Leistungen nach dem AsylbLG unterliegen nicht der Verzinsung. Insoweit findet weder § 44 SGB I noch § 291 BGB - auch nicht anlog - Anwendung.
Die Berufung der Kläger zu 1 bis 3 gegen das Urteil des Sozialgerichts Hildesheim vom 8. April 2016 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten für das Berufungsverfahren sind nicht zu erstatten.
Die Revision wird zugelassen.
Zwischen den Beteiligten ist ein Anspruch auf Verzinsung von Leistungen nach dem AsylbLG im Streit. Das Berufungsverfahren betrifft noch einen Anspruch der Kläger zu 1 bis 3.
Die Kläger zu 1 und 2 sind die Eltern der 1985 und 1990 geborenen Kläger zu 3 und 4. Die Kläger, die nach ihren Angaben die algerische Staatsangehörigkeit haben, reisten 1992 nach Deutschland ein und halten sich seither ohne wesentliche Unterbrechung hier auf. Sie waren nach erfolgloser Durchführung von Asylverfahren im Besitz von Duldungen, die mit der Nebenbestimmung versehen waren, dass sie zur Wohnsitznahme in der Samtgemeinde I. im Kreisgebiet des Beklagten verpflichtet waren. In der Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2011 bewohnten die Kläger zu 1, 2 und 4 eine Mietwohnung in der J. in I.; der Kläger zu 3 wohnte dort von Juni 2009 bis Juni 2011. Die monatliche Gesamtmiete belief sich auf 600,00 €, hiervon entfiel ein Betrag von 100,00 € auf die Heizkosten.
Die Kläger bezogen u.a. in den Jahren 2009 bis 2011 Leistungen nach dem AsylbLG, wobei die Leistungsbescheide bis 2009 von der namens und im Auftrag des Beklagten handelnden Samtgemeinde I. und ab 2010 vom Beklagten erlassen wurden. Die Kläger zu 1 bis 3 erhielten Grundleistungen nach § 3 AsylbLG, die Klägerin zu 4 sogenannte Analogleistungen nach § 2 Abs. 1 AsylbLG. In der Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2011 wurden im Rahmen der Leistungsgewährung Unterkunftskosten in Höhe von 445,00 € und Heizkosten in Höhe von 100,00 € berücksichtigt.
Im März 2013 stellten die Kläger einen Überprüfungsantrag nach § 44 SGB X, mit dem sie geltend machten, dass in der Zeit in der Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2010 zu geringe Unterkunftskosten berücksichtigt worden seien. Der Beklagte hob mit Bescheid vom 7. Mai 2013 die Leistungsbescheide für die Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2010 teilweise auf und bewilligte der Klägerin zu 2 für diesen Zeitraum weitere Leistungen in Höhe von 178,99 €. Zur Begründung verwies er darauf, dass ein höherer Regelsatz zu berücksichtigen sei; die Anerkennung höherer Unterkunftskosten lehnte er ab. Mit weiterem Bescheid vom 7. Mai 2013 hob der Beklagte auch die Bescheide für die Zeit von Januar bis Dezember 2011 teilweise auf und bewilligte weitere Leistungen in Höhe von 410,47 €. Er stützte dies darauf, dass in dieser Zeit Unterkunftskosten in Höhe von 490,00 € zu berücksichtigen gewesen seien. Die Widersprüche der Kläger gegen beide Bescheide vom 7. Mai 2013 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. August 2013 zurück. Im anschließenden beim Sozialgericht (SG) Hildesheim geführten Klageverfahren (S 42 AY 86/13), in dem die Kläger einen Anspruch auf höhere Leistungen für die Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2010 weiterverfolgten, erklärte sich der Beklagte bereit, Unterkunftskosten für die Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2010 „im Wege der Regelung § 12 WoGG plus 10%“ zu übernehmen (Schriftsatz vom 20. Januar 2015). Die Kläger nahmen dies als Anerkenntnis an und erklärten den Rechtsstreit für erledigt (Schriftsatz vom 10. Februar 2015). Mit Bescheid vom 11. März 2015 hob der Beklagte den Bescheid vom 7. Mai 2013 und den Widerspruchsbescheid vom 8. August 2013 teilweise auf und bewilligte die Übernahme weiterer Unterkunftskosten für die Zeit von Juni 2009 bis Dezember 2010 in Höhe von 55,00 € monatlich, insgesamt somit 1.045,00 €.
