VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.2016 - 6 S 2041/16
Fundstelle
openJur 2019, 39653
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Auch wenn sich eine Satzung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen mit den Erkenntnismitteln des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens wegen des Fehlens der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Prognose zu Besucherströmen voraussichtlich als rechtswidrig erweist, kann das Gericht von dem Erlass einer einstweiligen Anordnung absehen, wenn der Satzungsvollzug keine Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung unaufschiebbar ist.(Rn.13)

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung von drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 erster Halbsatz VwGO); die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15.12.2008 - GRS 1/08 -, ESVGH 59, 154).

Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

I.

Die Statthaftigkeit des Antrags ergibt sich aus § 47 Abs. 6 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von - wie hier - im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO kann auch gestellt werden, obwohl die Antragstellerin in der Hauptsache bislang noch keinen Normenkontrollantrag anhängig gemacht hat (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.12.1986 - 9 S 3025/86 -, VBlBW 1987, 185; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 RdNr. 386 mit zahlreichen Nachweisen aus der obergerichtlichen Rechtsprechung). Ein Normenkontrollantrag ist noch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Satzung der Antragsgegnerin über die Offenhaltung von Verkaufsstellen an den Sonntagen 3. April 2016, 3. Juli 2016 und 30. Oktober 2016 vom 08.12.2015 und die Satzung zur Änderung der Satzung der Antragsgegnerin vom 08.12.2015 über die Offenhaltung von Verkaufsstellen am Sonntag, 30. Oktober 2016 vom 19.07.2016 möglich.

Die Antragstellerin ist schließlich auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Im Hinblick auf ihr Vorbringen, die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Satzungen lägen nicht vor, kann sie die Verletzung ihres durch die Sonn- und Feiertagsruhe des Art. 140 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) sowie des Art. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (Art. 3 LV) geschützten Rechts auf eine effektive Wahrnehmung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 3 GG geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2/14 -, BVerwGE 153, 183; Thür. OVG, Beschluss vom 20.04.2016 - 3 EN 222/16 -, GewArch 2016, 345 m.w.N., OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.03.2015 - 1 S 19.15 -, LKV 2015, 274; kritisch: Leisner, NVwZ 2014, 921; Schunder, NVwZ 2016, 694).

II.

Der Antrag ist aber nicht begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschlüsse vom 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381 und vom 09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; vgl. auch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung - jeweils zu Bebauungsplänen) sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO zunächst die Erfolgsaussichten eines (möglichen) Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Auch wenn man davon ausgeht, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache erfolgreich sein würde (1.), gelangt der Senat nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht zu der Einschätzung, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten im oben umschriebenen Sinn ist (2.).

(1). Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) spricht vieles dafür, dass sich die streitgegenständlichen Satzungen der Antragsgegnerin als rechtswidrig erweisen und deshalb ein rechtzeitig gestellter Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO begründet sein dürfte.

Die in nicht zu beanstandender Weise auf § 4 Abs. 1 GemO gestützten Satzungen der Antragsgegnerin, mit der sie die Zeit und den räumlichen Bereich des Offenhaltens von Verkaufsstellen an Sonntagen bestimmt hat, stehen aller Voraussicht nach nicht mit den nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) in verfassungskonformer Auslegung des § 8 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg (LadÖG) zu bestimmenden Erfordernissen in Einklang, wobei der Senat im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht weiter der Frage nachgeht, ob das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 (1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07, BVerfGE 125, 39) die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene "weitergehende" verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs der Ladenöffnungsregelungen an Sonntagen erfordert (vgl. zur Reichweite des Urteils des BVerfG etwa: Leisner, a.a.O.). Es bestehen nach derzeitigem Erkenntnisstand gewisse Zweifel, ob diese vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene enge "verfassungskonforme" Auslegung den Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) entspricht. Jenes fordert allein ein Schutzkonzept mit einem Mindestschutzniveau und die Einhaltung eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses, während das Bundesverwaltungsgericht eine Verknüpfung einer anderen Veranstaltung mit der Ladenöffnung in Gestalt einer (überwiegenden) Gleichwertigkeitsprognose verlangt.

