OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.12.2016 - 15 B 1525/16
Fundstelle
openJur 2019, 6797
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Verfahrensgang

Ist die versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose, an die wegen der hohen Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG keine zu geringen Anforderungen gestellt werden dürfen, tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben.

Sind Störungen der öffentlichen Sicherheit vorwiegend aufgrund des Verhaltens Dritter - insbesondere von Gegendemonstranten - zu befürchten, während sich Veranstalter und Versammlungsteilnehmer überwiegend friedlich verhalten, so sind behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten. Gegen die friedliche Versammlung selbst kann nur unter den besonderen, eng auszulegenden Voraussetzungen des polizeilichen Notstands eingeschritten werden.

Die Annahme eines polizeilichen Notstands setzt voraus, dass die Versammlungsbehörde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit wegen der Erfüllung vorrangiger Aufgaben und trotz des Bemühens, ggf. externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht in der Lage ist. Keinesfalls darf der Nichtstörer einem Störer gleichgestellt und die Auswahl des Adressaten der versammlungsrechtlichen Verfügung von bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig gemacht werden.

Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen eines polizeilichen Notstands liegt bei der Behörde. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht nicht.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegründet.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage (20 K 12310/16) gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 28. Dezember 2016 wiederherzustellen,

im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, auch unter Berücksichtigung der hohen Anforderungen, die an einen Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit zu stellen seien, gehe die vorzunehmende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus. Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Einzelfalls erweise sich das Verbot der von der Antragstellerin angemeldeten Versammlung, die am 31. Dezember 2016 zwischen 18 Uhr und 21 Uhr auf dem C. Platz stattfinden solle, bei summarischer Prüfung als rechtmäßig. Aufgrund der vom Antragsgegner angeführten besonderen Sicherheitslage in L. am Silvesterabend sei nicht hinreichend erkennbar, dass ein friedfertiger Verlauf der Versammlung der Antragstellerin, die der Antragsgegner als Nichtstörerin unter dem Gesichtspunkt des polizeilichen Notstands in Anspruch genommen habe, sichergestellt werden könne. Dass die Einsatzkräfte des Antragsgegners in Anbetracht ihrer vielfältigen Schutzaufgaben für die Bürger einer Großstadt an diesem Tag nicht zugleich einen friedlichen Ablauf der geplanten Versammlung der Antragstellerin auf dem C. Platz auf der Rückseite des L1. Hauptbahnhofs gewährleisten könnten, habe der Antragsgegner hinreichend substantiiert vorgetragen. Entsprechendes gelte für das vom Antragsgegner befürchtete gezielte Beschießen der Versammlungsteilnehmer und der anwesenden Polizeibeamten mit Feuerwerksraketen, zumal nach den Erkenntnissen des Antragsgegners gerade Versammlungen der Antragstellerin im Hinblick auf gewalttätige Störungen durch politische Gegner ein besonderes Gefährdungspotential aufwiesen. Das Verwaltungsgericht ziehe auch nicht in Zweifel, dass - wie der Antragsgegner geltend mache - mit Blick auf den Terroranschlag auf den C1. Weihnachtsmarkt zusätzlich zu den auf die besonderen L1. Verhältnisse bezogenen Sicherheitsvorkehrungen noch weitergehende Schutzmaßnahmen zur Vermeidung von terroristischen Anschlägen auf Veranstaltungen erforderlich seien.

Die dagegen von der Antragstellerin erhobenen Einwände führen nicht zu einem anderen Ergebnis der Interessenabwägung. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die streitgegenständliche Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 28. Dezember 2016 nach Lage der Dinge rechtmäßig ist. Der Antragsgegner kann sie danach ohne Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG auf § 15 Abs. 1 VersG stützen.

Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Ist die versammlungsbehördliche Verfügung - wie hier - auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose, an die wegen der hohen Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG keine zu geringen Anforderungen gestellt werden dürfen, tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei von den Angaben der Anmeldung auszugehen, es sei denn, es drängt sich auch bei grundrechtskonformer Deutung des Vorhabens der Eindruck auf, in Wahrheit sei ein anderer Inhalt geplant und der Veranstalter werde trotz der gesetzlichen Strafdrohung (vgl. § 25 Nr. 1 VersG) eine Versammlung anderen Inhalts und damit anderen Gefahrenpotentials durchführen als angemeldet. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, vom 25. April 2016 - 15 A 783/15 -, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.

