VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom 11.07.2019 - 4 K 1504/18.NW
Fundstelle
openJur 2020, 24386
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Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Zwischen den Beteiligten ist umstritten, ob eine bis 1976 verfüllte Abfallhalde den Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG - unterfällt.

Von 1962 bis 1973 betrieb die Stadt Schifferstadt etwa 2 km südwestlich des Ortskerns in der Gewanne "Am E.-L." auf gemeindeeigenen Grundstücken einen ca. 14.000 m² großen Gemeindemüllplatz. Nachdem zunächst ein Sumpfloch mit Abfall bis auf das Niveau der umliegenden Äcker verfüllt worden war, entwickelte sich die flächenmäßige Müllablagerung zu einer Hangschüttung, die schließlich die Form eines steilen Schüttkegels annahm. Aufgrund der im Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 neu geregelten Zuständigkeiten übernahm der Kläger - damals noch unter dem Namen Landkreis Ludwigshafen - diese Deponie und zeigte unter dem 14. April 1973 der damaligen Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz - Bez.reg. - an, dass er den Müllplatz künftig als Bauschuttdeponie betreiben werde. Mit Bescheid vom 21. Mai 1973 setzte die Bez.reg. daraufhin Auflagen für den Betrieb einer Deponie für Bauschutt und Erdaushub des Landkreises fest. Dabei verlangte man unter Ziffer 7., dass der Deponiebereich, soweit keine Ablagerungskapazität vorhanden ist, Zug um Zug nach erfolgter Auffüllung mit kulturfähigem Boden in einer Dicke von 75 cm abzudecken ist, so dass danach eine Bepflanzung des Geländes möglich ist.

Da die Kapazität dieser Deponie zur Ablagerung von Bauschutt und Erdaushub auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes im Jahr 1976 nahezu erschöpft war, beantragte der Kläger die Erweiterung der Bauschuttdeponie, die die Bezirksregierung mit Planfeststellungsbescheid vom 20. Oktober 1976 genehmigte. Dabei wurde unter Ziffer 8 vom Kläger die Vorlage eines endgültigen Rekultivierungsplans gefordert, der die gesamte Deponie einschließlich des bereits verfüllten Teils erfassen sollte.

Ende des Jahres 1976 wurde die Ablagerung von Bauschutt und Erdaushub im Bereich des alten Gemeindemüllplatzes eingestellt und mit der Ablagerung im neu planfestgestellten Deponiebereich begonnen. Am 20. April 1977 nahm dann das Wasserwirtschaftsamt Neustadt an der Weinstraße den Erweiterungsteil der Kreisbauschuttdeponie ab. Im Abnahmebericht wurde bestätigt, dass die Anlage plangemäß erstellt wurde und in Betrieb genommen werden darf.

Im Jahr 1985 gab es Ermittlungen wegen des Verdachts von illegalen Müllablagerungen im Jahr 1969 auf der damaligen Hausmülldeponie. Diese Vorgänge nahm die Bez.reg. zum Anlass, dem Kläger mit Bescheid vom 5. September 1985 die Einrichtung von 4 weiteren Messstellen zur Grundwasserüberwachung insbesondere im Bereich der Altdeponie aufzugeben. Die anschließenden Untersuchungen ergaben, dass die Grundwässer der Flachbrunnen deutlich kontaminiert waren.

Zum Ende des Jahres 1990 war auch die Kapazität des Erweiterungsteils der Bauschuttdeponie erschöpft, so dass dort keine Ablagerungen mehr erfolgten. Der Kläger plante allerdings eine zweite Erweiterung der Deponie und stellte im Jahr 1994 einen entsprechenden Antrag auf Planfeststellung. Im Verlaufe dieses Verfahrens vertrat der Kläger bei einem Erörterungstermin am 16. November 1995 die Auffassung, dass das Wasserwirtschaftsamt Neustadt am 20. April 1977 die Rekultivierungsarbeiten an der Altdeponie abgenommen habe. Dem widersprach die Bezirksregierung und führte zudem in einem Schreiben vom 25. April 1996 aus, dass es sich bei der Kreisbauschuttdeponie um eine einheitliche Deponie mit einem Altteil und einem Erweiterungsteil handele. Der Kläger entgegnete daraufhin in einem Schreiben vom 20. Juni 1996, dass er daran festhalte, dass die ehemalige Hausmülldeponie in Bezug auf die Anwendung der TA-Siedlungsabfall getrennt von der Bauschuttdeponie zu behandeln sei. Die Altdeponie sei rekultiviert worden. Außerdem habe das Wasserwirtschaftsamt die heutige Bauschuttdeponie vor der Befüllung abgenommen. Aus dem Abnahmebescheid gehe hervor, dass die Altdeponie ab 31. Dezember 1976 nicht mehr zur Verfüllung genutzt worden sei und daher als abgeschlossen gelten müsse. Es bestehe daher keine Veranlassung, die Altdeponie auf der Grundlage der TA-Siedlungsabfall zu bewerten.