Mit Schreiben vom 13. März 2015 beantragte der Prozessbevollmächtigte der Kläger für diese die Verzinsung der sich aus dem Bescheid vom 11. März 2015 ergebenden Nachzahlung. Der Beklagte lehnte den Antrag mit an den Prozessbevollmächtigten gerichtetem Bescheid vom 2. Dezember 2015 ab. Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für eine Verzinsung, insbesondere sei § 44 SGB I nicht anwendbar. Den Widerspruch der Kläger wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2015 zurück.
Am 4. Januar 2016 haben die Kläger hiergegen beim SG Klage erhoben. Sie haben die Auffassung vertreten, dass die Nachzahlung nach § 44 SGB I oder §§ 288, 291 BGB zu verzinsen sei. Mit Urteil vom 8. April 2016 hat das SG der Klage der Klägerin zu 4 stattgegeben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klägerin zu 4 habe im streitigen Zeitraum einen Anspruch auf Analogleistungen nach § 2 Abs. 1 AsylbLG gehabt, daher sei die auf sie entfallende Nachzahlung nach Maßgabe des § 44 SGB I zu verzinsen. Es bestehe aber keine Rechtsgrundlage für einen Zinsanspruch der Kläger zu 1 bis 3, die Leistungen nach § 3 AsylbLG bezogen hätten.
Gegen die Nichtzulassung der Berufung in dem am 20. April 2016 zugestellten Urteil haben die Kläger zu 1 bis 3 am 20. Mai 2016 Beschwerde eingelegt. Der Senat hat mit Beschluss vom 23. September 2016 (L 8 AY 24/16 NZB) die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Die Kläger zu 1 bis 3 beantragen,
1. das Urteil des Sozialgerichts Hildesheim vom 8. April 2016 zu ändern,
2. den Bescheid des Beklagten vom 2. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Dezember 2015 aufzuheben,
3. den Beklagten zu verurteilen, den sich aus dem Bescheid des Beklagten vom 11. März 2015 ergebenden Nachzahlungsbetrag nach einem Zinssatz von zumindest 4% für das Jahr zu verzinsen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend.
Die Beteiligten haben mit Schreiben vom 10. und 11. Oktober 2016 einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zugestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogene Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Diese Akten haben dem Senat vorgelegen und sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.
Die Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 153 Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 SGG), ist nach der erfolgten Zulassung statthaft (§§ 143, 144 Abs. 1 Satz 1 SGG) und auch im Übrigen zulässig; nach Zulassung der Berufung bedarf es keiner gesonderten Berufungseinlegung (§ 145 Abs. 5 Satz 1 SGG). Die Berufung hat aber in der Sache keinen Erfolg, das SG hat die Klage der Kläger zu 1 bis 3 zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage (§ 54 Abs. 1, 4 SGG) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Gegenstand der Anfechtungsklage ist der Bescheid des Beklagten vom 2. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Dezember 2015 (§ 95 SGG), soweit hiermit eine Verzinsung von Leistungen für die Kläger zu 1 bis 3 abgelehnt worden ist. Auch für die Klage des Klägers zu 3 fehlt es nicht an der für die Zulässigkeit der Klage nach § 54 Abs. 1, 4 SGG erforderlichen Verwaltungsentscheidung (vgl. Keller in: Meyer-Ladewig/ Keller/ Leitherer/Schmidt, 12. Auflage 2017, § 54 Rn. 39b). Der Beklagte hat mit dem Bescheid vom 2. Dezember 2015 eine Verzinsung nicht nur für die Kläger zu 1 und 2, sondern auch für den Kläger zu 3 abgelehnt. Maßstab für die Auslegung des Bescheides ist der Empfängerhorizont eines verständigen Beteiligten, der