VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.1992 - 1 S 2551/91
Fundstelle
openJur 2013, 8111
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1. Zur Folgenabwägung bei der Entscheidung über den Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung einer Polizeiverordnung im Rahmen des Normenkontrollverfahrens.

2. Die Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde vom 28. August 1991 (GBl S 542) wird nicht einstweilen außer Vollzug gesetzt.

Gründe

Der Antrag, die Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde vom 28. August 1991 (GBl. S. 542) - im folgenden PVO - bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache einstweilen außer Vollzug zu setzen, ist im wesentlichen zulässig, aber unbegründet.

1. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung in der Normenkontrollsache (§ 47 Abs. 8 VwGO) ist unzulässig, soweit er darauf gerichtet ist, die Ordnungswidrigkeitenbestimmung der Polizeiverordnung (§ 5) außer Vollzug zu setzen. Auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 47 Abs. 8 VwGO ist der Senat auf Entscheidungen beschränkt, die seiner Gerichtsbarkeit unterliegende Normen betreffen (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO). Die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs erstreckt sich nicht auf Vorschriften, die wie § 5 PVO rein ordnungswidrigkeitsrechtlicher Natur sind und deren Vollzug durch die Verwaltungsbehörde allein von den ordentlichen Gerichten kontrolliert werden kann (§ 68 OWiG), nicht dagegen zu öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von § 40 VwGO zu führen vermag (NK-Beschl. des Senats vom 29.4.1983, ESVGH 33, 268/269).

Gegen die Zulässigkeit des Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung im übrigen bestehen keine Bedenken. Die vom Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (MLR) erlassene Polizeiverordnung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 5 AGVwGO). Sie war zum Zeitpunkt der Antragstellung am 7. Oktober 1991 bereits in Kraft getreten (§ 6 Satz 1 PVO). Der Antragsteller kann auch geltend machen, unmittelbar durch einzelne Bestimmungen der Polizeiverordnung wie auch durch deren behördlichen Vollzug einen rechtlichen Nachteil zu erleiden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Als Halter einer Hündin der Rasse "Mastiff", die in § 1 PVO als Kampfhunderasse aufgezählt ist, war der Antragsteller gehalten, die Haltung dieses Hundes bis zum 31. Dezember 1991 der Ortspolizeibehörde anzuzeigen (§ 4 Abs. 1 PVO), wollte er nicht der Erlaubnispflicht für das Halten von Kampfhunden unterfallen (§ 2 Abs. 1 PVO). Die behördliche Bescheinigung über diese Anzeige hat der Antragsteller mit sich zu führen und auf Verlangen vorzuzeigen, sofern er seinen Hund außerhalb des befriedeten Besitztums ausführt (§ 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 4 PVO). Ferner unterliegt der Antragsteller der Pflicht, seinen Hund "in Gewahrsam zu halten" (§ 3 Abs. 2 PVO), sowie einer generellen Anleinungspflicht und, falls nicht unter bestimmten Voraussetzungen davon abgesehen wird, der generellen Verpflichtung, dem Hund außerhalb des befriedeten Besitztums einen Maulkorb anzulegen (§ 3 Abs. 3, 4 PVO). Die genannten Bestimmungen sowie weitere der Polizeibehörde eröffnete Eingriffsbefugnisse (§ 4 Abs. 4, 5 PVO) betreffen den Antragsteller jedenfalls in seiner grundrechtlich geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Im übrigen drohen ihm bei Nichtbefolgung der ihm als Hundehalter durch die Polizeiverordnung auferlegten Verbote und Verhaltenspflichten Ordnungswidrigkeitenverfahren (§ 5 PVO). Auch dies begründet seine Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO - NK-Beschlüsse des Senats vom 31.1.1980, BWVPr 1980, 167, und vom 6.7.1989, ESVGH 39, 288).

2. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat in der Sache keinen Erfolg, denn die gebotene Folgenabwägung ergibt, daß den von der Polizeiverordnung betroffenen Hundehaltern, insbesondere dem Antragsteller, die Befolgung ihrer Bestimmungen eher zuzumuten ist, als der Allgemeinheit die zeitweilige Außervollzugsetzung der Verordnung.

