Es wird festgestellt, dass dem Antragsteller an der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen, die durch den Beteiligten bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder auf Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zusteht.
I
Der Antragsteller beansprucht ein Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG an der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufe für Beamtinnen und Beamte im Zusammenhang mit ihrer Einstellung, dessen Bestehen vom Beteiligten verneint wird.
Beamtinnen und Beamte auf Probe werden im Bereich der Zollverwaltung von der jeweiligen Bundesfinanzdirektion eingestellt. Die nach der Einstellungsernennung erfolgende erstmalige Festsetzung der individuellen Erfahrungsstufe in Anwendung der §§ 27 f. BBesG nimmt der Beteiligte vor.
Der Antragsteller sieht in der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufe einen Fall der Mitbestimmung des Personalrats bei Einstellung. Die für Beschäftigte im Tarifbereich bestehende Rechtsprechung zur Mitbestimmung von Personalräten bei der Festsetzung von Erfahrungsstufen nach den §§ 16 f. TVöD/TV-L sei auf die Einstellung von Beamtinnen und Beamten übertragbar. Da der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Besoldungsrechts dem Tarifrecht vergleichbare Erfahrungsstufen eingeführt habe, bestehe im Beamtenbereich eine vergleichbare Problematik. Der Begriff der Einstellung müsse gerade auch die Konditionen mit umfassen, die sich auf die Festlegung von Erfahrungsstufen bezögen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen durch den Beteiligten, die bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zusteht.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er sieht für das beanspruchte Mitbestimmungsrecht keinen Raum. Die Festsetzung der Erfahrungsstufe erfolge nicht durch die Ernennungsbehörde und sei der Ernennung zeitlich nachgelagert, da sie erst nach der Einstellung vorgenommen werde. Nur die Eingliederung von Personen in die Dienststelle könnten von der Mitbestimmung bei Einstellung erfasst werden. § 76 Abs. 1 BPersVG erwähne im Unterschied zu § 75 Abs. 1 BPersVG die Eingruppierung nicht. Daher sei die Rechtsprechung zum TVöD/TV-L nicht übertragbar. Die Zuordnung der Erfahrungsstufenfestsetzung zur Einstellungsernennung liege eher fern und sie kein unmittelbarer Bestandteil der Ernennung. Es fehle an einer entsprechenden Erweiterung des Mitbestimmungskatalogs in § 76 Abs. 1 BPersVG.
Die Akte des unter dem Az. 22 K 1823/11.F.PV geführten und die gleiche Frage betreffenden Beschlussverfahrens hat vorgelegen. Auf ihren Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.
II
Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 83 Abs. 4 S. 3 ArbGG i. V. m. § 83 Abs. 2 BPersVG).
Das Begehren des Antragstellers ist als Feststellungsantrag nach § 256 ZPO statthaft und zulässig. Insbesondere besteht ein Feststellungsinteresse, da die Angelegenheit zwischen den Beteiligten unverändert streitig ist und auch künftig Erstfeststellungen von Erfahrungsstufen bei neu eingestellten Beamtinnen und Beamten erfolgen.
Der Antrag hat Erfolg. Bei Beamtinnen und Beamten auf Probe und Lebenszeit stellt sich die Frage einer erstmaligen Festsetzung ihrer Erfahrungsstufe im Zusammenhang mit ihrer Ernennung zur Begründung eines Beamtenverhältnisses.
Nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG bestimmt der Personalrat in Personalangelegenheiten der Beamten und Beamtinnen mit bei Einstellung und Anstellung. Unter einer Einstellung ist nach § 2 Abs. 1 BLV zu verstehen die Ernennung zur Begründung eines Beamtenverhältnisses. Insoweit konkretisiert die Regelung zugleich den Ernennungstatbestand in § 10 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, 3 Nr. 1 BBG.
Geht man mit der h. M. davon aus, dass im BPersVG die Begriffe zur Umschreibung von Beteiligungssachverhalten in der Regel auf die diesbezüglichen Begriffe des Dienst-, und Arbeitsrechts, aber auch des im öffentlichen Dienst geltenden Tarifrechts zurückgreifen, liegt die Zuordnung der Erstfestsetzung einer Erfahrungsstufe im Zusammenhang mit einer Begründung eines Beamtenverhältnisses durch eine Einstellungsernennung eher fern, da die Festsetzung der individuellen Erfahrungsstufe kein unmittelbarer Inhalt der Ernennung in das jeweilige Statusamt ist, sondern nur dessen gesetzlich geregelte Folge, um die genaue Höhe des dem Statusamt entsprechenden individuellen Grundgehalts festzustellen. Für eine solche Auslegung spricht auch, dass § 76 Abs. 1 BPersVG unter den beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten der Beamtinnen und Beamten die Eingruppierung nicht aufzählt noch einen dem vergleichbaren Begriff zur Beschreibung der mit der Eingruppierung erfassten Sachverhalte verwendet.
