VG Hamburg, Urteil vom 15.11.2017 - 9 K 4667/17
Fundstelle
openJur 2019, 1945
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1. Die Entscheidung, allen Krabbenfischereibetrieben, die auf der sogenannten Baumkurrenliste II gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1922/1999 der Europäischen Kommission vom 8. September 1999 stehen, für das Jahr 2017 keine Fangmenge für Dorsch zuzuteilen, ist eine fischereipolitische Grundsatzentscheidung, die einer Rechtsverordnung gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG bedarf.

2. Die Entscheidung der Beklagten, den Krabbenfischereibetrieben, die auf der Baumkurrenliste II stehen, keine Fangmenge an Dorsch nach dem Prinzip der relativen Stabilität zuzuteilen, um die freiwerdenden Dorschfangemengen an die kleinen handwerklichen Ostseefischereibetriebe zu verteilen und damit zu deren wirtschaftlichem Überleben beizutragen, verstößt in Bezug auf zwei Vergleichsgruppen gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Tenor

Unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. April 2017 und der zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017, soweit diese entgegensteht, wird die Beklagte verurteilt, dem Kläger die Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017 für den Fischereibetrieb des Klägers und sein Fischereifahrzeug SC11 zuzuteilen, die dem Kläger nach dem Prinzip der relativen Stabilität aufgrund der Gesamtfangmenge an Dorsch, die der Bundesrepublik Deutschland für das Jahr 2017 in diesen Gebieten zur Verfügung stehen, zustehen.Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Zuteilung einer Fangmenge für Dorsch aus der Ostsee für das Jahr 2017.

Der Kläger ist Inhaber eines Fischereibetriebs in Büsum und Eigentümer des Seefischereifahrzeugs ... "...-..." (EU-Flottenregister-Kennnummer – Community Fleet Register – CFR: DEU...) mit einer Länge von 19,85 m, einer Breite von 6,18 m, einer Bruttoraumzahl von 73 BRZ, einem Motor mit 221 kW und Kapazität für eine dreiköpfige Besatzung. Dieses ist mit Baumkurren für den Nordsee-Krabbenfang ausgerüstet. Es ist in der sogenannten Baumkurrenliste II enthalten, in die nach europäischem Recht nur Fischereibetriebe aufgenommen werden, die entweder mindestens 50 % ihrer Einnahmen durch die Krabbenfischerei erzielen oder bei denen Krabben gewichtsmäßig mindestens 50 % der Gesamtanlandungen ausmachen („Krabbenfischereibetrieb“). Der Krabbenfischereibetrieb des Klägers gehört keinem Zusammenschluss von Fischereibetrieben i.S.d. § 3 Abs. 4 SeeFischG oder einer nach Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1379/2013 vom 11. Dezember 2013 anerkannten Erzeugerorganisation an.

Der Kläger fischte seit dem Jahr 1995 zusätzlich zum Krabbenfang in der Nordsee in der Ostsee u.a. Dorsch. Dabei fing er in der westlichen Ostsee (Unterdivision 22 bis 24 der Gebiete des Internationalen Rats für Meeresforschung „ICES“) in den Jahren 2013 bis 2016 zwischen 6,8 und 22,8 Tonnen Dorsch pro Jahr (Bezeichnung des Bestands: COD/3BC+24) und erwirtschaftete damit einen Erlös zwischen 11.043 Euro und 28.101 Euro jährlich. Dies stellte etwa 3 % des jährlichen Gesamterlöses (Ausnahme 2015: knapp 9 %) und ca. 8 % der Gesamtfangmenge (Ausnahme 2015: 18,2 %) dar. Im Übrigen fischte der Kläger Plattfische (Scholle, Flunder und Kliesche) sowie Krabben. Auf den Krabbenfang entfielen 66 % bis 86 % des jährlichen Gesamtgewichts der Anlandungen und ein Erlösanteil von mehr als 90 %.

Am 5. Oktober 2016 beantragte der Kläger bei der Beklagten den Tausch von ihm für das Kalenderjahr 2017 zugeordneten „Fangquoten und Fangerlaubnis für Dorsch östliche Ostsee in Fangquoten und Fangerlaubnis für Schollen Ostsee". Angesichts der Kürzung der deutschen Gesamtfangmenge für die westliche Ostsee sei er auf den beantragten Tausch angewiesen, um in den Wintermonaten eine wirtschaftliche Ostsee-Fischerei durchführen zu können. Im Dezember 2016 wies er darauf hin, dass er zu einer freiwilligen Quotenrückgabe zur Unterstützung der Ostseefischereibetriebe bereit sei, die geplante Nichtzuteilung einer Fangmenge aber rechtswidrig sei.

Am 16. Dezember 2016 hörte die Beklagte Fischereiverbände, Erzeugerorganisationen und Bundesländer zu der geplanten Zuteilung der Fangerlaubnisse für das Fischereijahr 2017 an.

Die Beklagte lehnte den Antrag vom 5. Oktober 2016, den sie als Antrag auf Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der westlichen und östlichen Ostsee für das Fischereijahr 2017 auslegte, mit Bescheid vom 21. Dezember 2016 ab und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie aus, dass die Ausübung des Dorschfangs einer Fangerlaubnis nach § 3 Abs. 1 SeeFischG bedürfe. Das ihr vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen bei der Zuteilung der Fangmengen habe sie dahingehend ausgeübt, dass sie den Krabbenfischereibetrieben – und damit auch dem des Klägers – insgesamt keine Dorschfangmengen für das Fischereijahr 2017 zugeteilt habe. Dabei habe sie insbesondere das Kriterium der Wirtschaftlichkeit berücksichtigt. Die EU habe für 2017 die deutsche Dorschfangmenge um 56% auf 1.194 Tonnen in der westlichen Ostsee und um 25% auf 2.820 Tonnen in der östlichen Ostsee reduziert. Es sei für den Erhalt der Küstenfischerei unbedingt erforderlich, den Fischereibetrieben mit Heimathafen in der Ostsee („Ostseebetriebe“) angesichts der geringen Deutschland zur Verfügung stehenden Dorschfangmenge die höchst möglichen Fangmengen zuzuteilen. Der Dorschfang sei für einen Großteil der Ostseebetriebe die Haupteinnahmequelle. Die Krabbenfischereibetriebe hätten hingegen eine vom Dorschfang unabhängige wirtschaftliche Basis und könnten mengenmäßig unbegrenzt Krabben fangen und Plattfisch in der Nordsee fischen. Die grundsätzlichen Ansprüche des Klägers auf Zuteilung von Fangmengen für Dorsch würden durch die einmalige Nichtzuteilung nicht beeinträchtigt.

Gegen diesen Ablehnungsbescheid legte der Kläger am 27. Dezember 2016 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass die Entscheidung der Beklagten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, für ihn ein extremer Härtefall sei und seine wirtschaftliche Existenz gefährde. Ostseefischereibetriebe könnten neben der Ostseefischerei auch Krabben in der Nordsee fangen. Den Krabbenfischereibetrieben sei es aber verwehrt, Dorsch zu fischen, obwohl sie hierauf als feste Kalkulationsgrundlage angewiesen seien. In manchen Jahren seien die Krabbenpreise nicht auskömmlich (z.B. im Jahr 2011 mit einem Preis von 2,22 Euro pro Kilogramm) und führten zu Existenzdruck. Auch habe die Beklagte bei der Bemessung der Zuteilungen nicht den Kriterien des § 3 Abs. 2 SeeFischG Rechnung getragen. Sein Krabbenfischereibetrieb betreibe „gemischte Fischerei", zu der seit 20 Jahren auch der Fischfang in der Ostsee als traditionelle Winterfischerei gehöre. Er habe sich in den letzten Jahren mehr auf den Plattfischfang in der Ostsee spezialisiert und benötige hierfür die Dorschfangmenge. Sein Fischereifahrzeug sei eigens für die Mehrbereichsfischerei in Nord- und Ostsee konzipiert und finanziert worden. Investitionen in Höhe von etwa 200.000,-- Euro in die Ausstattung der Ostseefischerei müssten sich künftig noch durch eine wirtschaftliche Ostseefischerei amortisieren. Zudem entstünden jährlich Kosten für die Wartung der speziellen Netze und Ausrüstung in Höhe von 8.000,-- Euro. Die abgelehnte Zuteilung einer Fangmenge an den Kläger sei ungeeignet, die Existenz der Ostseefischereibetriebe zu schützen. In den letzten fünf Jahren hätten tatsächlich maximal zwei bis drei Krabbenfischereibetriebe etwa zwei bis drei Tonnen Dorsch pro Schiff gefischt.

