VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 05.04.1990 - 5 S 1242/89
Fundstelle
openJur 2013, 7397
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1. Erklärt die Wasserbehörde schriftlich, einen am Bodenseeufer errichteten rechtswidrigen Bootssteg und Badesteg nicht zu beanstanden, so liegt in dieser Ausübung des ihr durch § 82 Abs 1 S 2 WasG (WasG BW) eingeräumten Ermessens eine Duldung, die einen der Genehmigung nach § 76 Abs 1 WasG angenäherten Vertrauenstatbestand begründet.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine wasserrechtliche Anordnung, die von ihm die Beseitigung eines Bootsstegs verlangt und dessen Nutzung (mit sofortiger Wirkung) untersagt.

Der Kläger erwarb am 7.1.1976 das Seeufergrundstück Flst. ... der Gemarkung E. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Verordnung über das Naturschutzgebiet "E vom 8.7.1939 (Reg. Bl. S. 113) sowie im Geltungsbereich der diese Verordnung außer Kraft setzenden Verordnung des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr und des Regierungspräsidiums Tübingen über das Naturschutzgebiet "E vom 10.10.1983 (GBl. S. 804).

Von dem Grundstück des Klägers führt ein ca. 75 m langer Steg, bestehend aus Metallpfosten und Holzschwellen, in den see. Bei einer Kontrolle des Grundstücks am 19.9.1974 durch das Landratsamt B in Anwesenheit des Voreigentümers F wurde der Zustand des Grundstücks, auf dem sich mehrere bauliche Anlagen befanden, darunter ein "Holzsteg (Badesteg)", gebilligt. Das Landratsamt B teilte außerdem mit Schreiben vom 15.10.1974 dem Voreigentümer Dr. B, der das Grundstück durch notariellen Vertrag vom 21.9.1974 gekauft hatte, auf dessen Bitte folgendes mit:

"Ihr Grundstück im Naturschutzgebiet "E" ist in dem Zustand, wie es am 19. September 1974 angetroffen wurde (mit Maschendrahtzaun 1,80 m Höhe mit Metallpfosten, eine Hütte auf einem Hügel, Badesteg aus Holz und kleiner Toilette) vom Naturschutz aus nicht zu beanstanden.

Sie werden nochmals darauf hingewiesen, daß für jede Veränderung eine naturschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung beim Landratsamt zu beantragen ist."

Nach Erwerb des Grundstücks durch den Kläger und nach unerlaubter Auffüllung eines Teilbereichs, deren Beseitigung vom Landratsamt mit Bescheid vom 2.3.1974 verlangt worden war, stimmte der Kläger nach wiederholter behördlicher Ortsbesichtigung im Widerspruchsverfahren einem Vereinbarungsvorschlag des Regierungspräsidiums T vom 11.5.1976 zu, der u.a. folgende Regelung enthielt:

"2. Das Regierungspräsidium ist bereit zuzulassen:

a) Eine ebenerdige Zuwegung durch den tiefer liegenden Teil des Grundstückes zu dem bestehenden Steg in einer Breite von 60 cm aus Schottermaterial ... im Bereich der südöstlichen Grundstücksgrenze ..."

Weiter heißt es in dem Vereinbarungsentwurf:

"Auf Wunsch des Widerspruchsführers ist festzuhalten, daß das Landratsamt B mit Schreiben vom 15. Oktober 1974 an den Vorbesitzer des Grundstückes zum Ausdruck gebracht hat, daß das Grundstück in dem am 19.9.1974 angetroffenen Zustand (mit Maschendrahtzaun -- 1,80 m hoch mit Metallpfosten --, einer Hütte, einem Badesteg aus Holz und einer kleinen Toilette) unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes nicht beanstandet werde.

Eine unmittelbare Aussage über Rechtmäßigkeit bzw. Genehmigung insbesondere der Einfriedigung ist in diesem Zusammenhang nicht erfolgt. § 41 Abs. 3 NatSchG bleibt unberührt."

