Die Behörde ist nicht verpflichtet, ein Verwaltungsverfahren wiederaufzunehmen, wenn der Verwaltungsakt bei Erlass und zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Überprüfung mit europäischem Recht in Einklang stand, aber dieses Recht nach Eintritt der Bestandskraft rückwirkend geändert worden ist.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 21. Juni 2017 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Zulassungsverfahren auf 82.391,79 EUR festgesetzt.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil hat keinen Erfolg. Denn die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (dazu 1.), besonderer tatsächlicher und/oder rechtlicher Schwierigkeiten (dazu 2.) und einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (dazu 3.) liegen nicht vor.
1. Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschlüsse vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7, und vom 24.10.2017 – 10 LA 90/16 –, juris Rn. 11; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.07.2013 – 8 LA 148/12 –, juris Rn. 9). Das ist grundsätzlich der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschlüsse vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/18 –, juris Rn. 16, und vom 16.10.2017 – 2 BvR 2615/14 –, juris Rn. 19; Senatsbeschluss vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7; vgl. auch Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.07.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 4 m.w.N.; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/12 –, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 08.03.2018 – 7 LA 67/17 –, juris Rn. 6, vom 11.12.2017 – 2 LA 1/17 –, juris Rn. 3, vom 31.08.2017 – 13 LA 188/15 –, juris Rn. 8, und vom 13.07.2017 – 8 LA 40/17 –, juris Rn. 10).
Die Klägerin nimmt zu Unrecht an, dass ein Anspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens gemäß den §§ 51 Abs. 5, 48 und 49 VwVfG besteht. Nach der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet der Grundsatz der Zusammenarbeit eine Verwaltungsbehörde auf einen entsprechenden Antrag hin, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, um der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn
1. die Behörden nach nationalem Recht befugt ist, diese Entscheidung zurückzunehmen,
2. die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist,
3. das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofs zeigt, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht, die erfolgt ist, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung gesucht wurde, obwohl der Tatbestand des Art. 234 Abs. 3 EGV erfüllt war, und
4. der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt hat.
(EuGH, Urteil vom 13.01.2004 – C-453/00 –, juris Rn. 28).
Die Klägerin meint, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, das Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen. Es lägen besondere Umstände vor, da das Gemeinschaftsrecht unrichtig ausgelegt worden sei. Durch Art. 19 der Verordnung (EU) Nr. 640/14 sei Art. 53 der Verordnung (EU) Nr. 769/2004 abgelöst worden. Dadurch sei die Differenzierung zwischen einer vorsätzlichen und einer nicht vorsätzlichen Übererklärung entfallen. Dies sei der Klägerin günstig. Im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2014 (– 3 C 31.13 –) müsse die Neuregelung deshalb nach dem Günstigkeitsprinzip gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) rückwirkend angewandt werden. Somit seien die Entscheidungen der Beklagten fehlerhaft gewesen. Die Klägerin beruft sich auch auf Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) und das darin enthaltene Effizienzgebot („effet utile“).
Aus der zitierten Rechtsprechung ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, dass das Ermessen der Beklagten hinsichtlich des Wiederaufgreifens des Verwaltungsverfahrens auf Null reduziert wäre. Vielmehr sind die Mitgliedstaaten nur verpflichtet, nach innerstaatlichem Recht ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu ermöglichen, wenn es um die Korrektur eines gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungsakts geht. Der Verwaltungsakt muss also zum Zeitpunkt seines Erlasses, zumindest zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Überprüfung vom Gericht zu beachtenden europarechtlichen Normen widersprechen. Dies folgt aus der dritten Voraussetzung, die der EuGH aufgestellt hat. Nur dann gebietet es das Effizienzgebot („effet utile“), das Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen, um europarechtskonforme Zustände herzustellen. Entsprechendes hat die Klägerin nicht dargelegt.