Am 29. Dezember 2005 nahm der Kläger seinen Antrag auf nochmalige Erweiterung der Bauschuttdeponie Schifferstadt zurück und zeigte die Stilllegung der Deponie rückwirkend zum 31. Dezember 1990 an. Unter dem 20. Dezember 2007 legte der Kläger eine erneute Genehmigungsplanung zur Abschlussrekultivierung der Deponie Schifferstadt vor, wobei diese Planung nunmehr nur den Erweiterungsteil betraf. Der Beklagte genehmigte diese Planung mit Bescheid vom 4. September 2008. In der Begründung des Bescheids führt er aus:

Die Gefährdungsabschätzung für eine unmittelbare Gefährdung der Grundwassernutzung im weiteren Abstrom ist derzeit nicht ableitbar. Eine Trennung der Deponien in eine nach Bodenschutzrecht zu behandelnde ehem. Hausmülldeponie, für die als Verursacher die Stadt Schifferstadt zuständig bleibt, und eine Bauschuttdeponie, die formal gemäß den Anforderungen nach DepV als DK 0 Deponie durch den Rhein-Pfalz Kreis rekultiviert wird, war daher gegeben. Dies auch nicht zuletzt deshalb, da die Rechtsgrundlage von 1976 nur den Betrieb und Rekultivierung des Erweiterungsteiles "Bauschuttanlage" betraf.

Am 6. Februar 2012 beantragte der Kläger nach entsprechenden Rekultivierungsarbeiten die Entlassung von zwei Abschnitten der Bauschuttdeponie in die Nachsorge. Mit Schreiben vom 10. August 2017 lehnte der Beklagte diesen Antrag ab, weil die Feststellung der endgültigen Stilllegung für einzelne Abschnitte einer Deponie gesetzlich nicht vorgesehen sei. Im Rahmen dieses Vorganges entstand zwischen den Beteiligten ein Streit über die Frage, ob den Kläger für den Bereich der ehemaligen Hausmülldeponie "Am E.-L." noch eine abfallrechtliche Betreiberverantwortlichkeit treffe.

Zur Klärung dieser Frage stellte der Beklagte mit Bescheid vom 16. Oktober 2018 fest, dass der Kläger für die ehemalige Hausmülldeponie (Gemeindemüllplatz "Am E.-L.") der Stadt Schifferstadt verantwortlich ist. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus:

Im Jahr 1973 sei die ehemalige Hausmülldeponie in die Zuständigkeit des Landkreises Ludwigshafen übergegangen. Folglich sei der Kläger Betreiber der Altdeponie und später auch der eigenen Bauschuttdeponie geworden. Die Deponie sei auch nicht aus dem Regime des Deponierechts ausgeschieden. Für das Ausscheiden aus der Nachsorgephase sei die Feststellung erforderlich, dass von der Deponie keine Beeinträchtigungen für das Wohl der Allgemeinheit ausgingen. Dies sei im Hinblick auf die festgestellten Gefahren für das Grundwasser vorliegend zu verneinen.

Der Kläger hat daraufhin am 21. November 2018 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt:

Ihn treffe für die ehemalige Hausmülldeponie keine Betreiberverantwortlichkeit. Diese Deponie sei nämlich aus dem Regime des Deponierechts ausgeschieden, weil sie stillgelegt und ihre Rekultivierung abgenommen worden sei. Mit dem Bescheid zur Planfeststellung der Erweiterung der Bauschuttdeponie vom 20. Oktober 1976 sei der Altdeponiekörper endgültig stillgelegt worden. Die mit Bescheid vom 21. Mai 1973 geforderte Rekultivierung sei durchgeführt worden. Schon 1971 habe die Stadt Schifferstadt Rekultivierungsarbeiten, nämlich eine Abdeckung der Flanken mit Mutterboden sowie eine Einsaat, veranlasst. Nach der endgültigen Stilllegung seien dann die Restflächen mit kulturfähigem Boden abgedeckt worden. Eine ausdrückliche Abnahme durch die Fachbehörde habe nicht stattgefunden, sei aber nach der damaligen Rechtslage auch nicht erforderlich gewesen. Es sei von einem konkludenten Einverständnis auszugehen. Nach dem 21. Mai 1973 habe es bei mehreren Ortsbesichtigungen keinerlei Beanstandungen im Hinblick auf die Rekultivierung des Altdeponiekörpers gegeben. Auch im Rahmen der Abnahme der Erweiterung der ehemaligen Hausmülldeponie als Bauschuttdeponie im Jahr 1977 habe das damalige Wasserwirtschaftsamt keine Vorbehalte im Hinblick auf die Rekultivierung geltend gemacht. Mit Schreiben vom 20. Juni 1996 sei der SGD Süd nochmals ausdrücklich die abschließende Rekultivierung der ehemaligen Hausmülldeponie angezeigt worden. Spätestens hiermit sei eine Stilllegungsanzeige und konkludent auch eine Abnahme erfolgt. Damit sei die Deponie aus dem Regime des Deponierechts ausgeschieden und nunmehr nach Bodenschutzrecht zu beurteilen. Bestätigt werde dies durch die Aufnahme des Standortes im Bodenschutzkataster. Dementsprechend habe auch die SGD Süd in einer Besprechung vom 7. Oktober 2005 bestätigt, dass die Altdeponie nicht Bestandteil des Bescheides aus 1976 sei und daher als Altlast geltend solle. Entsprechendes ergebe sich auch aus dem Genehmigungsbescheid des Beklagten zur Rekultivierung der Bauschuttdeponie vom 4. September 2008, wo ebenfalls festgestellt werde, dass die Altdeponie nach Bodenschutzrecht zu behandeln sei.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ergebe sich aus § 10 Abs. 2 Abfallbeseitigungsgesetz nicht Gegenteiliges. Zum Zeitpunkt der Stilllegung und beim Abschluss der Rekultivierung der ehemaligen Hausmülldeponie sei nämlich alles getan worden, was zum damaligen Zeitpunkt gefordert worden sei. Dass unstreitig eine Gefährdung des Grundwassers vorliege, führe nicht dazu, dass die Deponie im Regime des Deponierechts verblieben sei. Diese Beeinträchtigung sei vielmehr über das Bodenschutzrecht zu lösen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Oktober 2018 zu verpflichten festzustellen, dass das Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie Schifferstadt nicht dem Regime des Kreislaufwirtschaftsgesetzes unterfällt und ihn daher keine Betreiberverantwortlichkeit trifft.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und erwidert:

Der Kläger sei Betreiber der Deponie Schifferstadt einschließlich der ehemaligen Hausmülldeponie. Aus dem Planfeststellungsbeschluss von 1976 ergebe sich eindeutig, dass es sich um eine einzige Deponie mit einem Deponiealtteil und einem Erweiterungsteil handele, wobei der ältere Teil, die ehemalige Hausmülldeponie, vom Kläger ab 1973 als Bauschuttdeponie fortgeführt worden sei. Der Rekultivierungsbescheid vom 4. September 2008 habe diese Deponiegrenzen nicht verschoben. Zwar habe dieser Bescheid die Rekultivierungsplanung auf den Erweiterungsteil der Deponie beschränkt. Die Änderung der Deponiegrenzen bedürfe aber der Planfeststellung, mindestens aber der Plangenehmigung.

Die Deponie sei auch nicht aus dem Deponierecht ausgeschieden. Bis 1993 hätte dies eine ordnungsgemäße Stilllegungsanzeige und den Abschluss der Stilllegungsmaßnahmen vorausgesetzt. Daran fehle es vorliegend. Ein Übergang ins Altlastenregime würde darüber hinaus voraussetzen, dass die gesamte Deponie aus der Nachsorge ausgeschieden sei. Dies sei aber nicht der Fall. Aber auch dann, wenn man von zwei getrennten Deponien ausginge, sei die ehemalige Hausmülldeponie nicht aus der Nachsorgephase ins Bodenschutzregime übergegangen. Dies würde nämlich voraussetzen, dass von der Deponie tatsächlich keine Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit mehr ausgingen. Hier bestehe aber ein Grundwasserschaden, der offensichtlich vom Deponiealtteil herrühre. Dass er - der Beklagte - zeitweise eine andere Rechtsauffassung gegenüber dem Kläger vertreten habe, sei nicht maßgeblich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf die Verwaltungsakten. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Verpflichtungsklage des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist nicht deshalb unzulässig, weil das in § 68 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - grundsätzlich vorgeschriebene Widerspruchsverfahren vor Klageerhebung nicht durchgeführt wurde. Das Vorverfahren war nämlich im vorliegenden Fall aus Gründen der Prozessökonomie und im Einklang mit dem Regelungszweck des § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus entbehrlich, weil Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch sind und sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 1993 - 11 C 15/92 - juris).

Die Klage ist gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO unbegründet, weil der Kläger die Feststellung, dass das Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie Schifferstadt nicht dem Regime des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG - unterfällt und ihn daher keine Betreiberverantwortlichkeit trifft, nicht verlangen kann. Vielmehr hat der Beklagte zu Recht mit Bescheid vom 16. Oktober 2018 festgestellt, dass der Kläger noch für die ehemalige Hausmülldeponie (Gemeindemüllplatz "Am E.-L.") der Stadt Schifferstadt verantwortlich ist.

Der Kläger ist Betreiber der Bauschuttdeponie Schifferstadt (1.). Die Anzeige der Stilllegung dieser Bauschuttdeponie vom 29. Dezember 2005 rückwirkend zum 31. Dezember 1990 änderte an der Verantwortlichkeit des Klägers nichts; vielmehr treffen ihn als Deponiebetreiber seither bis zum Abschluss der Stilllegungs- und Nachsorgephase die abfallrechtlichen Pflichten aus § 40 Abs. 2 KrWG (2.). Diese Pflichten umfassen auch den Teil der Bauschuttdeponie, der ursprünglich bis 1973 als Hausmüllplatz der Stadt Schifferstadt genutzt wurde, weil auch dieses Gelände bis heute dem Abfallregime unterfällt (3.).