Mit der Ersten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 14. Dezember 2016 (Erste Fischfangbekanntmachung 2017), im Bundesanzeiger veröffentlicht am 30. Dezember 2016,traf die Beklagte Regelungen u.a. zur vorläufigen Fangerlaubnis von Dorschen in der Ostsee für das Jahr 2017. Gemäß Titel II Abschnitt A Unterabschnitt 3.3 und 3.4 gelten diese Regelungen jedoch nicht für Krabbenfischereibetriebe "aufgrund der erheblichen Kürzungen der Dorschfangmenge". Mit der Zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017 (Zweite Fischfangbekanntmachung 2017), im Bundesanzeiger veröffentlicht am 12. Juni 2017, bestätigte die Beklagte diesen Ausschluss auch bei der endgültigen Festsetzung der Fangerlaubnisse für 2017.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3. April 2017 zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend aus, dass Fangerlaubnisse nur im Rahmen der verfügbaren Fangmengen erteilt würden und kein Anspruch auf eine bestimmte Quote oder die Schaffung von Fangmöglichkeiten bestehe. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, da keiner der neunzehn Krabbenfischereibetriebe, die über entsprechende Ansprüche verfügen würden, Fangmengen für Dorsch erhalten habe. Die Euro-Trawler mit Heimathafen in der Ostsee, die neben dem Frischfischfang auch die unquotierte Krabbenfischerei als zusätzliche Einnahmequelle nutzen würden, seien nicht mit dem Betrieb des Klägers vergleichbar, da sie nicht in der Baumkurrenliste II enthalten seien. Der Fischereibetrieb des Klägers hingegen sei als Krabbenfischereibetrieb einzuordnen, auch wenn sein Fahrzeug für die gemischte Fischerei konzipiert worden sei, da es in der Baumkurrenliste II geführt werde. Die Dorschfischerei stelle für den Kläger nur eine zusätzliche Einnahmequelle dar. Eine Auswertung der Fänge des Betriebs des Klägers seit 2013 ergebe, dass dieser bei seinen Einsätzen in der Ostsee auf Dorsch gefischt und sich nicht auf die Plattfischfischerei spezialisiert habe. Zudem seien Dorschfangmengen an die Krabbenfischereibetriebe nicht für Beifänge in anderen Ostseefischereien, sondern für die Fischerei auf Dorsch erteilt worden. Auch seien die grundsätzlichen Ansprüche des Klägers in künftigen Jahren nicht beeinträchtigt, da die Vorjahresfänge nur eines von mehreren Zuteilungskriterien nach § 3 Abs. 2 SeeFischG seien.

Am 20. April 2017 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung macht er ergänzend geltend, dass die Frischfisch- und Krabbenfang betreibenden Eurokutter mit Heimathäfen in der Ostsee deutlich größer als sein Fischereifahrzeug seien. Die Beklagte habe das ihr gesetzlich eingeräumte Ermessen überschritten. Sie verfolge das Ziel, die Existenz der Ostseebetriebe zu sichern, indem sie die Krabbenfischer aus der Ostsee verdränge. Für dieses Vorgehen sei eine Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats erforderlich, die nicht vorliege. Außerdem widerspreche das Vorgehen der Beklagten dem Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG). Die beiden Fischereifahrzeuge „Y“ und „X“ hätten zwar Ostseeheimathäfen. Beide würden aber von Büsum aus in der Nordsee auf Krabbenfang gehen. Diesen beiden Schiffen sei sowohl der Krabbenfang als auch der Dorschfang erlaubt. Ein legitimer Rechtfertigungsgrund für die Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich. Die Dorschfangquote sei für ihn, den Kläger, auch deshalb so wichtig, weil sie ihm ermögliche, den erlaubten Beifang von Fischen, deren Quoten für eine gezielte Fischerei zu niedrig seien oder die unquotiert seien (z.B. Kliesche, Flunder und Wittling), zu fischen und zu verkaufen. Dies mache insgesamt etwa zehn Prozent seines Jahresumsatzes aus.

Der Kläger beantragt,

1. unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Beklagten vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 und der zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017, soweit diese entgegensteht, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und den Unionsgewässern der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017 für den Fischereibetrieb des Klägers und seines Fischereifahrzeugs ... zu bewilligen.

2. hilfsweise: Es wird festgestellt, dass die mit dem angefochtenen Ablehnungsbescheid vom 21.12.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.4.2017 ausgesprochene Ablehnung des Antrags des Klägers auf Zuteilung einer Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und den Unionsgewässern der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017 für den Fischereibetrieb des Klägers und sein Fischereifahrzeug ... rechtswidrig war.

3. Es wird festgestellt, dass die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren notwendig war.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie ergänzend vor, dass ihre Ermessensentscheidung unabhängig von der Größe des Fischereifahrzeugs erfolgt sei. Entscheidungsmerkmal sei allein die Zugehörigkeit zur Baumkurrenliste II gewesen. Auf der Baumkurrenliste II zu stehen sei vorteilhaft, da solchen Betrieben erlaubt sei, mit Baumkurren zu fischen, deren Bäume länger seien und deren Netze größere Maschenöffnungen haben dürften. Damit könnten diese Betriebe dem Plattfischfang in Schollenaufzuchtgebieten nachgehen.

Die Beklagte könne bei der Bemessung der Zuteilungen gemäß § 3 Abs. 2 SeeFischG auch berücksichtigen, ob Fischereibetriebe durch Beschränkungen oder ein Verbot des Fischfangs besonders betroffen seien. Davon habe sie durch die Erste und Zweite Fischfangbekanntmachung 2017 Gebrauch gemacht. Die dort geregelte Ausnahme hinsichtlich der Krabbenfischereibetriebe habe keiner Rechtsverordnung bedurft, da sie keine grundsätzliche fischereipolitische Entscheidung sei. Vielmehr handele es sich um eine auf die in einem einzigen Jahr verfügbaren Fangmengen bezogene Sonderregelung. Diese Sonderregelung habe keinen Einfluss auf zukünftige Zuteilungen. Denn der Verlust von Fangmengen im Jahr 2017 führe nicht zu einem dauerhaften Verlust von Fangmöglichkeiten, da sich die Zuteilung nicht an der Vorjahresmenge, sondern dem Prinzip der relativen Stabilität orientiere. Das Prinzip der relativen Stabilität bedeute, dass die jährlichen Fangmengen anhand eines länger zurückliegenden Dreijahresreferenzzeitraums zugeteilt würden. Jeder, der innerhalb dieses Referenzzeitraums an der Fischerei teilgenommen habe, habe in den folgenden Jahren grundsätzlich einen Anspruch auf Zuteilung einer Fangmenge. Wenn sich die Deutschland von der EU insgesamt zugeteilte jährliche Dorschquote im Vergleich zum Referenzeitraum um einen bestimmten Prozentsatz erhöhe bzw. verringere, werde die zugeteilte Fangmenge der Berechtigten entsprechend um denselben Prozentsatz erhöht bzw. verringert. Die Beklagte habe nie beabsichtigt, die Dorschquote für alle Nordseebetriebe zugunsten der Ostseebetriebe komplett zu streichen. Sie habe vielmehr unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben versucht, den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee zu verlagern, weil die Fischbestände in der Ostsee in schlechtem und die in der Nordsee in gutem Zustand seien.