Sind Störungen der öffentlichen Sicherheit vorwiegend aufgrund des Verhaltens Dritter - insbesondere von Gegendemonstranten - zu befürchten, während sich Veranstalter und Versammlungsteilnehmer überwiegend friedlich verhalten, so sind behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten. Gegen die friedliche Versammlung selbst kann dann nur unter den besonderen, eng auszulegenden Voraussetzungen des polizeilichen Notstands eingeschritten werden. Dies setzt voraus, dass die Versammlungsbehörde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit andernfalls wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und trotz des Bemühens, ggf. externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre. Keinesfalls darf der Nichtstörer einem Störer gleichgestellt und die Auswahl des Adressaten der versammlungsrechtlichen Verfügung von bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig gemacht werden. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen eines polizeilichen Notstandes liegt wiederum bei der Behörde. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht nicht.

Vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschlüsse vom 11. September 2015 - 1 BvR 2211/15 -, juris Rn. 3, vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 26. Juni 2007 - 1 BvR 1418/07 -, juris Rn. 15 f., vom 10. Mai 2006 - 1 BvQ 14/06 -, juris Rn. 9, vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, juris Rn. 35, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 91 - Brokdorf; OVG NRW, Beschluss vom 25. April 2016 - 15 A 783/15 -.

Nach diesen Grundsätzen ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Einzelfalls auch bei der verfassungsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 GG gebotenen strengen Betrachtungsweise die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG vorliegen und die Situation eines polizeilichen Notstands anzunehmen ist. Dies rechtfertigt es, die von der Antragstellerin ausweislich ihrer klarstellenden Erklärung mit Schriftsatz vom 29. Dezember 2016 für den Silvesterabend des 31. Dezember 2016 zwischen 18 Uhr und 21 Uhr auf dem C. Platz in L. angestrebte Versammlung zu verbieten.

Der Antragsgegner hat in der angefochtenen Verbotsverfügung und in seiner Antragserwiderung vom 29. Dezember 2016 dargelegt, dass die am 31. Dezember 2016 während und aus Anlass der von der Antragstellerin angemeldeten Versammlung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwartende unmittelbare Gefahrensituation es in Anbetracht der Gesamteinsatzlage und der zu deren Bewältigung verfügbaren Einsatzkräfte wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Sicherheitsaufgaben nicht hinreichend sicher zulassen wird, die Versammlung der Antragstellerin vor gewalttätigen Übergriffen von Gegendemonstranten zu schützen. Die Gefahrenprognose des Antragsgegners erschöpft sich weder in bloßen Mutmaßungen noch ist sie gleichsam ins Blaue hinein erfolgt, wie die Beschwerde rügt.

Dass es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu derartigen gewalttätigen Angriffen auf die Versammlung der Antragstellerin kommen wird, hat der Antragsgegner - ergänzend auch in seiner Beschwerdeerwiderung vom 30. Dezember 2016 - konkret dargetan. Danach sahen sich Versammlungen der Antragstellerin bzw. solche, an denen die Antragstellerin teilgenommen hat, zuletzt etwa am 1. Mai 2016 und am 4. Juni 2016 zahlreichen gewaltbereiten Gegendemonstranten aus dem linken Spektrum bzw. der Antifa-Szene gegenüber. Bei diesen Versammlungen kam es nach dem Vorbringen des Antragsgegners, an dem zu zweifeln der Senat keinen Anlass sieht, zu gewalttätigen Störaktionen aus dem Kreis der Gegendemonstranten, durch die auch Polizeibeamte verletzt wurden. Die vom Antragsgegner in seiner Antragserwiderung in Bezug genommenen Äußerungen in den sozialen Medien ("J. media" vom 21. Dezember 2016 - "Böller statt Flaschen und Steine" - sowie die Beiträge in "L. gegen Rechts" vom 20. Dezember 2016), die sich gerade auf die streitige Versammlung beziehen, bieten hinreichend tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass es am morgigen Silvesterabend gleichfalls zu Ausschreitungen gegen die von der Antragstellerin geplante Versammlung kommen wird, bei denen dann auch mit dem Einsatz von Pyrotechnik zu rechnen sein wird. Demgegenüber ist nicht ersichtlich, auf welche Tatsachen die Beschwerde ihre Behauptung gründet, die linke Szene habe erhebliche Probleme, Personen für eine politische Aktion gegen die Kundgebung der Antragstellerin am Silvesterabend zu mobilisieren. Die von Gegendemonstranten aus dem linken Spektrum in der Vergangenheit an den Tag gelegte Gewaltbereitschaft berechtigt ebenso wenig zu der Annahme, dass sie bereits und allein durch die beträchtliche Polizeipräsenz, wie sie am 31. Dezember 2016 für L. vorgesehen ist, von Gewalttaten gegen die Kundgebung der Antragstellerin abgeschreckt werden.