a) Der Senat kann auf Antrag die Anwendung der Polizeiverordnung vorübergehend außer Vollzug setzen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist (§ 47 Abs. 8 VwGO). Da sich der Wortlaut des § 47 Abs. 8 VwGO an die Bestimmung für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz (§ 32 BVerfGG) anlehnt, sind die vom Bundesverfassungsgericht zu dieser Vorschrift entwickelten Grundsätze auch bei Anwendung des § 47 Abs. 8 VwGO heranzuziehen (st. Rspr. des VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 11.2.1977 - III 88/77 - NJW 1977, 1212, Beschluß vom 29.11.1983 - 9 S 2817/83). Danach ist bei der Prüfung, ob eine einstweilige Anordnung auf Aussetzung einer bereits in Kraft gesetzten Norm geboten ist, ein besonders strenger Maßstab anzulegen (BVerfGE 82, 310/313; 81, 53/54). Bei der Entscheidung haben die Gründe, welche der Antragsteller für die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn der Antrag in der Hauptsache erweist sich von vornherein als unzulässig oder die angegriffene Norm als offensichtlich gültig oder offensichtlich ungültig. Abgesehen von diesem Ausnahmefall sind allein die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe (VGH Bad.- Württ., Beschluß vom 11.2.1977, aaO. und zu § 32 BVerfGG: BVerfGE 82, 310/312 f.; 71, 350/351).

b) Der Normenkontrollantrag ist aller Voraussicht nach in demselben Umfang zulässig wie der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung (s. o. 1.). Im übrigen läßt sich eine offensichtliche Begründetheit des Antrags in der Hauptsache in diesem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ebensowenig feststellen wie seine offensichtliche Unbegründetheit.

Soweit der Antragsteller geltend macht, der Verordnungsgeber habe die Hunderasse "Mastiff" zu Unrecht in die Aufzählung der nach § 1 PVO als Kampfhunde geltenden Hunde aufgenommen, da dem Mastiff nach dem maßgeblichen Rassestandard die Merkmale "ruhig, liebevoll seinem Besitzer gegenüber, aber fähig diesen zu schützen; eine Mischung aus Kraft, Mut, guter Natur und Zahmheit" zugeschrieben werden, wird es Aufgabe des Hauptsacheverfahrens sein festzustellen, ob der Antragsgegner bei den in § 1 PVO aufgezählten Hunderassen zu Recht von einer abstrakten Gefahr (§ 10 Abs. 1 PolG) ausgehen durfte, die die in der Polizeiverordnung vorgesehenen Eingriffsermächtigungen und unmittelbaren Einschränkungen rechtfertigen kann. Trotz der vom Antragsteller hiergegen vorgebrachten Einwände kann die Zuordnung der Hunderasse "Mastiff" zu den Kampfhunden durch den Antragsgegner schon wegen ihrer historischen Zugehörigkeit zu den "Kriegs- und Kampfhunden" (vgl. Kynos-Atlas, Hunderassen der Welt, von Wilcox/Walkowicz, deutsche Fassung: Fleig, S. 37) im Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht als offensichtlich fehlsam angesehen werden.

Eine offensichtliche Gültigkeit oder Ungültigkeit der Verordnung läßt sich beim gegenwärtigen Erkenntnisstand auch hinsichtlich der weiteren vom Antragsteller gegen verschiedene Bestimmungen der Verordnung vorgebrachten Rügen nicht feststellen.

c) Die danach gebotene Abwägung ergibt, daß der Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten ist.

Würde die Polizeiverordnung, dem Antrag folgend, außer Vollzug gesetzt, wären Halter von Kampfhunden (§ 1 PVO) und von sonstigen gefährlichen Hunden (§ 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 PVO) bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr den in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen vorbeugender Gefahrenabwehr unterworfen. Dies betrifft vor allem den Erlaubnisvorbehalt für das Halten von Kampfhunden (§ 2 Abs. 1 PVO) verbunden mit der Möglichkeit der präventiven Kontrolle von Zuverlässigkeit und Eignung der Hundehalter; entsprechendes gilt für die Anzeigepflicht (§ 4 Abs. 1, 5 PVO) in den Übergangsfällen. Ebenso entfielen die generellen Schutzvorkehrungen gegen gefährliche Hunde, wie sie mit der Gewahrsamspflicht und dem Leinen- und Maulkorbzwang in § 3 Abs. 2 und 3 PVO vorgesehen sind. Die Polizeibehörden wären wie bisher auf Einzelfallmaßnahmen zur Gefahrenabwehr (§§ 1, 3 PolG) beschränkt, die in aller Regel erst als Folge von konkreten gefahrbegründenden Vorfällen mit einem Hund ergriffen werden können. Mögliche, jedenfalls nicht von vornherein auszuschließende Schutzwirkungen der Polizeiverordnung könnten bis auf weiteres nicht greifen. Hierbei fällt besonders ins Gewicht, daß die Bestimmungen der Polizeiverordnung neben dem Eigentum und jagdbarem Wild vor allem dem Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit von Menschen und damit besonders hochrangigen Rechtsgütern dienen sollen.