Das Ziel, den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee beziehungsweise andere Fanggebiete zu verlagern, um die küstennahe handwerkliche Fischerei zu unterstützen, ergebe sich auch aus Ziffer 3.4 des deutschen Aktionsplans zum Flottenbericht 2016 vom 24. Mai 2017. Die küstennahen handwerklichen Fischereibetriebe benötigten zusätzliche Fangmengen, um wirtschaftlich zu überleben. Ein Anteil von 75 % der 285 zum Haupterwerb genutzten Fischereifahrzeuge der in der Ostsee beheimateten Fischereibetriebe habe aufgrund der Kürzung nur noch Dorschquotenansprüche von weniger als zwei Tonnen im Jahr 2017. Mehr als der Hälfte stehe weniger als eine Tonne zu. Diese Betriebe verfügten nicht über weiter entfernte Einsatzgebiete (z.B. in der Nordsee oder der östlichen Ostsee) und hätten keine Ausweichmöglichkeit bis auf die Heringsfischerei in der westlichen Ostsee oder die Fischerei auf nicht quotierte Arten.

Eine Ausnahme hierzu seien allenfalls die Eurokutter "Y" und "X". Diese würden in erster Linie dem Herings- und Dorschfang nachgehen und nur phasenweise auch Krabben fischen. Die Beklagte hat Übersichten über die Gesamtfangmengen dieser beiden Schiffe vorgelegt. Daraus ergibt sich, dass in den Jahren 2016 und 2017 das Schiff “X“ 42,4 % bzw. 44,9 % und das Schiff "Y" 9,2 % bzw. 3,3 % des Gesamterlöses durch Krabbenfang in der Nordsee erwirtschaftet haben. Beide Schiffe seien nicht in der Baumkurrenliste II aufgeführt und würden auch nicht die Kriterien für eine Aufnahme in diese Liste erfüllen. Die Plätze auf der Baumkurrenliste II seien außerdem begrenzt.

Die Beklagte habe darauf hingewirkt, dass die Erzeugerorganisationen dafür Sorge tragen würden, dass die Fangmengen für Westdorsch für ihre überwiegend in der Nordsee fischenden Mitglieder von den Ostseefahrzeugen genutzt werden könnten. Dieser Aufforderung seien die Erzeugerorganisationen, bei denen auch Ostseefischereibetriebe organisiert seien, nachgekommen.

Die durch Nichtberücksichtigung der neunzehn Krabbenfischereibetriebe bei der Zuteilung freiwerdenden Fangmengen für Dorsch hätten für das Jahr 2017 insgesamt 18,6 Tonnen in der westlichen und 71 Tonnen in der östlichen Ostsee betragen. Diese Fangmengen seien geeignet und erforderlich das Überleben der Ostseebetriebe zu ermöglichen. Die Beklagte habe den rechtlichen Rahmen zur Unterstützung der Ostseebetriebe vollständig ausgeschöpft. Sie habe im Jahr 2017 Unterstützungsleistungen für die Ostseebetriebe geschaffen, um zumindest teilweise die Einnahmeausfälle zu kompensieren. Außerdem habe sie Fangmengen für Dorsch aus der Reserve, aus internationalen Tauschen und aus Übertragung aus dem Vorjahr (ca. 700 bis 900 t) allein an Ostseefischereibetriebe verteilt. Von einer möglichen Umverteilung von West- in Ostdorsch zulasten der größeren Fischereibetriebe habe sie abgesehen, weil sie diese Tausche zur Unterstützung der kleinen Fahrzeuge bereits im Jahr 2012 aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zu den Schiffssicherheitszeugnissen vorgenommen habe.

Zudem sei der historische Ursprung der Zuteilung von Dorschfangmengen an die Krabbenfischereibetriebe zu berücksichtigen. Den Krabbenfischereibetrieben seien Anfang der 1990er Jahre Dorschfangmengen als Nothilfemaßnahme angesichts ihrer damaligen wirtschaftlichen Notlage zugeteilt worden. Schon 1999 sei bei einer Dorschfangmenge von 12.623 Tonnen (im Jahr 2017 nur noch 4.014 Tonnen) in der Fischwirtschaft diskutiert worden, ob eine Zuteilung an die Krabbenfischereibetriebe angesichts der Kürzungen noch gerechtfertigt sei.

Dem Kläger stünden gute Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung. Die Fischbestände in der Nordsee hätten sich erholt, sodass im Einsatzgebiet des Seefahrzeugs des Klägers ausreichende Fangmengen zur Verfügung stünden. Insbesondere der Fang von Scholle und Seezunge sowie sämtlicher hierfür benötigter Beifangmengen stünden dem Kläger offen. Die zu erzielenden Preise würden für Fisch aus der Nordsee höher liegen als für Fisch aus der Ostsee. Ausreichende Fischvorkommen seien auch in küstennahen Gewässern vorhanden. Dies zeige ein Gutachten der Bundesforschungsanstalt für Fischerei aus dem Jahre 2006. Des Weiteren sei die Krabbenfischerei kein „Glücksspiel“. Der Kläger sei seit Juni 1990 aktiv und habe in den letzten Jahren allein mit Nordseekrabben Fischereiumsätze von durchschnittlich über 300.000,-- Euro jährlich erwirtschaftet.

Die Klage sei jedenfalls nicht spruchreif, da weder eine gebundene Entscheidung noch eine Ermessensreduzierung auf Null vorliege.

In der mündlichen Verhandlung am 15. November 2017 hat die Kammer der Beklagten Gelegenheit gegeben, bis zum 27. November 2017 Stellung zum Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 13. November 2017 zu nehmen. Davon hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 27. November 2017 Gebrauch gemacht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Sachakten der Beklagten, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden, sowie die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Gründe

I.

Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Das Verwaltungsgericht Hamburg ist nach § 45 VwGO sachlich und gemäß § 3 Abs. 5 SeeFischG – abweichend von § 52 Nr. 2 Sätze 1 und 2 VwGO – örtlich zuständig, da die abgelehnte Zuteilung von Fangmengen aufgrund einer Fangerlaubnis strittig ist.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft. Insbesondere hat sich das Verpflichtungsbegehren zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung am 28. November 2017 (die Kammer hatte der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 283 Satz 1 ZPO die Gelegenheit gegeben, bis zum 27. November 2017 zum Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 13. November 2017 Stellung zu nehmen) noch nicht erledigt, da die Dorschfischerei in der Ostsee auch im Dezember erfolgt, so dass der Kläger eine ihm für das Jahr 2017 zugeteilte Fangmenge Dorsch im Dezember 2017 noch ausnutzen konnte.

