Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer (Einzelrichter) - vom 31. Oktober 2016 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 245 Euro festgesetzt.
I.
Die … Jahre alte Klägerin steht als Lehrerin im Dienst des Landes Niedersachsen und ist mit einem Bemessungssatz von 50 Prozent beihilfeberechtigt. Sie leidet an einer dauerhaften krankheitsbedingten Haarlosigkeit auf dem Kopf (Diagnose: Alopecia areata totalis).
Auf Antrag der Klägerin gewährte die E. Niedersachsen - die Funktionsvorgängerin des Beklagten - der Klägerin mit Bescheid vom 6. Juni 2013 erstmals eine Beihilfe zu den Aufwendungen für eine Kunsthaarperücke, die die Klägerin am 13. Mai 2013 gekauft hatte (Kaufpreis 490 Euro).
Am 7. April 2015 beantragte die Klägerin die Gewährung einer Beihilfe zu den Aufwendungen für zwei weitere Kunsthaarperücken, die sie am 2. September 2014 und 25. Februar 2015 zu einem Rechnungsbetrag von jeweils 490 Euro gekauft hatte. Mit Bescheid vom 9. April 2015 gewährte die E. Niedersachsen der Klägerin für die am 2. September 2014 gekaufte Perücke eine Beihilfe von 245 Euro, lehnte für die am 25. Februar 2015 gekaufte Perücke jedoch die Gewährung einer Beihilfe ab, weil seit der vorangegangenen Beschaffung nicht mindestens vier Jahre vergangen seien.
Die nach einem erfolglosen Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 31. Oktober 2016 abgewiesen.
Dagegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.
II.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nicht erfüllt.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung sind erst dann zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zu Tage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt. Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist. Ist das angegriffene Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller dieser Begründungen Zulassungsgründe hinreichend dargelegt werden (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 25.4.2008 - 5 LA 154/07 -).
Ausgehend von diesen Grundsätzen führt das Vorbringen der Klägerin nicht zur Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist rechtsfehlerfrei zu der Einschätzung gelangt, dass der Beklagte nicht verpflichtet ist, der Klägerin auf die Aufwendungen für die am 25. Februar 2015 gekaufte Perücke eine Beihilfe von 245 Euro zu gewähren.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO in Verbindung mit Nr. 2 Satz 1 der Anlage 7 in der hier maßgeblichen, bis zum 31. August 2016 geltenden Fassung (Anlage 7 a. F.) sind Aufwendungen für Perücken bis zum Betrag von 512 Euro beihilfefähig, wenn ein krankhafter, entstellender Haarausfall (z. B. Alopecia areata), eine erhebliche Verunstaltung (z. B. infolge einer Schädelverletzung) oder ein vollständiger oder weitgehender Haarausfall vorliegt. Die Aufwendungen für eine Zweitperücke sind gemäß Nr. 2 Satz 2 der Anlage 7 a. F. nur beihilfefähig, wenn eine Perücke voraussichtlich länger als ein Jahr getragen werden muss. Die Aufwendungen für die erneute Beschaffung einer Perücke sind nur beihilfefähig, wenn seit der vorangegangenen Beschaffung mindestens vier Jahre vergangen sind (Nr. 2 Satz 3 der Anlage 7 a. F.).
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich der von der Klägerin am 25. Februar 2015 gekauften Perücke zutreffend als nicht erfüllt angesehen. Da die Klägerin am 13. Mai 2013 eine erste Perücke und sodann am 2. September 2014 eine weitere Perücke erworben hat - diese weitere Perücke hat die Funktionsvorgängerin des Beklagten als Zweitperücke im Sinne der Nr. 2 Satz 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO anerkannt und eine Beihilfe gewährt -, ist der Erwerb der hier streitgegenständlichen dritten Perücke am 25. Februar 2015 vor Ablauf des insoweit gemäß Nr. 2 Satz 3 der Anlage 7 a. F. geltenden Zeitraums von vier Jahren erfolgt.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO in Verbindung mit Nr. 2 der Anlage 7 a. F. nicht erfüllt sind, begegnet keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Hiergegen hat sich die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag auch nicht substantiiert gewandt. Sie macht vielmehr geltend, das Verwaltungsgericht habe rechtsfehlerhaft das Vorliegen der Voraussetzungen der Härtefallregelung des § 4 Abs. 2 NBhVO verneint (S. 3 bis S. 11 des Schriftsatzes vom 17.1.2017). Das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin ist indes nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zu begründen.
