungsvorschläge diese gemäß Anlagen 1 und 2 der Kabinettsvorlage sowie den gutachterlichen Umweltbericht zu Eigen mache. Die Anlagen 1 und 2 der Kabinettsvorlage umfassten die Abwägungsvorschläge zu den eingebrachten Anregungen und Bedenken der gemäß § 5 Abs. 2 LPlG LSA Beteiligten und den Verordnungsentwurf des LEP 2010 mit allen gemäß Abwägungsvorschlag beabsichtigten Änderungen. Daraus ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass auch der Entwurf des LEP 2010 selbst und nicht nur die eingegangenen Anregungen und Hinweis Gegenstand der Abwägung waren.

(2) Für die Antragstellerin ist - wie sie geltend gemacht hat - insbesondere von Belang, dass sie in ihren kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten eingeschränkt wird, wenn sie - anders als noch im LEP 1999 vorgesehen - die Teilfunktionen eines Mittelzentrums nicht mehr wahrnimmt. Diese beeinträchtigende Auswirkung hat der Antragsgegner bei seiner Abwägung nicht verkannt. Er hat sich vielmehr mit dieser Problematik befasst (vgl. den Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 26.03.2010 zum zweiten Entwurf, Band 20300 / 2 - 60, vgl. S. 130, lfd. Nr. 46). Er hat dabei auf die diesbezüglichen Einwendungen der Gemeinden u.a. darauf verwiesen, dass auf die Festlegung von Teilfunktionen - abgesehen von Ausnahmefällen in Regionen mit Erreichbarkeitsproblemen - konsequent verzichtet worden sei. Er hat dabei auch erkannt, dass der "Entzug" von Teilfunktionen eines Mittelzentrums Auswirkungen auf die Planungshoheit der Antragstellerin haben wird oder kann, insbesondere was die Möglichkeit zur Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben anbetrifft. Er hat diesbezüglich ausgeführt, dass der Weiterbestand vorhandener Versorgungseinrichtungen von dem Wegfall von Teilfunktionen eines Mittelzentrums nicht betroffen sei. Damit hat er zugleich zum Ausdruck gebracht, dass die Neuansiedlung von nur in Ober- und Mittelzentren zulässigen Versorgungseinrichtungen künftig im Regelfall nicht mehr möglich sein wird.

cc) Der Antragsgegner hat bei seiner Abwägung die Bedeutung der betroffenen Belange weder verkannt noch den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Der Ausgangspunkt des Antragsgegners, dass die Zuerkennung von Teilfunktionen nur in Ausnahmefällen in Regionen mit besonderer Siedlungsstruktur in Betracht kommen soll, lässt vor dem Hintergrund, dass das Gesetz im Grundsatz lediglich ein dreistufiges Zentrale-Orte-System vorsieht, gemäß § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA die Erreichbarkeit für die Einwohner seines Verflechtungsbereiches zu berücksichtigen ist und gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG die Erreichbarkeits- und Tragfähigkeitskriterien des Zentrale-Orte-Konzepts flexibel an regionalen Erfordernissen auszurichten sind, keinen Fehler erkennen. Die Antragstellerin macht nicht geltend, dass auch sie in einer Region liege, in der Defizite in Bezug auf die Erreichbarkeit eines Mittelzentrums bestehen.

Das Abwägungsergebnis erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig. Der Antragsgegner durfte dem von ihm für wichtig erachteten Interesse, nur in besonderen Ausnahmefällen, in denen Defizite bei der Erreichbarkeit eines Mittelzentrums für die Bevölkerung vorliegen, einem Grundzentrum die Teilfunktionen eines Mittelzentrums zuzusprechen, Vorrang geben vor dem Interesse der Antragstellerin, diese Teilfunktionen zu behalten. Er hat sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass die Beibehaltung von Teilfunktionen eines Mittelzentrums bei Grundzentren die Funktionen nahe gelegener Mittelzentren stören und schwächen würde, wobei auch die prognostizierte demografische Entwicklung zu berücksichtigen sei. Dem kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegen halten, es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ihre eigenen Einrichtungen die Versorgungsfunktion der umliegenden Mittelzentren gefährden oder die Tragfähigkeit dieser Mittelzentren beeinträchtigen könnten. Dem Plangeber ist bei dieser Beurteilung eine gerichtlich nur eingeschränkte Einschätzungsprärogative zuzubilligen, insbesondere weil dabei eine Reihe prognostischer Faktoren eine wichtige Rolle spielen. Soweit bei Planungsentscheidungen über Wertungen und Prognosen zu befinden ist, ist die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob diese Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [121]), RdNr. 45 in juris). Auch bei raumordnerischen Entscheidungen kommt dem Plangeber bei der Frage der Erforderlichkeit einer Regelung, die dem Schutz des öffentlichen Interesses dient, eine Einschätzungsprärogative zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O., S. 310, RdNr. 19).