2. Der ablehnende Bescheid vom 21. Dezember 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 3. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Der Kläger hat einen Anspruch auf Zuteilung der Fangmengen Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und der Unterdivisionen 25 bis 32 für das Fischereijahr 2017für den Fischereibetrieb des Klägers und sein Fischereifahrzeug ..., die ihm nach dem Prinzip der relativen Stabilität aufgrund der Gesamtfangmenge an Dorsch, die der Bundesrepublik Deutschland für das Jahr 2017 in diesen Gebieten zur Verfügung stehen, zustehen.

a) Dabei geht es vorliegend nur um die Zuteilung einer Fangmenge gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetz zur Regelung der Seefischerei und zur Durchführung des Fischereirechts der Europäischen Union in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Juli 1998 (BGBl. I S. 1791), zuletzt geändert am 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3188 – Seefischereigesetz – SeeFischG), nicht um die Erteilung einer Fangerlaubnis nach § 3 Abs. 1 SeeFischG. Denn auch die Beklagte ist der Auffassung, dass der Kläger nach § 3 Abs. 1 SeeFischG einen Anspruch auf Erteilung einer Fangerlaubnis hat. Sie hat lediglich die Zuteilung einer bestimmten Fangmenge aufgrund dieser Fangerlaubnis abgelehnt.

b) Der Zuteilung einer Fangmenge steht nicht die Zweite Bekanntmachung über den Fischfang durch Fischereibetriebe mit Fischereifahrzeugen unter Führung der Bundesflagge im Jahr 2017 vom 28. April 2017 entgegen. Denn diese Bekanntmachung, die eine Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG ist, ist dem Kläger gegenüber nicht bestandskräftig geworden. Der Kläger durfte die Zweite Bekanntmachung, soweit sie seinem Verpflichtungsbegehren entgegensteht, durch Umstellung seines Antrags in der mündlichen Verhandlung in die zum Zeitpunkt des Erlasses der Bekanntmachung bereits anhängige Verpflichtungsklage vom 20. April 2017 einbeziehen. Die Einbeziehung der Zweiten Bekanntmachung ist keine Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO (vgl. hierzu und zum Folgenden: OVG Lüneburg, Urt. v. 17.1.2012, 10 LB 88/10, juris Rn. 33 ff., m.w.N.). Eine Klageänderung ist die Veränderung des Streitgegenstands nach Rechtshängigkeit durch Disposition des Klägers. Gegenstand der Verpflichtungsklage ist die Behauptung des Klägers, einen Anspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts zu haben. Hingegen ist die Aufhebung des ablehnenden Bescheids nicht Klagegegenstand; das Begehren, den ablehnenden Bescheid aufzuheben, ist ein unselbständiges Element der genannten Rechtsbehauptung. Die Einbeziehung der Zweiten Bekanntmachung ist vielmehr eine Klagerweiterung nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO, die keinen weiteren Voraussetzungen unterliegt.

Diese Einbeziehung ist auch möglich, obwohl der Kläger kein Widerspruchsverfahren gegen die Zweite Bekanntmachung durchgeführt hat und die Widerspruchsfrist nach § 70 VwGO mittlerweile abgelaufen ist. Zwar müssen grundsätzlich bei einer Klageerweiterung (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO) die Sachurteilsvoraussetzungen auch hinsichtlich des geänderten oder erweiterten Teils der Klage vorliegen und von Amts wegen geprüft werden (BVerwG, Beschl. v. 30.7.2010, 8 B 125/09, juris Rn. 18 f.). Jedoch ist dies bei der Einbeziehung eines neuen Versagungsbescheids in eine anhängige Verpflichtungsklage, die den Streitgegenstand nicht berührt, nicht der Fall (BVerwG, Urt. v. 14.11.2013, 3 C 29/12, juris Rn. 13; OVG Lüneburg, Urt. v. 17.1.2012, 10 LB 88/10, juris Rn. 39 ff.). Diese Rechtsprechung lässt sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Denn die Zweite Bekanntmachung ändert den ablehnenden Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht, sondern wiederholt den Ausschluss der Krabbenfischer von der Zuteilung von Dorschfangmengen für das Jahr 2017 inhaltsgleich im Wege der Allgemeinverfügung. Der Streitgegenstand der Verpflichtungsklage auf Zuteilung einer Fangmenge bleibt unberührt. In diesem Fall würde die Notwendigkeit eines Widerspruchsverfahrens und eine Anwendung der Fristbestimmung des § 70 Abs. 1 VwGO deren Sinn und Zweck nicht zur Geltung verhelfen. Die Notwendigkeit eines Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO dient dem Rechtsschutz des Bürgers, der Selbstkontrolle der Verwaltung und der Entlastung der Gerichte (BVerwG, Urt. v. 12.8.2014, 1 C 2/14, juris Rn. 13). Die Bestimmung des § 70 Abs. 1 VwGO soll für Rechtsfrieden und Rechtssicherheit sorgen; gleichzeitig dient sie der Gewährleistung eines wirkungsvollen behördlichen und gerichtlichen Verfahrens (BVerfG, Beschl. v. 20.4.1982, 2 BvL 26/81, juris Rn. 57 ff.). Um diese Zwecke zu erreichen, ist kein erneutes Vorverfahren gegen die Zweite Bekanntmachung mit der inhaltsgleichen Ausschlussregelung erforderlich. Der Kläger hat durch Erhebung der Verpflichtungsklage seinen Anspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts (fristgemäß) rechtshängig gemacht. Er hat gegenüber der Beklagten in dem vorgesehenen Verfahren zu erkennen gegeben, dass er seinen Anspruch weiter verfolgt und ihre ablehnende Entscheidung nicht für verbindlich zu akzeptieren bereit ist. Die Beklagte hat wiederum durch ihren Klagabweisungsantrag zu erkennen gegeben, dass sie an ihrer Rechtsmeinung festhalten wird und einer erneuten Gelegenheit zur Selbstkontrolle im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens nicht bedarf. In dieser Situation würde die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens keine Entlastung der Gerichte bewirken und nur die Durchführung des bereits anhängigen Gerichtsverfahrens in Form der Verpflichtungsklage kann dem Kläger effektiven Rechtsschutz und beiden Beteiligten Rechtssicherheit gewähren.

c) Der Kläger hat einen Anspruch auf Zuteilung einer Fangmenge Dorsch. Den für die Zuteilungsentscheidung notwendigen Antrag hat er gestellt. Mit seinem Antrag vom 5. Oktober 2016 auf Quotentausch hat er gleichzeitig einen Antrag auf Zuteilung einer Fangmenge für Dorsch gestellt. Davon geht auch die Beklagte in ihren Bescheiden aus. Die Nichtzuteilungsentscheidung der Beklagten ist aus zwei unabhängig voneinander entscheidungstragenden Gründen rechtswidrig [aa)]. Aufgrund der Selbstbindung der Beklagten durch die Anwendung des Prinzips der relativen Stabilität bei der Zuteilung der Fangmengen ist die Sache auch spruchreif und der Kläger hat einen Anspruch auf die Zuteilung einer Fangmenge im tenorierten Umfang [bb)].

aa) Bei der Nichtzuteilungsentscheidung handelt es sich um eine fischereipolitische Grundsatzentscheidung, für die die Bundesanstalt, die für die Beklagte gehandelt hat, nicht zuständig ist und die nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts, sondern im Wege einer Rechtsverordnung hätte getroffen werden müssen [(1)]. Unabhängig davon verstößt die Nichtzuteilungsentscheidung gegen Art. 3 GG als Grenze des der Beklagten zustehenden Ermessens [2)].

(1) Die Entscheidung, allen Krabbenfischereibetrieben, die auf der sogenannten Baumkurrenliste II gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1922/1999 der Europäischen Kommission vom 8. September 1999 stehen, für das Jahr 2017 keine Fangmenge für Dorsch zuzuteilen, ist eine fischereipolitische Grundsatzentscheidung, die einer Rechtsverordnung gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG bedarf. Nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats unter anderem zur Erhaltung und wirtschaftlichen Nutzung von Fischbeständen die Ausübung der Seefischerei mengenmäßig, zeitlich, räumlich oder in anderer Weise zu beschränken.