Im Ausgangsverfahren (VG Hannover, Aktenzeichen: 11 A 3362/09, bzw. nachfolgend Nds. OVG, Aktenzeichen: 10 LA 180/11) sind die maßgeblichen Bestimmungen nicht etwa unrichtig ausgelegt worden. Vielmehr ist – wie die Klägerin selbst ausführt – Art. 53 der Verordnung (EU) Nr. 796/2004 schlicht nach rechtskräftigem Abschluss des Ausgangsverfahrens durch eine neue Regelung, nämlich Art. 19 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 abgelöst worden (Seite 5 f. der Antragsbegründung). Die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts Hannover trat am 10. Mai 2012 ein. An diesem Tag wurde der Senatsbeschluss vom 9. Mai 2012 zur Post aufgegeben, mit dem der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover – 11. Kammer (Einzelrichter) – vom 7. September 2011 abgelehnt wurde. Mit der Ablehnung des Antrags wurde das Urteil rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO, wobei für den Zeitpunkt des Eintritts der Rechtskraft auf den Tag abzustellen ist, an dem der Beschluss des Senats zur Beförderung an die Post übergeben wurde (Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 313). Die Verordnung (EU) Nr. 640/2014 trat gemäß Art. 44 Abs. 1 dieser Verordnung am siebten Tage nach ihrer Bekanntmachung am 20. Juni 2014 im Amtsblatt der Europäischen Union, also wesentlich später, in Kraft (ABl. L 181 vom 20.06.2014, S. 48).
Dass später nach Eintritt der Bestands- und Rechtskraft europarechtliche Vorschriften mit Rückwirkung in Kraft getreten sind, begründet hingegen keine unrichtige Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Eine unrichtige Auslegung des Gemeinschaftsrechts kann denknotwendig nur das geltende und auf den konkreten Fall anwendbare Recht betreffen. Zukünftiges und bei Erlass des Verwaltungsakts bzw. im nachfolgenden Verwaltungsprozess unbekanntes Europarecht kann – auch wenn es rückwirkend in Kraft tritt – durch die Verwaltungsbehörde und die Verwaltungsgerichte nicht unrichtig ausgelegt werden oder Anlass zur Vorlage beim EuGH geben.
Die Klägerin kann sich auch nicht auf Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 berufen. Denn im vorliegenden Fall sind für die Klägerin günstigere Bestimmungen erst nach Eintritt der Bestands- und Rechtskraft, wenn auch rückwirkend, in Kraft getreten. Im Fall, der der Entscheidung des BVerwG (Urteil vom 01.10.2014 – 3 C 31.13 –) zugrunde lag, änderte sich das Recht dagegen noch im laufenden Gerichtsverfahren zugunsten des Klägers, sodass es aufgrund des Rückwirkungsgebots gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vom Gericht als weniger strenge Bestimmung zu beachten war.
Dieser grundlegende Unterschied zwischen beiden Konstellationen rechtfertigt auch eine unterschiedliche Behandlung. Wie das Verwaltungsgericht zurecht und mit zutreffenden Gründen ausgeführt hat, gehört zu den im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen auch die Rechtssicherheit (Seite 6 des Urteils). Die Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung, die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetreten ist, trägt zur Rechtssicherheit bei. Daher verlangt das Gemeinschaftsrecht nicht, dass eine Verwaltungsbehörde zur Rücknahme einer bestandskräftigen Entscheidung verpflichtet ist (EuGH, Urteil vom 13.01.2004 – C-453/00 – juris Rn. 24).
Die Durchbrechung dieser Bestandskraft ist im Sinne des auch von der Klägerin zitierten Art. 4 Abs. 3 EGV geboten, um einen schon bei seinem Erlass oder zum Zeitpunkt der späteren gerichtlichen Kontrolle europarechtswidrigen Verwaltungsakt zu korrigieren. So kann sichergestellt werden, dass der Mitgliedstaat alle verfügbaren Mittel ausnutzt, um europarechtskonforme Rechtsakte zu erlassen und fehlerhafte Entscheidungen zu revidieren. Anders ist es aber zu beurteilen, wenn sich das europäische Recht erst nach Eintritt der Bestandskraft ändert. Die Verwaltungsbehörde und die Gerichte haben in diesem Fall zum – früheren – Zeitpunkt ihrer Entscheidung durch Erlass bzw. Bestätigung des Verwaltungsakts gerade nicht gegen Art. 4 Abs. 3 EGV verstoßen. Im Gegenteil haben die Behörden und Gerichte zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung dem europäischen Recht vollständig zur Geltung verholfen. Sie haben lediglich einen Verwaltungsakt erlassen bzw. bestätigt, der aufgrund nachträglich geänderter europarechtlicher Rechtslage so heute nicht mehr erlassen werden könnte. Auch dem europäischen Recht ist dabei eine Verpflichtung fremd, bestandskräftige Verwaltungsakte, die zum Zeitpunkt des Erlasses und der gerichtlichen Kontrolle mit dem damals geltenden Europarecht im Einklang standen, nach einer Rechtsänderung der jeweils geltenden Rechtslage anzupassen.
