OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.10.2017 - 6 B 685/17
Fundstelle
openJur 2019, 18134
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Verfahrensgang
  • vorher: Az. 6 B 685/17
Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 25.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe befindet, ist unbegründet.

1. Das Verwaltungsgericht hat die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin für rechtswidrig gehalten. Es fehle an einer Dokumentation, die erkennen lasse, nach welchen Bestenauslesekriterien der Beigeladene als bestgeeigneter Bewerber ausgewählt worden sei. Aus dem allein maßgeblichen Auswahlvermerk vom 3. April 2017 gehe nicht hervor, auf welches Auswahlinstrument die Antragsgegnerin mit welchem Gewicht abgestellt habe, insbesondere ob sie die Beurteilungen der Bewerber gänzlich unbeachtet gelassen oder ob sie ihnen in Kombination mit dem durchgeführten Assessment-Center entscheidungserhebliche Bedeutung beigemessen habe. Ohne Erfolg wendet die Antragsgegnerin dagegen ein, das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass nach den Beurteilungen ein Qualifikationsgleichstand vorgelegen habe und das Assessment-Center-Verfahren lediglich als Hilfskriterium ergänzend herangezogen worden sei.

a. Maßgeblich für die Frage, welche Erwägungen der Dienstherr der Auswahlentscheidung zugrunde gelegt hat, ist der Auswahlvermerk. Nur die dort niedergelegten Gründe können die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung stützen und nur diese Gründe kann und muss der unterlegene Bewerber ggf. zur Nachprüfung in einem Rechtsbehelfsverfahren stellen.

BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 -,

NVwZ 2007, 1179 = juris, Rn. 19 ff.; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 1 WB 19.08 -, BVerwGE 133, 13 = juris, Rn. 46.

Die Behauptung der Antragsgegnerin, es ergebe sich aus dem Auswahlvermerk vom 3. April 2017, dass sie nach den dienstlichen Beurteilungen bei den Bewerbern auch unter Berücksichtigung des Statusamtsvorsprungs des Antragstellers eine im Wesentlichen gleiche Qualifikation angenommen habe, trifft schon nicht zu. In dem Auswahlvermerk heißt es - wie auch in der Konkurrentenmitteilung vom 18. April 2017 - vielmehr, eine hinreichend aussagekräftige und zuverlässige Beurteilungs- und Auswahlgrundlage aufgrund der vorliegenden Beurteilungen der drei Bewerber sei wegen der unterschiedlichen Beurteilungssysteme in den Anstellungsbehörden der Bewerber nicht möglich. Das spricht dafür, dass die Auswahlentscheidung unabhängig von den Beurteilungen allein anhand des Ergebnisses des Assessment-Center-Verfahrens getroffen worden ist. Dies entspricht auch der Ankündigung in der Stellenausschreibung, die Personalauswahl solle im Rahmen eines Assessment-Center-Verfahrens erfolgen. Aus der weiteren Angabe in dem Auswahlvermerk, "ausgehend vom Prinzip der Bestenauslese" sei als "Hilfskriterium für den Eignungs- und Leistungsvergleich" ein Assessment-Center-Auswahlverfahren durchgeführt worden, ergibt sich aufgrund ihrer Unklarheit nichts anderes. Was dabei mit der - eine Selbstverständlichkeit wiedergebenden - Formulierung "ausgehend vom Prinzip der Bestenauslese" konkret gemeint sein soll, ist nicht näher erläutert. Die Unklarheit wird noch dadurch verstärkt, dass das Assessment-Center-Verfahren als "Hilfskriterium" bezeichnet wird. Dieser Begriff wird üblicherweise für nicht leistungsbezogene Kriterien verwendet. Dem Assessment-Center kommt aber - auch im Streitfall - gerade die Funktion zu, einen Qualifikationsvorsprung zu ermitteln.

Vgl. auch für das strukturierte Auswahlgespräch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 6. Dezember 2016 - 4 S 2078/16 -, IÖD 2017, 14 = juris, Rn. 13; Nds. OVG, Beschluss vom 9. Juli 2009 - 5 LA 142/07 -, NVwZ-RR 2009, 1011 = juris, Rn. 9.

