1. Ein Polizeikostenbescheid, der wahlweise an den Fahrer oder Halter eines mit amtlichem Kennzeichen bezeichneten Kraftfahrzeugs gerichtet ist, ist nicht deshalb nichtig, weil Name und Adresse des Betroffenen nicht angegeben sind.
Der Kläger parkte am Nachmittag des 28. Juli 1987 sein Kraftfahrzeug Lancia mit dem amtlichen Kennzeichen ... in der Straße O gegenüber der Justizvollzugsanstalt in H Der Standort ist durch Zeichen 286 (eingeschränktes Haltverbot) mit Zusatzschild als Parkfläche für Anwohner mit Parkausweis gekennzeichnet. Ein gültiger Parkausweis war an dem Fahrzeug des Klägers nicht angebracht. Um 14.16 Uhr stellte ein Beamter des Gemeindevollzugsdienstes der Beklagten fest, daß das Fahrzeug des Klägers unbefugt abgestellt war. Als es nach einer Stunde noch nicht entfernt war, ordnete der Beamte an, es abzuschleppen und im Betriebshof der Beklagten abzustellen. Das Fahrzeug wurde um 15.17 Uhr durch ein privates Unternehmen abgeschleppt.
Am gleichen Tag um 16.20 Uhr holte der Kläger sein Fahrzeug bei der Beklagten ab. Dabei wurde ihm von der Beklagten die für den Fahrzeughalter oder Fahrer bestimmte Ausfertigung der Niederschrift über eine Abschleppmaßnahme nebst Kostenbescheid vom 28. Juli 1987 übergeben. In der Niederschrift ist das amtliche Kennzeichen des Fahrzeugs angegeben und der Verkehrsverstoß bezeichnet. Die Spalten "Fahrer/Halter" und "wohnhaft" sind nicht ausgefüllt. Mit dem Kostenbescheid wurden 102,60 DM Abschleppkosten, 10,-- DM Verwahrkosten und 30,-- DM Verwaltungsgebühr, insgesamt also 142,60 DM, erhoben. Zugleich erklärte der Kläger durch schriftliche Empfangsbestätigung:
"Als Fahrer des Kraftfahrzeugs und Verursacher des Verkehrsverstoßes, der der Abschleppmaßnahme zugrundelag, wurde mir das Fahrzeug um 16.20 Uhr ausgehändigt. Den Kostenbescheid habe ich erhalten."
In der Empfangsbestätigung sind Name sowie Adresse des Klägers bezeichnet und angegeben, daß er auch der Halter des Fahrzeugs ist.
Der Kläger zahlte die verlangten Kosten nicht. Mit seinem am 27. August 1987 erhobenen Widerspruch machte er geltend, sein Fahrzeug habe den Straßenverkehr nicht behindert. Er habe es "für eine knappe Stunde" auf der Fläche vor einer aufgehobenen Omnibushaltestelle, die durch Grenzmarkierung für Halt- und Parkverbote gekennzeichnet gewesen sei, geparkt. Die Abschleppmaßnahme sei unverhältnismäßig und willkürlich.
Durch Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 1988 wies das Regierungspräsidium K den Widerspruch zurück und führte aus: Die Abschleppkosten schulde der Kläger als Kosten der Ersatzvornahme. Er habe das Fahrzeug während eines längeren Zeitraums verbotswidrig abgestellt und entgegen dem in dem Verkehrszeichen enthaltenen Gebot nicht entfernt. Die Anordnung, das Fahrzeug abzuschleppen, sei rechtmäßig. Ob ein Berechtigter die blockierte Parkfläche habe benutzen wollen, sei unerheblich. Davon abgesehen, habe eine konkrete Verkehrsgefahr bestanden, weil die parkberechtigten Anwohner den Verkehrsfluß durch Parkplatzsuche behindert hätten. Von der Androhung der Ersatzvornahme habe abgesehen werden dürfen. Die Abschleppmaßnahme sei verhältnismäßig.
Am 9. März 1988 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und ergänzend vorgetragen: Sein Fahrzeug sei nicht auf einem für Anwohner reservierten Parkplatz, sondern auf einer Sperrfläche abgestellt gewesen, die nicht zum Parken für Anwohner bestimmt gewesen sei. -- Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten.