Die Einschätzung des Antragsgegners, dass die Zuerkennung von Teilfunktionen eines Mittelzentrums bei Grundzentren zu einer raumordnerisch unerwünschten Schwächung der Versorgungsfunktionen und der Tragfähigkeit der umliegenden Mittelzentren führen kann, ist weder offensichtlich fehlerhaft noch eindeutig widerlegbar. Überschneiden sich die Versorgungsbereiche Zentraler Orte, hat dies in aller Regel Folgen für die Auslastung verschiedener Einrichtungen, die der Versorgung der Bevölkerung dienen, wie z.B. im Bereich Bildung, Handel und Dienstleistungen, Kultur, Sport und Freizeit, Gesundheit und soziale Versorgung (vgl. § 2a Nr. 3 b] LPlG LSA), und damit auch auf deren Wirtschaftlichkeit bzw. wirtschaftliche Tragfähigkeit. Dies gilt insbesondere dann, wenn in der Region mit einem (weiteren) Bevölkerungsrückgang gerechnet werden muss. Dabei kommt es nicht allein darauf an, wie sich die Bevölkerungsentwicklung auf dem Gebiet einer einzelnen Gemeinde, wie etwa hier der Antragstellerin, entwickelt.

Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, die "Herabstufung" zu einem Grundzentrum ohne Teilfunktionen greife in unzulässiger Weise in ihre Planungshoheit ein. Zutreffend hat der Antragsgegner ausgeführt, dass die im Gebiet der Antragstellerin entstandenen Einrichtungen durch den Wegfall der Teilfunktion eines Mittelzentrums nicht ebenfalls wegfallen, sondern weiter bestehen blieben. Einen darüber hinaus gehenden "Bestandsschutz" dergestalt, dass ein in einem früheren Plan festgelegter Zentraler Ort einer bestimmten Stufe diese Einstufung behält, gibt es im Raumordnungsrecht nicht.

Die Forderung der Antragstellerin, der Antragsgegner hätte wegen ihrer Lage "am westlichen Rand des Landes" auch in den Blick nehmen müssen, dass die maßgeblichen Kriterien für den Versorgungsbereich nicht nur auf das Gebiet des Landes Sachsen-Anhalt, sondern auch auf das benachbarte Bundesland Niedersachsen zu erstrecken seien, ist unbegründet. Zwischen der Antragstellerin und der ca. 30 km entfernten Landesgrenze zu Niedersachen liegt das Mittelzentrum Wernigerode, das zum maßgeblichen Stichtag mit ca. 35.000 Einwohnern mehr als doppelt so viele Einwohner hatte wie die Antragstellerin.

2.2.2. Es ist auch nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Antragsgegner die Antragstellerin nicht als Mittelzentrum festgelegt hat.

Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner diese Möglichkeit bei seiner Abwägung nicht näher in Erwägung gezogen hat.

a) Im Aufstellungsverfahren forderte die Antragstellerin lediglich, wie bisher als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums eingestuft zu bleiben. In ihrer Stellungnahme vom 25.10.2006 zum ersten Entwurf (Band 20300 / 1-1, Bl. 365) führte sie zwar aus, sie strebe die Einstufung als Mittelzentrum an. In ihrer Stellungnahme vom 11./16.12.2009 (Band 20300 / 2 - 31, Gemeinden A -E) Bl. 164 ff.) war davon aber nicht mehr die Rede. Vielmehr legte sie darin im Einzelnen dar, aus welchen Gründen die ihr bislang zuerkannte Funktion als Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums beibehalten bleiben müsse.

b) Der Antragsgegner musste sich auch unabhängig von den Einwendungen der Antragstellerin im Aufstellungsverfahren nach Lage der Dinge nicht (näher) mit der Frage auseinandersetzen, ob die Antragstellerin als Mittelzentrum einzustufen sein könnte.

Nach dem Ziel Z 34 des LEP 2010 sind Mittelzentren als Standorte für gehobene Einrichtungen im wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Bereich und für weitere private Dienstleistungen zu sichern und zu entwickeln. Sie sind Verknüpfungspunkte der öffentlichen Nahverkehrsbedienung und sollen die Verbindung zum regionalen und überregionalen Verkehr sichern. In der dazu gegebenen Begründung werden Mittelzentren wie folgt definiert: Ein Mittelzentrum selbst soll in der Regel über mindestens 20.000 Einwohner (Stand 31.12.2005) verfügen, um das Potenzial für die notwendigen Einrichtungen der Daseinsvorsorge vorhalten zu können. Darüber hinaus sollen durch das Mittelzentrum in der Regel mindestens 50.000 Einwohner versorgt werden. Die Erreichbarkeit des Mittelzentrums soll in der Regel in 30 Minuten mit dem PKW und in 60 Minuten mit dem ÖPNV von den Gemeinden des Versorgungsbereiches aus gewährleistet sein. Typische Versorgungseinrichtungen sind Fachschulen, Gymnasien, Sportplätze und Schwimmbäder, Verbrauchermärkte, IC-/RE-Halt, BAB-. oder B-Straßenanschluss und Krankenhäuser der Regelversorgung. Nach der Begründung des Ziels Z 37, in welchem der Antragsgegner die einzelnen Mittelzentren festgelegt hat, wird u.a. ausgeführt, dass neben Strukturmerkmalen zur Tragfähigkeit (Einwohner, Einzugsbereich) die Erreichbarkeit bei der Festlegung der Mittelzentren stark gewichtet worden sei. Bei Nichterreichung eines Kriteriums werde jeweils der Erreichbarkeit das höhere Gewicht eingeräumt. Zur Festlegung der Mittelzentren seien alle Städte mit mehr als 20.000 Einwohnern sowie alle im LEP 1999 festgelegten Mittelzentren hinsichtlich ihrer Tragfähigkeit und Erreichbarkeit geprüft worden.