Nach § 4 Abs. 2 NBhVO ist, sofern - wie im vorliegenden Fall - die Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen nach der Niedersächsischen Beihilfeverordnung ausgeschlossen ist, Beihilfe dennoch zu gewähren, wenn die Ablehnung der Beihilfegewährung im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG zu einer unzumutbaren Härte führt. Die Voraussetzungen der Härtefallregelung des § 4 Abs. 2 NBhVO, die den für den Dienstherrn ohnehin bei der Beihilfegewährung zu beachtenden Fürsorgegrundsatz festschreibt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11.2.2015 - 5 LA 112/14 -, juris Rn 10), liegen nicht vor.
Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 NBhVO erfasst die nur seltenen Fälle, in denen sich die Verweigerung der Beihilfeleistung - atypischerweise - aufgrund ganz besonderer Fallumstände als fürsorgepflichtwidrig darstellen würde. Insoweit kann eine weitergehende Beihilfegewährung wegen besonderer medizinischer Umstände oder wegen einer unzumutbaren finanziellen Belastung geboten sein (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11.2.2015, a. a. O., Rn 11 ff.; Beschluss vom 7.8.2013 - 5 LA 95/13 -, juris Rn 9 ff.). Das Vorliegen einer solchen Fallkonstellation hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint.
Besondere medizinische Umstände, die es erfordern, der Klägerin die begehrte Beihilfe zu gewähren, weil die Ablehnung der Beihilfegewährung zu einer unzumutbaren Härte im Sinne des § 4 Abs. 2 NBhVO führen würde, sind auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Vorbringens der Klägerin in der Zulassungsbegründung vom 17. Januar 2017 (S. 8 bis S. 10) nicht gegeben. Der Senat verkennt nicht, dass die Klägerin aus den von ihr angeführten Gründen auf das dauerhafte Tragen einer Perücke angewiesen ist. Die von der Klägerin bezeichneten Gründe rechtfertigen es jedoch auch bei Einbeziehung der von ihr vorgelegten ärztlichen und sonstigen Stellungnahmen noch nicht, ihr Krankheitsbild (Diagnose: Alopecia areata totalis), das der Verordnungsgeber in Nr. 2 Satz 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO erfasst und berücksichtigt hat, als atypischen medizinischen Sonderfall zu bewerten und es als unzumutbare Härte und Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn anzusehen, der Klägerin nur in dem Ausmaß, das Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO vorgibt, auf die Aufwendungen für eine Erst- und eine Zweitperücke eine Beihilfe zu gewähren. Insoweit ist von maßgeblicher Bedeutung, dass dem Verordnungsgeber hinsichtlich der Beihilferegelungen ein Gestaltungsspielraum zur Verfügung steht, innerhalb dessen er die Voraussetzungen, den Umfang sowie die Art und Weise dieser speziellen Fürsorge bestimmen kann (BVerwG, Urteil vom 31.1.2002 - BVerwG 2 C 1.01 -, juris Rn 17). Im Bereich der Krankenvorsorge verpflichtet die Fürsorgepflicht den für den Dienstherrn handelnden Verordnungsgeber, den Beamten von im Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren Belastungen freizuhalten; die Fürsorgepflicht gebietet aber keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten. Daher ist der für den Dienstherrn handelnde Verordnungsgeber aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Beihilfefähigkeit aus triftigen Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen. Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der für den Dienstherrn handelnde Verordnungsgeber, wenn er sich - wie nach dem gegenwärtig praktizierten System - entscheidet, der Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, und dabei für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen einen Leistungsausschluss oder eine Leistungsbegrenzung vorsieht, dafür zu sorgen, dass der Beamte nicht mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann. Geschieht dies nicht und führt eine Beschränkung zu unzumutbaren Belastungen, ist der nicht zur Disposition des für den Dienstherrn handelnden Verordnungsgebers stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass die Beihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen oder begrenzt werden darf (BVerwG, Urteil vom 2.4.2014 - BVerwG 5 C 40.12 -, juris Rn 19 m. w. N.