Durch Urteil vom 19. Mai 1988 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Klägers entsprechend den Kostenbescheid der Beklagten vom 28. Juli 1987 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums K vom 5. Februar 1988 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Kostenbescheid sei nichtig. Nach dem "Wesen des Verwaltungsakts" und aus Gründen seiner Vollstreckbarkeit müsse ein schriftlicher Bescheid den Namen der Person enthalten, an die er gerichtet sei. Der Name des Klägers sei in dem Kostenbescheid nicht angegeben. Daß er den Kostenbescheid auf sich bezogen, seinen Empfang durch eigenhändige Unterschrift bestätigt und die fehlende Namensangabe nicht gerügt habe, sei unerheblich. Ein Verwaltungsakt müsse objektiv, für jeden klar erkennbar, den Adressaten bezeichnen. Die fehlende Bezeichnung führe als schwerwiegender Mangel zur Nichtigkeit des Kostenbescheids und sei deshalb nicht heilbar. Der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig, weil er den nichtigen Bescheid aufrechtzuerhalten suche.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte am 23. November 1988 die durch den Senat zugelassene Berufung eingelegt. Sie führt im wesentlichen aus: Die fehlende Bezeichnung des Adressaten führe nicht zur Nichtigkeit, sondern allenfalls zur Rechtswidrigkeit des Kostenbescheids. Durch die Angabe des amtlichen Kennzeichens des abgeschleppten Fahrzeugs sei der Kostenschuldner bestimmbar. Bestimmt werde er durch die bei Abholung des Fahrzeugs unterzeichnete Empfangsbestätigung sowie durch die eingelegten Rechtsmittel. Nach der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts wäre jede gebührenpflichtige Verwarnung, die der Betroffene akzeptiere, nichtig. Das Verwaltungsgericht überspanne die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts. -- In der Sache verteidigt die Beklagte die angefochtenen Bescheide.
Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. Mai 1988 -- 3 K 56/88 -- zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten, die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts und die Akten des Verfahrens über die Nichtzulassungsbeschwerde vor.
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Der angegriffene Kostenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist sowohl in formeller Hinsicht (1) als auch in der Sache (2) rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Kostenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist formellrechtlich bedenkenfrei.
a) Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Kostenbescheid sei nichtig, vermag der Senat nicht zu teilen. Der Umstand, daß der Bescheid den Namen und die Adresse des Fahrzeughalters oder Fahrers nicht bezeichnet, führt nicht zu seiner Nichtigkeit.
Einer der ausdrücklich geregelten Fälle, in denen das Gesetz einen Verwaltungsakt wegen bestimmter Mängel für nichtig erklärt (§ 44 Abs. 2 LVwVfG), liegt nicht vor. Das erlaubt den Schluß, daß die fehlende Namensangabe keinen solchen Mangel darstellt, der ausnahmslos die Nichtigkeit des Verwaltungsakts zur Folge haben muß und deshalb unheilbar ist (vgl. § 45 Abs. 1 LVwVfG). Aus der allgemeinen Nichtigkeitsregel des § 44 Abs. 1 LVwVfG ergibt sich nichts anderes. Ein Verwaltungsakt, der nicht mit Namen und/oder Adresse des Betroffenen versehen ist, leidet nicht ohne weiteres an einem besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler (ebenso OVG Münster, Urteil vom 26.4.1972, OVGE 27, 309/311). Das zeigt schon die Bestimmung des § 42 LVwVfG, wonach offenbare Unrichtigkeiten jederzeit berichtigt werden können. Eine offenbare Unrichtigkeit in diesem Sinn kann auch die versehentliche Auslassung des Namens sein (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 42 Rd.Nr. 14 m.w.N.). Gegen die Annahme, die fehlende Namensangabe sei nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ein Nichtigkeitsgrund, spricht ferner, daß ein Verwaltungsakt bei mangelnder Bekanntgabe unwirksam ist (§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). Wenn die Bekanntgabe mangels Namens oder Adresse des Betroffenen unmöglich ist, greift dieser speziell geregelte Fall der Nichtigkeit ein. Eines Rückgriffs auf den allgemeinen Nichtigkeitstatbestand (44 Abs. 1 LVwVfG) bedarf es nicht. Daß endlich ein Verwaltungsakt wegen fehlender Namensangabe möglicherweise nicht vollstreckt werden kann, läßt nach allgemeiner Meinung seine Wirksamkeit unberührt (Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10; Schwarze, in: Knack, VwVfG, 3. Aufl. 1989, § 37 Rd.Nr. 3.1.1; weitergehend Meyer, in: Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 37 Rd.Nr. 4, der Rechtmäßigkeit annimmt).