Nach § 8 Abs. 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG, nach dem Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 LadÖG kann die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Sie darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18.00 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen. § 8 Abs. 3 LadÖG bestimmt, dass die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag nicht freigegeben werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.) zu § 14 des bayerischen Gesetzes über den Ladenschluss, der im Wesentlichen mit den Regelungen des § 8 LadÖG übereinstimmt, allerdings das Offenhalten an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen ermöglicht, ist der Anwendungsbereich des § 8 LadÖG verfassungskonform dahingehend einzuschränken, dass die Tatbestandsvoraussetzung "aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen" nur dann erfüllt ist, wenn die öffentliche Wirkung solcher traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht; die Ladenöffnung muss mithin nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheinen. Dies könne - so das Bundesverwaltungsgericht für den in seiner Entscheidung zu Grunde liegenden Frühjahrsmarkt - nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt werde, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibe, wobei die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität zu berücksichtigen sei. Darüber hinaus bleibe die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach einer anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme könne beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Finde ein Markt erstmals statt, könne die Prognose notwendigerweise pauschaler ausfallen. Insoweit könnten etwa Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.).

Ein solche Prognose, die auch für das nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zum 25. Mal stattfindende und zur lokalen Tradition gewordene "Kinderfest" am 30.10.2016 als örtliches Fest im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG erforderlich sein dürfte, hat die Antragsgegnerin nicht angestellt. In der Beschlussvorlage Nr. 187/2015 zur Sitzung des Gemeinderats am 08.12.2015 wird insoweit lediglich ausgeführt, dass das "Kinderfest" zum 25. Mal stattfinde und gleichermaßen Jung und Alt anziehe; dank der vielen Besucher/innen habe die Veranstaltung in der Vergangenheit zur Belebung von Sindelfingen beigetragen. In der Antragserwiderung hat die Antragsgegnerin zur Abschätzung der Besucherströme geltend gemacht, dass tausende Besucher zu diesem Fest kommen würden, um einen schönen Tag mit ihren Familien zu haben. Diese Ausführungen entsprechen den Anforderungen an die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Prognose nicht. Zum einen wird die Zahl der Besucher des Kinderfestes nicht hinreichend genau bestimmt, zum anderen fehlt eine Gegenüberstellung zur Zahl der Besucher, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen im streitgegenständlichen Gebiet der Antragsgegnerin werktäglich zu erwarten wären (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, nach dem auch die geltend gemachte Öffnung der Frankfurter Buchmesse für den allgemeinen Publikumsverkehr mit über 100.000 Besuchern eine sonntägliche Ladenöffnung mangels anzustellender Prognose nicht rechtfertigen soll; vgl. ferner: Bay. VGH, Urteil vom 18.05.2016 - 22 N 15.1526 -, GewArch 2016, 342; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.06.2016 - 4 B 504/16 -, GewArch 2016, 485). Auch der Änderungssatzung vom 19.07.2016, mit der der Geltungsbereich des bereits beschlossenen verkaufsoffenen Sonntags am 30.10.2016 auf das gesamte Stadtgebiet mit Ausnahme der Teilorte ausgedehnt wurde, liegt ausweislich der Beschlussvorlage Nr. 201/2016 keine entsprechende Prognose zu Grunde.

Ob sich darüber hinaus die Änderungssatzung vom 19.07.2016 auch wegen der räumlichen Ausdehnung auf das gesamte Stadtgebiet, insbesondere auch - wie von der Antragstellerin besonders beanstandet - auf den ... Osten mit dem ... Land als rechtswidrig erweisen wird, kann mit den dem Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht hinreichend sicher bewertet werden. Dies betrifft vor allem die Frage, ob die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 (a.a.O.) insoweit für einen (ortsfesten) Markt aufgestellten Erfordernisse in gleicher Weise auch für das hier in Rede stehende örtliche Fest im Sinne des § 8 Abs. 1 LadÖG ("Kinderfest") gelten, dessen Veranstaltungsgebiet naturgemäß flexibler und weiträumiger als das eines Marktes sein kann. Insoweit bedürfte genauerer Betrachtung, ob auch im ... Osten - gegebenenfalls durch die dort ansässigen Firmen - weitere das Kinderfest Gestalt gebende oder mitprägende Aktionen veranstaltet werden. Dies kann auf Grund des Vorbringens der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung und der dort genannten Aktivitäten im Rahmen eines Kinderprogramms nicht von vornherein gänzlich verneint werden.