Infolgedessen befürchtet der Antragsgegner mit Recht eine besondere Gefahrenlage, deren Bewältigbarkeit im Eskalationsfall nicht hinreichend sichergestellt erscheint. Pyrotechnik wie Feuerwerksraketen und Böller können am Silvesterabend grundsätzlich von jedermann legal mitgeführt werden. Dies macht es - namentlich an einem belebten Ort wie dem C. Platz direkt hinter dem L1. Hauptbahnhof mit starkem und kontinuierlichem Publikumsverkehr zumal bei (einbrechender) Dunkelheit - nahezu unmöglich, polizeilich zu verhindern, dass - ggf. auch aus größerer Entfernung - Feuerwerksraketen und Böller auf die Versammlung der Antragstellerin abgeschossen bzw. geworfen werden. In Anbetracht des hohen Verletzungspotentials von Pyrotechnik, das der Antragsgegner in der angegriffenen Verfügung eingehend und überzeugend beschrieben hat, resultiert daraus eine erhebliche unmittelbare Gefahr für Leib und Leben sowohl für die Teilnehmer der Versammlung der Antragstellerin als auch für die Polizeibeamten, die zu deren Schutz abgestellt würden, sowie unter Umstände auch für unbeteiligte Dritte.

Im Anschluss daran hat der Antragsgegner in Sonderheit in seiner Antragserwiderung anhand der Gegebenheiten des zugrunde liegenden Einzelfalls hinreichend plausibel gemacht, dass mit Blick auf den Schutz der von der Antragstellerin angemeldeten Versammlung mangels ausreichend verfügbarer Einsatzkräfte ein polizeilicher Notstand anzunehmen ist. Deswegen darf die Verbotsverfügung auch an die Antragstellerin als Nichtstörerin adressiert werden. Dem Antragsgegner zufolge wird er für die Gesamtheit der Einsatzmaßnahmen am bevorstehenden Jahreswechsel 1.093 eigene Beschäftigte und 730 Beschäftigte aus anderen Polizeibehörden in Nordrhein-Westfalen einsetzen. Weitere Kräfte seien im Regeldienst des Antragsgegners tätig. Davon stünden für unmittelbare Schutzmaßnahmen im Rahmen von Einsatzmaßnahmen fünf Bereitschaftspolizeihundertschaften sowie 300 Beamte des Streifendienstes zur Verfügung. Diese müssten einen Einsatzzeitraum von 17 Uhr am 31. Dezember 2016 bis um 8 Uhr am 1. Januar 2017 abdecken. Dabei sei zu berücksichtigen, dass lediglich in einem Kerneinsatzzeitraum von 20 Uhr bis 3 Uhr nahezu alle Kräfte im Einsatzraum disponibel seien. Diese Kräfte hätten folgende Aufgaben zu bewältigen: Sicherung der An- und Abreise von Personen, Verhinderung von Straftaten, insbesondere von Sexual-, Eigentums- und Gewaltdelikten, Schutz einer jährlich wiederkehrenden Versammlung an der Justizvollzugsanstalt L. -P. , Maßnahmen zur Veranstaltungssicherheit in der Schutzzone Dom und an anderen Brennpunkten, S. , S1. park, A. brücke, T. brücke, E. Brücke, A1. Viertel/Ringe, Altstadt, S. garten, Hauptbahnhof, Maßnahmen zur Erkennung/Verhinderung von schweren Gewaltstraftaten (Amok, Terroranschlag etc.) mittels umfangreicher Sperr- und Kontrollmaßnahmen an 26 Kontroll-/Sperrstellen. Nordrheinwestfälische Reserveeinheiten könnten - so der Antragsgegner weiter - nicht herangezogen werden, weil sie für unvorhergesehene Einsatzanlässe im ganzen Land bereitgehalten würden.

Mit Rücksicht auf die Vielzahl und die zeitliche wie räumliche Bandbreite der vom Antragsgegner demnach am 31. Dezember 2016 zu erfüllenden Sicherheitsaufgaben, die zudem besonders nach dem Terroranschlag auf einen Weihnachtsmarkt in C2. am 19. Dezember 2016 von der derzeit angespannten allgemeinen Sicherheitslage geprägt sind und darüber hinaus vor dem Hintergrund des Erfordernisses der Verhinderung einer Wiederholung der Geschehnisse in der Silvesternacht in L. am 31. Dezember 2015 zu sehen sind, ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, dass alle verfügbaren Kräfte des Antragsgegners am Silvesterabend bereits vollständig gebunden sind. Die zusätzliche polizeiliche Sicherung einer aus den oben genannten Gründen besonders konflikt- und gefahrenträchtigen Versammlung, wie die Antragstellerin sie plant, scheidet aufgrund dessen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit aus. Auch wenn die Polizeipräsenz am 31. Dezember 2016 in L. als massiv bezeichnet werden kann, bedeutet dies nicht, dass die eingesetzten Kräfte ausreichend sind, um auch noch für den Schutz der Versammlung der Antragstellerin sorgen zu können, wenn das Kräfteaufkommen - wie hier - schon durch anderweitige Problemstellungen der Gefahrenabwehr und -vorbeugung konzeptionell eingebunden und solchermaßen gleichsam verbraucht ist. Insofern hat das Verwaltungsgericht auch zutreffend hervorgehoben, dass der Staat nicht dazu verpflichtet ist, Polizeikräfte ohne Rücksicht auf sonstige Sicherheitsinteressen in unbegrenztem Umfang bereitzuhalten, um die Durchführung einer bestimmten Versammlung zu ermöglichen.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 2006 - 1 BvQ 14/06 -, juris Rn. 11.

Da sich die Gefahrensituation auch in anderen Großstädten - sei es in Nordrhein-Westfalen, sei es im übrigen Bundesgebiet - aktuell ähnlich darstellen wird wie in L. , ist im Übrigen nach Lage der Dinge eine Anforderung weiterer Einsatzkräfte von anderen Polizeibehörden keine realistische Option, um die Sicherheit der Versammlung der Antragstellerin zu gewährleisten. Dabei bleibt im Anschluss an die obigen Ausführungen auch zu berücksichtigen, dass die spezifischen Gefahren, die wegen des zu gewärtigenden Einsatzes von Pyrotechnik durch Gegendemonstranten gegen die Versammlung der Antragstellerin in Rede stehen, wohl auch durch einen erheblichen (Mehr-)Einsatz von Polizeibeamten nicht hinreichend wirksam abzuwehren wären. Es ist nicht erkennbar, dass eventuell auch zu dem dem Antragsgegner zur Verfügung stehenden Kontingent hinzutretende Polizeikräfte den Abschuss von Silvesterraketen bzw. Böllern aus größerer Distanz in der Dunkelheit aus einer Menschenmenge heraus auf die Versammlung der Antragstellerin effektiv abstellen bzw. dieser Gefährdung effektiv vorbeugen könnten. Dementsprechend lässt sich auch nicht ersehen, wie der Antragsgegner die von ihm angeführten Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Beschränkungen im Wege von Auflagen in hinreichendem Maße hätte verringern können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).