Für seine gegenteilige Auffassung beruft sich das Verwaltungsgericht zu Unrecht auf das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 24. März 1970 (BFHE 98, 531). Der Bundesfinanzhof hat einen Steuerbescheid als nichtig erachtet, der an Stelle des Namens des Adressaten einen anderen Namen bezeichnete. Ob ein an den falschen Adressaten gerichteter Verwaltungsakt -- etwa wegen innerer Widersprüchlichkeit -- nichtig ist, braucht der Senat im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden. Denn der an den Kläger ausgehändigte Kostenbescheid bezeichnet nicht den falschen Adressaten, sondern den richtigen Adressaten in allenfalls unzureichender Weise. Für einen Sachverhalt dieser Art gibt das Urteil des Bundesfinanzhofs nichts her.
b) Der angefochtene Kostenbescheid wird den gesetzlichen Anforderungen an die Bestimmtheit gerecht (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Da sich das Gesetz mit "hinreichender" Bestimmtheit eines Verwaltungsakts begnügt, reicht es aus, daß der Adressat aus der Begründung des Verwaltungsakts oder nach den Umständen, unter denen er ergeht, bestimmt werden kann (Meyer, aaO., § 37 Rd.Nr. 3, 7; Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10; Schwarze, aaO., § 37 Rd.Nr. 3.1.1; Kopp, VwVfG, 3. Aufl. 1983, § 37 Rd.Nr. 7). Diese Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist erfüllt.
Bestimmbar ist der Adressat schon nach dem Inhalt des Kostenbescheids. Dieser ist, wie aus der voranstehenden "Niederschrift über eine Abschleppmaßnahme" zu ersehen ist, ausdrücklich an den Halter oder Fahrer des Kraftfahrzeugs mit dem angegebenen amtlichen Kennzeichen gerichtet, also sozusagen an den polizeipflichtigen Störer, den es angeht. Damit läßt der Bescheid zwar offen, ob der Fahrzeughalter (als Zustandsstörer, § 7 PolG) oder der Fahrer (als Verhaltensstörer, § 6 PolG) in Anspruch genommen werden soll. Das hängt damit zusammen, daß bei Abschleppen des Fahrzeugs weder dessen Fahrer noch der Halter festgestellt war. Diese anfängliche Unbestimmtheit ist aber bei Bekanntgabe des Kostenbescheids entfallen, indem sich der Kläger in der schriftlichen Bestätigung über den Empfang des Kostenbescheids als Fahrer und Halter des Fahrzeugs bezeichnet, seine Adresse angegeben und den Kostenbescheid als an sich gerichtet entgegengenommen hat. Dadurch wurde der Bescheid auf einen einzigen der wahlweise angegebenen Verantwortlichen konkretisiert und zugleich sein Adressat bestimmt. Folglich stand im maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe des Kostenbescheids (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) nach dem objektiven Inhalt der behördlichen Entscheidung auch aus der Sicht des Klägers (s. dazu BVerwG, Urteil vom 12.1.1973, BVerwGE 41, 305/306) fest, daß der Kostenbescheid an ihn gerichtet war. Da er als Betroffener klar erkennen konnte und erkannt hat, daß er gemeint war, ist der Verwaltungsakt auch ohne ausdrückliche Angabe seines Namens hinreichend bestimmt (ähnlich BFH, Urteil vom 12.8.1976, NJW 1977, 167 LS).