Nach Erlaß der Naturschutzverordnung vom 10.10.1983, welche auch die dem Naturschutzgebiet vorgelagerte Flachwasserzone zum Schutzgegenstand erklärt und das Befahren dieses Bereichs mit Wasserfahrzeugen, die Verankerung von Bojen oder anderen schwimmenden Anlagen, die Errichtung von Stegen sowie das Baden verbietet, beantragte der Kläger eine Befreiung gemäß § 6 dieser Verordnung zum Baden von seinem Steg aus sowie zum Fahren mit einem Ruder- und Motorboot in der geschützten Flachwasserzone. Diesen Antrag lehnte das Regierungspräsidium T mit Bescheid vom 15.7.1985 ab. Die Ablehnung ist Gegenstand eines Rechtsstreits beim Verwaltungsgericht Sigmaringen (2 K 1486/88), dessen Ruhen beschlossen wurde.

Nach Anhörung des Klägers gab das Landratsamt B diesem mit Verfügung vom 1.8.1985 auf, den von seinem Grundstück Flst. Nr. der Gemarkung B in den see führenden Badesteg zu beseitigen und untersagte mit sofortiger Wirkung die Nutzung des Stegs "zum Baden und Zu-Wasser-lassen und Anlanden mit Booten". Zur Begründung wurde unter Hinweis auf § 82 Abs. 3 WG angegeben: Der Badesteg sei eine unzulässige Anlage, weil er ohne wasserrechtliche Genehmigung errichtet worden sei und nicht genehmigt werden könne. Eine Genehmigungspflicht sei schon nach Art. 29 des Württ. Wassergesetzes notwendig gewesen. Der Genehmigung stünden limnologische Gesichtspunkte und Belange des Naturschutzes entgegen. Er beeinträchtige die Selbstreinigungskraft des sees, für welche die Flachwasserzone von entscheidender Bedeutung sei. Dies gelte auch dann, wenn sich ein Einzelvorhaben nur als kleiner Teil einer wasserwirtschaftlichen Fehlentwicklung erweise und für sich allein betrachtet die Gesamtsituation noch nicht meßbar verschlechtere. Inzwischen verbiete auch die Naturschutzverordnung vom 10.10.1983 das Errichten von Stegen, weil es sich bei dem dortigen Schilfgebiet um einen einzigartigen Naturraum handle, nämlich um einen Brut-, Rast- und Nahrungsraum für viele seltene, zum Teil vom Aussterben bedrohte Wasservögel, Insekten, Fische, Amphibien und Reptilien. Der 75 m lange Badesteg trage zum Rückgang des Schilfbestandes bei, verhindere das Wachsen eines geschlossenen Schilfgürtels und vergrößere die Angriffsfläche von Wind und Wellen. Eine Genehmigung des Stegs sei auch sinnlos, da nach der Naturschutzverordnung das Baden und Bootfahren verboten sei. Der Steg sei nicht in seinem Bestand geschützt. Eine Aussage über seine Rechtmäßigkeit sei zu keiner Zeit getroffen worden.

Der Kläger erhob Widerspruch und machte zu dessen Begründung im wesentlichen geltend: Der Steg sei im Jahre 1939 von der Gemeinde E rechtmäßig errichtet worden. Auf seinem Grundstück sei seinerzeit das sogenannte Bubenbad betrieben worden. Außerdem sei dem früheren Eigentümer für den Wiederaufbau des Stegs eine Genehmigung erteilt worden. Abgesehen davon sei der Steg keine genehmigungspflichtige Anlage. Eine dennoch erforderliche Genehmigung wäre zu erteilen. Der Abbruch sei auch aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu rechtfertigen. Allenfalls gegen Entschädigung könne eine Beseitigung verlangt werden. Befremdlich sei auch, daß die Behörde mit keinem Wort auf die im Jahre 1976 abgeschlossene Vereinbarung eingehe. An diese Vereinbarung sei sie gebunden.