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen hat sich der niedersächsische Verordnungsgeber mit der in Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO grundsätzlich festgelegten Nutzungsdauer im Rahmen des verfassungsrechtlich eröffneten und gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ermessens gehalten. Der sich aus der bloß ergänzenden Hilfeleistung ergebende Spielraum ermöglicht dem für den Dienstherrn handelnden Verordnungsgeber auch, die Beihilfefähigkeit von Perücken generell zu begrenzen (vgl. ebenso zur Beihilfeverordnung Rheinland-Pfalz: VG Trier, Urteil vom 14.2.2017 - 1 K 10040/16.TR -, juris Rn 26; vgl. zur Beihilfeverordnung Baden-Württemberg: VG Karlsruhe, Urteil vom 16.5.2013 - 9 K 1070/12 -, juris Rn 26; vgl. für Bundesbeamte Abschnitt 2 der Anlage 11 zu § 25 Abs. 1 der Bundesbeihilfeverordnung). Die Tatsache, dass im nordrhein-westfälischen Beihilferecht von einer einjährigen Tragedauer von Perücken ausgegangen wird (vgl. dazu das von der Klägerin angeführte Urteil des VG Minden vom 26.10.2005 - 4 K 1816/04 -, juris), ist angesichts des Umstandes, dass der Bund und die überwiegende Zahl der Bundesländer eine der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO entsprechende Regelung vorsehen, nicht geeignet, die Einschätzung des niedersächsischen Verordnungsgebers zur Haltbarkeit von Perücken, die von Beihilfeempfängern dauerhaft getragen werden müssen, als fehlerhaft anzusehen. Außergewöhnliche medizinische Umstände, aufgrund derer die Klägerin in kürzeren Abständen als in Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO geregelt eine neue Perücke benötigt, sind nicht dargelegt; sie ergeben sich insbesondere auch nicht aus der von der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten ärztlichen Stellungnahme vom 17. September 2015, in der nur bescheinigt wird, dass die Klägerin - was unstreitig ist - aus medizinischen Gründen eine Perücke tragen muss. Der Umstand, dass die Perücken der Klägerin - wie sie vorträgt - aufgrund ihrer persönlichen Lebensumstände schneller verschleißen als in den in Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO pauschalierend geregelten Abständen, begründet keinen atypischen medizinischen Sonderfall im Sinne der Rechtsprechung des Senats. Dem Beschluss des Senats vom 11. Februar 2015 (a. a. O.), in dem die Gewährung von Beihilfe für ein Hörgerät streitig war und in dem ein atypischer medizinischer Sonderfall bejaht worden ist, hat ein Einzelfall zugrunde gelegen, der sich bei allem Verständnis für die persönliche Situation der Klägerin insoweit von dem hier zu entscheidenden Streitfall unterscheidet.
Die Ablehnung der von der Klägerin begehrten Beihilfe führt auch nicht deshalb zu einer unzumutbaren Härte im Sinne des § 4 Abs. 2 NBhVO, weil sie eine der Klägerin nicht zumutbare finanzielle Belastung zur Folge hätte. Der Senat kann insoweit - ebenso wie es das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil getan hat (vgl. S. 7 des Urteilsabdrucks: „… auch unter Zugrundelegung der klägerischen Angaben …“) - zugrunde legen, dass im Einzelfall der Klägerin die durchschnittliche Tragedauer einer Kunsthaarperücke etwa 6 bis 9 Monate beträgt und sich der Einzelpreis einer Kunsthaarperücke - wie im Falle der am 25. Februar 2015 gekauften Perücke - auf 490 Euro beläuft. Denn die Klägerin hat weder im erstinstanzlichen Verfahren noch im Berufungszulassungsverfahren substantiiert und nachprüfbar dargelegt, dass sie die Kosten, die im vorliegenden Rechtsstreit nicht als beihilfefähig anerkannt worden sind (und die Kosten, die bei Zugrundelegung der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO zukünftig nicht anerkannt werden würden), nicht durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Ob eine unzumutbare finanzielle Belastung gegeben ist, ist anhand der Höhe der Bezüge des Beihilfeberechtigten zu beurteilen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 7.8.2013, a. a. O., Rn 11; Beschluss vom 11.2.2015, a. a. O., Rn 12). Die Klägerin erhält als Lehrerin Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 12, die sich - die Höhe ihrer Bezüge hat die Klägerin weder im Verwaltungs- noch im Gerichtsverfahren angegeben - monatlich auf mindestens 3.427,53 Euro brutto (unter Zugrundelegung der niedrigsten Erfahrungsstufe 4) und jährlich somit auf mindestens 41.130,36 Euro brutto belaufen. Angesichts dieser Einkünfte ist nicht ersichtlich und zudem auch nicht seitens der Klägerin vorgetragen, dass bei Bewertung ihres Beihilfebegehrens nach Maßgabe der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO eine amtsangemessene Lebensführung nicht mehr möglich ist. Dies gilt auch dann, wenn die durchschnittliche Tragedauer einer Kunsthaarperücke im Falle der Klägerin nur etwa 6 bis 9 Monate beträgt und sich der Einzelpreis einer Kunsthaarperücke - wie im Falle der am 25. Februar 2015 gekauften Perücke - auf 490 Euro beläuft, zumal die Klägerin auch nicht dargetan hat, dass und warum ihr eine Eigenvorsorge, zum Beispiel durch das Ansparen des Kaufpreises oder durch die Nutzung von Ratenzahlungen, nicht möglich ist.