Das hat der Kläger übrigens selbst nicht in Frage gestellt, bis das Verwaltungsgericht die vermeintliche Nichtigkeit entdeckt hat. Ob bereits aus dem Umstand, daß der Kläger eine ungenaue Bezeichnung des Adressaten bei der Bekanntgabe des Bescheids nicht gerügt hat, die Heilung eines anfänglichen Mangels der Bestimmtheit herzuleiten ist, braucht der Senat nach dem Gesagten indessen nicht zu entscheiden (bejahend: BVerwG, Urteil vom 8.5.1958, BVerwGE 7, 18/25 bei unbestimmter Adresse; OVG Münster, Urteil vom 26.4.1972, OVGE 27, 309 bei unbestimmter Angabe des Empfängers und der Adresse; Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10 m.w.N.). Ebensowenig kommt es darauf an, daß ein Bestimmtheitsmangel des Kostenbescheids im nachfolgenden Widerspruchsverfahren geheilt worden wäre (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
2. Auch in der Sache hält der angefochtene Bescheid der rechtlichen Nachprüfung stand. Die Heranziehung zu den Abschleppkosten (a) und zu den angesetzten Nebenkosten (b) ist rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Die Abschleppkosten sind als Kosten der Ersatzvornahme (§ 32 PolG, § 25 LVwVG) zu erstatten. Das Fahrzeug des Klägers wurde auf Anordnung des hierfür zuständigen Gemeindevollzugsdienstes der Beklagten (§§ 46 Abs. 1, 76 PolG, § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 18 1. DVO PolG) abgeschleppt. Die Ersatzvornahme wurde zu Recht angeordnet. Dazu ist zu sagen:
Der Kläger war nicht berechtigt, sein Fahrzeug auf der in Anspruch genommenen Fläche zu parken, sondern verpflichtet, es unverzüglich zu entfernen. Die Erlaubnis zum Parken auf dieser Fläche war durch Zeichen 286 mit Zusatzschild auf die Kraftfahrzeuge der Anwohner mit gültigem Parkausweis beschränkt (§ 41 Abs. 2 Nr. 8 Satz 8 StVO). Die Behauptung des Klägers, die Parkfläche sei nicht den Anwohnern vorbehalten gewesen, trifft ausweislich der in den Verwaltungsakten befindlichen Fotos nicht zu; wenn trotz Aufhebung der Omnibushaltestelle die Grenzmarkierung für Halt- und Parkverbote (§ 41 Abs. 3 Nr. 8 StVO Zeichen 299) noch sichtbar ist, ändert das nichts daran, daß der Standort durch das Zeichen 286 mit Zusatzschild wirksam als Anwohnerparkplatz ausgewiesen ist. Für den Kläger, der nicht im Besitz eines gültigen Parkausweises war, war folglich das Parken dort verboten (§ 12 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. b StVO). Das Zeichen 286 mit Zusatzschild begründet als Verkehrsregelung (§ 45 Abs. 1 Satz 1 u. Abs. 4 Halbs. 1 StVO) für den Nichtberechtigten nicht nur ein Parkverbot, sondern zugleich das Gebot, das unerlaubt parkende Kraftfahrzeug wegzufahren (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26.1.1988, NVwZ 1988, 623 -- Parkuhr; Beschluß vom 6.7.1983, DVBl. 1983, 1066 -- Parkuhr; Beschluß vom 7.11.1977, NJW 1978, 656 -- Haltverbot; Bay. VGH, Beschluß vom 11.7.1988, NJW 1989, 245 -- Behindertenparkplatz; OVG Koblenz, Beschluß vom 15.3.1988, NVwZ 1988, 658 -- Fußgängerzone; Hess. VGH, Urteil vom 15.6.1987, NVwZ 1987, 910 -- Behindertenparkplatz; jeweils m.w.N.).
Die gegenteilige Annahme des Klägers widerspricht dem Zweck des Verkehrszeichens. Dieses erfüllt die Funktion der entsprechenden Anordnung eines Polizeivollzugsbeamten. Es wäre deshalb sinnwidrig, wenn bei einem Verstoß gegen ein durch Verkehrszeichen angeordnetes Parkverbot der rechtmäßige Zustand durch besondere Verfügung eines Polizeivollzugsbeamten hergestellt werden müßte, die den regelmäßig nicht erreichbaren Fahrer oder Halter des Fahrzeugs zum Wegfahren verpflichtete. Diese Verpflichtung ist vielmehr in dem durch Verkehrszeichen angeordneten Parkverbot bereits enthalten (BVerwG, Beschluß vom 7.11.1977, NJW 1978, 656). Zu keinem anderen Ergebnis würde es übrigens führen, wenn dem Verkehrszeichen ein Wegfahrgebot nicht zu entnehmen wäre. Bei solchem Verständnis fände das Abschleppen des Fahrzeugs seine Rechtsgrundlage in der Vorschrift über die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme (§ 8 Abs. 1 PolG), deren Voraussetzungen gegeben sind und die nicht anders als bei der Ersatzvornahme den verantwortlichen Störer zum Kostenersatz verpflichtet (§ 8 Abs. 2 PolG).