Ist für die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung davon auszugehen, daß der Verordnungsgeber nicht offensichtlich zu Unrecht Hunde potentiell erhöhter Gefährlichkeit darin erfaßt hat, ist daraus weiter auf die Gefahr zu schließen, daß bei Außervollzugsetzung der Polizeiverordnung durch solche Hunde Menschen zu Schaden kommen oder gar getötet werden, obwohl dies bei Anwendung der Bestimmungen der Polizeiverordnung hätte verhindert werden können. Mag der Eintritt eines solchen, durch den Vollzug der Polizeiverordnung zu vermeidenden Unglücksfalles auch nicht gewiß sein, begründet allein die nicht völlig entfernt liegende Realisierungsgefahr solcher Ereignisse einen gewichtigen Nachteil, der weitaus schwerer wiegt als die Nachteile, die für die von der Polizeiverordnung Betroffenen entstehen, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, der Normenkontrollantrag im Ergebnis aber Erfolg hat. Wird der Vollzug der Polizeiverordnung nicht ausgesetzt, ist der Antragsteller, da er seine Mastiff-Hündin bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Polizeiverordnung am 1. Oktober 1991 hielt und dies der zuständigen Behörde vor dem 31. Dezember 1991 angezeigt hat, nicht von der Erlaubnispflicht nach § 2 PVO betroffen. Einen Nachteil durch diese Bestimmung kann er - jedenfalls für das einstweilige Rechtsschutzverfahren - auch nicht im Hinblick auf die von ihm bestellte weitere Mastiff-Hündin geltend machen, da er sie nach eigenen Angaben erst im Herbst 1992 erhalten wird.

An präventiven Kontrollmaßnahmen, denen er durch den Vollzug der Verordnung unterworfen ist, verbleibt es daher für den Antragsteller gegenwärtig bei der Pflicht, die Bescheinigung über die Anzeige (§ 4 Abs. 1 PVO) beim Führen des Hundes außerhalb des befriedeten Besitztums bei sich zu führen und auf Verlangen Polizeibeamten und sonst zur Kontrolle Befugten zur Prüfung auszuhändigen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 4 PVO). Soweit die Verordnung der Ortspolizeibehörde die Möglichkeit einräumt, gegenüber nur anzeigepflichtigen Hundehaltern die Haltung von Kampfhunden zu untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß durch die Haltung eine Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen, Haustieren oder jagdbarem Wild besteht oder der Hundehalter die erforderliche Zuverlässigkeit als Halter oder die Eignung als Hundeführer nicht besitzt (§ 4 Abs. 5 PVO), setzt dies ein Tätigwerden der zuständigen Behörde aufgrund konkreter Veranlassung voraus. Anhaltspunkte dafür, daß dem Antragsteller eine solche Maßnahme droht, sind von ihm weder vorgetragen noch ersichtlich.

Im übrigen muß der Antragsteller bei weiterem Vollzug der Polizeiverordnung seinen Hund in Gewahrsam halten (§ 3 Abs. 2 PVO) und ihn außerhalb des befriedeten Besitztums an der Leine führen (§ 3 Abs. 3 Satz 1 PVO). Der vom Antragsteller gegen die generelle Leinenhaltepflicht erhobene Einwand nicht artgerechter Haltung vermag nach Überzeugung des Senats die bei Außervollzugsetzung der Polizeiverordnung drohenden Nachteile in keinem Fall aufzuwiegen. Entsprechendes gilt für die Pflicht, Kampfhunden außerhalb des befriedeten Besitztums einen das Beißen verhindernden Maulkorb anzulegen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 PVO), zumal von dieser Pflicht durch die Ortspolizeibehörde befreit werden kann, wenn die Ungefährlichkeit des Kampfhundes durch eine anerkannte Prüfung festgestellt wird (§ 3 Abs. 4 Satz 1 PVO).

Mögen danach die auf den Antragsteller anwendbaren Bestimmungen der Polizeiverordnung, auch im Hinblick auf ihre Bußgeldbewehrung (§ 5 PVO), mit im Einzelfall nicht ganz unbeträchtlichen Belastungen verbunden sein, überwiegen diese doch bei weitem nicht das aus dem Schutz der Polizeiverordnung für Leben und körperliche Unversehrtheit möglicher Opfer von Hundeangriffen folgende überragende öffentliche Interesse an ihrem Vollzug.

Zu keinem anderen Ergebnis kann die Abwägung führen, wenn dem öffentlichen Interesse am Vollzug der Polizeiverordnung die Interessen auch der übrigen der Polizeiverordnung und dann insbesondere auch dem Erlaubnisvorbehalt in § 2 PVO unterworfenen Hundehalter entgegengestellt werden. Selbst bei Berücksichtigung der mit der persönlichen Überprüfung der Hundehalter auf Eignung und Zuverlässigkeit sowie gefahrlose Unterbringung der Hunde (§ 2 Abs. 2 PVO, Nr. 2 VwV) verbundenen Belastungen können die von der Anwendung der Polizeiverordnung auf die betroffenen Hundehalter ausgehenden Belastungen insgesamt keine Nachteile begründen, die höher als das dargelegte öffentliche Interesse am weiter bestehenden Vollzug der Verordnung einzuschätzen wären.