Gemessen daran kam eine Einstufung der Antragstellerin als Mittelzentrums nicht ernsthaft in Betracht. Die Antragstellerin hatte zu dem vom Antragsgegner gewählten Stichtag 31.12.2005 die Mindesteinwohnerzahl von 20.000 Einwohnern deutlich unterschritten. Sie verfügte zu diesem Zeitpunkt vor der Gebietsänderung durch die Gemeindegebietsreform lediglich über 15.760 Einwohner (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Harz vom 05.02.2010, LT-Drs. 5/2406, S. 108). Sie war auch nicht bereits im LEP 1999 als Mittelzentrum ausgewiesen. Nach den vom Antragsgegner selbst aufgestellten Kriterien war damit nicht näher zu prüfen, ob die Antragstellerin die Funktion eines Mittelzentrums erhalten kann, unabhängig davon, dass neben der Mindesteinwohnerzahl auch maßgebend ist, ob durch das (in Betracht kommende) Mittelzentrum mindestens 50.000 Einwohner (in der Summe mindestens 70.000 Einwohner) versorgt werden und das (potenzielle) Mittelzentrum aus dem Einzugsbereich in 30 Minuten mit dem PKW und in 60 Minuten mit dem ÖPNV von den Gemeinden des Versorgungsbereiches aus gewährleistet ist.

Das grundsätzliche Abstellen auf eine Mindesteinwohnerzahl ist nicht zu beanstanden. Die Einwohnerzahl einer Gemeinde lässt Rückschlüsse auf das in § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA genannte Kriterium der "wirtschaftlichen Tragfähigkeit" des Zentralen Ortes zu. Nach der Begründung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 07.11.2007 (LT-Drs. 5/936, S. 18) sollen die Mittelzentren, um langfristig wirtschaftlich tragfähige Mittelzentren zu installieren, über ihre eigene Einwohnerzahl hinaus einen ausreichend großen Einzugsbereich versorgen. Dass den erforderlichen Einwohnerzahlen besondere Bedeutung zuerkannt wurde, ist mit Blick auf die dem Zentrale-Orte-Prinzip generell zugemessene Bündelungsfunktion beim Einsatz finanzieller, aber auch sonstiger Ressourcen nicht zu beanstanden (vgl. OVG MV, Urt. v. 14.07.2010, a.a.O., RdNr. 39 in juris).

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass der Antragsgegner die Mindesteinwohnerzahl bei Mittelzentren grundsätzlich bei 20.000 angesetzt hat. Dem Plangeber steht auch bei der Frage, welche Mindesteinwohnerzahl ein Zentraler Ort erreichen soll, ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er darf sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass ein bestimmtes "Eigenpotenzial" von Einwohnern in einem Zentralen Ort erforderlich ist, um dem in § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA genannten Kriterium der "wirtschaftlichen Tragfähigkeit" gerecht zu werden. Es liegt im landesplanerischen Ermessen, welche konkrete Einwohnerzahl dafür genügen soll.

c) Es erscheint auch nicht sachwidrig, dass der Antragsgegner auf die Einwohnerzahlen vor dem Wirksamwerden der Gemeindegebietsreform abgestellt hat, so dass die Eingemeindungen, die bei der Antragstellerin durch die Eingliederung der Stadt D. sowie der Gemeinde T. zum 01.01.2010 zu einer Erhöhung der Einwohnerzahl auf ca. 23.000 und heute etwas weniger als 21.000 geführt haben, unberücksichtigt geblieben sind. Auch wenn sich durch diese Eingemeindungen - entsprechend dem Ziel der Gemeindegebietsreform - die Leistungsfähigkeit der Gemeinden und damit auch die der Antragstellerin erhöht hat und die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist, ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner diese Entwicklung unberücksichtigt gelassen hat.

Nach § 2b Abs. 1 Satz 1 LPlG LSA ist Zentraler Ort ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet einer Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Diesen Maßstab hat der Antragsgegner im Ziel Z 37 auch für die Mittelzentren übernommen. In der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 5/936, S. 18) heißt es hierzu: "Zentrale Orte sollen ausdrücklich funktional verstanden werden, nicht im Sinne politisch administrativer Gebietskörperschaften. Da sich eine Gemeinde aus mehreren Ortsteilen zusammensetzen kann, ist, um eine Konzentration von Versorgungseinrichtungen an einem Zentralen Ort erreichen zu können, der Zentrale Ort nicht gleichzusetzen mit den administrativen Grenzen eine Gemeinde. Der jeweilige Planungsträger hat aus diesem Grund festzulegen, welcher im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet aufgrund seiner vorhandenen infrastrukturellen Ausstattung, seiner Einwohnergröße und seines Einzugsbereiches am besten dafür geeignet ist, für einen Verflechtungsbereich Versorgungsaufgaben zu übernehmen." Maßgebend ist mithin das zentrale Siedlungsgebiet. Zutreffend hat der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung darauf hingewiesen, dass die durch die Gemeindegebietsreform für Ober-, Mittel- und Grundzentren hinzugewonnenen Gebiete immer außerhalb ihres zentralen Siedlungsgebiets liegen. Dies ist auch bei der Antragstellerin der Fall. Ihr Vortrag, der Antragsgegner habe in vergleichbaren Fällen, bei denen es um die Beurteilung von Mittelzentren gehe, nicht die Einwohnerzahl des zentralen Siedlungegebiets herangezogen, sondern stets die Gesamteinwohnerzahl, bleibt unsubstantiiert.