1. Der Kläger ist Betreiber der Bauschuttdeponie Schifferstadt im Sinne von § 40 KrWG.

Nach dem Zweck dieser Vorschrift ist derjenige als Deponiebetreiber anzusehen, der für die Deponie rechtlich und tatsächlich verantwortlich ist. An ihn richten sich die zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebs bestimmten gesetzlichen Pflichten. Verantwortlich für die Deponie ist deren Betreiber, weil nur er tatsächlich und rechtlich in der Lage ist, den Betrieb der Deponie entsprechend den gesetzlichen Anforderungen zu führen. Er ist Inhaber der Verfügungsgewalt über die Abfallentsorgungsanlage, nimmt die Betriebsführung wahr und trägt damit die Verantwortung dafür, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht gefährdet wird. Die Betreiberstellung ist daher nicht allein nach formalen rechtlichen Gesichtspunkten, sondern auch unter Berücksichtigung der rechtlichen, wirtschaftlichen und tatsächlichen Einzelfallumstände zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 2018 - 7 C 18/18 -, juris).

Dementsprechend ist der Kläger Betreiber der Bauschuttdeponie in Schifferstadt, denn er ist Inhaber der Verfügungsgewalt über diese Abfallentsorgungseinrichtung, die er im Jahr 1973 auf dem Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie der Stadt Schifferstadt in Betrieb genommen und im Jahr 1976 auf der Grundlage eines Planfeststellungsbescheids vom 20. Oktober 1976 räumlich erweitert hat.

2. Die Anzeige der Stilllegung der Bauschuttdeponie durch den Kläger vom 29. Dezember 2005 rückwirkend zum 31. Dezember 1990 änderte an seiner abfallrechtlichen Verantwortlichkeit nichts.

Dem Betreiber einer Deponie, der nach § 40 Abs. 1 KrWG die beabsichtigte Stilllegung der Behörde angezeigt hat, obliegen die in § 40 Abs. 2 KrWG genannten Nachsorgepflichten. Dabei treffen in dem Fall, dass eine Deponie von mehreren Inhabern betrieben wurde, die Nachsorgepflichten denjenigen, der die Deponie als Letzter betreibt oder bei Bekundung der Stilllegungsabsicht oder im Zeitpunkt der faktischen Stilllegung betrieben hat. Die Verantwortlichkeit des letzten Betreibers für die Erfüllung der Nachsorgepflichten beruht darauf, dass der Gesetzgeber die Pflichten des Betreibers nicht mit der Einstellung des Betriebs enden lässt. Die Grundpflicht, nicht zu verwertende Abfälle gemeinwohlverträglich zu beseitigen (§ 15 Abs. 2 Satz 1 KrWG) ist erst erfüllt, wenn durch Maßnahmen der Langzeitsicherung und Kontrollen des Deponieverhaltens sichergestellt ist, dass eine von der Deponie ausgehende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit praktisch ausgeschlossen ist (vgl. Nr. 9.7.2 mit Anhang G der TA Abfall vom 12. März 1991, GMBl I S. 139). Die zu diesem Zweck zu erlassenden Nachsorgeanordnungen richten sich an den letzten Betreiber der Deponie, weil er durch die Bekundung der Stilllegungsabsicht oder die faktische Stilllegung der Deponie die Ursache dafür gesetzt hat, dass die Pflicht zur Nachsorge entsteht. Die Nachsorgepflicht des Deponieinhabers knüpft damit an seine Betriebsführung an und stellt sich infolgedessen aus ordnungsrechtlicher Sicht als Verhaltenshaftung des Betreibers dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3/06 -, juris).

Dementsprechend treffen den Kläger bezüglich der Bauschuttdeponie Schifferstadt gegenwärtig noch die abfallrechtlichen Nachsorgepflichten aus § 40 Abs. 2 KrWG, weil er diese Deponie im Zeitpunkt der faktischen Stilllegung und auch noch bei der formellen Bekundung der Stilllegungsabsicht im Jahr 2005 im Rechtssinn betrieben hat und seither die Stilllegungs- und die Nachsorgephase nicht entsprechend den Vorgaben in § 40 Abs. 3 und Abs. 5 KrWG abgeschlossen wurden.

3. Diese abfallrechtlichen Nachsorgepflichten des Klägers umfassen auch den Teil der Bauschuttdeponie Schifferstadt, der ursprünglich bis 1973 der Stadt Schifferstadt als Hausmüllplatz diente. Dieses Gelände, das der Kläger von 1973 bis Ende 1976 zur Ablagerung von Bauschutt und Erdaushub nutzte, wurde nämlich weder während der Geltung des Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG - und des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung vom 27. September 1994 - KrW-/AbfG 1994 - (3.1.) noch auf der Grundlage der späteren Änderungen dieses Gesetzes und des heute geltenden KrWG (3.2.) dem abfallrechtlichen Regime entzogen.

3.1. Die Betreiberverantwortlichkeit des Klägers für seine Bauschuttdeponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes der Stadt Schifferstadt entfiel nicht auf der Grundlage der bis zum 1. März 1999 geltenden abfallrechtlichen Regelungen, nämlich dem AbfG und dem Krw-/AbfG 1994.