2. Die Berufung ist auch nicht zuzulassen, weil die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten aufweist, § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
Eine Streitsache weist besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche, d. h. das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird.
Die Klägerin sieht eine besondere rechtliche Schwierigkeit darin, dass klärungsbedürftig sei, „ob in Anbetracht der Leitentscheidung des EuGH („D. & E.“) (gemeint: Urteil vom 13.01.2004 – C-453/00 –) und des Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) eine europarechtskonforme Auslegung innerstaatlicher Vorschriften zu einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens bei entgegenstehenden bestandskräftigen Bescheiden führt und ob es sich um obligatorische oder fakultative Voraussetzungen handelt“. Die von der Klägerin zitierte EuGH-Entscheidung ist aber im vorliegenden Fall gar nicht relevant. Wie ausgeführt beruht die Ausgangsentscheidung – anders als im vom EuGH zu entscheidenden Fall – nicht auf einem Verstoß gegen europäisches Recht, dass zum Zeitpunkt der letzten Gerichtsentscheidung bereits in Kraft war. Wie ebenfalls ausgeführt wurde, ist hier somit weder durch die Verwaltungsbehörde noch durch die Gerichte gegen Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen worden.
3. Die Berufung ist doch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich noch nicht geklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.09.2014 – 10 LA 42/14 –, juris Rn. 17 und vom 10.04.2014 – 10 LA 32/13 –, StoffR 2014, 85 f., DVBl. 2014, 796 ff., RdL 2014, 197 f., juris Rn. 27 m. w. N.).
Die Klägerin hält folgende Rechtsfragen für grundsätzlich bedeutsam:
1. Besteht nach einem Urteil des EuGH bzw. nach der Entscheidung des EuGH vom 13.01.2004 –Rs. C – 453/00 („D. & E.“) ein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens im Falle von entgegenstehenden bestandskräftigen Bescheiden nach Maßgabe des § 51 VwVfG bzw. § 51 VwVfG in Verbindung mit §§ 48, 49 VwVfG in Verbindung mit Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV)?
2. Ist eine direkte oder analoge Anwendung bzw. weite Rechtsauslegung der EuGH-Rechtsprechung (in der Rechtssache „D. & E.“) im Lichte des Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) ausgeschlossen, wenn nicht alle im Einzelfall benannten Voraussetzungen vorliegen?
Die erste Frage, ob die Klägerin einen Anspruch hat, betrifft nur ihren Einzelfall und ist daher nicht grundsätzlich bedeutsam. Sie ist im Übrigen (zum Teil) durch die zitierte Rechtsprechung des EuGH bereits beantwortet (siehe oben). Ferner genügt der Vortrag der Klägerin den Darlegungsanforderungen nicht. Die Klägerin legt nicht dar, warum eine europarechtskonforme Auslegung auch gebieten soll, bestandskräftige Verwaltungsakte wieder aufzuheben, wenn diese bei Erlass und bei nachfolgender gerichtlicher Anfechtung europarechtskonform waren und somit ein Verstoß gegen Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) ausgeschlossen ist.
Mangels eines Verstoßes gegen Art. 10 EGV (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) kommt es auch nicht entscheidungserheblich auf die Klärung der zweiten Frage an.
Es besteht auch keine Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, wobei dahinstehen kann, ob diese Vorschrift im vorliegenden Verfahren Anwendung findet. Die Entscheidung des Senats steht vielmehr mit der auch von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des EuGH im Einklang. Dass eine spätere Rechtsänderung nicht dazu zwingt, sämtliche noch auf der Grundlage vorherigen Rechts ergangene und bestandskräftige Entscheidungen erneut zu überprüfen, ist Ausdruck der Rechtssicherheit. Gerade aus dem zitierten Urteil ergibt sich, dass diese zu den im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen zählt (EuGH, Urteil vom 13.01.2004 – C-453/00 – Rn. 24).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).