Mit Bescheid vom 16.10.1987, zugestellt am 29.10.1987, wies das Regierungspräsidium T den Widerspruch des Klägers gegen die Beseitigungsanordnung und Nutzungsuntersagung im wesentlichen mit der im angefochtenen Bescheid des Landratsamts bereits enthaltenen Begründung zurück. Ergänzend wird angegeben: Nach Auskunft der Gemeinde E habe sich deren Strandbad auf den Flst. Nr. ... bzw. ... befunden, nicht auf dem Grundstück des Klägers. Der Badesteg sei 1964 abgebrochen worden. Soweit sich neben diesem Steg ein Privatsteg befunden habe, der von den Besuchern des Strandbads mitbenutzt worden sei, sei dieser Steg mit dem Steg des Klägers nicht identisch. Abgesehen davon sei der Steg im Jahre 1965 durch den damaligen Eigentümer F erneuert worden. Dabei handle es sich um eine genehmigungspflichtige wesentliche Änderung. Der Vergleich des Jahres 1976 habe keine Genehmigung zum Inhalt. Der Kläger könne auch keine Entschädigung verlangen, denn diese setze eine rechtmäßig errichtete Anlage voraus.

Am 28.11.1987 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen gegen die Verfügung vom 1.8.1985 Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen seine bisherigen Argumente wiederholt, insbesondere sich zum Beweis dafür, daß der Steg genehmigt worden sei, auf das Zeugnis des Voreigentümers ... F berufen.

Der Beklagte ist unter Bekräftigung des Inhalts der angefochtenen Bescheide der Klage entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat Beweis erhoben durch Vernehmung des früheren Eigentümers ... F als Zeugen und hat sodann mit Urteil vom 20.10.1988 die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Rechtsgrundlage für die Anordnung sei § 82 Abs. 3 WG a.F. Der Steg sei nicht genehmigt worden, obwohl er genehmigungsbedürftig sei. Er gehöre zu den sonstigen Anlagen im Sinne von § 76 Abs. 1 S. 1 WG, die den Wasserabfluß oder die Unterhaltung beeinflussen oder die Schiffahrt oder die Fischerei gefährden oder behindern können. Der Steg sei niemals genehmigt worden. Dies habe insbesondere die Vernehmung des Zeugen F ergeben. Dieser habe den Steg im Jahre 1965 nach dessen Zerstörung durch einen Sturm erneuert. Die früheren Holzpfosten seien damals durch Metallpfosten ersetzt und der Steg zum Ufer hin verlängert worden. Damit sei eine genehmigungspflichtige Ersatzanlage entstanden. Deshalb könne es dahingestellt bleiben, ob der frühere, im Jahre 1965 zerstörte Steg rechtmäßig errichtet worden sei. Die vom Landratsamt an den Zeugen F gerichteten Schreiben stellten ebensowenig wie die jahrelange Duldung des Stegs eine Genehmigung im Sinne von § 76 Abs. 1 WG dar. Aus den in den angefochtenen Bescheiden dargelegten limnologischen Gründen könne eine Genehmigung nicht erteilt werden. Auch naturschutzrechtliche Gründe schlössen eine Genehmigung aus. Das E mit seinem ausgedehnten Schilfbestand und der Flachwasserzone sei aus ornithologischer Sicht das bedeutendste Naturschutzgebiet am deutschen Oberseeufer. Dies werde durch das Gutachten von Prof. Dr. G vom Max-Planck-Institut für Verhaltensphysiologie vom 18.1.1982, das Grundlage für die Naturschutzverordnung gewesen sei, bestätigt. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Naturschutzverordnung bestünden nicht. Auf die Gültigkeit komme es letztlich nicht an, denn Eingriffe in den Uferbereich von Gewässern seien durch das Naturschutzgesetz auch außerhalb von Naturschutzgebieten verboten. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Aus der jahrelangen Duldung des Stegs habe der Kläger nicht den Schluß ziehen dürfen, daß gegen den Steg auf Dauer nicht eingeschritten werde.