Die damalige Rechtslage kannte zwar noch nicht die heutige Stufenfolge bei der Stilllegung einer Deponie (Stilllegung, endgültige Stilllegung und Abschluss der Nachsorgephase), die erst durch Gesetz vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1950/2005 - KrW-/AbfG 2001 -) eingeführt wurde. Anderseits musste schon damals gemäß § 10 Abs. 1 AbfG bzw. § 36 Abs. 1 KrW-/AbfG 1994 die beabsichtigte Stilllegung der Deponie der zuständigen Behörde angezeigt werden. Diese Anzeige sollte die Behörde in den Stand setzen, das erforderliche Nachsorgeverfahren einzuleiten. In diesem Nachsorgeverfahren sollte sie dann gemäß § 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 KrW-/ AbfG 1994 den Deponieinhaber verpflichten, auf seine Kosten das Gelände, das für die Deponie verwandt worden war, zu rekultivieren und sonstige Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, um Beeinträchtigungen des Wohles der Allgemeinheit zu verhüten. Dabei war der Inhaber der Deponie schon damals zu ausnahmslos allen Maßnahmen einschließlich Erkundungsmaßnahmen verpflichtet, die notwendig waren, um eine ordnungsgemäße Endablagerung auf Dauer zu sichern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1997 - 7 B 142/97 -, juris). Der Abschluss dieses Nachsorgeverfahrens und damit verbunden die Entlassung einer Deponie aus dem Regime des Abfallrechts setzte damit vor dem Jahr 2001 neben der endgültigen Einstellung des Ablagerungsbetriebs voraus, dass die beabsichtigte Stilllegung der Deponie nach § 10 Abs. 1 AbfG bzw. § 36 Abs. 1 KrW-/ AbfG 1994 der zuständigen Behörde angezeigt wurde und im anschließenden Nachsorgeverfahren keine behördlichen Maßnahmen in Bezug auf die Stilllegung mehr zu erwarten waren (vgl. BayVGH, Beschluss vom 6. Mai 1997 - 7 B 142 /97 - und VG Braunschweig, Urteil vom 15. Juni 2005 - 2 A 227/04 -, beide juris).

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Deponie des Klägers auf dem Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie Schifferstadt, auf der er von 1973 bis Ende 1976 Bauschutt und Erdaushub abgelagert hat, nicht erfüllt.

Es kann insoweit offenbleiben, ob im Hinblick darauf, dass die Bauschuttdeponie im Jahr 1976 auf der Grundlage eines Planfeststellungsbescheids vom 20. Oktober 1976 räumlich erweitert und damit vom Kläger weiterbetrieben wurde, ein abschließendes Nachsorgeverfahren für das Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie überhaupt in Betracht kam, da § 10 Abs. 1 AbfG und § 36 Abs. 1 Satz 1 KrW-/ AbfG 1994 die (beabsichtigte) Stilllegung "der ortsfesten Abfallentsorgungseinrichtung" bzw. "der Deponie" voraussetzten. Selbst wenn man nämlich zugunsten des Klägers davon ausgeht, dass der Altteil und der Erweiterungsteil seiner Bauschuttdeponie in Schifferstadt insoweit rechtlich eigenständig behandelt werden können, fehlt es an einem durch eine Stilllegungsanzeige eingeleiteten Nachsorgeverfahren mit dem Ergebnis, dass von der Deponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes keine Beeinträchtigung für das Wohl der Allgemeinheit mehr ausgeht.

Die Kammer vermag schon keine das fragliche Gelände betreffende Stilllegungsanzeige festzustellen. So ist eine förmliche Stilllegungsanzeige im Zusammenhang mit der Erweiterung der Bauschuttdeponie im Jahr 1976 unstreitig nicht erfolgt. Dies mag darin begründet sein, dass die Beteiligten die Abfallhalde auf dem Gelände des früheren Hausmüllplatzes, die der Kläger mit Genehmigung des Beklagten vom 21. Mai 1973 ab 1973 als Bauschuttdeponie nutzte, und die räumliche Erweiterung dieser Bauschuttdeponie auf Grundlage des Planfeststellungsbescheids vom 20. Oktober 1976 viele Jahre lang als unselbständige Teile einer über das Jahr 1976 hinaus weiterbetriebenen Deponie angesehen haben. Dafür spricht nicht nur, dass der Beklagte unter Ziffer 8 des Planfeststellungsbescheids vom 20. Oktober 1976 vom Kläger die Vorlage eines endgültigen Rekultivierungsplans gefordert hat, der die gesamte Deponie einschließlich des bereits verfüllten Teils erfassen sollte. Auch der Bescheid vom 5. September 1985, mit dem der Beklagte dem Kläger die Einrichtung von 4 weiteren Messstellen zur Grundwasserüberwachung insbesondere im Bereich der Altdeponie aufgegeben hat, zeigt, dass die Beteiligten weiterhin von der Betreiberverantwortlichkeit des Klägers auch für den ursprünglichen Teil der Bauschuttdeponie ausgingen.

Entgegen der Auffassung des Klägers rechtfertigt die Maßnahme des Wasserwirtschaftsamts Neustadt/Weinstraße vom 20. April 1977 keine andere Beurteilung. Dieser Vorgang hatte nämlich lediglich die Abnahme der Erweiterung der Bauschuttdeponie und nicht die Stilllegung der bisherigen Deponie zum Gegenstand. Dementsprechend wurde im Abnahmebericht (lediglich) bestätigt, dass die (neue) Anlage plangemäß erstellt wurde und daher in Betrieb genommen werden darf. Hingegen lässt dieser Abnahmebericht nicht auf eine Stilllegungsanzeige und schon gar nicht auf eine Abnahme der alten Deponie zum endgültigen Abschluss eines zuvor eingeleiteten Nachsorgeverfahrens schließen.