Mit diesen unklaren Ausführungen im Auswahlvermerk wird der unterlegene Bewerber nicht hinreichend in die Lage versetzt zu erkennen, ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl bestehen, und sachgerecht darüber zu befinden, ob er Rechtsschutz in Anspruch nehmen soll. Dies ist aber Zweck der nach Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG bestehenden Verpflichtung des Dienstherrn, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Das Defizit der Dokumentation kann durch nachfolgende Erläuterung der wesentlichen Auswahlerwägungen im gerichtlichen Eilverfahren nicht behoben werden, weil dies die Rechtsschutzmöglichkeiten des Betroffenen in unzumutbarer Weise mindern würde.

Vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschlüsse vom 25. November 2015 - 2 BvR 1461/15 -, NJW 2016, 309 = juris, Rn. 14 ff., und vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 -, NVwZ 2007, 1178 = juris, Rn. 19 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Juli 2016 - 6 B 678/16 -, juris, Rn. 7, vom 22. Februar 2016 - 6 B 1357/15 -, juris, Rn. 7, und vom 1. August 2011 - 1 B 186/11 -, juris, Rn. 22 ff.

Hier tritt hinzu, dass die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren eine im Auswahlvermerk gegebene Begründung nicht lediglich weiter erläutert hat. Vielmehr steht ihr Vortrag, sie sei von einem Qualifikationsgleichstand ausgegangen, im Widerspruch zur Angabe im Auswahlvermerk, die Beurteilungen seien mangels Vergleichbarkeit keine taugliche Auswahlgrundlage.

b. Abgesehen davon hält auch die im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Annahme, es sei auf der Grundlage der Beurteilungen ein Qualifikationsgleichstand zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen zugrunde zu legen, der rechtlichen Kontrolle nicht stand.

Dabei ist angesichts des Beschwerdevorbringens davon auszugehen, dass die Bewertung der Leistungen des Beigeladenen unter I. im Bewertungsbogen vom 16. November 2016 als dienstliche Beurteilung einem Leistungsvergleich zugrunde gelegt werden kann, auch wenn diese im Zusammenhang mit der "Dienstvereinbarung Leistungsentgelt" steht. Die Antragsgegnerin stellt die Eignung als Grundlage für den Leistungsvergleich nicht (mehr) grundsätzlich in Frage. Für diese Auffassung spricht im Übrigen, dass die Bewertung in Teil I als "Leistungsbeurteilung" bezeichnet wird, die näher präzisierten "Beurteilungskriterien" und die "Erläuterungen der Punkte Leistungsbeurteilung" dem üblichen Standard bei dienstlichen Beurteilungen entsprechen und die Kriterien zumindest weitgehend mit denen in der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers vom 23. Juni 2016 übereinstimmen.

Hiervon ausgehend durfte die Antragsgegnerin aber nicht von einem Qualifikationsgleichstand der beiden, jeweils mit der Bestnote bewerteten Bewerber ausgehen. Art. 33 Abs. 2 GG verpflichtet die auswählende Behörde, über Bewerbungen aufgrund eines nach sachlich gleichen Maßstäben angelegten Vergleichs der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der jeweiligen Bewerber zu entscheiden. Die Behörde hat den für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Leistungsvergleich der Bewerber regelmäßig anhand aussagekräftiger, also hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2017 - 2 BvR 1558/16 -, NVwZ 2017, 1133 = juris, Rn. 8, m.w.N.; BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20 = juris, Rn. 21, und vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 -, IÖD 2015, 38 = juris, Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 2012 - 6 A 1991/11 -, DÖD 2012, 228 = juris, Rn. 85, sowie Beschluss vom 19. November 2013 - 6 B 1193/13 -, juris, Rn. 20.

Maßgeblich für den Vergleich der Bewerber im Rahmen einer Auswahlentscheidung ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der dienstlichen Beurteilungen, die auf das Statusamt zu bezogen sein müssen. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, a. a. O., Rn. 21 f. und 46, und vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 -, a. a. O., Rn. 22 f. und 35; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2016 - 6 B 221/16 -, juris, Rn. 9 ff.

Beziehen sich dienstliche Beurteilungen konkurrierender Bewerber - wie hier - auf unterschiedliche Statusämter, ist bei formal gleichlautenden Gesamturteilen die Beurteilung des Beamten im höheren Statusamt grundsätzlich besser als diejenige des für ein niedrigeres Statusamt beurteilten Konkurrenten. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass der Maßstab für die dienstlichen Anforderungen regelmäßig im Blick auf das innegehabte Amt im statusrechtlichen Sinne zu bestimmen ist und dass mit einem verliehenen höheren Statusamt im Allgemeinen gesteigerte Anforderungen und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden sind.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 -, NVwZ 2013, 573 = juris, Rn. 13, und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 -, NVwZ 2011, 1191 = juris, Rn. 11; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, a. a. O., Rn. 52; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. November 2015 - 6 B 1080/15 -, DÖD 2016, 160 = juris, Rn. 28, und vom 17. Februar 2015 - 1 B 1327/14 -, juris, Rn. 13, m.w.N.

Zwar mag es Ausnahmefälle von der grundsätzlichen Höhergewichtung der statushöheren Beurteilung geben. So geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass ein Statusrückstand im Einzelfall durch leistungsbezogene Kriterien kompensiert werden kann.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Februar 2017 - 2 BvR 1558/16 -, a. a. O., Rn. 21, vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 -, a. a. O., Rn. 11, 14, und vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 -, NVwZ 2007, 691 = juris, Rn. 17 ff.; s. auch OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2010 - 1 B 403/10 -, juris, Rn. 18 ff.

Hier bedarf es keiner Klärung, welche dies sein können und ob dazu mit Blick auf die vorstehend dargestellten Grundsätze des Statusamtsbezugs auch eine besondere Eignung des Bewerbers für das angestrebte konkrete Amt gehören kann.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 2001 - 6 B 1408/01 -, juris Rn. 7.

Denn derartige Umstände werden mit der Beschwerde schon nicht nachvollziehbar dargelegt. Für die vergleichende Bewertung der Beurteilungsergebnisse spielt - auch unter Berücksichtigung des in der Stellenausschreibung enthaltenen Anforderungsprofils - der Umstand, dass der Beigeladene im Unterschied zum Antragsteller Volljurist ist und den Abschluss "Master of Public Administration" erworben hat, keine Rolle. Der Gesichtspunkt, dass der Beigeladene als Amtsleiter im Ordnungsamt der Kleinstadt X. -Tiengen tätig ist, vermag den Statusunterschied nicht auszugleichen. Denn der Antragsteller, der im Übrigen über eine deutlich längere Berufserfahrung im Ordnungsamt - noch dazu in dem der Antragsgegnerin - und längere Führungserfahrung verfügt, ist stellvertretender Leiter des Ordnungsamts einer Großstadt. Der Umstand, dass - wie die Antragsgegnerin vorbringt - bei der Kleinstadt X. -Tiengen das Ordnungsamt eine größere Aufgabenvielfalt umfasse, kommt für die Gewichtung der Beurteilungen mit Blick auf die zu treffende Auswahlentscheidung ebenso wenig besondere Bedeutung zu. Zum einen weist die streitgegenständliche Stelle dieses Aufgabenspektrum nicht auf. Zum anderen entfallen bei der kreisangehörigen Gemeinde X. -Tiengen Aufgabenbereiche, die hingegen von der Antragsgegnerin als kreisfreier Stadt zu erfüllen sind.