Eine Rechtsverordnung nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG ist erforderlich, soweit es sich bei einer Fangregelung nicht nur um eine auf die in dem konkreten Jahr verfügbaren Fangmengen bezogene Sonderregelung gemäß § 3 Abs. 3 SeeFischG, sondern um eine generelle, in die Zukunft reichende fischerpolitische Maßnahme handelt (hierzu und zum Folgenden: OVG Hamburg, Urt. v. 11.6.1991, Bf VI 44/89, juris Rn. 56 ff.; Urt. v. 19.11.2004, 1 Bf 160/03, juris Rn. 44). Dafür spricht maßgeblich die historische Auslegung. Denn mit der Einführung des Seefischereigesetzes wurde in dessen § 3 Abs. 3 Satz 1 die Zuständigkeit für die Erteilung von Fangerlaubnissen, die zuvor nach dem Seefischerei-Vertragsgesetz 1971 beim Bundesminister lag, aus Gründen der Zweckmäßigkeit auf das Bundesamt übertragen. Der Gesetzgeber begründete dies damit, dass der Erlass derartiger Verwaltungsakte nicht zu der Tätigkeit eines Ministeriums gehöre, „dem die grundsätzlichen fischereipolitischen Entscheidungen obliegen“ (BT-Drucks. 10/1021, 21.2.1984, S. 8). Darüber hinaus folgt die Zuständigkeit des Bundesministeriums für die fischereipolitischen Grundsatzentscheidungen aus der gesetzgeberischen Intention, für diese Grundsatzentscheidungen die Zustimmung des Bundesrats zu fordern. Dieses Zustimmungserfordernis würde unterlaufen, wenn eine Grundsatzentscheidung im Wege einer speziellen Fangregelung durch die Bundesanstalt nach § 3 Abs. 3 SeeFischG getroffen würde. Denn selbst wenn durch eine Fangregelung die Grundzüge für die Verteilung der Fangerlaubnisse festgelegt werden, ist der Bundesrat nach § 3 Abs. 3 Satz 3 SeeFischG lediglich anzuhören.

Gemessen an diesem Maßstab stellt die streitgegenständliche Entscheidung der Beklagten, Krabbenfischereibetriebe bei der Zuteilung der Dorschfangmengen 2017 nicht zu berücksichtigen, eine fischereipolitische Grundsatzentscheidung dar, die vom zuständigen Bundesministerium durch Rechtsverordnung zu treffen gewesen wäre.

Bei der Nichtzuteilungsentscheidung handelt es sich nicht um eine auf die im Jahr 2017 verfügbare Dorschfangmenge begrenzte Sonderregelung. Der Vortrag der Beklagten, dass sie den Krabbenfischereibetrieben im Wege einer Einzelfallentscheidung nur deshalb keine Fangmengen zugeteilt habe, weil die EU Deutschland im Fischereijahr 2017 eine im Vergleich zu den Vorjahren deutlich geringere Gesamtfangmenge für Dorsch zugesprochen habe, vermag die Kammer nicht zu überzeugen. Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass die Dorschfangquote, die die EU Deutschland im Jahre 2017 zugesprochen hat, erheblich geringer ist als in den vorherigen Jahren. Der Europäische Rat hat mit der Verordnung (EU) 2016/1903 vom 28. Oktober 2016 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für bestimmte Fischbestände und Bestandsgruppen in der Ostsee für 2017 eine Reduzierung der deutschen Dorschfangmenge um 56% auf 1.194 Tonnen in der westlichen Ostsee und um 25% auf 2.820 Tonnen in der östlichen Ostsee beschlossen.

Jedoch überwiegen die Anhaltspunkte, die für eine über die Zuteilung der Dorschfangmenge für das Jahr 2017 hinausgehende grundlegende Bedeutung sprechen. Die Beklagte trägt selbst vor, dass sie mit ihrer Entscheidung den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee verlagern wolle, weil die Fischbestände in der Ostsee in schlechtem und die in der Nordsee in gutem Zustand seien. Dass es sich bei dem Ziel, den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee beziehungsweise andere Fanggebiete zu verlagern, um die küstennahe handwerkliche Fischerei zu unterstützen, um ein grundlegendes fischereipolitisches Anliegen handelt, ergibt sich auch aus dem deutschen Aktionsplans zum Flottenbericht 2016 vom 24. Mai 2017 gemäß Art. 22 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlamentes und des Rates über die Gemeinsame Fischereipolitik (im Internet: www.portal-fischerei.de/fileadmin/redaktion/dokumente/fischerei/Bund/Aktionsplan_Flottenbericht_2016.pdf). In Ziffer 3.4 dieses Plans benennt sie als Globalziel, den Fischereidruck von der Ostsee in die Nordsee bzw. in andere Fanggebiete zu verlagern. Dieses Ziel kann wirksam nur durch eine generelle, in die Zukunft reichende fischereipolitische Maßnahme erreicht werden.

Für die grundsätzliche Bedeutung spricht weiterhin, dass der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe eine ganze Betriebsart betrifft. Schließlich wird die grundlegende Bedeutung dadurch verdeutlicht, dass die Beklagte schon seit fast zwanzig Jahren erwägt, die Dorschfangmengen, die sie den Krabbenfischereibetrieben in der Vergangenheit als Hilfsmaßnahme in wirtschaftlich schwierigen Zeiten zugeteilt hatte, diesen wieder zu entziehen und den Ostseefischereibetrieben zur Verfügung zu stellen. Denn die Beklagte trägt selbst vor, dass schon im Jahre 1999 bei einer der Bundesrepublik Deutschland insgesamt zustehenden Dorschfangmenge von 12.623 Tonnen (im Jahr 2017 nur noch 4.014 Tonnen) diskutiert worden sei, ob eine Zuteilung an die Krabbenfischereibetriebe angesichts der Kürzungen noch gerechtfertigt sei. Die Nichtzuteilungsentscheidung ist also nicht lediglich eine spontane Reaktion auf die im Jahr 2017 reduzierte Gesamtfangmenge für Dorsch, sondern Ausdruck eines langjährigen Entscheidungsprozesses.

Daran ändert nichts, dass die Nichtzuteilung von Fangmengen im Jahr 2017 nach Ansicht der Beklagten nicht zu einem dauerhaften Verlust von Fangmöglichkeiten führe, da sich die Zuteilung nicht an der Vorjahresmenge, sondern an dem Prinzip der relativen Stabilität orientiere. Das Prinzip der relativen Stabilität beruhe auf einem länger zurückliegenden Referenzzeitraum, der Ausgangspunkt für die jährlichen Zuteilungen sei. Denn die Beklagte trägt ebenfalls vor, dass es bei der Zuteilung auf Grund der sinkenden Fangmengen unabdingbar sei, den Kreis der zu berücksichtigenden Fischereifahrzeuge auch in der Zukunft möglichst konstant zu halten. Dies spricht für einen länger währenden Zustand und wird auch gestützt durch die tatsächliche Entwicklung der seit dem Jahr 2012 sinkenden deutschen Gesamtfangmenge für Dorsch. Wenn sich aber die Dorschbestände nicht rasch wieder erholen – worauf derzeit nichts hindeutet –, können die Krabbenfischereibetriebe auch bei künftigen Zuteilungen nicht berücksichtigt werden. Für die Dauerhaftigkeit der Nichtzuteilung und damit für einen zumindest faktischen Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang spricht außerdem, dass die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht bereit war, dem Kläger verbindlich zuzusichern, dass ihm Fangmengen für Dorsch in der Ostsee zugebilligt werden würden, wenn die Deutschland insgesamt zugestandene Fangquote wieder mindestens den Umfang des Jahres 2016 erreicht.

Insoweit ist unerheblich, dass die Regelung der Beklagten formal nur für das Jahr 2017 gilt und nicht final auf einen darüber hinausgehenden Ausschluss der Krabbenfischereibetreibe gerichtet ist (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 11.6.1991, Bf VI 44/89, juris Rn. 69). Denn ansonsten könnte die Beklagte durch eine jährliche Wiederholung des Ausschlusses im Rahmen der Zuteilungsentscheidung nach § 3 Abs. 2 SeeFischG das Erfordernis einer Rechtsverordnung des zuständigen Bundesministeriums umgehen und einen faktisch dauerhaften Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe im Wege der Allgemeinverfügung erlassen. Ein solches Vorgehen der Beklagten erscheint angesichts des schon in der Vergangenheit erfolgten Erlasses von Regelungen, die zumindest eine faktische (teilweise) Verdrängungswirkung gegenüber den Krabbenfischereibetrieben und ihrer Teilnahme an der Dorschfischerei entfalteten (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 9.11.2009, 21 K 2675/08, juris Rn. 39), nicht ausgeschlossen.