Der Kläger ist dem Gebot, sein verbotswidrig geparktes Fahrzeug wegzufahren, nicht nachgekommen. In diesem Normverstoß liegt zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit, die schon für sich genommen die Polizei zum Einschreiten ermächtigt (§§ 1, 3 PolG). Die Ermächtigung zum Einschreiten setzt eine weitergehende Gefahr für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs entgegen der Ansicht des Klägers nicht voraus. Deswegen kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob das verbotswidrige Parken des Klägers die Berechtigten konkret an der Benutzung der Parkfläche gehindert, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs beeinträchtigt oder, wie die Beklagte vorträgt, den allgemeinen Parksuchverkehr in verkehrsgefährdender Weise erhöht hat. Da das durch Verkehrszeichen angeordnete Wegfahrgebot sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), durfte es im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden. Einer vorherigen Androhung (§ 20 Abs. 1 LVwVG) bedurfte es nicht. Denn zur Beseitigung der bereits eingetretenen Störung war ein unverzügliches Einschreiten erforderlich (vgl. § 21 LVwVG).
Die Anordnung, das verbotswidrig abgestellte Fahrzeug des Klägers abzuschleppen, ist als Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden, steht insbesondere nicht außer Verhältnis zu dem bezweckten Erfolg. Die Abschleppmaßnahme diente dem Zweck, die den Anwohnern reservierten Parkflächen mit Rücksicht auf den knappen Parkraum jederzeit für die Parkberechtigten freizuhalten, sowie dem generalpräventiv begründeten öffentlichen Interesse daran, daß andere Kraftfahrer vom verbotswidrigen Parken auf Anwohnerplätzen abgehalten werden. Diese Ziele entsprechen der durch die Verkehrsregelung angestrebten Sicherung von Parkmöglichkeiten für die Anwohner. Ihre Durchsetzung durch Abschleppen des verbotswidrig abgestellten Fahrzeugs hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung, den rechtswidrigen Zustand alsbald zu beseitigen und weitere Normverstöße zu verhindern (vgl. §§ 1, 3 PolG). Auf andere, den Kläger weniger belastende, aber gleich wirksame Weise war es nicht möglich, den Anwohnerparkplatz den Berechtigten zur Verfügung zu stellen. Eine gebührenpflichtige Verwarnung oder ein Bußgeldbescheid war nicht geeignet, den polizeilichen Zweck -- die unverzügliche Entfernung des Fahrzeugs -- rechtzeitig zu erreichen. Zur Ermittlung des Fahrers oder Fahrzeughalters war die Beklagte nicht verpflichtet. Nachforschungsversuchen dieser Art standen die ungewissen Erfolgsaussichten und nicht abzusehenden weiteren Verzögerungen entgegen.
Gegenüber dem beachtlichen Interesse der Allgemeinheit an der Freihaltung der Anwohnerparkplätze für die Berechtigten sind die Nachteile, die dem Fahrer oder Halter des abgeschleppten Fahrzeugs entstehen, regelmäßig deutlich geringer zu bewerten. Der vorliegende Fall weist keine Besonderheiten auf, die eine abweichende Beurteilung veranlassen könnten. Der vom Kläger begangene Verkehrsverstoß ist schwerwiegend. Das von ihm gefahrene Fahrzeug war während einer Stunde verbotswidrig geparkt. Im Blick auf das erhebliche Gewicht dieses Verkehrsverstoßes ist der aus dem Abschleppen und Verwahren des Fahrzeugs resultierende vorübergehende Gebrauchsentzug ebensowenig unverhältnismäßig wie der Zeitverlust, den der Kläger beim Abholen des Fahrzeugs hinzunehmen hatte. Überdies hatte er bei der langen Dauer des Verkehrsverstoßes reichlich Gelegenheit, sein verkehrswidriges Verhalten selbst zu beenden. Auch die Höhe der Abschleppkosten ist nicht unangemessen.
b) Der Anspruch der Beklagten auf Verwahrungskosten beruht auf § 26 Abs. 1 PolG in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung der §§ 689, 693 BGB (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3 1. DVO PolG). Bedenken gegen deren Höhe sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Erhebung der Verwaltungsgebühr ist durch das Gesetz gedeckt (§ 81 Abs. 1 PolG, § 8 KAG, §§ 1 und 4 der Verwaltungsgebührenordnung der Beklagten vom 29.7.1965 in Verbindung mit Nr. 2 des Gebührenverzeichnisses).