Maßgeblich nimmt der Senat bei der Frage, ob der Erlass einer einstweiligen Anordnung unaufschiebbar ist, die Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber, ihr in die Bestimmung des verkaufsoffenen Sonntags gesetztes Vertrauen und die von ihnen diesbezüglich getroffenen Dispositionen in den Blick (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O., nach dem die Regelung zur Öffnung von Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen trotz Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit für das Jahr 2009 noch anwendbar blieb). Die Antragsgegnerin hat insoweit ausgeführt, dass dem am Sonntagsverkauf teilnehmenden Handel bereits Kosten in Höhe von mehr als 100.000 EUR für Werbemaßnahmen entstanden seien (vgl. dazu auch der von der Antragsgegnerin vorgelegte Bericht der örtlichen Presse, der wegen platzierter Werbung in Fernsehen, Radio, Zeitung und Internet von einem Schaden von mehreren hunderttausend Euro spricht). Die Antragstellerin muss sich insoweit entgegenhalten lassen, dass sie den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erst am 21.10.2016 und damit nur wenige Tage vor dem verkaufsoffenen Sonntag und erkennbar deutlich nach dem Beginn kostenauslösender und -intensiver Vorbereitungen gestellt hat, obwohl die streitgegenständlichen Satzungen bereits am 08.12.2015 und am 19.07.2016 beschlossen wurden und damit ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO weit im Vorfeld möglich gewesen wäre. Im Falle einer kurzfristigen Absage des Ereignisses wäre zudem ein nicht unerheblicher, wenn auch sachlich nicht berechtigter Imageverlust des innerstädtischen Handels zu befürchten, der dieses Ereignis im Vorfeld weiträumig beworben hat (vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 20.04.2016, a.a.O.).

Demgegenüber ist für den Senat ein relevanter Nachteil für die Antragstellerin, der den Erlass einer einstweiligen Anordnung unaufschiebbar macht, nicht erkennbar. Der Sonn- und Feiertagsschutz gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV und Art. 3 LV dient zwar auch einer effektiven Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit der Antragstellerin gemäß Art. 9 Abs. 1 GG. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist für die Rahmenbedingungen des Wirkens der Gewerkschaften bedeutsam und wirkt sich auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen oder ähnlichen Veranstaltungen der Gewerkschaft aus. Die Sonntagsöffnung kann zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesem Tag an der Teilnahme gemeinschaftlicher Veranstaltungen der Antragstellerin gehindert sind. Vor dem Hintergrund, dass jede baden-württembergische Gemeinde bis zu drei verkaufsoffene Sonntage freigeben kann, kann über das ganze Jahr ein "Flickenteppich" sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonn- und Feiertagen spürbar erschweren kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015, a.a.O.). Indes hat die Antragstellerin in diesem Verfahren weder vorgetragen, dass sie am 30.10.2016 gemeinschaftliche Veranstaltungen abhält, die von der Sonntagsöffnung betroffen sein könnten (vgl. auch den Veranstaltungsplan des ... auf seiner Homepage, der für den Zeitraum vom 29.10. bis zum 02.11.2016 keine Veranstaltungen vorsieht), noch geltend gemacht, dass sie diesen Tag in ihre Planungsüberlegungen für mögliche Veranstaltungen einbeziehe, was infolge der Kürze der verbleibenden Zeit bei der Antragstellung auch nicht nahe liegend wäre. Weitere konkrete Nachteile eines Satzungsvollzugs hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.

Nach alledem lässt der Satzungsvollzug keine derzeit erkennbaren Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO unaufschiebbar ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die Hauptsache wegen des Zeitablaufs voraussichtlich vorweggenommen wird, sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 15 des Streitwertkataloges 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58) von einer weiteren Reduzierung für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ab.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.