Für die Notwendigkeit einer Rechtsverordnung spricht schließlich, dass der faktische Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang durch die Nichtzuteilungsentscheidung nur mit Zustimmung der Bundesländer durch den Bundesrat – was nur bei Erlass einer Rechtsverordnung gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG der Fall ist – erfolgen sollte, um die – unterschiedlichen – Interessen der betroffenen Bundesländer angemessen zu berücksichtigen. Denn die Fischereiwirtschaft des Bundeslands, das ausschließlich an die Nordsee angrenzt (Niedersachsen), wird durch einen faktischen Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang deutlich stärker betroffen als die Fischereiwirtschaft des Bundeslands, das ausschließlich an der Ostsee liegt (Mecklenburg-Vorpommern).

Eine solche Rechtsverordnung des Bundesministers für Ernährung und Landwirtschaft mit Zustimmung des Bundesrates nach § 15 Abs. 3 Nr. 2 SeeFischG liegt nicht vor. Vielmehr hat die Beklagte den Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe vom Dorschfang im Jahr 2017 durch die Zweite Fischfangbekanntmachung vom 28. April 2017 in Form einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG bzw. gegenüber dem Kläger durch den ablehnenden Bescheid vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. April 2017 getroffen.

(2) Unabhängig davon ist die Nichtzuteilung einer Dorschfangmenge durch die Beklagte rechtswidrig, weil die nach § 114 VwGO vom Gericht zu überprüfenden gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind. Gemäß § 3 Abs. 2 SeeFischG soll bei der Bemessung der Zuteilung von Fangmengen der Leistungsfähigkeit und Eignung der Fischereibetriebe, ihrer bisherigen Teilnahme an der betreffenden Fischerei, dem wirtschaftlichen Einsatz der Fischereiflotte und der bestmöglichen Versorgung des Marktes Rechnung getragen werden; ferner kann berücksichtigt werden, ob Fischereibetriebe durch ein Verbot oder eine andere Beschränkung des Fischfangs besonders betroffen sind. Diese Regelung stellt die Aufteilung der Fischfangquoten in das Ermessen der Beklagten. Die gesetzlichen Zielsetzungen des § 3 Abs. 2 SeeFischG steuern und begrenzen das Aufteilungsermessen (OVG Hamburg, Urt. v. 26.6.2009, 1 Bf 293/07, juris Rn. 29).

Der Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe von der Zuteilung von Dorschfangmengen verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG als Grenze des der Beklagten zustehenden Ermessens. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln, und verpflichtet die Grundrechtsadressaten, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich zu behandeln (hierzu und zum Folgenden: BVerfG, Beschl. v. 4.4.2001, 2 BvL 7/98, juris Rn. 39 f., m.w.N.). Er ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt, kurzum, wenn die Maßnahme als willkürlich bezeichnet werden muss. Darüber hinaus ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, 1 BvL 50/79, juris Rn. 47; Beschl. v. 7.2.2012, 1 BvL 14/07, juris Rn. 40).

Allerdings verstößt die Nichtzuteilungsentscheidung der Beklagten nicht schon deshalb gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), weil die Beklagte von ihrer bisherigen Verwaltungspraxis der Zuteilung der Fangmengen nach dem Prinzip der relativen Stabilität abgewichen ist. Zwar hat sich die Beklagte in ihrer Zuteilungspraxis im Rahmen des § 3 Abs. 2 SeeFischG selbst gebunden, indem sie die Fangmengen in der Vergangenheit regelmäßig ausschließlich nach dem Prinzip der relativen Stabilität verteilt hat. Jedoch durfte die Beklagte von dieser Selbstbindung durch die bisherige Verwaltungspraxis jederzeit aus sachlichem Grund abweichen (BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, 2 A 4/07, juris Rn. 26). Denn bei der Ermessensentscheidung im Rahmen des § 3 Abs. 2 SeeFischG können die dort normierten unterschiedlichen Kriterien mit unterschiedlichem Gewicht berücksichtigt werden. Die Beklagte kann sich von ihrer Selbstbindung durch eine stärkere Gewichtung der anderen Kriterien im Rahmen des § 3 Abs. 2 SeeFischG lösen. Dabei darf sie den Schutz der handwerklichen küstennahen Ostseefischereibetriebe im Rahmen der „besonderen Betroffenheit von Fischereibetrieben durch ein Verbot oder eine andere Beschränkung des Fischfangs“ i.S.d. § 3 Abs. 2 SeeFischG berücksichtigen. Die Beklagte darf auch grundsätzlich selbst die Verwaltungspraxis bei der Zuteilungsentscheidung ändern, denn nach § 3 Abs. 3 SeeFischG hat sie die betroffenen Bundesländer anzuhören, wenn sie die Grundzüge für die Erteilung der Fangerlaubnisse festlegt. Dies setzt die Kompetenz für die Festlegung/Änderung dieser Grundzüge voraus.

Die Entscheidung der Beklagten, den Krabbenfischereibetrieben, die auf der Baumkurrenliste II stehen, keine Fangmenge an Dorsch nach dem Prinzip der relativen Stabilität zuzuteilen, um die freiwerdenden Dorschfangemengen an die kleinen handwerklichen Ostseefischereibetriebe zu verteilen und damit zu deren wirtschaftlichem Überleben beizutragen, verstößt aber in Bezug auf zwei Vergleichsgruppen gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

(a) Zum einen liegt eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Krabbenfischereibetriebe im Vergleich zu Fischereibetrieben, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, vor. Diese beiden Vergleichsgruppen sind im Hinblick auf die Bedeutung der Zuteilung von Dorschfangmengen für ihr wirtschaftliches Überleben als wesentlich gleich anzusehen, denn sie sind jeweils dafür ausgerüstet und in der Lage in der Nordsee zu fischen, erzielen ihre überwiegenden Umsätze in der Nordseefischerei und der Dorschfang in der Ostsee stellt lediglich eine zusätzliche (Neben)Verdienstmöglichkeit dar.

Die Beklagte behandelt beide Gruppen im Hinblick auf die Zuteilung von Dorschfangmengen und die Anwendung des Prinzips der relativen Stabilität ungleich. Zumindest einige Fischereibetriebe, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, haben – anders als die Krabbenfischereibetriebe – im Jahr 2017, wie in den Jahren zuvor, Fangmengen für Dorsch nach dem Prinzip der relativen Stabilität erhalten. Die Beklagte hat den Dorschfang der Nordseefrischfischfischer nicht rechtlich verbindlich beschränkt. Dies ergibt sich aus dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung und in ihrem Schriftsatz vom 27. November 2017. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte erklärt, die Frischfischfischer seien im Wesentlichen nicht von unmittelbaren Maßnahmen zum Schutz der kleinen handwerklichen Ostseebetriebe betroffen worden. In dem Anhörungsgespräch mit den Erzeugerorganisationen seien diese lediglich gebeten worden, die Quoten für Dorsch vorwiegend den Ostseefischern zur Verfügung zu stellen. Auflagen seien in den Sammelerlaubnissen nicht erteilt worden. Zwar hat die Beklagte diesen Vortrag im Schriftsatz vom 27. November 2017 präzisiert. Danach habe sie darauf hingewirkt, dass die Erzeugerorganisationen dafür Sorge tragen würden, die Fangmengen für Westdorsch den Ostseefahrzeugen und nicht den überwiegend in der Nordsee fischenden Mitgliedern zu überlassen. Dieser Aufforderung seien die Erzeugerorganisationen, bei denen auch Ostseefischereibetriebe organisiert seien, nachgekommen.