in Kenntnis der tatsächlichen Zusammenhänge den wirklichen Willen der Behörde (§ 133 BGB) erkennen kann (Bundessozialgericht - BSG -, Urteil vom 23. März 2010 - B 8 SO 2/09 R - juris Rn. 14). Der Bescheid vom 2. Dezember 2015 betrifft die Verzinsung von Leistungen, die der Beklagte den Klägern zu 1 bis 4 im Klageverfahren S 42 AY 86/13 zuerkannt und mit Bescheid vom 11. März 2015 festgesetzt hatte. Vor diesem Hintergrund ist es für das Vorliegen einer Ablehnungsentscheidung auch gegenüber dem Kläger zu 3 unerheblich, dass er im Bescheid vom 2. Dezember 2015 nicht namentlich aufgeführt ist. Der Bescheid vom 2. Dezember 2015 ist im Übrigen auch bezogen auf den Kläger zu 3 wirksam geworden (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i.V.m. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), weil die Bekanntgabe gegenüber dem Prozessbevollmächtigten der Kläger vorgenommen werden konnte (§ 41 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Die Leistungsklage ist zulässigerweise auf Erlass eines Grundurteils gerichtet (§ 130 Abs. 1 Satz 1 SGG).
Der Bescheid vom 2. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Dezember 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Ihnen steht kein Anspruch auf Verzinsung der ihnen mit Bescheid vom 11. März 2015 bewilligten Leistungen zu. Als Anspruchsgrundlagen kommen allein § 44 SGB I und § 291 BGB in Betracht. Die Vorschriften greifen jeden weder in direkter noch in analoger Anwendung ein.
Der unmittelbaren Anwendung von § 44 SGB I steht entgegen, dass das AsylbLG kein Bestandteil des Sozialgesetzbuches ist, wie sich aus § 68 SGB I ergibt; die sich aus § 37 Satz 1 SGB I ergebende generelle Anwendbarkeit des SGB I und des SGB X bezieht sich daher nicht auf das AsylbLG. Die Vorschriften des SGB I und des SGB X sind direkt nur anwendbar, wenn und soweit dies im AsylbLG ausdrücklich angeordnet ist. Eine solche Anordnung besteht bezogen auf das SGB I lediglich für die §§ 60 bis 67 SGB I (§ 7 Abs. 4 AsylbLG in der bis zum 28. Februar 2015 geltenden Fassung, jetzt § 9 Abs. 3 AsylbLG), nicht aber für § 44 SGB I. Im Übrigen finden im Bereich des AsylbLG die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder Anwendung (BSG, Urteil vom 9. Juni 2011 - B 8 AY 1/10 R - juris Rn. 21); diese sehen eine Verzinsung nicht für zu gewährende, sondern nur für zu erstattende Leistungen vor (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i.V.m. § 49a Abs. 3 und 4 VwVfG).
§ 44 SGB I ist unabhängig davon, ob ein Anspruch auf Grundleistungen nach § 3 AsylbLG oder auf sogenannte Analogleistungen nach § 2 Abs. 1 AsylbLG besteht, nicht unmittelbar anwendbar. § 2 Abs. 1 AsylbLG ordnet die entsprechende Anwendung des SGB XII an, nicht aber des SGB I. Zum anderen ergibt sich aus § 2 Abs. 1 AsylbLG, dass §§ 3 bis 7 AsylbLG von der Anwendung ausgenommen werden (nach § 2 Abs. 1 AsylbLG in der seit dem 6. August 2016 geltenden Fassung: §§ 3 und 4 sowie 6 bis 7 AsylbLG). Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die weiteren Vorschriften des AsylbLG grundsätzlich anwendbar bleiben. Es erfolgt also keine vollständige Gleichstellung von Leistungen nach dem AsylbLG und Sozialhilfeleistungen (Oppermann in jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 2 AsylbLG 1. Überarbeitung, Rn. 114). Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, ob der Beklagte zu Recht davon ausgegangen ist, dass die Voraussetzungen für einen Anspruch der Kläger zu 1 bis 3 auf Analogleistungen nicht vorliegen.
Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung von § 44 SGB I sind nicht erfüllt. Eine Analogie, die Übertragung einer gesetzlichen Regelung auf einen Sachverhalt, der von der betreffenden Vorschrift nicht erfasst wird, ist nur geboten, wenn dieser Sachverhalt mit dem geregelten vergleichbar ist, nach dem Grundgedanken der Norm und dem mit ihr verfolgten Zweck dieselbe rechtliche Bewertung erfordert und eine (unbewusste) planwidrige Regelungslücke vorliegt (BSG, Urteil vom 23. Juli 2015 - B 8 SO 7/14 R - juris Rn. 16). Der Normzweck des § 44 SGB I besteht vor allem darin, die durch die verspätete Gewährung von Geldleistungen, die regelmäßig die Lebensgrundlage der leistungsberechtigten Person bilden, entstehenden Nachteile auszugleichen (BSG, Urteil vom 27. August 2011 - B 4 AS 1/10 R - juris Rn. 34; Groth in jurisPK-SGB I, 3. Auflage 2018, § 44 Rn. 12). Bei den Leistungen nach dem AsylbLG besteht zwar eine vergleichbare Interessenlage, es fehlt aber an einer planwidrigen Regelungslücke. Der Gesetzgeber hat sich bewusst dafür entschieden, ein eigenes Gesetz über den Mindestunterhalt von Asylbewerbern außerhalb des BSHG und des Sozialgesetzbuches zu schaffen, und nur dort, wo er es für notwendig gehalten hat, auf Vorschriften des SGB I und des SGB X verwiesen. Die gesetzgeberische Entscheidung, ein eigenes Leistungssystem für die Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG zu begründen, schließt die analoge Anwendung von § 44 SGB I aus (ebenso: Landessozialgericht - LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Oktober 2012 - L 7 AY 726/11 - juris Rn. 20; LSG Schleswig-Holstein, Urteil vom 26. November 2014 – L 9 AY 70/12 - juris Rn. 61; LSG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Februar 2018 - L 15 AY 12/16 - juris Rn. 24; Scheider in GK-AsylbLG, Stand Januar 2018, § 9 Rn. 60; Groth in jurisPK-SGB I, 3. Auflage 2018, § 44 Rn. 16).
§ 291 BGB ist auf Leistungen nach dem AsylbLG nicht unmittelbar anwendbar, weil es sich um öffentlich-rechtliche Leistungen handelt. Im öffentlichen-Recht kommt nur eine analoge Anwendung von § 291 BGB in Betracht (vom BSG verneint für Erstattungsansprüche zwischen Sozialhilfeträgern - Urteil vom 2. Februar 2010 - B 8 SO 22/08 R - juris Rn. 9, sowie für Nothelferansprüche nach § 25 SGB XII - Urteil vom 23. August 2013 - B 8 SO 19/12 R - juris Rn. 30). Die Analogievoraussetzungen liegen aber auch insoweit nicht vor, es fehlt wiederum an einer planwidrigen Regelungslücke. Mit Blick auf die gesetzliche Konzeption, dass für den vom AsylbLG erfassten Personenkreis eine Verzinsung nach § 44 SGB I ausgeschlossen ist, ist ein Rückgriff auf § 291 BGB ebenfalls nicht gerechtfertigt (LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Oktober 2012 - L 7 AY 726/11 - juris Rn. 23).
Der Ausschluss einer Verzinsung für die Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG ist verfassungsrechtlich zulässig.
Verfassungsrechtlicher Maßstab für die Bemessung des Existenzminimums ist das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG (zur Höhe der Leistungen nach § 3 AsylbLG: Bundesverfassungsgericht - BVerfG - Urteil vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 -). Aus anderen Grundrechten, beispielsweise aus Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 6 Abs. 1 GG, ergeben sich keine weitergehenden Maßstäbe (BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09 - juris Rn. 145, Nichtannahmebeschluss vom 5. März 2018 - 1 BvR 2926/14 - juris Rn. 19). Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ist durch den Ausschluss der Verzinsung nicht betroffen.