Nach alledem ist davon auszugehen, dass bis zur Anordnung von weiteren Messstellen zur Grundwasserüberwachung im Jahr 1985, deren Errichtung in der Folge zu der Erkenntnis führten, dass die Grundwässer der Flachbrunnen deutlich kontaminiert sind, mangels Stilllegungsanzeige kein Nachsorgeverfahren durchgeführt wurde. Da seither die von der Altdeponie ausgehenden Gefahren für das Grundwasser bekannt sind und deshalb in einem Nachsorgeverfahren noch behördliche Maßnahmen in Betracht kommen, ist das Gelände der ehemalige Hausmülldeponie Schifferstadt jedenfalls bis zu den Änderungen des KrW-/ AbfG in den Jahren 1999 und 2001 nicht aus dem Regime des Abfallrechts ausgeschieden.

Das Schreiben des Klägers vom 20. Juni 1996 vermag daran nichts zu ändern. Auch dieses Schreiben hatte nämlich keine Stilllegungsanzeige zum Gegenstand.

Das Schreiben erfolgte als Reaktion auf ein Schreiben des Beklagten vom 25. April 1996, in dem dieser die Auffassung vertrat, die Altdeponie sei im Jahr 1977 nicht abgenommen worden und bei der Kreisbauschuttdeponie handele es sich um eine einheitliche Deponie mit einem Altteil und einem Erweiterungsteil. Dem entgegnete der Kläger unter dem 20. Juni 1996, dass er daran festhalte, dass die ehemalige Hausmülldeponie in Bezug auf die Anwendung der TA-Siedlungsabfall getrennt von der Bauschuttdeponie zu behandeln sei. Aus dem Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes über die Abnahme der Deponieerweiterung am 20. April 1977 gehe nämlich hervor, dass die Altdeponie ab 31. Dezember 1976 nicht mehr zur Verfüllung genutzt worden sei und daher als abgeschlossen gelten müsse.

Das Schreiben vom 20. Juni 1996 hatte daher die rechtliche Einordnung von Vorgängen in der Vergangenheit zum Gegenstand und nicht eine Stilllegungsanzeige im Sinne des damals noch geltenden § 10 Abs. 1 AbfG, mit dem ein Nachsorgeverfahren eingeleitet werden sollte.

Selbst wenn man aber diesem Schreiben die Wirkung einer solche Stilllegungsanzeige beimessen könnte, würde dies kein anderes Ergebnis rechtfertigen, weil den Beteiligten zum damaligen Zeitpunkt bekannt war, dass von der Deponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes Gefahren für das Grundwasser ausgingen und deshalb in einem Nachsorgeverfahren behördliche Maßnahmen erforderlich sein könnten.

3.2. Auch auf der Grundlage der Änderungen des KrW-/ AbfG in den Jahren 1999 und 2001 sowie des heute geltenden KrWG ist die Bauschuttdeponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes nicht dem abfallrechtlichen Regime entzogen worden.

3.2.1. Dies gilt zunächst für das in seinen wesentlichen Teilen zum 1. März 1999 in Kraft getretene Gesetz zum Schutz des Bodens (BGBl. I 1998, S. 502ff.), das neben dem damals neuen Bundesbodenschutzgesetz - BBodSchG - auch Änderungen des KrW-/ AbfG 1994 enthält. So wurde der bisherigen Fassung des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG 1994 ein Satz 2 angefügt; hierdurch wurde § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG (in der ursprünglichen Fassung) zu § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG 1999. Nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG 1999 finden, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie nach Absatz 1 schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes Anwendung.

Diese neue Regelung lässt die abfallrechtliche Betreiberverantwortlichkeit des Klägers für die Deponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes unberührt, obwohl dieser Bereich altlastverdächtig ist. § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/ AbfG verweist nämlich als Rechtsfolgenverweisung nur auf bestimmte Handlungsermächtigungen des BBodSchG, weshalb bis zum Ende der Nachsorgephase nicht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG genannte Personen, sondern nur Deponiebetreiber herangezogen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 2018, a.a.O.).

Nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG 1999 gelten für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung von Deponien, deren Stilllegung angezeigt wurde und bei denen ein Altlastverdacht besteht, die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Ob die Norm damit das BBodSchG lediglich als Rechtsfolgenverweisung oder als Ganzes in Bezug nimmt, war in der Rechtsprechung umstritten (für eine Rechtsfolgenverweisung: OVG Magdeburg, Beschluss vom 21. Februar 2006 - 2 L 251/04 - juris Rn. 3; OVG Bautzen, Urteil vom 10. November 2009 - 4 B 545/07 - juris Rn. 42; a.A. OVG Münster, Urteil vom 16. November 2000 - 20 A 1774/99 - juris Rn. 10 ff.; OVG Weimar, Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 - juris Rn. 34 ff.).