Gegen das ihm am 10.4.1989 zugestellte Urteil hat der Kläger am 6.5.1989 Berufung eingelegt.

Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 20. Oktober 1988 -- 2 K 1752/87 -- zu ändern und die Verfügung des Landratsamts Bodenseekreis vom 1. August 1985 sowie insoweit den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T vom 16. Oktober 1987 aufzuheben.

Er bestreitet erneut die Genehmigungspflichtigkeit der Anlage. Die in § 76 Abs. 1 WG genannten Belange würden nicht beeinträchtigt. Im Gegenteil: Wie bereits früher vorgebracht, wirke sich der Steg insofern positiv aus, als er erhebliche Mengen von Treibholz und Unrat, das den Schilfbestand beschädigen würde, abhalte. Dieses Material werde vom Kläger regelmäßig eingesammelt und abgefahren. Abgesehen davon sei der Steg auch genehmigt worden. Der Zeuge F habe glaubhaft erklärt, ein Genehmigungsschreiben erhalten zu haben. Im Behördenprotokoll vom 19.9.1974 werde außerdem erwähnt, daß der jetzige Zustand des Grundstücks gebilligt werde. Auch bei der späteren Überwachung sei nichts beanstandet worden. Desweiteren sei es nicht nachvollziehbar, weshalb nach Meinung des Verwaltungsgerichts der Steg nach dem Sturm des Jahres 1965 wesentlich geändert worden sei. Er sei repariert und instandgesetzt worden. Noch heute fänden sich Holzpfosten; auf die bestehenden Metallbänder sei der begehbare Teil lose aufgelegt worden. Ungeachtet all dessen sei der Steg jedenfalls genehmigungsfähig. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs betreffe das Verhältnis der Sportschiffahrt zu den fischereilich lebensnotwendigen Standorten der Uferzone. Das in Bezug genommene Gutachten des Prof. G befasse sich nicht mit der Frage, welchen Einfluß Holz- und Metallpfosten eines Stegs auf die Wasserqualität haben könnten. Weiter sei zu beanstanden, daß das Verwaltungsgericht die formelle Gültigkeit der Naturschutzverordnung offen gelassen habe. Dies gehe deshalb nicht an, weil die Behörde ihren Verwaltungsakt ausdrücklich auf diese Verordnung stütze. Schließlich weist der Kläger auf zu seinen Gunsten bestehenden Vertrauens- und Bestandsschutz hin. Mit Rücksicht auf den 50jährigen Bestand des Stegs und den Vergleich des Jahres 1976 könne der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt seinen bisherigen Standpunkt.

In der mündlichen Verhandlung hat der Senat den früheren Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. ... der Gemarkung E Herrn ... F, als Zeugen vernommen. Seine Angaben sind in der Anlage zur Sitzungsniederschrift enthalten. Darauf wird verwiesen.

Dem Senat haben die zur Sache gehörenden Akten des Landratsamts Bodenseekreis und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vorgelegen.

Gründe

Die Berufung des Klägers ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Das Gericht legte seiner Entscheidung den nach dem eindeutigen Begehren des Klägers sinngemäß formulierten Antrag wie im Tatbestand wiedergegeben zugrunde. Die in der mündlichen Verhandlung ausgesprochene Beschränkung des Aufhebungsbegehrens auf eine Ziffer 1 des Ausgangsbescheides erfolgte unter der irrtümlichen Annahme, es gebe dazu auch eine nicht angefochtene Regelung mit der Bezeichnung "Ziffer 2". Da dies nicht zutrifft, ist eine solche Beschränkung gegenstandslos.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Rechtsgrundlage der streitigen Beseitigungsanordnung und Nutzungsuntersagung ist § 82 Abs. 3 WG a.F., wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Danach trifft die Wasserbehörde die zur Beseitigung festgestellter Mängel, widerrechtlicher Benutzungen und unzulässiger Anlagen erforderlichen Anordnungen nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt:

Der umstrittene Bade- und Bootssteg ist eine wasserrechtlich unzulässige Anlage. Er bedarf nämlich der Genehmigung nach § 76 Abs. 1 WG, und zwar sowohl in der Fassung vom 26.4.1976 (GBl.S. 369, ber.S. 532) wie auch in der Fassung vom 1.7.1988 (GBl.S. 269). Bade- und Bootsstege gehören zu den Anlagen, die den Wasserabfluß beeinflussen können. Welche negativen Einflüsse dies sind, hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (S.8/9) unter wörtlicher Wiedergabe der einschlägigen Entscheidungsgründe eines Urteils des erkennenden Gerichtshofs vom 16.4.1980 -- VII 907/79 -- VBlBW 1980,69) im einzelnen dargelegt. Es handelt sich um eine Beeinträchtigung der limnologischen Funktion, die der Flachwasserzone des Bodensees zukommt. Dem Einwand, den der Kläger im Berufungsverfahren erhoben hat, der Steg gefährde oder behindere die Schiffahrt nicht, braucht daher nicht nachgegangen zu werden. Diese Folge einer im Bett eines oberirdischen Gewässers errichteten Anlage ist -- wie dargelegt -- nicht die einzige in § 76 Abs. 1 WG genannte tatbestandliche Voraussetzung der Genehmigungspflicht dieser Anlage. Auch kann es entgegen der Auffassung des Klägers nicht darauf ankommen, daß bei ausschließlicher Betrachtung seiner Steganlage die Auswirkungen auf die Selbstreinigungskraft des Gewässers, dem als Trinkwasserspeicher eine überragende Bedeutung für das Wohl der Allgemeinheit zukommt, gering und kaum meßbar sein mögen. Es genügt, daß die Anlage des Klägers und die in Konsequenz seiner Argumentation ebenfalls zuzulassenden Anlagen anderer Eigentümer von Seeufergrundstücken die natürliche mechanisch-biologische Selbstreinigung des Wassers beeinträchtigen können. Letzteres ist inzwischen eine allgemeinkundige Tatsache, die keines Beweises durch Sachverständige mehr bedarf, zumal da der Kläger gegen diese naturwissenschaftliche Erkenntnis keine grundsätzlichen Bedenken erhoben hat.

Ebensowenig wie das Verwaltungsgericht vermag der Senat dem weiteren Vortrag des Klägers zu folgen, der Steg sei genehmigt worden. Dabei geht der Senat wiederum in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß dem weiteren Vortrag des Klägers, der Steg sei im Jahre 1939 rechtmäßig errichtet worden, keine rechtliche Bedeutung zukommt. Denn es steht aufgrund der eindeutigen Bekundungen des Zeugen F fest, daß der Steg nach seiner Zerstörung durch das Hochwasser des Jahres 1965 grundlegend erneuert und mithin im Sinne von § 76 Abs. 1 WG wesentlich geändert wurde, was genehmigungsbedürftig war. Der Zeuge F hat nämlich statt der früher vorhandenen Holzpfosten Metallpfosten verwendet, auf denen der Steg im Uferboden und im Seegrund ruht. Eine Genehmigung für diese wesentliche Änderung ist nicht ersichtlich. Weder befindet sich ein förmlicher Genehmigungsbescheid bei den ansonsten offensichtlich lückenlosen Akten noch gibt es sonstige Anhaltspunkte für eine förmliche Genehmigung aus der Zeit nach 1965. Insbesondere haben auch die Aussagen des Zeugen F in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts dafür nichts Konkretes erbracht. Das Schreiben des Landratsamts B kreis vom 15.10.1974 an den Voreigentümer Dr. B, auf das sich der Kläger beruft, stellt ebenfalls keine Genehmigung gemäß § 76 Abs. 1 WG dar. Dies zeigt nicht zuletzt die bei den Akten des Landratsamts befindliche Niederschrift über die Besichtigung des Grundstücks am 19. 9.1974, die dem Schreiben vom 15.10.1974 vorausging. In der Niederschrift wird nämlich erwähnt, daß der Vertreter der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege T zunächst die nachträgliche Einleitung eines Genehmigungsverfahrens für die erfolgte Veränderung verlangt habe, die Beteiligten schließlich aber zum Ergebnis gekommen seien, das Grundstück auch ohne Genehmigung nicht zu beanstanden, was im erwähnten Schreiben vom 15.10.1974 auf Wunsch des damaligen Kaufinteressenten Dr. B schriftlich bestätigt wurde. Daß eine Genehmigung des Stegs nicht erteilt wurde und auch nicht erteilt werden sollte, wird auch durch den Inhalt des Vereinbarungsvorschlags des Regierungspräsidiums T vom 11.5.1976 belegt, dem der Kläger am 2.6.1976 zugestimmt hat. Dort heißt es nämlich im Anschluß an die Bekräftigung des Schreibens vom 15.10.1974, daß dieses Schreiben keine "unmittelbare Aussage über Rechtmäßigkeit bzw. Genehmigung" der auf dem Grundstück vorhandenen Anlagen enthalte. Schließlich sind weder das Schreiben des Landratsamts vom 25.8.1965 noch ein ähnliches Schreiben, das der Zeuge F erhalten haben will, das aber nicht nachweisbar ist, als förmliche Genehmigungsbescheide zu werten. Der Senat schließt sich insoweit den Ausführungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils an.

Des weiteren bedürfen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Genehmigungsfähigkeit des Stegs nach § 76 Abs. 3 WG a. und n.F. keiner Wiederholung. Ungeachtet des Umstandes, daß das Gutachten von Prof. Dr. G vom Max-Planck-Institut für Verhaltensphysiologie vom 18.1.1982 selbstverständlich nicht zu den negativen Auswirkungen gerade des Stegs des Klägers Stellung nimmt, unterliegt es doch keinem Zweifel, daß der Boots- und Badesteg des Klägers aus ökologischen Gründen, nämlich sowohl aus Gründen des Naturschutzes wie auch des Gewässerschutzes, das Wohl der Allgemeinheit (vgl. § 76 Abs. 3 Satz 1 WG) beeinträchtigt. Selbst wenn man bei der Auslegung dieser Bestimmung der einschränkenden Rechtsprechung des BVerwG zu § 6 WHG folgt, wonach allein wasserwirtschaftliche Gesichtspunkte als "Wohl der Allgemeinheit" zu beachten sind (Urt. vom 10.2.1978 -- 4 C 25.75 -- ZfW 1978 S. 363, siehe aber auch Beschl. vom 17.5.1985 -- 4 B 71.85 -- Sh 1986 Nr. 43 und Urteil vom 17.3.1989 -- 4 C 30.88 -- ZfW 1990 S. 276), reichten die dargestellten limnologischen Bedenken insoweit aus. § 4 Abs. 2 Nr. 15 der Naturschutzverordnung vom 10.10.1983 verbietet im übrigen ausdrücklich die Errichtung von Stegen. Der Hinweis des Prozeßbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung des Senats auf § 5 Nr. 11 der Verordnung, wonach die Verbote des § 4 der Verordnung für rechtmäßigerweise ausgeübte Nutzungen der Grundstücke usw. nicht gelten, geht demgegenüber fehl. Wie oben dargelegt, war die seit der Erneuerung des Stegs nach dem Hochwasser des Jahres 1965 erfolgte Nutzung weder in formeller noch in materieller Hinsicht legal.

Danach stand es im Ermessen des Landratsamts, die Beseitigung des Stegs zu verlangen und -- bis zur Verwirklichung des Abbruchs -- unter Anordnung des Sofortvollzugs die Nutzung des Stegs zu untersagen. Zur Überzeugung des Senats steht fest, daß -- wenn nicht die Ausgangsbehörde, nämlich das Landratsamt B -- so doch die Widerspruchsbehörde ihr Ermessen ohne Rechtsfehler ausgeübt hat. In diesem Zusammenhang hat der Kläger zu Recht auf das Schreiben des Landratsamts B vom 15.10.1974 an den Rechtsvorgänger des Klägers sowie auf die Vereinbarung zwischen dem Kläger und dem Regierungspräsidium T vom 11.5./2.6.1976 hingewiesen. In diesen Erklärungen wird von den zuständigen Behörden nämlich zum Ausdruck gebracht, daß die Anlagen auf dem fraglichen Grundstück, insbesondere auch der Boots- und Badesteg "nicht beanstandet" würden. Wie ausgeführt liegt darin zwar keine Genehmigung des Stegs, wohl aber dessen Duldung oder -- genauer gesagt -- die Ausübung des durch § 82 Abs. 3 WG eingeräumten Ermessens in der Weise, gegen die Anlage unter den damaligen Gegebenheiten nicht einschreiten zu wollen (vgl. Freund in Münchener Rechtslexikon, Band 1 1987, Stichwort Duldung). Obwohl die Duldung einen der Genehmigung angenäherten Vertrauenstatbestand schafft, war es der Behörde deswegen aber nicht für alle Zukunft verwehrt, ihre Rechtsposition zu überprüfen und gegebenenfalls auch zu ändern. Die Duldung stellt eine Zusicherung nach § 38 LVwVfG dar. Die Bindungswirkung einer Zusicherung entfällt aber gemäß § 38 Abs. 3 LVwVfG bei einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage. Dies trifft hier zu. Wie dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T vom 16.10.1987 (S. 12) mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden kann, war der Erlaß der Naturschutzverordnung vom 10.10.1983 Anlaß für die Behörde ihren bisherigen Standpunkt zu überprüfen und auch davon abzurücken. Dies ist unter Berücksichtigung der erwähnten früheren Stellungnahmen rechtlich nicht zu beanstanden. Die Naturschutzverordnung vom 10.10.1983 bezieht -- anders als ihre Vorgängerin -- auch die Flachwasserzone in ihren Schutzbereich ein. In den letzten Jahrzehnten ist nämlich zunehmend die Bedeutung der Flachwasserzone für die Selbstreinigungskraft des ... und damit für die Gewässergüte und für die Eignung des Sees als Trinkwasserquelle erkannt worden. Dementsprechend enthält die Naturschutzverordnung nunmehr auch ein Verbot des Badens und des Bootfahrens in der Flachwasserzone (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 14-16 der Verordnung). Damit sind nicht nur die negativen Auswirkungen eines solchen Stegs auf das Schutzgebiet stärker ins Blickfeld gerückt worden. Darüberhinaus hat die Naturschutzverordnung von 1983 dem Boots- und Badesteg auch jegliche legale Funktion genommen. Der Steg darf vorbehaltlich einer bislang abgelehnten Befreiung (vgl. § 6 der Verordnung) nicht genutzt werden, so daß er nicht nur im Widerspruch zu öffentlichen Interessen steht, sondern sein Erhalt auch für den Kläger keinen hinreichend gewichtigen und einleuchtenden Nutzen mehr hat. Angesichts dieser geänderten und von der Widerspruchsbehörde auch in ihre Ermessenserwägung einbezogenen Sach- und Rechtslage konnte der Beklagte von seiner Ermessensbetätigung (Duldung) abgehen.