2. Die Auswahlentscheidung ist überdies rechtsfehlerhaft, weil die dienstlichen Beurteilungen der Bewerber unzureichend Berücksichtigung gefunden haben.

a. Sind dienstliche Beurteilungen taugliche Grundlage einer Auswahlentscheidung, dürfen sie nicht - wie dies mit der allein auf ein Assessment-Center-Verfahren verweisenden Stellenausschreibung suggeriert wird - gänzlich unberücksichtigt bleiben. Der Beamte kann nach Art. 33 Abs. 2 GG beanspruchen, dass die Auswahlentscheidung nur nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung getroffen wird. Das verlangt, wie ausgeführt, die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber. Assessment-Center-Verfahren oder ähnliche Auswahlinstrumente, die nur eine Momentaufnahme darstellen, darf der Dienstherr zwar heranziehen, dabei aber die dienstlichen Beurteilung, die regelmäßig auf Beobachtungen während einer längeren persönlichen Zusammenarbeit beruhen, nicht vollständig außer Betracht lassen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2010 - 1 WB 39.09 -, BVerwGE 136, 388 = juris, Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 2012 - 6 A 1991/11 -, a. a. O., Rn. 58 ff., sowie Beschlüsse vom 3. August 2017 - 6 B 828/17 -, juris, Rn. 24, und vom 29. November 2013 - 6 B 1193/13 -, juris, Rn. 24; Schnellenbach/ Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Auflage 2017, Rn. 69.

b. Selbst wenn nach den Gesamturteilen ein Qualifikationsgleichstand anzunehmen wäre, führte dies nicht automatisch dazu, dass die Auswahlentscheidung allein anhand des Assessment-Center-Verfahrens getroffen werden könnte.

Bei der grundsätzlich gebotenen Ausschöpfung der Einzelfeststellungen der Beurteilungen könnte sich ein Vorsprung des Antragstellers ergeben, der häufiger als der Beigeladene in den Einzelmerkmalen mit der Bestnote bewertet worden ist. Sind Bewerber mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden, muss der Dienstherr zunächst die Beurteilungen unter Anlegung gleicher Maßstäbe umfassend inhaltlich auswerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis nehmen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83 = juris, Rn. 17, sowie Beschlüsse vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, a. a. O., Rn. 46, und vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 -, a. a. O., Rn. 36.

Bei einem Qualifikationsgleichstand sind als weitere unmittelbar leistungsbezogene Erkenntnisquellen zudem grundsätzlich die früheren dienstlichen Beurteilungen in den Blick zu nehmen, auch wenn sie in einem niedrigeren statusrechtlichen Amt erteilt worden sind. Diese können bei einem Vergleich von Bewerbern bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn frühere dienstliche Beurteilungen auf Entwicklungstendenzen schließen lassen. Ihre zusätzliche Berücksichtigung bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehreren aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.

Vgl. BVerwG, Urteile 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, NVwZ 2003, 1397 = juris, Rn. 15, und vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, DVBl. 2003, 1545 = juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Februar 2010 - 6 B 1815/09 -, juris, Rn. 5, und vom 30. Dezember 2009 - 6 A 921/07 -, juris, Rn. 36 ff.

Dem wird die Auswahlentscheidung nicht gerecht. Die Antragsgegnerin hat im Auswahlverfahren gänzlich außer Betracht gelassen, dass der Beigeladene noch am 10. März 2015 im Statusamt A 11 mit der Höchstnote bewertet worden ist, der Antragsteller hingegen in seinen Beurteilungen vom 16. November 2012 und vom 20. Dezember 2010 im Statusamt A 14 die Bestnote erhalten hat. Frühere Beurteilungen des Beigeladenen, die Aufschluss über Entwicklungen geben könnten, hat die Antragsgegnerin offenbar nicht angefordert, jedenfalls befinden sie sich nicht bei den dem Gericht vorliegenden Verwaltungsakten.

3. Ob der Auswahl des Beigeladenen auch das Verbot der Sprungbeförderung (§ 19 Abs. 4 LBG NRW) entgegensteht, kann offen bleiben. Ist nach dem Inhalt der Stellenausschreibung nicht nur der Dienstposten, sondern das Beförderungsamt selbst Gegenstand des Ausschreibung und der Bewerberkreis damit auf Personen beschränkt, die in das betreffende Statusamt befördert werden können, scheiden Beamte aus, deren zeitnaher Beförderung - ggfs. nach einer Erprobungszeit - das Verbot der Sprungbeförderung entgegen steht.