Andererseits kannte das frühere Personalvertretungsrecht wie auch das frühere Betriebsverfassungsrecht bei der Beschreibung beteiligungspflichtiger Personalangelegenheiten keinen gesonderten Tatbestand der Eingruppierung. So verhält es sich auch heute noch in einer Reihe von Bundesländern wie z. B. Bayern, Berlin, Rheinland-Pfalz, da die dortigen Personalvertretungsgesetze zwar eine Mitbestimmung bei Einstellung, nicht dagegen die gesonderte Mitbestimmung bei Eingruppierung kennen (vgl. Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 BayPVG; § 87 Nr. 1, § 88 Nr. 1 PersVG Bln; § 79 Abs. 2 Nr. 1 LPersvVG RhlPf). Für derartige Regelungen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich die Mitbestimmung bei Einstellung nicht auf die Eingliederung der betroffenen Person in die Dienststelle, sondern auch darauf bezieht, welche Tätigkeit ihr übertragen werden soll, und wie diese Tätigkeit in ein in der Dienststelle zur Anwendung kommendes Entgeltsystem einzuordnen, d. h. einzugruppieren ist. Zwar soll die Mitbestimmung bei Einstellung nicht sämtliche Modalitäten des künftigen Beschäftigungsverhältnisses erfassen, sich jedoch in jedem Fall auf die beabsichtigte Eingruppierung als Folge der beabsichtigten Tätigkeitsübertragung beziehen (BVerwG B. v. 15.11.1995 - 6 P 53.91 - PersR 1996, 155 f.; 30.9.1983 - 6 P 11.83 - PersV 1986, 466, 467; BayVGH B. v. 9.6.2011 - 17 P 09.1439 - juris Rn. 13, 26.3.1986 - 17 C 86.00391 - ZBR 1986, 378 m. w. N.).
Die Fachkammer folgt dem im Anschluss ihren dieselbe Rechtsfrage betreffenden Beschluss vom 10.10.2011 (22 K 1823/11.F.PV - PersR 2012, 179) und hält daher eine erweiternde Auslegung des Einstellungsbegriffs auch in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG für geboten, da sich insoweit der kollektive Schutzauftrag des Personalrats als einheitliche Grundlage seiner Beteiligungsrechte in Bezug auf beide Statusgruppen nicht unterscheidet. Es ist weder erforderlich noch mit der Zielsetzung des Schutzauftrags vereinbar, die Mitbestimmung auf den Sachverhalt der Eingliederung in die Dienststelle zu begrenzen und alle anderen im zeitlichen und sachlichen Zusammenhang damit auftretenden Fragen als mitbestimmungsfrei einzuordnen. Die Mitbestimmung umfasst nicht nur die - hier nicht streitige - richtige Zuordnung des Statusamtes bei der Einstellungsernennung, sondern auch die erstmalige Festsetzung der Erfahrungsstufe entsprechend den §§ 27 f. BBesG. Die individuelle Höhe des Grundgehalts nach der Einstellung hängt nicht unerheblich von der Einordnung des Beamten, der Beamtin in das gesetzliche System der Erfahrungsstufen ab, da die erstmals festgesetzte Erfahrungsstufe für die weitere Gehaltsentwicklung maßgebend bleibt.
Dem steht nicht entgegen, dass § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG die Eingruppierung von Arbeitnehmern, Arbeitnehmerinnen ausdrücklich als Mitbestimmungstatbestand benennt, während § 76 Abs. 1 BPersVG darauf verzichtet. Dieser Unterschied ist maßgeblich davon beeinflusst, dass es bis zur Einführung der Erfahrungsstufen als Mittel zur Gestaltung des Grundgehalts durch das DNeuG im Jahr 2009 keine praktisch relevanten Eingruppierungsfragen in der Statusgruppe der Beamtinnen und Beamten gab. Dies hat sich jetzt geändert und wird auch dadurch beeinflusst, dass in der Rechtsprechung sowohl des BVerwG wie des BAG die Zuordnung von Beschäftigten im Arbeitsverhältnis zu den im jeweiligen Tarifvertrag vorgesehenen, dem Besoldungsrecht vergleichbaren Erfahrungsstufen als Fall der individuellen Eingruppierung begriffen und der darauf bezogenen Mitbestimmung zugordnet wird (BVerwG B. v. 27.8.1008 - 6 P 1.08 - PersR 2008, 500, 502 ff.; 22.9.2011 - 6 PB 15.11 - n. v.; 7.3.2011 - 6 P 15.10 - PersR 2011, 210; BAG B. v. 6.4.2011 - 7 ABR 136/09 - juris Rn. 21 ff.). Dem hat sich die Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes beim beschließenden Gericht für die Tarifbeschäftigten im Geltungsbereich des TVöD angeschlossen (B. v. 1.3.2010 - 23 K 4011/09.F.PV - PersR 2010, 214). Die Fachkammer für Personalvertretungssachen des Bundes folgt dieser Auffassung ebenfalls.