So hat das OVG Münster in seinem Urteil vom 16. November 2000 die Auffassung vertreten, dass § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/ AbfG 1999 eine Rechtsgrundverweisung darstelle und deshalb behördliche Anordnungen zur Sanierung einer stillgelegten und altlastverdächtigen Deponie nur noch auf der Grundlage des BBodSchG zu treffen seien, während § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/ AbfG 1999 als Rechtsgrundlage für derartige Anordnungen ausscheide.

Dieser Auffassung, wonach altlastverdächtige Deponien aus dem Regime des Abfallrechts ausscheiden und insgesamt dem Regime des Bodenschutzrechts unterfallen, hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. November 2018 (a.a.O.) und folgenden Ausführungen eine Absage erteilt:

Das Berufungsgericht hat sich zutreffend der Auffassung angeschlossen, die von einer Rechtsfolgenverweisung ausgeht.

Bereits der Wortlaut der Norm weist darauf hin, dass lediglich das Handlungsinstrumentarium der Abfallbehörde erweitert werden und nicht auf das Regime des Bundes-Bodenschutzgesetzes insgesamt verwiesen werden soll (so auch Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 36 Rn. 26). Die Entstehungsgeschichte des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG 1999 stützt dieses Verständnis. Mit der Anfügung von Satz 2 sollte es bei der bisherigen abfallrechtlichen Nachsorge nach § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG 1999 für Abfallentsorgungsanlagen bleiben. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Bundes-Bodenschutzgesetz, mit dem § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG eingefügt worden ist (BT-Drs. 13/6701 S. 47), heißt es, lediglich für stillgelegte Deponien, bei denen der konkrete Verdacht bestehe, dass von ihnen schädliche Bodenveränderungen ausgehen, finde nach dem angefügten Satz 2 das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung. Aufgrund von Satz 2 würden altlastenverdächtige Flächen nach den Regelungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes erfasst, untersucht, bewertet und gegebenenfalls als Altlast saniert. Die Einstufung als altlastverdächtige Flächen bilde somit den entscheidenden Schnittpunkt. Daraus folgt aber nichts für die Annahme einer Rechtsgrundverweisung. Die Gesetzesmaterialien behandeln allein das rechtliche Instrumentarium für eine Sanierung der altlastverdächtigen Flächen, weil das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz im Unterschied zum Bundes-Bodenschutzgesetz für die Sanierung von Böden keine ins Detail gehenden Bestimmungen enthält.

Dass der Gesetzgeber darauf verzichtet hat, den Kreis der zur Sanierung Verpflichteten im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG in Bezug zu nehmen, spricht ebenfalls gegen eine Rechtsgrundverweisung. Der Bundesrat und die Bundesregierung sind davon ausgegangen, dass bereits § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG im Hinblick auf das bezeichnete Handlungsinstrumentarium nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz eine spezielle Anordnungsermächtigung enthält und daher für einen Rückgriff auf die Bestimmung des Sanierungspflichtigen im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG kein Raum ist (vgl. hierzu die Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 17/6645 S. 6 f. zur Stellungnahme des Bundesrates zu § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG, BT-Drs. 17/6052 S. 119 im Gesetzgebungsverfahren zum Erlass eines Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts).

Die Annahme einer Rechtsfolgenverweisung auf das Bundes-Bodenschutzgesetz wird systematisch durch § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG bestätigt. Danach kann die zuständige Behörde u.a. verlangen, dass der Inhaber einer Deponie für die Rekultivierung nach Stilllegung der Anlage Sicherheit leistet. Dass allein der Inhaber der Deponie Adressat dieser Pflicht ist, zeigt die Absicht des Gesetzgebers, nur den Deponieinhaber als Sanierungspflichtigen anzusehen, so dass für einen Rückgriff auf die Bestimmung von weiteren Sanierungspflichtigen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz kein Raum bleibt (vgl. BT-Drs. 17/6645 S. 6 f.).

Diesen überzeugenden Ausführungen des BVerwG schließt sich die Kammer an. Obwohl von der Deponie auf dem Gelände des ehemaligen Hausmüllplatzes eine Gefahr für das Grundwasser ausgeht, trifft daher den Kläger als letzten Betreiber dieser Abfallentsorgungsanlage auch nach Inkrafttreten des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG 1999 die Nachsorgeverantwortung aus § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG 1999 (heute: § 40 Abs. 1 Satz 1 KrWG).

3.2.2. Dies gilt auch für die Zeit nach der Änderung des KrW-/AbfG durch Gesetz vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1950/2005 - KrW-/AbfG 2001 -) und nach Inkrafttreten des KrWG (BGBl. I, S. 212ff.) am 1. Juni 2012.

Seither ist in § 36 KrW-/ AbfG 2001 bzw. § 40 KrWG eine formalisierte Stufenfolge bei der Stilllegung einer Deponie (Stilllegung, endgültige Stilllegung und Abschluss der Nachsorgephase) vorgesehen, wobei die Stilllegung nicht nur formal durch eine Stilllegungsanzeige eingeleitet wird (§ 36 Abs. 1 KrW-/ AbfG 2001 und § 40 Abs. 1 KrWG), sondern auch der Übergang von der Stilllegungsphase in die Nachsorgephase und das Ende dieser Nachsorgephase von der zuständigen Behörde durch Bescheide über die endgültigen Stilllegung (§ 36 Abs. 3 KrW-/ AbfG 2001 und § 40 Abs. 3 KrWG) und den Abschluss der Nachsorgephase (§ 36 Abs. 5 KrW-/ AbfG 2001 und § 40 Abs. 5 KrWG) festzustellen ist.