Abgesehen davon, dass es hierauf nicht entscheidungserheblich ankommt, hat die Klägerin ihre sowohl erst- als auch zweitinstanzlich vorgetragene Behauptung, ihre private Krankenversicherung erbringe bei Ablehnung der Beihilfe ihrerseits keine Leistungen, nicht durch die Vorlage entsprechender ablehnender Entscheidungen der privaten Krankenversicherung glaubhaft gemacht. Die Klägerin hat zudem auch nicht vorgetragen, dass ihre private Krankenversicherung wegen der bei ihr diagnostizierten Krankheit einen individuellen Ausschluss der Versicherungsleistungen vorgenommen hat.
2. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen ebenfalls nicht vor.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine tatsächliche oder rechtliche Frage von allgemeiner fallübergreifender Bedeutung aufwirft, die im Berufungsrechtszug entscheidungserheblich ist und im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss. Die in diesem Sinne zu verstehende grundsätzliche Bedeutung muss durch die Formulierung mindestens einer konkreten, sich aus dem Verwaltungsrechtsstreit ergebenden Frage dargelegt werden. Dabei ist substantiiert zu begründen, warum die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig gehalten wird, das heißt worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll, weshalb die Frage entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 124 a Rn 54). Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen der Klägerin nicht.
Die von der Klägerin unter II. 3. der Zulassungsbegründung vom 17. Januar 2017 (S. 11 bis S. 14) aufgeworfenen Fragen,
(1.) wie die Vorschrift der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO auszulegen ist,
(2.) welche zeitlichen Abstände als Grundlage für die Notwendigkeit einer neuerlichen Anschaffung einer Perücke herangezogen werden können,
(3.) ob der Verordnungsgeber seinen Gestaltungsspielraum hinreichend genutzt hat, wenn er einen Zeitraum von pauschal vier Jahren und keinen an den einzelnen Umständen geknüpften Zeitraum als maßgebend heranzieht,
(4.) ob der Verordnungsgeber bei der Bemessung von vier Jahren den typischen Fall zugrunde gelegt hat und ob dieser auf den tatsächlichen Rechtsstreit anwendbar ist, und
(5.) ob die Vorschrift der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO dergestalt auszulegen ist, dass der Verordnungsgeber einen obligatorischen Zeitraum von vier Jahren als Tragedauer festgelegt hat oder ob ein Zeitraum von zwei oder weniger Jahren heranzuziehen ist,
führen nicht zur Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil sie sich auf ausgelaufenes Recht beziehen und weil sie sich zudem, wie sich aus den Ausführungen des Senats zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt, unschwer auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats schon im Zulassungsverfahren beantworten lassen, sodass es nicht ihrer Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob der in der Vorschrift der Nr. 2 der Anlage 7 a. F. zu § 20 Abs. 1 Satz 1 NBhVO geregelte Abstand von vier Jahren auf den vorliegenden Rechtsstreit anzuwenden ist, betrifft zudem den konkreten Einzelfall der Klägerin und hat keine allgemeine fallübergreifende Bedeutung.
3. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sind schließlich ebenfalls nicht erfüllt.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache dann auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, das heißt überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 124 Rn 9).
Mit den unter II. 3. der Zulassungsbegründung vom 17. Januar 2017 (S. 14 bis S. 17) angesprochenen Gesichtspunkten hat die Klägerin ihr Vorbringen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wiederholt und vertieft. Aus den obigen Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt sich indes, dass die vorliegend zur Entscheidung stehenden tatsächlichen und rechtlichen Fragestellungen überschaubar sind und in dem Grad ihrer Schwierigkeit nicht über das gewöhnliche Maß hinausgehen.
4. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).