Die für Tarifbeschäftigte und deren Eingruppierung entwickelten Grundsätze lassen auf die erstmalige Festsetzung von Erfahrungsstufen im Zusammenhang mit einer Einstellung in ein Beamtenverhältnis übertragen, da keine strukturrelevanten Unterschiede zwischen der tarifrechtlichen und der besoldungsrechtlichen Ausgestaltung des Erfahrungsstufensystems bestehen. Ein Unterschied in der Reichweite der Personalratsbeteiligung kann erst dann entstehen, wenn ohne den zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer Einstellung über die Gewährung von Erfahrungsstufen entschieden wird. Hier kann sich die Entscheidung der Dienststelle als Eingruppierung darstellen und nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG selbstständig mitbestimmungspflichtig sein (vgl. BAG a.a.O.). Für die Statusgruppe der Beamtinnen und Beamten scheidet insoweit gegenwärtig ein eigenes Mitbestimmungsrecht aus, weil dafür in der Tat die gesonderte Angabe eines Mitbestimmungstatbestandes in Eingruppierungsangelegenheiten erforderlich wäre, der unabhängig von einer Einstellung eingreifen kann. Daraus kann aber nicht hergeleitet werden, es müsse deshalb auch eine Mitbestimmung bei Einstellung im hier definierten erweiterten Sinn unterbleiben. Vielmehr kommt der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufe für jedes Beamtenverhältnis eine Langzeitwirkung zu, die es ohne weiteres rechtfertigt, insoweit mehr Beteiligung des Personalrats zur Wahrung der Besoldungsgerechtigkeit vorzusehen als zu späteren Zeitpunkten, zumal die dann anstehenden Entscheidungen über eine Vorweggewährung einer Erfahrungsstufe stark von einer individuellen Leistungsbewertung abhängen und ihr kollektiver Bezug daher deutlich geringer ist.
Es besteht kein Anlass, die Mitbestimmung des Antragstellers bei der erstmaligen Erfahrungsstufenfestsetzung auf die in § 28 Abs. 1 BBesG genannten Tatbestände oder solche Fälle beschränken, in denen für die Dienststelle Richtlinien zur Ausübung des ihr nach § 28 Abs. 2 BBesG zustehenden Ermessens bestehen, wie dies vom BVerwG (B. v. 7.3.2011, a.a.O. m. N.) für vergleichbare Fallgestaltungen aus dem Bereich des Tarifrechts angenommen wird. Die Fachkammer folgt insoweit vielmehr der überzeugenden Auffassung des BAG (a.a.O.), die zwar zu § 99 BetrVG entwickelt wurde, aber nahtlos auf das Personalvertretungsrecht übertragbar ist. Insoweit folgt die Kammer auch der ausführlich im Beschluss vom 1.3.2010 (a.a.O.) von der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes dargelegten - vom BVerwG abweichenden, im Ergebnis aber mit dem BAG übereinstimmenden - Auffassung. Auch die nur in das Ermessen der Dienststelle gestellten Entscheidungen zur Festsetzung der individuellen Erfahrungsstufe können gegen z. B. das Gebot des § 67 Abs. 1 BPersVG verstoßen, dessen Einhaltung dem Personalrat auch im Rahmen seines Mitbestimmungsrechts obliegt. Sein kollektiver Schutzauftrag kann nicht danach differieren, in welchem Umfang der Dienststelle im Einzelfall Entscheidungsspielräume zustehen, in die der Personalrat durch die Geltendmachung eines Zustimmungsverweigerungsgrundes jedenfalls dem Grundsatz nach nicht eindringen darf. Insoweit kann lediglich die konkrete Ausübung des Schutzauftrages faktischen Beschränkungen unterliegen. Sie rechtfertigen es jedoch nicht, deshalb eine Zuordnung zum Mitbestimmungstatbestand von vornherein auszuschließen.