Daneben kann der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) bei Regelungsgegenständen zum Tragen kommen, die nicht mit der Leistungsbemessung zusammenhängen (Frerichs in jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 1 AsylbLG Rn. 36). Ausgangspunkt ist insoweit der grundsätzlich weite Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit zusteht. Dieser Spielraum wird eingeschränkt, soweit sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2004 - 1 BvR 2515/95 - juris Rn. 29). Zudem verschärfen sich die Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 - juris Rn. 42).
Es steht grundsätzlich im sozialpolitischen Ermessen des Gesetzgebers, für Asylbewerber ein eigenes Konzept zur Sicherung des Lebensunterhalts zu entwickeln und dabei auch Regelungen über die Gewährung von Leistungen abweichend vom Recht der Sozialhilfe zu treffen (BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvR 293/05 - juris Rn. 44). Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist das AsylbLG auf ausländische Personen anwendbar, die sich nur für einen vorübergehenden Zweck ohne längerfristige und rechtlich gesicherte Bleibeperspektive in Deutschland aufhalten (Frerichs in jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 1 AsylbLG Rn. 25). Mit der Neufassung des § 1 AsylbLG zum 1. März 2015 hat der Gesetzgeber den persönlichen Anwendungsbereich des Gesetzes eingeschränkt, um sicherzustellen, dass bei den Leistungsberechtigten nach einer ex-ante-Prognose regelmäßig nur von einem kurzen Aufenthalt ausgegangen werden kann (BT-Drucksache 18/2592, Seite 14, 15; zur Rechtslage bis zum 28. Februar 2015: BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 - juris Rn. 92). Vor diesem Hintergrund ist der Ausschluss der Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG von den Leistungen nach dem SGB II und dem SGB XII (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 SGB II, § 23 Abs. 2 SGB XII, § 9 Abs. 1 AsylbLG) mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar (zum SGB II: BSG, Urteil vom 2. Dezember 2014 - B 14 AS 8/13 R - juris Rn.15 ff.; Urteil vom 28. Mai 2015 - B 7 AY 4/12 R - juris Rn. 11 ff). Die Leistungssysteme nach dem SGB II, dem SGB XII und dem AsylbLG sind zwar strukturell gleichwertig (BSG, Urteil vom 25. Juni 2014 - B 14 AS 17/14 R - juris Rn. 24). Dies schließt aber nicht aus, dass im Einzelnen Unterschiede zwischen den Leistungssystemen - beispielsweise bei der Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen - bestehen (dürfen).
Nach diesen Grundsätzen stellt der Ausschluss der Verzinsung keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber den Beziehern von lebensunterhaltssichernden Leistungen nach dem SGB II und dem SGB XII dar, denen nach Maßgabe von § 44 SGB I Zinsansprüche zustehen. Der Ausschluss einer Verzinsung ist von der gesetzgeberischen Befugnis gedeckt, für den vom AsylbLG erfassten Personenkreis ein eigenes Leistungssystem zu etablieren. Es gilt kein strenger Prüfungsmaßstab. Die Verzinsung von verspätet gewährten Leistungen bezieht sich ohnehin nur auf einen Randbereich der Leistungsberechtigung. Bei einem prognostisch kurzen Aufenthalt in Deutschland kann der - von der Dauer der Verspätung abhängige - Zinsanspruch weiter an Bedeutung für die Betroffenen verlieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Die Revision wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 160 Abs. 2 Nr. 1 SGG). Das BSG hat die Rechtsfrage, ob und unter welchen Voraussetzungen (Geld-) Leistungen nach dem AsylbLG zu verzinsen sind, noch nicht beantwortet (vgl. Terminbericht Nr. 53/13 vom 30. Oktober 2013 zu den Revisionsverfahren B 7 AY 8/12 R, B 7 AY 1/13 R, B 7 AY 2/13 R).