d) Einen Abwägungsfehler kann die Antragstellerin auch nicht daraus ableiten, dass der Antragsgegner verschiedenen Städten, die - wie die Antragstellerin - zum maßgeblichen Stichtag 31.12.2005 die Mindesteinwohnerzahl von 20.000 Einwohnern nicht erreicht hatten, die Funktion eines Mittelzentrums zuerkannt hat. In Bezug auf die Stadt Haldensleben hat er dies damit begründet, dass dieser Zentrale Ort, der das Kriterium der Mindesteinwohnerzahl mit 19.886 Einwohnern nur geringfügig nicht erfülle, die Erreichbarkeit mittelzentraler Versorgungsfunktionen aus dem ländlichen Raum sowohl des Landkreises Börde als auch Teilen des Altmarkkreises Salzwedel gewährleisten solle und langfristig für einen tragfähigen Versorgungsbereich Aufgaben wahrzunehmen habe. Darüber hinaus sei Haldensleben der größte Arbeitsplatzort mit einer hohen Arbeitsplatzdichte in der Region. Den Städten Oschersleben, Staßfurt und Zerbst, die das Kriterium der Mindesteinwohnerzahl ebenfalls nicht erfüllten, hat er die Funktion eines Mittelzentrums zugeordnet, um die vorhandene mittelzentrale Versorgungsinfrastruktur für die Bevölkerung im Einzugsbereich zu sichern. Diese Erwägungen treffen auf die Antragstellerin nicht bzw. nicht in gleicher Weise zu. Da sich ca. 13 km nördlich das Mittelzentrum Halberstadt mit Teilfunktionen eines Oberzentrums mit 39.749 Einwohnern zum Stichtag 31.12.2005, ca. 12 km westlich das Mittelzentrum Wernigerode mit 34.169 Einwohnern zum Stichtag 31.12.2005 und ca. 12 km östlich das Mittelzentrum Quedlinburg mit 22.607 Einwohnern zum Stichtag 31.12.2005 befinden, kann die mittelzentrale Versorgung des ländlichen Raums in diesem Bereich nördlich des Harzes als gesichert angesehen werden.

Selbst wenn diese Erwägungen die Zuerkennung der Funktion von Mittelzentren für einzelne Städte nicht rechtfertigen würden und der LEP 2010 insoweit als abwägungsfehlerhaft zu betrachten wäre, könnte die Antragstellerin daraus für sich nichts gewinnen. Die Entscheidung, der Antragstellerin nicht ebenfalls den Status eines Mittelzentrums zuzuerkennen, wäre nicht zugleich abwägungsfehlerhaft.

e) Aus den von der Antragstellerin genannten Regelungen in § 2a Nr. 1 a) und Nr. 2 f) LPlG LSA lässt sich nicht der Schluss ziehen, die tatsächlichen Entwicklungen auf ihrem Gemeindegebiet hätten zu einer Einstufung als Mittelzentrum führen müssen.

Gemäß § 2a Nr. 1 a) LPlG LSA ist im Gesamtraum des Landes Sachsen-Anhalt die Siedlungs- und Freiraumstruktur so zu entwickeln, dass die Eigenart des Landes, seiner Teilräume, Städte und Dörfer erhalten wird; dabei ist insbesondere die demographische Entwicklung zu berücksichtigen. Die Vorschrift besagt zunächst, dass die Siedlungsstruktur im Land "zu entwickeln" ist. Dies bedeutet, dass es dem Plangeber auch möglich sein muss, bestehende Strukturen im Interesse des Gesamtraums zu verändern. Soweit als weiterer Grundsatz der Erhalt die Eigenart u.a. der Städte und Dörfer genannt wird, lässt sich daraus nicht ableiten, dass auch deren mögliche Funktionen als Zentrale Orte zu erhalten ist.

Nach § 2a Nr. 2 f) LPlG LSA sind die Wachstumsräume außerhalb der Verdichtungsräume in ihrer bisherigen Entwicklung zu eigenständigen Lebens- und Wirtschaftsräumen zu unterstützen und zu stärken. Auch in den ländlichen Räumen sind Wachstumsräume erkennbar, die ein eigenständiges zukunftsfähiges Profil aufweisen und über dynamische Wirtschaftsstandorte verfügen. Diese Räume sind insbesondere hinsichtlich ihrer Entwicklung weiter zu stärken, um eine Potenzialfunktion für den ländlichen Raum wahrnehmen zu können. Die Zentralen Orte im ländlichen Raum sollen hierbei als Träger der Entwicklung wirken. Eine solche Funktion kann die Antragstellerin auch als Grundzentrum haben.

2.2.3. Auch die von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen in Abschnitt 2.3 zum großflächigen Einzelhandel, insbesondere die im Ziel Z 46 Satz 1 LEP 2010 vorgesehene grundsätzliche Bindung der Ausweisung von Sondergebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO an Zentrale Orte der oberen oder mittleren Stufe (Konzentrationsgebot) lassen keine materiellen Mängel erkennen.

2.2.3.1. Diese Festlegungen zählen zum zulässigen Inhalt eines Landesentwicklungsplans. Sie beruhen auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

Nach § 4 Abs. 1 LPlG LSA enthält der Landesentwicklungsplan die landesbedeutsamen Ziele und Grundsätze der Raumordnung, die der Entwicklung, Ordnung und Sicherung der nachhaltigen Raumentwicklung des Landes Sachsen-Anhalt zugrunde zu legen sind. Gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 LPlG LSA sollen die Festlegungen zur Raumstruktur bezüglich der anzustrebenden Siedlungsstruktur, soweit erforderlich, mindestens Zentrale Orte der oberen und mittleren Stufe, Verdichtungsräume und überregionale Achsen enthalten. Nach § 3 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 LPlG LSA sollen die Raumordnungspläne Festlegungen insbesondere zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur enthalten. Die Standortplanung für großflächige Einzelhandelsbetriebe und ihre Verbindung mit der zentralörtlichen Gliederung wird in diesen Vorschriften zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Da § 4 Abs. 2 LPlG LSA lediglich den Mindestinhalt des Landesentwicklungsplans beschreibt, ist der Plangeber aber nicht auf die darin beispielhaft genannten Festlegungen beschränkt (vgl. zu § 8 Abs. 5 ROG: Goppel, in: Spannowsky / Runkel / Goppel, ROG, § 8 RdNr. 55). Sowohl für die Kerninhalte als auch für die aufgezählten Beispiele gilt, dass sie nicht abschließend sind, d.h. zusätzliche Inhalte aufgenommen werden können (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 8 ROG, Stand: März 2013, RdNr. 122), soweit sie für die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der nachhaltigen Raumentwicklung des Landes bedeutsam sind. Unter "Siedlungsstruktur" versteht die Raumordnung das den Raum bedeckende Netzwerk von Ortschaften unterschiedlicher Größe und Funktion, die Verteilung der primären, sekundären und tertiären Wirtschaftsaktivitäten innerhalb dieses Netzwerks, die Ausstattung des Raumes mit den gesellschaftlichen Grundfunktionen (Wohnen, Arbeiten, zentrale Dienste, Erholung, Verkehr, Ver- und Entsorgung) und deren gegenseitige Zuordnung sowie die Ausstattung des Raumes mit dem diese Funktionen verbindenden Transportsystem (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 8 ROG, Stand: März 2013, RdNr. 125). Davon umfasst sind auch Festlegungen zur Zuordnung von großflächigem Einzelhandel in das System der Zentralen Orte. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urt. v. 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 [41], RdNr. 38 in juris). Die Raumbedeutsamkeit der Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen eröffnet und begrenzt die raumplanerische Regelungsbefugnis auf der Ebene der Landesplanung (vgl. OVG RP, Urt. v. 23.03.2012 - 2 A 11176/11 -, DVBl 2012, 716 [717], RdNr. 34 in juris).

2.2.3.2. Die Festlegungen zum großflächigen Einzelhandel, insbesondere die grundsätzliche Bindung an die Zentralen Orte der oberen und mittleren Stufe lässt auch keine Abwägungsfehler erkennen.

a) Auch insoweit hat der Antragsgegner überhaupt eine Abwägung vorgenommen (vgl. Band 20300 / 2 - 60, S. 206 ff. der Abwägungstabelle).

b) Der Antragsgegner hat auch diejenigen Belange in seine Abwägung eingestellt, die nach Lage der Dinge einzustellen waren.

Zu Unrecht rügt die Antragstellerin, der Antragsgegner habe die Auswirkungen der grundsätzlichen Bindung der großflächigen Einzelhandelsbetriebe an die Zentralen Orte der oberen und mittleren Stufe auf die gemeindliche Planungshoheit, insbesondere auch eine umfassende Zulassung von Ausnahmen für Grundzentren, nicht hinreichend abgewogen.

Die Antragstellerin hat im Aufstellungsverfahren keine Einwände gegen die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel erhoben. In den Stellungnahmen vom 25.10.2006 und 11.12.2009 zu den beiden Entwürfen des LEP 2010 hat sie sich im Wesentlichen zu ihrer Einordnung als Grundzentrum (mit Teilfunktion eines Mittelzentrums) geäußert. Die Frage, welche Auswirkungen die Umsetzung der in diesem Abschnitt formulierten Ziele auf ihre gemeindlichen Planungen hat, hat sie nicht angesprochen. Lediglich zur Untermauerung ihrer Forderung nach Beibehaltung der Teilfunktionen eines Mittelzentrums hat sie in der Stellungnahme zum zweiten Entwurf vom 11.12.2009 das Vorhandensein eines Einkaufszentrums im nördlichen Stadtgebiet erwähnt.

Im Übrigen ist davon auszugehen, dass der Antragsgegner bei seiner Abwägung - unabhängig von konkreten Einwänden - berücksichtigt hat, dass sich das Konzentrationsgebot auf gemeindliche Planungen, insbesondere auf die Möglichkeit, auch künftig großflächige Einzelhandelsbetriebe ansiedeln zu können, auswirken wird. Aus der Begründung zu den Zielen Z 46 bis 52 ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass es gerade der planerische Wille war, großflächige Einzelhandelsbetriebe von Grundzentren künftig grundsätzlich fernzuhalten. Darin hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass die Entstehung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben, überwiegend am Rand von Gemeinden, in den vergangenen Jahren in zunehmendem Maße die Entwicklung der Innenstadtbereiche der Ober- und Mittelzentren gefährde, es aber raumordnerisches Ziel sei, die hohe Lebensqualität und Anziehungskraft der Innenstädte und der Ortszentren zu erhalten. Dies erfordere eine umfassende, überörtliche und koordinierende Steuerung der Standorte für großflächige Einzelhandelsprojekte. Damit war dem Antragsgegner auch bewusst, dass gemeindliche Planungen an die entsprechenden Ziele der Raumordnung anzupassen sind. Auf den Umstand, dass das Konzentrationsgebot bereits vorhandene großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht betrifft, hat der Antragsgegner zutreffend hingewiesen.

Ein Abwägungsdefizit lässt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht in Bezug auf das Ziel Z 52 feststellen, soweit darin der Antragsgegner in Grundzentren die Ausweisung von Sondergebieten ausnahmsweise nur für solche großflächigen Einzelhandelsbetriebe zulässt, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen. Der Antragsgegner hat die ausnahmsweise Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben, die ein solches beschränktes Sortiment anbieten, damit begründet, dass hierdurch Grundzentren in die Lage versetzt werden sollen, eine qualitativ hochwertige Vollversorgung im Bereich des täglichen Bedarfs vorzuhalten. Es entspricht auch obergerichtlicher Rechtsprechung, dass die erforderliche Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung (nur) ein Warenangebot voraussetzt, das den kurzfristigen Bedarf und Teile des mittelfristigen Bedarfs abdeckt (vgl. VGH BW, Urt. v. 20.04.2012 - 8 S 198/11 -, NVwZ-RR 2012, 588 [589], RdNr. 36 in juris).

Ein Abwägungsdefizit besteht auch nicht deshalb, weil die Begründung zu Abschnitt 2.3 des LEP 2010 und die Abwägungsvorgänge keine Ausführungen zu Satz 2 des Ziels Z 52 enthalten, wonach (nur) solche großflächigen Einzelhandelsbetriebe ausschließlich der Grundversorgung dienen, deren Sortiment Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke und Drogerieartikel umfasst. Bei der Frage, welche Güter zum täglichen Bedarf und damit zur "Grundversorgung" gehören, steht dem Plangeber ein weiter Einschätzungsspielraum zu, wobei raumordnerische Gesichtspunkte maßgebend sind. Insoweit wird in der Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass das Warenangebot zur Deckung des kurzfristigen Bedarfs nur die wesentlichen Bedürfnisse des täglichen Bedarfs befriedigen muss; dazu gehört jedenfalls die Grundversorgung mit Lebensmitteln und Drogerieartikeln (vgl. VGH BW, Urt. v. 20.04.2012, a.a.O., S. 590, RdNr. 36 in juris). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn sich der Plangeber bei der von ihm zugelassenen Ausnahme von der grundsätzlichen Bindung des großflächigen Einzelhandels an die Zentralen Orte der oberen und mittleren Stufe auf das unstreitig zum täglichen Bedarf zählende Warensortiment beschränkt hat.

c) Die grundsätzliche Bindung der Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel an Ober- und Mittelzentren steht auch nicht außer Verhältnis zu anderen Belangen, insbesondere zur gemeindlichen Planungshoheit.

Eine formal vom Landesplanungsgesetz gedeckte Einschränkung der gemäß Art. 28 Abs. 2 GG geschützten gemeindlichen Planungshoheit ist materiell gerechtfertigt, wenn sie der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht dient; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein (BVerwG, Urt. v. 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, BVerwGE 141, 144 [147], RdNr. 12).

Die im Ziel Z 46 des LEP 2010 verfolgte Konzentration von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO in Ober- und Mittelzentren beruht auf einem überörtlichen Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigt.

Nach der Begründung zum Abschnitt 2.3 des LEP 2010 erfordert das raumordnerische Ziel, die hohe Lebensqualität und Anziehungskraft der Innenstädte und der Ortszentren zu erhalten, eine umfassende, überörtliche und koordinierende Steuerung der Standorte für großflächige Einzelhandelsprojekte. Dabei ist es Ziel, den Handel in den Zentren zu stärken, eine ausgewogene Einzelhandelsstruktur und eine verbrauchernahe Versorgung in den Regionen sicherzustellen. Die Bündelung von Versorgungseinrichtungen in einer gestuften Zentrenstruktur ist Ausdruck des planerischen Leitbilds der Zentralen Orte.

Das Konzentrationsgebot ist - wie das Kongruenzgebot (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 [311], RdNr. 20) - allerdings nur dann verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beansprucht. Neben der Voraussetzung, dass Ziele von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen, gehört zur materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit, dass sie verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sind; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein (BVerwG, Urt. v. 10.11.2011, a.a.O., RdNr. 12).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.11.2011, a.a.O., S. 147, RdNr. 13) zielen raumordnerische Vorgaben für raumbedeutsame Einzelhandelsagglomerationen auf die Sicherstellung des im ROG niedergelegten Systems leistungsfähiger Zentraler Orte. Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das zentralörtliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Einzelhandelsgroßprojekte in der Form des großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder Einkaufszentrums sowie Agglomerationen von mehreren nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben können besondere raumstrukturelle, die zentralörtliche Gliederung gefährdende Auswirkungen haben und damit ein Beeinträchtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem raumordnungsrechtlichen Sonderregime zu unterwerfen. Die regelhafte räumliche Zuordnung des großflächigen Einzelhandels sowie von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck.

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass die Ziele Z 46 und Z 52 zur Erreichung der Vorstellungen des Plangebers von der zentralörtlichen Gliederung ungeeignet seien, weil großflächiger Einzelhandel nicht nur in Sondergebieten, sondern auch in anderen Baugebieten nach der BauNVO, insbesondere Kerngebieten, planungsrechtlich zulässig ist. Für die Geeignetheit einer Regelung, die großflächigen Einzelhandel außerhalb von Ober- und Mittelzentren beschränkt, genügt es, wenn sich eine raumordnerisch unerwünschte Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe möglicherweise zwar nicht ganz verhindern, aber in einem Maße minimieren lässt, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.11.2011, a.a.O., S. 148, RdNr. 15). Unter diesem Blickwinkel reicht es aus, wenn sichergestellt wird, dass außerhalb von Stadtzentren keine zusätzlichen Ansiedlungsmöglichkeiten für solche Betriebe in neuen Sondergebieten geschaffen werden.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt allerdings - ebenso wie beim Kongruenzgebot (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O. S. 311, RdNr. 20) -, dass die Möglichkeit bestehen muss, ein Vorhaben ausnahmsweise zuzulassen, das zwar formal gegen das Konzentrationsgebot verstößt, aus atypischen Gründen im konkreten Einzelfall aber raumverträglich erscheint, mithin mit Blick auf das Schutzziel des Konzentrationsgebots unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist. Dem hat der Antragsgegner in der Weise Rechnung getragen, dass nach dem Ziel Z 52 die Ausweisung von Sondergebieten für großflächige Einzelhandelsbetriebe, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen und keine schädlichen Wirkungen, insbesondere auf die zentralen Versorgungsbereiche und die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder deren Ortskerne erwarten lassen, auch in Grundzentren unter Berücksichtung ihres Einzugsbereiches zulässig ist.

Zwar enthält die vom Antragsgegner in den Plan aufgenommene Ausnahmeregelung die Einschränkung, dass als ausschließlich der Grundversorgung dienende großflächige Einzelhandelsbetriebe nur solche Betriebe gelten, deren Sortiment Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke und Drogerieartikel umfasst. Ferner ist Voraussetzung für die Inanspruchnahme dieser Zielaussage, dass das grundzentrale System durch die Regionale Planungsgemeinschaft an die Kriterien im Landesentwicklungsplan angepasst ist, was - wie die Antragstellerin einwendet - zu einer zeitweiligen Blockade der kommunalen Bauleitplanung führen kann. Die kommunale Planungshoheit einer Gemeinde wird indes nicht bereits dann in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigt, wenn sie mit ihren Planungen zuwarten muss und bestimmte Warensortimente bei der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels ausgeschlossen werden.

Unabhängig davon hat die Gemeinde die Möglichkeit, ein Zielabweichungsverfahren nach § 10 LPlG LSA zu beantragen. Gemäß § 10 Abs. 1 LPlG LSA kann von einem in einem Raumordnungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung abgewichen werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und (1.) die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, (2.) Gründe des Wohles der Allgemeinheit die Abweichung von dem Ziel der Raumordnung rechtfertigen oder (3.) die Verwirklichung des Ziels der Raumordnung zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde, und wenn die Abweichung mit einer nachhaltigen Raumentwicklung vereinbar ist.

Die Möglichkeit der Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens insbesondere für Härtefälle ist bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des in einer raumplanerischen Vorschrift normierten Konzentrationsgebots zu berücksichtigen. Dabei ist zu beachten, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, nicht in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berührt; vielmehr kommt es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, ob die Grundzüge der Planung berührt werden. Das Zielabweichungsverfahren ist nicht etwa auf den atypischen Fall, sondern gerade auf die in § 10 Abs. 1 LPlG LSA genannten Fälle wie etwa den Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Da sich das Konzentrationsgebot nur dann als verhältnismäßig erweist, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beansprucht, dürfen die Grundzüge der Planung nicht mit dem Zentrale-Orte-Prinzip gleichgesetzt werden. So kommt eine Zielabweichung etwa dann in Betracht, wenn ein Vorhaben zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung der verbrauchernahen Versorgung im Einzugsbereich und der Funktion anderer Zentraler Orte führt oder wenn andere Besonderheiten vorliegen, die einen Härtefall im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 3 LPlG LSA bzw. § 6 Abs. 2 ROG begründen (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O., S. 315, RdNr. 27).

Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NW) vom 26.08.2009 (Az: 18/08 - OVGE MüLü 52, 308), mit dem § 24a Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung des Landes Nordrhein-Westfalen - LEPro - für nichtig erklärt wurde. Nach dieser Regelung sollte ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche nur in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern ausgewiesen werden dürfen. An strikte Schwellenwerte, die der VerfGH NW insbesondere beanstandet hat, knüpft der vom Antragsgegner hier vorgenommene Ausschluss nicht an, sondern vielmehr an die Funktion, die Gemeinden bei der Versorgung des umliegenden Gebiets haben. Diese Funktion hängt zwar grundsätzlich von der Erreichung bestimmter Mindesteinwohnerzahlen ab; in bestimmten Konstellationen ist aber auch bei Nichterreichen der Mindesteinwohnerzahl eine Funktion etwa als Mittelzentrum zuerkannt worden mit der Folge, dass u.a. großflächiger Einzelhandel dort zulässig ist. Dadurch werden gerade die jeweiligen regionalen Gegebenheiten in den Blick genommen, was vom VerfGH NW gefordert wurde. Die vom Antragsgegner vorgenommene Typisierung begegnet zudem deshalb keinen durchgreifenden Bedenken, weil es sich bei den im Ziel Z 46 genannten Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO - anders als ein Hersteller-Direktverkaufszentrum - um landesweit gehäuft vorkommende Einrichtungen handelt, also nicht nur in einer sehr überschaubaren Größenordnung auftreten. Schließlich stellen die in den Zielen in Z 46 ff. des LEP 2010 getroffenen Festlegungen - anders als die für nichtig erklärte Regelung des § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro - keine strikten Verbotsnormen dar, weil im Ziel Z 52 Ausnahmen zugelassen sind und die Gemeinden daneben die Möglichkeit haben, ein Zielabweichungsverfahren nach § 10 LPlG LSA zu beantragen. Die Regelung in § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro, wonach Kerngebiete sowie Sondergebiete für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO (Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe) nur in zentralen Versorgungsbereichen ausgewiesen werden dürfen, beanstandete der VerfGH NW hingegen nicht.

2.3. Der LEP 2010 lässt auch sonst keine Abwägungsmängel erkennen, die zur Unwirksamkeit des Plans insgesamt oder der von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen zur Folge haben. Dies gilt insbesondere für die von der Regionalen Planungsgemeinschaft in ihrem Schreiben an den Antragsgegner vom 03.11.2011 gerügten Fehler, auf die die Antragstellerin hingewiesen hat.

a) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat insbesondere geltend gemacht, den Regionalen Planungsgemeinschaften würden im LEP 2010 Mehraufgaben aufgelastet, die so im LPlG LSA nicht vorgesehen seien.

Wie oben dargelegt, stellt die Zuweisung von Aufgaben an die folgende regionale Planungsebene kein Ziel der Raumordnung dar. Selbst wenn ein Abwägungsmangel darin liegen sollte, dass sich der Antragsgegner mit den Belangen der Regionalen Planungsgemeinschaften bezüglich ihrer finanziellen und personellen Ausstattung zur Bewältigung dieser zusätzlichen Aufgaben nicht abwägungsfehlerfrei befasst hat, würde dies nicht zur Aufhebung des LEP 2010 insgesamt oder der von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen führen. Ist eine untergesetzliche Rechtsvorschrift wegen eines Mangels ungültig, muss sie nicht zwangsläufig nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO in vollem Umfang für unwirksam erklärt werden; ist nur ein abtrennbarer Teil der Norm fehlerhaft, so kommt eine Erklärung der Teilunwirksamkeit in Betracht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.03.2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869 [872], RdNr. 27 in juris). Es ist nicht ersichtlich, dass der LEP 2010 insgesamt mit der Wirksamkeit der von der Planungsgemeinschaft genannten möglicherweise unwirksamen Aufgabenzuweisung steht und fällt, so dass ein etwaiger Mangel nur die Teilunwirksamkeit der Verordnung zur Folge hätte und den Bestand des Regelwerkes im Übrigen unberührt ließe. Der Antragsgegner hätte die übrigen Planaussagen des LEP 2010 aller Voraussicht nach auch dann getroffen, wenn er gewusst hätte, dass die Aufbürdung zusätzlicher Aufgaben unwirksam sein sollte.

b) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat ferner unter Nennung einzelner Beispiele beanstandet, dass im Textteil vielfach eine ausreichende Begründung zu verschiedenen Festsetzungen fehle.

Zwar fordert § 3 Abs. 13 LPlG LSA, dass dem Raumordnungsplan eine Begründung beizufügen ist, die den Inhalt des Raumordnungsplans erläutert und das Abwägungsergebnis nach § 3 Abs. 4 LPlG LSA darstellt. Das Fehlen einer Begründung dürfte zwar zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans führen (vgl. Runkel, in: Spannowsky / Runkel / Goppel, ROG, § 7 RdNr. 55). Die bloße Unvollständigkeit der Begründung stellt aber gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 LPlG LSA einen unbeachtlichen Mangel dar. Im Übrigen liegt - materiell - ein Abwägungsmangel nicht schon dann vor, wenn der Planungsträger den vorgebrachten Einwendungen nicht folgt.

Soweit der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) darin zu folgen sein sollte, dass sich der Begründung und den Abwägungsprotokollen nicht entnehmen lasse, ob sich der Antragsgegner gemäß dem in § 1 Abs. 2 LPlG LSA normierten Gegenstromprinzip in ausreichender Weise mit den Belangen der nachgeordneten Planungsträger und Landkreise, insbesondere mit den in den Regionalenentwicklungsplänen bereits festgelegten Zielen und Grundsätzen der Raumplanung auseinandergesetzt und diese untereinander und gegeneinander abgewogen habe, könnte dies zwar darauf hindeuten, dass bezüglich einzelner Festsetzungen ein Abwägungsmangel vorliegt. Dies würde aber in aller Regel nur zur Folge haben, dass einzelne oder zusammenhängende Festlegungen, nicht aber der gesamte LEP 2010 unwirksam wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Sätze 1 und 2, 708 Nr. 11 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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