Jedoch ist die Kammer auch angesichts dieser Angaben der Beklagten davon überzeugt, dass zumindest einige Fischereibetriebe, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, Fangmengen an Dorsch erhalten haben. Dies gilt zum einen für Fischereibetriebe, die Mitglied einer Erzeugerorganisation sind. Denn die Beklagte hat auch im Schriftsatz vom 27. November 2017 ausdrücklich mitgeteilt, dass sie keine rechtlich verbindlichen Maßnahmen gegenüber den Erzeugerorganisationen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die Dorschfangmengen der Fischereibetriebe, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, an die kleinen handwerklichen Ostseefischereibetriebe verteilt werden. Darüber hinaus hat sich die Beklagte zu den Erzeugerorganisationen, in denen keine Ostseefischereibetriebe organisiert sind, nicht geäußert. Vor diesem Hintergrund geht die Kammer davon aus, dass die Erzeugerorganisationen, in denen keine Ostseefischereibetriebe organisiert sind, der rechtlich nicht verbindlichen Aufforderung der Beklagten, Dorschfangquoten zurück zu geben und den kleinen handwerklichen Ostseebetrieben zur Verfügung zu stellen, nicht nachgekommen sind. Dies gilt zum anderen für Fischereibetriebe, die nicht Mitglied einer Erzeugerorganisation sind. Denn die Beklagte hat nicht vorgetragen, dass sie allen Fischereibetrieben, die keiner Erzeugerorganisation angehören und die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, für das Jahr 2017 keine Dorschfangmengen zugeteilt hat.

Die von der Beklagten genannten Gründe rechtfertigen diese Ungleichbehandlung und das Abweichen von der bisherigen Verwaltungspraxis der Zuteilung von Fangmengen anhand des Prinzips der relativen Stabilität nur für die Betriebsart der Krabbenfischereibetriebe nicht. Andere Rechtfertigungsgründe sind nicht ersichtlich.

(aa) Die bloße Abgrenzbarkeit der Krabbenfischer durch die Baumkurrenliste II ist kein hinreichender sachlicher Rechtfertigungsgrund. Die Beklagte hat nicht vorgetragen und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass es ihr – bzw. im Fall von Sammelerlaubnissen den juristischen Personen nach § 3 Abs. 5 SeeFischG – unmöglich oder mit unzumutbarem Aufwand verbunden wäre, die Fischereibetriebe, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, zu identifizieren und von der Zuteilung von Dorschfangmengen auszuschließen.

(bb) Die Zugehörigkeit zur Baumkurrenliste II ist auch nicht derartig vorteilhaft, dass es gerechtfertigt erscheint, den Krabbenfischereibetrieben im Hinblick auf die Zuteilung der Dorschfangmengen die alleinige Last der Unterstützung der kleinen handwerklichen Ostseefischereibetriebe aufzubürden. Zwar ist es Betrieben, die auf der Baumkurrenliste II stehen, nach Angaben der Beklagten erlaubt, mit Baumkurren zu fischen, deren Bäume länger sein und deren Netze größere Maschenöffnungen haben dürfen. Damit könnten diese Betriebe dem Plattfischfang in Schollenaufzuchtgebieten nachgehen. Jedoch hat die Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass Fischereibetriebe, die überwiegend Frischfisch in der Nordsee fangen, erheblich schlechtere Ausweichmöglichkeit auf andere Fischarten in der Nordsee haben, als die Krabbenfischereibetriebe.

(cc) Ein sachlicher Rechtfertigungsgrund besteht nicht darin, dass die Seefischereifahrzeuge der Vergleichsgruppe der Krabbenfischer für den unquotierten Krabbenfang ausgerüstet sind und diesem unbegrenzt nachgehen können (vgl. auch OVG Hamburg, Beschl. v. 8.2.2005, 1 Bs 1/05, juris Rn. 10). Denn die Vergleichsgruppe der Fischereibetriebe, die überwiegend in der Nordsee auf Frischfischfang gehen, zeichnet sich ebenfalls dadurch aus, dass sie überwiegend auf nichtquotierte Arten fischen und nicht in größerem Maß auf die Zuteilung von Dorschfangquoten angewiesen sind, als die Krabbenfischereibetriebe.

(dd) Die Ungleichbehandlung ist nicht wegen des historischen Ursprungs der Zuteilung von Dorschfangmengen an Krabbenfischereibetriebe als Nothilfemaßnahme Anfang der 1990er Jahre gerechtfertigt. Aus dem Vortrag der Beteiligten ergibt sich zwar, dass den Krabbenfischereibetrieben Anfang der 1990er Jahre Dorschfangmengen als Nothilfemaßnahme angesichts ihrer damaligen Notlage zugeteilt wurden. Jedoch ist dieser historische Ursprung kein sachlicher Rechtfertigungsgrund dafür, im Jahr 2017 nur für die Krabbenfischereibetriebe nicht aber bei Fischereibetrieben, die überwiegend auf Frischfischfang in der Nordsee gehen, vom Prinzip der relativen Stabilität als maßgeblichem Verteilungskriterium abzuweichen.

Zum einen konnte die Beklagte diesen historischen Ursprung nicht im Rahmen des Prinzips der relativen Stabilität berücksichtigen. Der für das Prinzip der relativen Stabilität maßgebliche Referenzzeitraum lag jedenfalls deutlich später als Anfang der 1990er Jahre. Zwar hat die Beklagte im laufenden Verfahren unterschiedliche Angaben zur genauen Ausgestaltung des Prinzips der relativen Stabilität gemacht. In der mündlichen Verhandlung gab sie das Referenzjahr 2010 an. In dem Schriftsatz vom 27. November 2017 spricht sie von einem Referenzzeitraum von drei Jahren, ohne offen zu legen, auf welchen Zeitraum sie insoweit abstellt. Jedoch hat die Beklagte zu keinem Zeitpunkt vorgetragen, dass sie von einem Referenzzeitraum ausgeht, der bis in die 1990er Jahre zurückgeht.

Zum anderen ist der historische Ursprung der Zuteilung von Dorschfangmengen an Krabbenfischereibetriebe in den 1990er Jahren kein geeigneter Rechtfertigungsgrund, um die Ungleichbehandlung von Krabbenfischereibetrieben und Fischereibetrieben, die überwiegend Frischfisch in der Nordsee fangen, zu rechtfertigen. Die Beklagte durfte zwar grundsätzlich zum Schutz der küstennahen handwerklichen Fischereibetriebe vom Prinzip der relativen Stabilität bei der Zuteilung der Dorschfangmengen abweichen. Sie hätte dieses Abweichen dann aber nicht auf die Krabbenfischereibetriebe beschränken dürfen. Der historische Ursprung der Zuteilung von Dorschfangmengen an Krabbenfischereibetriebe ist kein legitimer Grund, um von den Krabbenfischereibetrieben ein „Sonderopfer“ in Gestalt der Nichtzuteilung von Fangmengen im Jahr 2017 zu verlangen, während anderen Fischereibetrieben, die überwiegend Frischfisch in der Nordsee fangen, weiterhin Fangmengen nach dem Prinzip der relativen Stabilität zugeteilt werden. Denn der historische Ursprung der Zuteilung der Dorschfangmengen sagt nichts über die aktuelle wirtschaftliche Bedeutung der Dorschfangmengen für die betroffenen Betriebe, ihre Ausweichmöglichkeiten und insgesamt über die Auswirkungen der Nichtzuteilung von Dorschfangemengen auf die Ausübung der durch Art. 12 GG geschützten Seefischerei der einzelnen Betriebe aus.