Solche Feststellungsbescheide sind vorliegend weder für die gesamte Deponie Schifferstadt noch für den Deponieteil auf dem Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie ergangen, so dass dieses Gelände auch in der Zeit seit dem Jahr 2001 nicht aus der Nachsorge und damit aus dem Regime des Abfallrechts entlassen wurde.

Etwas Abweichendes folgt schließlich auch nicht aus den Vorgängen um die Deponie in den Jahren 2005 bis 2008.

Am 29. Dezember 2005 nahm der Kläger seinen Antrag auf nochmalige Erweiterung der Bauschuttdeponie Schifferstadt zurück und zeigte die Stilllegung der Deponie rückwirkend zum 31. Dezember 1990 an. Damit leitete er formal entsprechend § 36 Abs. 1 Satz 1 KrW-/ AbfG 2001 für die Deponie die Stilllegungsphase ein, in deren Rahmen dann der Beklagte die Planung des Klägers zur Abschlussrekultivierung des Erweiterungsteils der Bauschuttdeponie mit Bescheid vom 4. September 2008 genehmigte.

Der Inhalt dieses Bescheids vom 4. September 2008 und die Äußerungen des Beklagten im vorangegangenen Verfahren ließen die bestehende Rechtslage, wonach die Altdeponie auf dem Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie nach wie vor in die Verantwortlichkeit des Klägers als Deponiebetreiber fällt, unberührt.

Zwar hatte der Beklagte nach der Stilllegungsanzeige im Dezember 2005 die Rechtsauffassung des Klägers geteilt, dass den Kläger nur für den Erweiterungsteil die Pflichten aus § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG als Betreiber der Deponie träfen, während die ehemalige Hausmülldeponie nach Bodenschutzrecht zu behandeln sei. Diese - unzutreffende (vgl. oben unter 3.2.1.) - Rechtsauffassung gründete ersichtlich in der damals noch in der Rechtsprechung vertretenen Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/ AbfG, wonach behördliche Anordnungen zur Sanierung einer stillgelegten und altlastverdächtigen Deponie nur noch auf der Grundlage des BBodSchG zu treffen seien (vgl. z.B. OVG Münster, Urteil vom 16. November 2000, a.a. O.). Dies zeigt insbesondere auch die Begründung des Bescheids vom 4. September 2008, wonach "Eine Trennung der Deponien in eine nach Bodenschutzrecht zu behandelnde ehemalige Hausmülldeponie, für die als Verursacher die Stadt Schifferstadt zuständig bleibt und eine Bauschuttdeponie, die formal gemäß den Anforderungen nach DepV als DK 0 Deponie durch den Rhein-Pfalz Kreis rekultiviert wird," deshalb gegeben sei, weil "Die Gefährdungsabschätzung für eine unmittelbare Gefährdung der Grundwassernutzung im weiteren Abstrom ... derzeit nicht ableitbar" sei. Diese Begründung des Beklagten lässt erkennen, dass er beim Erlass des Bescheids zu Unrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 2018, a.a.O.) davon ausgegangen ist, dass auch der Erweiterungsteil nach Bodenschutzrecht zu behandeln wäre, wenn die festgestellte Gefahr für das Grundwasser (auch) dort ihre Ursache hätte.

Diese unzutreffende Rechtsauffassung lässt aber die Rechtslage und damit die abfallrechtliche Verantwortlichkeit des Klägers (auch) für die Deponie auf dem Gelände der ehemaligen Hausmülldeponie unberührt, weil den diesbezüglichen Äußerungen des Beklagten keine entsprechende Regelungswirkung zukam. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Bescheid des Beklagten vom 4. September 2008. Gegenstand dieses Bescheides war die Verpflichtung des Klägers zur ordnungsgemäßen Rekultivierung des Erweiterungsteils der Deponie. Die Verfügung diente daher der Umsetzung der Pflichten des Klägers als Deponiebetreiber in der Stilllegungsphase aus § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/ AbfG 2001. In der Festlegung dieser Pflichten betreffend den Erweiterungsteil der Bauschuttdeponie erschöpfte sich dabei der Regelungsgehalt dieses Verwaltungsaktes. Eine Entlassung des Altteils der Deponie aus dem abfallrechtlichen Regime war hingegen nicht von dessen Regelung erfasst. Zwar äußerte der Beklagte zur Begründung der den Erweiterungsteil betreffenden Rekultivierungsverpflichtung die - unzutreffende - Rechtsauffassung, der Altteil der Deponie sei kraft Gesetzes nach BodSchG zu behandeln. Diese im Begründungsteil des Bescheids geäußerte Rechtsauffassung kam aber keine rechtsändernde Regelungswirkung zu, da die entsprechenden Ausführungen des Beklagten ersichtlich nur erläuternde Bedeutung hatten und deshalb nicht darauf gerichtet waren, die Rechtslage konstitutiv zu ändern.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).