Vgl. dazu im Einzelnen OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2017 - 6 B 638/17 -, und vom 31. Oktober 2009 - 6 B 1235/09 -, juris, Rn. 4 f.

4. Auf die selbstständig tragende weitere Erwägung des Verwaltungsgerichts, der von der Antragsgegnerin vorgelegten Dokumentation sei nicht zu entnehmen, dass das Assessment-Center-Verfahren hinreichend formalisiert bzw. strukturiert sowie wissenschaftlich abgesichert gewesen sei, kommt es nach dem Vorstehenden nicht mehr an. Der Senat merkt zum diesbezüglichen Beschwerdevorbringen allerdings Folgendes an: Wird wegen eines nach der Auswertung der Beurteilungen angenommenen Qualifikationsgleichstands auf andere Auswahlinstrumente zurückgegriffen, dient dies nicht lediglich der Abrundung oder Ergänzung der dienstlichen Beurteilung. Vielmehr ist dieses Erkenntnismittel dann von ausschlaggebender Bedeutung.

Allerdings dürfte die Durchführung des Assessment-Center-Verfahrens als solches im Streitfall nicht zu beanstanden sein. Ein solches darf als Erkenntnisgrundlage für eine Auswahlentscheidung neben der Beurteilung der fachlichen Leistung herangezogen werden, wenn es - erstens - aussagekräftige und valide, am Anforderungsprofil orientierte Erkenntnisse über die Eignung der Bewerber ermöglicht und - zweitens - die Chancengleichheit der Bewerber gewährleistet; aus Rechtsschutzgründen muss dies - drittens - nachprüfbar sein. Dazu muss das betreffende Verfahren hinreichend formalisiert bzw. strukturiert sowie wissenschaftlich abgesichert sein, aufgrund seiner formalen und inhaltlichen Gestaltung allen Kandidaten Gelegenheit zur Darstellung ihrer Befähigung und Eignung bieten, hinreichende Vergleichbarkeit der Ergebnisse sicherstellen und jedenfalls in Grundzügen dokumentiert werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 2012 - 6 A 1991/11 -, a. a. O., Rn. 89, sowie Beschluss vom 13. Mai 2004 - 1 B 300/04 -, NVwZ-RR 2004, 771 = juris, Rn. 9.

Dabei ist die Bewertung in einem Assessment-Center-Verfahren - wie eine Beurteilung - nur in einem eingeschränkten Maße plausibel zu machen. Die Dokumentation muss lediglich erkennen lassen, worauf das von den Bewerbern erzielte Ergebnis beruht. Der Dienstherr muss hingegen nicht den Verlauf des Assessment-Centers in der Art einer Niederschrift protokollieren.

Vgl. dazu im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2017 - 6 B 828/17 -, juris, Rn. 4 ff.

Diesen Anforderungen wird das vorliegend angewendete Assessment-Center-Verfahren gerecht. Insbesondere sind formalisierte und einheitliche Vorgaben für alle Kandidaten ersichtlich, die eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse sicherstellen. Die gestellten Aufgaben sowie deren punktemäßige Bewertungen durch die einzelnen Mitglieder der Auswahlkommission sind ebenfalls dokumentiert. Im Auswahlvermerk vom 3. April 2017 werden die Ergebnisse bewerberbezogen im Einzelnen erläutert.

Rechtliche Beanstandungen lassen sich, anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, auch nicht aus der unterschiedlichen Benotung der einzelnen Aufgaben durch die Prüfer ableiten. Der Bewertung lagen ausweislich der vorliegenden Unterlagen detaillierte einheitliche Vorgaben zugrunde. Dass die Punktvergabe stark differiert, lässt bei den in hohem Maße subjektiv geprägten Bewertungen von Kompetenzen und Persönlichkeitseigenschaften für sich genommen noch nicht auf Bewertungsfehler schließen. Eine hinreichende Verlässlichkeit und Objektivität des Bewertungsergebnisses wird durch ein Mehr-Augen-Prinzip sowie die Überprüfung der Kompetenzen in verschiedenen Stationen erzielt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2017 - 6 B 829/17 -, juris, Rn. 20.