(ee) Schließlich verfängt der Einwand der Beklagten nicht, es sei aus ihrer Sicht zweifelhaft, ob Auflagen in Sammelerlaubnissen zur Verteilung der Dorschfangquoten innerhalb der Erzeugerorganisationen nach dem Grundsatz der relativen Stabilität zulässig wären. Denn es ist der Beklagten möglich, den Erzeugerorganisationen rechtlich verbindliche Vorgaben hinsichtlich der Verteilung der Dorschfangmenge durch Auflagen in den Sammelerlaubnissen zu erteilen. Solche Auflagen würden nicht stärker in die Rechtspositionen der Betroffenen eingreifen, als der von der Beklagten durchgeführte Ausschluss der Krabbenfischereibetriebe von der Zuteilung an Dorschfangmengen in deren Rechte eingreift.

(b) Zum anderen liegt eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Verhältnis zumindest zu dem Fischereifahrzeug „X.“ vor. Auch die „X“ ist im Hinblick auf die Bedeutung der Zuteilung von Dorschfangmengen für ihr wirtschaftliches Überleben als mit den Krabbenfischereibetrieben im Wesentlichen vergleichbar anzusehen. Zwar hat die „X“ ihren Heimathafen in der Ostsee und ist nicht in der Baumkurrenliste II enthalten. Jedoch ist sie für die Nordseefischerei ausgerüstet und nimmt an dieser Teil. Durch Krabbenfang in der Nordsee hat sie in den Jahren 2016 und 2017 42,4 % bzw. 44,9 % des Gesamterlöses erwirtschaftet. Welchen Anteil am Gesamterlös demgegenüber der Dorschfang ausgemacht hat, kann das Gericht nicht feststellen. Die Beklagte hat diesen Anteil – obwohl er ihr vorliegt – trotz des gerichtlichen Hinweises auf die Notwendigkeit der Übermittlung der Fangdaten für die Schiffe „X“ und „Y.“ dem Gericht nicht mitgeteilt. Vor diesem Hintergrund geht das Gericht zu Gunsten des Klägers davon aus, dass der Dorschfang auch für die „X“ nicht die Haupteinnahmequelle, sondern lediglich eine zusätzliche Erwerbsmöglichkeit darstellt.

Die Beklagte behandelt beide Vergleichsgruppen im Hinblick auf die Zuteilung von Dorschfangmengen ungleich, da sie der „X“ anders als den Krabbenfischereibetrieben Dorschfangmengen anhand des Prinzips der relativen Stabilität zugeteilt hat.

Die von der Beklagten genannten Gründe rechtfertigen auch diese Ungleichbehandlung und das Abweichen von der bisherigen Verwaltungspraxis der Zuteilung von Fangmengen anhand des Prinzips der relativen Stabilität nur für die Betriebsart der Krabbenfischereibetriebe nicht.

Auch im Vergleich zur „X“ ist die wirtschaftliche Bedeutung der Zugehörigkeit zur Baumkurrenliste II nicht geeignet, die Ungleichbehandlung der Krabbenfischereibetriebe im Hinblick auf die Zuteilung der Dorschfangmengen zu rechtfertigen. Insbesondere hat die Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass es der „X“ unmöglich oder unzumutbar wäre, ihren Krabbenfanganteil zu erhöhen bzw. dass sie erheblich schlechtere Ausweichmöglichkeit auf nichtquotierte Fischarten in der Nordsee hätte, als die Krabbenfischereibetriebe. Schließlich rechtfertigen die von der Beklagten vorgebrachten Argumente des historischen Ursprungs der Zuteilung von Dorschfangmengen an die Krabbenfischer Anfang der 1990er Jahren und des Verstoßes von Auflagen in Sammelerlaubnissen gegen das Prinzip der relativen Stabilität die Ungleichbehandlung nicht [s.o. (a) (dd) und (ee)].

bb) Der Kläger hat einen Anspruch auf die Zuteilung einer Dorschfangmenge im tenorierten Umfang. Zwar handelt es sich bei der Zuteilung von Fangmengen um eine Ermessensentscheidung. Aber die Beklagte hat sich durch ihre Verwaltungspraxis dahin gehend gebunden, dass die Zuteilung der Fangmengen grundsätzlich nach dem Prinzip der relativen Stabilität erfolgt. Diese Verwaltungspraxis hat sie für das Jahr 2017 weder durch die Ablehnungsentscheidung gegenüber dem Kläger vom 21. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 noch durch die Zweite Fischfangbekanntmachung 2017 im Hinblick auf den Ausschluss der Krabbenfischerbetriebe wirksam modifiziert [s.o. aa)]. Damit bleibt es bei einer Zuteilung der Dorschfangmengen nach dem Prinzip der relativen Stabilität im Rahmen der Selbstbindung der Verwaltung. Andere Ermessenserwägungen, die gegen eine Zuteilung von Fangmengen anhand des Prinzips der relativen Stabilität gerade an den Betrieb des Klägers sprechen, hat die Beklagte nicht vorgebracht und sind nicht ersichtlich. Vor dem Hintergrund der bisherigen Zuteilungspraxis, der Zuteilung von Dorschfangmengen im Jahr 2017 an die anderen Fischereibetriebe außer den Krabbenfischereibetrieben gemäß dem Prinzip der relativen Stabilität und angesichts des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) ist das Ermessen der Beklagten im Rahmen des § 3 Abs. 2 SeeFischG reduziert und die Sache ist spruchreif. Eine andere Entscheidung – etwa indem die Dorschfangquote auch für Nordseefischereibetriebe, die überwiegend auf Frischfischfang gehen, und für die „X“ gekürzt werden, um die handwerklichen, küstennahen Kleinfischereibetriebe in der Ostsee zu schützen – erscheint nicht mehr möglich. Die Fischereirechte wurden mit der Zweite Fischfangbekanntmachung vom 28. April 2017 endgültig verteilt. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Fangmengen für die betroffenen Betriebe zum Zeitpunkt der Entscheidung am 28. November 2017 noch hätte kürzen können. Die verteilten Quoten dürften zu diesem Zeitpunkt bereits weitgehend ausgenutzt worden sein.

Der Tenor ist auch hinreichend bestimmt. Anhand des Prinzips der relativen Stabilität ist die dem Kläger für das Fischereijahr 2017 zustehende Fangmenge Dorsch in der Ostsee in den ICES-Gebieten der Unterdivisionen 22 bis 24 und der Unterdivisionen 25 bis 32 eindeutig bezeichnet. Die für die Berechnung allein erforderliche Gesamtfangmenge an Dorsch, die die EU der Bundesrepublik Deutschland für das Jahr 2017 in diesen Gebieten zugeteilt hat, steht fest (1.194 Tonnen in der westlichen Ostsee und 2.820 Tonnen in der östlichen Ostsee).

3. Da das Gericht dem Hauptantrag stattgegeben hat, musste es über den Hilfsantrag nicht mehr entscheiden.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Entscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO notwendig. Dem Kläger war es nach der Schwierigkeit der Sache nicht zu-zumuten, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.1997, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 39; OVG Hamburg, Beschl. v. 8.6.1999, NordÖR 2000, 155). Maß-gebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand, der sich einerseits um die bestmögliche Wahrung seiner rechtlichen Interessen bemüht, andererseits aber auch unnötige Verfahrenskosten zu vermeiden sucht, bei der gegebenen Sachlage durch einen Rechtsanwalt hätte vertreten lassen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 8.6.1999, NordÖR 2000, 155). Vorliegend ging es im Vorverfahren um die schwierigen Fragen, wer für die Entscheidung, Krabbenfischereibetrieben keine Dorschfangmengen zuzuteilen, zuständig ist und ob ein Anspruch des Klägers auf Zuteilung von Fangmengen aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung zu bejahen ist. Ein vernünftiger Bürger in der Lage des Klägers hätte sich deshalb im Vorverfahren durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen.